| Decisão Texto Integral: | Acordam, na 2ª Secção Cível do Tribunal da Relação de Lisboa:
I. Relatório
1. B... instaurou acção declarativa de condenação, sob a forma de processo comum ordinário, contra o Estado Português, representado pelo Ministério Público, pedindo a condenação do R. no pagamento da quantia de € 24.526,13, acrescida dos juros de mora legais, a contar da citação.
Para tanto alegou, em resumo, que:
- No dia 30 de Junho de 2004, ocorreu um acidente de viação em que foram intervenientes o motociclo do A. e o veículo ligeiro com a matrícula YY (carrinha celular), pertencente ao Estado Português, afecto à Direcção-Geral dos Serviços Prisionais;
- A culpa pela produção do acidente coube, em exclusivo, ao condutor do veículo ligeiro;
- Em resultado do acidente, resultaram para o A. danos materiais, físicos e morais.
2. Contestou o R., além do mais, excepcionando a incompetência absoluta (em razão da matéria) do tribunal para conhecer do presente litígio fundado em responsabilidade civil extracontratual decorrente de facto ilícito.
3. O A. deduziu réplica, concluindo pela improcedência da excepção.
4. Findos os articulados, foi proferido despacho saneador, que conheceu da arguida excepção dilatória de incompetência material do tribunal cível, julgando-a improcedente, e efectuada a condensação, mediante selecção dos factos assentes e organização da base instrutória.
5. Inconformado com a decisão da arguida excepção de incompetência material, interpôs o R. recurso de agravo da mesma – que foi recebido com o regime de subida imediata, em separada e efeito meramente devolutivo (cfr. despacho de admissibilidade de fls. 52) –, tendo formulado, a rematar a respectiva alegação recursória, as seguintes (transcritas) conclusões:
1ª. Estabelecem os artºs. 66º e 67º, do Código de Processo Civil, conjugados com o art.º 18.º, n.º 1, da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, o princípio de que as causas que não sejam atribuídas por lei a qualquer outra ordem de jurisdição, são da competência dos tribunais cíveis, tendo os tribunais judiciais competência residual.
2ª. A competência do Tribunal determina-se pelo pedido do Autor, devendo atender-se aos termos em que foi intentada a acção, seja quanto aos seus elementos objectivos, seja quanto aos seus elementos subjectivos, não dependendo, pois, da legitimidade das partes nem do mérito ou desmérito da acção.
3ª. No caso sub judice o Autor formulou, em 20 de Junho de 2007, contra o Estado Português, um pedido de condenação fundado em responsabilidade civil por facto ilícito, nos termos dos art.ºs 483.º, 562.º e 564.º, n.º 1, do Código Civil, emergente de acidente de viação.
4ª. O novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19/2, contém normas gerais que visam determinar o âmbito da jurisdição administrativa, enumerando a sua competência, embora não taxativamente, no art. 4º, não só dos litígios nela incluídos (nº1), mas também dos litígios dela excluídos (nºs 2 e 3).
5ª. Esta enumeração positiva é, em princípio, concretizadora e aditiva da referida cláusula geral (contida na Constituição e no art.º 1.º, n.º 1 do ETAF), na medida em que é inequívoco que visa atribuir competências que não caberiam no âmbito definido por esta cláusula.
6ª. Nesse quadro legal, preceitua, o ETAF, no art.º 4.º, n.º1, al. g), que são da competência da jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto: «Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional».
7ª. No ponto 2 da exposição de motivos da mencionada Lei 13/02, a propósito da delicada e complexa matéria da delimitação do âmbito daquela jurisdição, tendo em atenção o quadro constitucional vigente e no sentido de dar resposta a reivindicações antigas, afirma-se que se optou por ampliar o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos em domínios nos quais, tradicionalmente, se colocavam maiores dificuldades no traçar da fronteira com o âmbito da jurisdição dos tribunais comuns.
8ª. Passando, assim, aquela jurisdição a ser competente para a apreciação das questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou de direito privado (o que já não sucede no tocante ao regime da responsabilidade contratual).
9ª. Obviamente que o legislador quis inovar e acabar com a polémica que foi muito debatida na doutrina e na jurisprudência sobre a distinção entre actos de gestão pública e gestão privada e intentou alargar o âmbito da jurisdição administrativa a todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de direito público.
