Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa
Processo:
7146/2005-8
Relator: SALAZAR CASANOVA
Descritores: EXPROPRIAÇÃO
SOLOS
APTIDÃO CONSTRUTIVA
Nº do Documento: RL
Data do Acordão: 07/13/2005
Votação: UNANIMIDADE
Texto Integral: S
Privacidade: 1
Meio Processual: APELAÇÃO
Decisão: ANULADA
Sumário: I- No Código das Expropriações de 1991 o solo classifica-se como apto para construção verificando-se as condições referidas no artigo 24º/2 e 3.
II- Não se justifica interpretação extensiva do preceito de forma a considerar outras situações de potencialidade edificativa (salvo quando se revele abuso do direito ou situação similar por parte da administração) visto que a lei quis ela própria subsumir naquele preceito os casos em que uma determinada parcela de terreno pela sua aptidão edificativa justifica que seja classificada de solo apto para construção
Decisão Texto Integral: Acordam no Tribunal da Relação de Lisboa:


1. Lusoponte-Concessionária para a Travessia do Tejo, SA procedeu à expropriação  da parcela 18.03C com a área de 3598m2 a desanexar do prédio…

2. São expropriados A…, D… e M… na qualidade de herdeiros  de M.L… herdeiros de A…

3. Na sequência de recurso de arbitragem o tribunal proferiu decisão (fls. 399/410) onde considerou dever atribuir-se a indemnização de € 148,338,5, contravalor da quantia de 29.739.200$00, actualizada à data da decisão final de acordo com a evolução dos preços no consumidor.

4. Tal valor pressupõe a classificação da aludida parcela como “solo apto para a construção”.

5. Considerou-se, na decisão recorrida, atento o disposto no artigo 24º/2a) do Código das Expropriações de 1991 que “ no caso concreto está assente que a parcela em si não dispõe de infra-estruturas urbanísticas, mas confina com caminho municipal que dispõe de rede de abastecimento de água, rede de energia eléctrica e rede telefónica.

6. Esta parcela confina com a estrada que ladeia o núcleo urbano do Bairro do… possuindo este núcleo as infra-estruturas acima referidas. Quanto ao saneamento este é efectuado por fossa sépticas.

7. A 550 metros fica ainda o Bairro das A… pertencente à cidade do Montijo...

8. As infra-estruturas existentes têm de ser adequadas a servir as edificações existentes na parcela ou que venham aí a ser construídas.

9. É verdade que elas não se encontram dentro da parcela. Porém, encontrando-se na estrada que confina com a parcela em causa nos autos, não se pode deixar de considerar que estas podem vir a servir quaisquer edificações que estejam ou venham a ser construídas na parcela.

10. E também não é pelo facto de não existir a infra-estrutura de saneamento que se poderá deixar de considerar o solo da parcela dos autos como apto para construção. Na verdade, a classificação do solo apto para construção não depende da existência cumulativa de todas as infra-                  -estruturas referidas no artigo 24º do Código das Expropriações”.

11. Para efeitos de fixação de indemnização a sentença, logicamente, afastou o relatório do perito da expropriante visto que este partiu de uma classificação do solo para outros fins.

12. O tribunal, ponderando as divergências dos relatórios periciais, valorizou o relatório último dos peritos nomeados pelo tribunal e pelos expropriados.

13. Desta decisão interpôs recurso a entidade expropriante que findou as suas alegações concluindo nestes termos:

“1- No presente processo expropriativo, o laudo pericial maioritário padece do vício de violação de lei por desrespeito das disposições relevantes do Código das Expropriações que delimitam o cálculo do montante indemnizatório.

2- Com efeito, os Srs. peritos maioritários classificaram o solo da parcela expropriada como “ apto para construção” não obstante in casu não se verificarem os condicionalismos que, nos termos do nº2 do artigo 24º do CE/91, permitem a sua classificação como tal, designadamente o nível da infra-estruturação previsto na alínea a) do referido normativo, a qual serviu de suporte à sua avaliação.

3- O Tribunal a quo, porém, aderiu cegamente ao referido laudo maioritário, descurando uma questão de direito com a maior relevância para o cálculo do valor do solo, padecendo, por isso, a sentença recorrida de erro de julgamento.

4- A este propósito, note-se, nos demais processos de expropriação das parcelas 18.03,18.03A, 18-03AS e 18.03B - que correram os seus termos, respectivamente, no 2º Juízo do tribunal do Montijo sob o nº do processo… o tribunal decidiu, sem excepção, que o solo das parcelas expropriadas que, em rigor, é o mesmo, posto que todas elas são destacadas do mesmo prédio rústico denominado… devia ser classificado como “apto para outros fins”.

5- Por outro lado, atendendo às características da parcela dos autos, não podemos senão concluir que a mesma nunca seria valorada no mercado como solo “apto para construção”, ponderação que o tribunal a quo não fez.

6- Com efeito, não é demais repeti-lo, a mesma não dispunha de alvará de loteamento ou de licença de construção, nem estava destinada, de acordo com plano municipal de ordenamento do território, a adquirir infra-      -estruturas urbanísticas;  muito pelo contrário, nos termos do Plano Director Municipal (PDM) do Montijo - que entrou em vigor em data posterior à DUP mas que deve servir como elemento coadjuvante do critério do valor de mercado - a mesma destina-se a “espaço Agrícola-Florestal”

7- Por tudo quanto exposto, não podemos senão concluir que a parcela dos autos deve, efectivamente, ser classificada como solo “ apto para outros fins” e enquanto tal avaliada, conforme o fez o Sr. perito nomeado pela expropriante, à semelhança do decidido nos processos de expropriação das demais parcelas destacadas do prédio… em atenção às suas características e às da sua envolvente, no respeito pelas normas do CE e atendendo à jurisprudência do TC citada.