10ª. E, se o legislador não estabeleceu limites nesta matéria, com o devido respeito, não se vislumbram razões para que o intérprete permaneça agarrado a conceitos já ultrapassados, continuando a fazer a dicotomia entre direito público e direito privado e restringindo a competência dos Tribunais Administrativos às questões estritamente jurídico-administrativas.
11ª. Estávamos anteriormente (art.º 51º, n.º 1, al. h) do anterior ETAF) perante um critério de atribuição de competência de carácter objectivo, disciplina que foi alterada com as novas regras do ETAF, referindo a lei agora expressamente a adopção de um novo critério, este de carácter subjectivo.
12ª. Defender-se o contrário é manter o critério que a nova lei quis afastar e, onde a lei não distingue não pode o intérprete fazer a distinção indevidamente, não devendo atribuir-lhe um sentido que esta não comporta.
13ª. No âmbito da responsabilidade civil extracontratual constituiria um campo mais residual saber se o funcionário ou servidor público actuou enquanto tal, ou apenas no exercício de uma actividade meramente pessoal ou privada, no seu próprio interesse, o que não é polémico, dado que foi alegado na petição inicial e confessado na contestação que o veículo era propriedade do Estado Português e conduzido ao serviço desta entidade.
14ª. O legislador conhece a lei e na fixação do seu sentido e alcance tem de se presumir que ele consagra as soluções mais acertadas, exprimindo adequadamente o seu pensamento – art.º 9.º do Código Civil.
15ª. Deste modo, procurando respeitar os critérios de hermenêutica contidos no diploma em apreço, cremos ser a interpretação propugnada pelo ora recorrente a mais correcta em face do texto da lei e a solução mais acertada e que melhor reconstitui o pensamento legislativo.
16ª. De qualquer forma, sem nada conceder, mesmo um acto de gestão privada pode dar lugar à existência de uma relação jurídico-administrativa, e é o caso, pois que se trata de um acidente em serviço, de natureza pública, relativamente ao qual vem atribuída conduta ilícita ao condutor da viatura pertença do Estado Português, como causa do referido evento.
17ª. Sendo o Estado Português a pessoa colectiva pública por excelência e tratando-se de uma acção em que se aprecia a responsabilidade civil extracontratual de pessoa colectiva de direito público, compete, sem dúvida, aos tribunais da jurisdição administrativa a apreciação do litígio a ela subjacente, por força do disposto no citado art.º 4º, n.º 1, al. g), do ETAF.
18ª. Pelo exposto, o douto despacho sub judicio ofendeu por erro de interpretação as normas citadas e o art.º 4.º, n.º 1, al. g), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19/2.
19ª. Pelo que, deve ser revogado e substituído por outro que julgue procedente a excepção dilatória de incompetência material ou absoluta do Tribunal Cível, para apreciar o pedido formulado contra o Estado Português na presente acção, e mandar absolver o Réu da instância, nos termos dos art.ºs 288º, n.º 1, al. a), 493º n.ºs 1 e 2 e 494º al. a), todos do Código de Processo Civil.
6. Não foram produzidas contra-alegações.
7. A fls. 53, foi lavrado despacho tabelar de manutenção do julgado.
8. Efectuado exame preliminar e colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
II. Delimitação do objecto do recurso
Na delimitação objectiva do recurso, há que ter presente o disposto nos nºs. 2 e 3 do artº. 684º do Cód. Proc. Civil, segundo os quais o recurso abrange toda a parte dispositiva do julgado que for desfavorável ao recorrente, salvo nos casos em que, tratando-se de decisão integrada por segmentos distintos, o próprio recorrente confine o objecto do recurso, quer no requerimento de interposição quer nas conclusões recursórias, a alguns desses segmentos.
Nessa conformidade, está vedado ao tribunal ad quem apreciar as questões que extravasem o objecto do recurso assim delimitado pelo recorrente, sem prejuízo das que importe conhecer oficiosamente por imperativo do artº. 660º ex vi do artº. 713º, nº 2, do citado diploma legal.
No caso sub judice, emerge das conclusões da alegação de recurso apresentada pelo Agravante que o objecto do presente recurso está circunscrito à questão de saber se é competente, em razão da matéria, para o julgamento da presente acção o tribunal da 1ª instância (judicial/comum) ou se, diversamente, e como sustenta o Agravante, tal competência deve ser deferida aos tribunais administrativos.
III. Apreciação do mérito do agravo: da pretextada incompetência material do tribunal comum
1. Enquadramento preliminar
1.1. Consabido é que a função jurisdicional se encontra confiada aos Tribunais, como órgãos de soberania, que a exercem em nome do povo (cfr. artº. 110º, nº 1, e 202º, nº 1, ambos da Constituição da República Portuguesa).
Todavia, a multiplicidade e complexidade das questões a submeter ao poder judicial, bem como a necessidade de aproximar a justiça dos cidadãos, impõem a repartição da função jurisdicional por diversas espécies e categorias de tribunais, integradas ou articuladas num sistema orgânico que a Constituição define nas suas linhas mestras (artºs. 209º a 214º) e que as leis orgânicas e estatutárias desenvolvem na especialidade.
Distende-se tal estrutura da organização judiciária por duas espécies de tribunais:
- os tribunais judiciais, que são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e que exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens jurisdicionais [artº. 211º, nº 1, da Constituição da República Portuguesa em consonância com os artºs. 18º, nº 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais (LOFTJ), aprovada pela Lei nº 3/99, de 13.01, e 66º do Cód. Proc. Civil]: princípio da plenitude de jurisdição dos tribunais judiciais;
- e os tribunais de outras jurisdições, com competência em áreas específicas do direito, como é o caso dos tribunais administrativos.
Assim, a competência concreta do tribunal, enquanto poder de determinado tribunal para julgar certa causa, é aferível pela aplicação de diversos factores estabelecidos na lei e inscreve-se na esfera da competência abstracta (ou seja, na medida de jurisdição genericamente conferida a determinado tribunal e delimitadora do conjunto de causas de que ele pode tomar conhecimento), constituindo, como condição do conhecimento de mérito, um pressuposto processual.
Por sua vez, a competência ex ratione materiae consiste – na feliz expressão de MANUEL DE ANDRADE (in “Noções Elementares de Processo Civil”, 1976, p. 94) – na repartição do poder jurisdicional «pelas diversas ordens de tribunais dispostas horizontalmente, isto é, num mesmo plano, não havendo entre elas uma relação de supra-ordenação e subordinação», de acordo com a matéria da relação jurídica de direito substantivo que lhes cumpre apreciar e julgar.
Importa, assim, determinar a que espécie dos tribunais portugueses (subconjunto dos tribunais judiciais/comuns ou subconjunto dos tribunais administrativos) cumpre decidir da questão submetida ao tribunal.
1.2. Ora, «na base da competência em razão da matéria está o princípio da especialização, com o reconhecimento da vantagem de reservar para órgãos judiciários diferenciados o conhecimento de certos sectores do Direito, pela vastidão e pela especificidade das normas que os integram» (ANTUNES VARELA, J.M. BEZERRA e SAMPAIO E NORA, in “Manual de Processo Civil”, 1985, p. 207), pelo que só será competente o tribunal judicial (comum) se a causa não estiver inserida por lei na competência dos tribunais administrativos.
Por força da legal delimitação negativa, a regra da competência dos tribunais da ordem judicial segue, assim, o princípio da residualidade, ou seja, apenas são da sua competência as causas não legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra ordem jurisdicional.
Em contrapartida, quanto à jurisdição administrativa, preconiza o artº. 212º, nº 3, da Constituição da República Portuguesa que compete aos tribunais administrativos o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas.
Consequentemente, incumbe, em princípio, à jurisdição administrativa o julgamento de quaisquer acções que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, ou seja, todos os litígios originados no âmbito da administração pública globalmente considerada, à excepção daqueles que o legislador ordinário expressamente atribui a outra jurisdição.
Conforme expressivamente sublinham GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, em anotação ao aludido preceito constitucional, «a competência dos tribunais administrativos deixou de ser especial ou excepcional face aos tribunais judiciais, tradicionalmente considerados como tribunais ordinários ou comuns. A letra do preceito constitucional parece não deixar margem para excepções, no sentido de consentir que estes tribunais possam julgar outras questões, ou que certas questões de natureza administrativa possam ser atribuídas a outros tribunais. Nesta conformidade pode dizer-se que os tribunais administrativos passaram a ser verdadeiros tribunais comuns em matéria administrativa» (in “Constituição da República Portuguesa Anotada”, 3ª ed., p. 814).
Concretizando a referida disposição constitucional, no quadro da administração da justiça, a lei ordinária vem, então, repercutir o teor de tal princípio, dispondo o nº 1 do artº. 1º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (doravante, designado por ETAF, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro - com a rectificação constante da Declaração de Rectificação nº 18/2002, de 12 de Abril, e a alteração dada pela Lei 107-D/2003, de 31 de Dezembro -, que entrou em vigor em 01.01.2004) que: «os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais».
Da conjugação deste artº. 1º, nº 1, do ETAF com o anteriormente citado artº. 212º, nº 3, da Constituição da República Portuguesa, decorre, de forma inequívoca, que se assume, como critério de delimitação da jurisdição administrativa, o da natureza administrativa das pretensões ou relações jurídicas que sejam submetidas à apreciação e julgamento dos tribunais.
E, conforme ensinamento de FREITAS DO AMARAL (in “Direito Administrativo”, vol. III, p. 423 e segs.), a relação jurídica administrativa é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração.
Este tipo de relação jurídica pressupõe, assim, a intervenção da Administração Pública investida do seu poder de autoridade “jus imperium”, impondo aos particulares restrições que não têm na actividade privada. É para dirimir os conflitos de interesses surgidos no âmbito destas relações e com vista à garantia do interesse público que se atribui competência específica aos tribunais administrativos.
Já FERNANDES CADILHA define a relação jurídico administrativa como sendo a «relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração) que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjectivas» (in “Dicionário do Contencioso Administrativo”, 2007, p. 117-118), enquanto, para VIEIRA DE ANDRADE, se deve entender a relação jurídico-administrativa como sendo «aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido (in “A Justiça Administrativa”, p. 79).
Por sua vez, GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA esclarecem (in ob. e loc. cit.) que tal qualificação «transporta duas dimensões caracterizadoras:
(1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração);
(2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal.
Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil».
Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal.»
Assente o princípio de que radica na jurisdição administrativa a competência para a apreciação de todos os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas, no artº. 4º do ETAF procede-se, então, à identificação (ainda que a título meramente exemplificativo), dos litígios que à jurisdição administrativa cabe conhecer, estatuindo o mesmo preceito (no que para o caso em apreço releva):
«1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:
(…)
g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa;
h) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;
(…)».
Ora, da análise destas alíneas do nº 1 do artº. 4º decorre, claramente, que:
- por um lado, contrariamente ao regime do ETF aprovado pelo DL nº 129/84, de 27.04 (em que para determinação da competência da jurisdição administrativa era exigível que as questões a decidir respeitassem a actos de gestão pública), actualmente, o legislador deixou de fazer qualquer destrinça entre actos de gestão pública e privada, cabendo à jurisdição administrativa apreciar todas as questões de responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, independentemente da questão de saber se essa responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada (o que não significa que tal distinção não deixe de relevar para efeitos de determinação do regime de direito substantivo aplicável à dirimição do litígio), bastando que se esteja perante uma relação jurídico-administrativa;
- por outro lado, o legislador, ao atribuir à jurisdição administrativa a competência para julgar a responsabilidade civil extracontratual de pessoas colectivas de direito público, parece estar a renunciar à aplicação do critério anteriormente enunciado. Todavia, para a competência radicar na jurisdição administrativa, exige-se, para além da qualidade da entidade em si, que o litígio seja regulado ou passível de ser regido por normas de direito administrativo.
Efectivamente, tratando-se apenas de procurar pôr termo à, muitas vezes difícil, inserção dos actos nos conceitos de gestão privada e de gestão pública final, aquele artº. 4º, nº 1, al. g), do ETAF tem de ser lido à luz da norma constitucional anteriormente convocada (nº 3 do artº. 212º da Constituição da República Portuguesa) e do que dispõe o nº 1 do artº. 1º do ETAF, em termos de não ser instituído um foro privativo para as entidades públicas, mas antes a responsabilidade delitual dos órgãos da administração só ser conhecida no foro administrativo se a comissão do acto ilícito estiver no âmbito de relações jurídico-administrativass, continuando a submeter-se os litígios que envolvam estas entidades aos tribunais judiciais quando a resolução dos litígios não envolva a aplicação de normas de direito administrativo ou fiscal ou a prática de actos a coberto do direito administrativo.
E este conceito não deverá ser confundido com acto de gestão pública, assumindo-se, antes, como um conceito quadro muito mais amplo, em cuja base esteja uma perspectiva jurídico-material (ou seja, tem de existir uma controvérsia resultante de relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo), sob pena de se frustrar a intenção do legislador.
1.3. Por último, a competência material como pressuposto processual que é, deverá aferir-se pelo objecto do processo, o qual é, em regra, conformado pela pretensão do autor, que traça o perímetro máximo do thema decidendum, sendo, assim, de confinar o objecto das condições de facto (in casu, inerentes ao mérito da causa) do pressuposto competência exclusivamente à versão dada pelo autor (pois é essa que, como já se referiu, confina a extensão do objecto do processo pelo qual se afere o respectivo pressuposto).
2. O caso concreto
Revertendo ao caso concreto:
No presente recurso, a controvérsia cinge-se à arguida incompetência absoluta do tribunal recorrido (em razão da matéria) para julgar esta acção para efectivação de responsabilidade civil emergente de acidente de viação causado pelo condutor de um veículo pertença do Estado.
E tal competência em razão da matéria do tribunal afere-se pela natureza da relação jurídica tal como é apresentada pelo autor na petição inicial, isto é, no confronto entre o respectivo pedido e a causa de pedir, sendo tal questão, naturalmente, independente do mérito ou demérito da pretensão deduzida pelas partes.
No caso sub judicio, pretende o A. ser ressarcido pelo R. Estado Português, enquanto proprietário do veículo causador do acidente de viação, quanto aos danos patrimoniais e não patrimoniais sofridos em consequência do mesmo acidente.
Ora, não estando em causa a apreciação do mérito (ou seja, a relação jurídica provada, mas sim a relação jurídica afirmada com vista a ser demonstrada), será nesta versão fáctica alegada pelo A. que terá de se estribar a decisão acerca da competência do tribunal recorrido em razão da matéria.
E, contrariamente ao argumentado pelo Agravante não basta que se esteja perante uma situação de responsabilidade civil extracontratual de uma pessoa colectiva de direito público para que a competência para apreciação dessa questão passe a recair logo sobre os tribunais da jurisdição administrativa.
Antes, conforme anteriormente referido, há que conjugar o estatuído na al.g) - ou mesmo h) - do nº 1 do artº. 4º do ETAF com o que se dispõe no nº 1 do artº. 1º do mesmo diploma e, ainda, no nº 3 do artº. 212º da Constituição da República portuguesa, decorrendo da conjugação destes preceitos legais que radica na jurisdição administrativa a competência para apreciação dos litígios emergentes de relações jurídico-administrativas.
Envolvendo o presente litígio uma situação de responsabilidade civil extracontratual de uma pessoa colectiva de direito público mas conexa com uma relação jurídica de direito privado referente ao apuramento do preenchimento dos pressupostos da responsabilidade civil extraobrigacional estabelecidos no Código Civil – sem embargo de um dos intervenientes ser um funcionário do Estado, conduzindo um veículo do Estado, trata-se é de um acto, comportamento, visto da perspectiva de um lesado (terceiro) particular, cuja avaliação, para efeitos do apuramento da respectiva responsabilidade civil, é regulada por normas de direito privado e não por normas, princípios e critérios de direito público – , outra conclusão não se pode extrair que não seja a de considerar o Tribunal Judicial (comum) o competente para dirimir a questão em litígio nos presentes autos.
Razões pelas quais, a decisão da 1ª instância deve ser mantida, improcedendo o agravo.
IV. Decisão
Posto o que precede, acordam os Juízes desta Secção Civel da Relação de Lisboa em, negando provimento ao agravo, confirmar, em consequência, o despacho saneador recorrido (no segmento em que julgou improcedente a excepção dilatória de incompetência material do tribunal).
Custas a cargo do Agravante.
Lisboa, 21 de Janeiro de 2010
(Isabel Canadas)
(Sousa Pinto)
(Jorge Vilaça) |