8- Finalmente, refira-se, não resultaram provados nos autos os factos susceptíveis de fundar a atribuição de uma indemnização pela desvalorização da parte sobrante

9- Com efeito, não só a parte não expropriada não ficou depreciada pela divisão do prédio onde se insere a parcela dos autos - que, refira-se, após a expropriação de todas as parcelas necessárias à construção da nova travessia, ficou com a área de 164.967 m2 - como, igualmente, dos autos não resultam qualquer um dos outros prejuízos a que alude o citado nº 2 do artigo 28º do CE, os quais, aliás, não foram alegados nem sequer peticionados pelos expropriados

10- Aliás, considerando tudo quanto exposto nas presentes alegações sobre a classificação do solo da parcela como “apto para outros fins” e a inexistência in casu de qualquer capacidade edificativa, a atribuição de uma indemnização acrescida pela imposição de uma servidão non aedificandi a um terreno que, de per si, não possui qualquer potencialidade edificativa, é algo que, manifestamente, não faz sentido, padecendo, por isso, a sentença recorrida de novo erro de julgamento.

14. Factos provados:

1- Por despacho do Exmº Senhor Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações de… foi proferida declaração de utilidade pública, publicada no DR, II Série…com carácter de urgência, das expropriações das parcelas de terreno, necessárias à execução da obra “Nova Travessia Rodoviária sobre o Tejo em Lisboa” na qual figurava a parcela nº…

2- Tal parcela será a desanexar de um prédio denominado…com a área global de 208.920m2, localizado na freguesia e concelho do Montijo…destinada à nova travessia rodoviária sobre o Tejo em Lisboa - nó Sul (km 16+976,500 a km final).

3- A parcela a expropriar tem a área de 3598 m2, com uma forma triangular e plana, confrontando a Norte com estrada Municipal, a Sul e Nascente com o próprio e a Poente com herdeiros de…

4- A parcela expropriada apresentava à data da vistoria ad perpetuam rei memoriam as seguintes características:

- Solo de textura franco-arenosa, de regadio, ocupado com trigo, fazendo rotação com batata

- O caminho público que confronta com a parcela é pavimentada a tout-venant que dispõe de redes de abastecimento de água, energia eléctrica e telefone

- O terreno é apenas atravessado por uma linha de alta tensão sendo a própria água de rega cedida por outro agricultor

- Existem no terreno dois sobreiros

5- O Ac. arbitral fixou como valor para justa indemnização a quantia de Esc. 25.770.640$00.

6- Por acórdão proferido pelos peritos indicados pelo tribunal e pelos expropriados foi atribuído o valor total de indemnização de Esc. 29.739.200$00 (cf. relatório junto a fls. 243 a 255 que aqui se dá por integralmente reproduzido)

7- O perito indicado pela expropriante apresentou relatório independente tendo atribuído como valor total de indemnização a quantia de Esc. 3.526.462$00 (cf., relatório junto a fls. 260/268 e 367/371) que aqui se dá por inteiramente reproduzido)

8- A parcela em causa nestes autos confina com a estrada que ladeia o Bairro do B… e dista pouco mais de 500 metros do Bairro das…A…

9- O Bairro do B… possui infra-estruturas de energia eléctrica, água e telefone

10- A rede de saneamento é efectuada por meio de fossas sépticas.

Apreciando:

15. A questão essencial que se discute nos presentes autos é a de saber se, face aos elementos de facto apurados, o terreno expropriado deve ser classificado como solo apto para a construção ou como solo para outros fins (ver artigo 24º do Código das Expropriações de 1991).

16. De uma forma geral, salvo obstáculo orográfico ou de natureza, os solos são aptos para construção.

17. O critério distintivo não é de natureza física, mas jurídica.

18. Assim, a lei inseriu um conjunto de condições sem os quais um solo não se pode classificar como  solo apto para construção.

19. Tais condições constam do artigo 24º/2 do Código das Expropriações.

20. Este preceito, por via dessas condições, integra aqueles elementos que revelam aptidão edificativa de tal sorte que, com a sua verificação, um terreno é qualificado de apto para construção.

21. A regra base classificativa dos solos é a de estes serem destinados a outros fins: prescreve o artigo 24º/3 do CE/91 que se considera solo para outros fins o que não é abrangido pelo estatuído nos dois números anteriores.

22. Nos dois números anteriores indicam-se os requisitos que levam a classificar-se determinado solo como solo apto para construção.

23. Há, pois, uma preocupação de  segurança, ou seja, a lei quis assumir ela própria a “responsabilidade” da concretização dos requisitos que constituem índices relevantes de aptidão edificativa.

24. Sem a indicação de tais requisitos cometer-se-ia à jurisprudência uma missão que iria muito seguramente para além do esforço interpretativo, impondo-se-lhe a definição de critérios distintivos que é tarefa primordialmente de criação do direito.

25. Afigura-se inegável que em todo o litoral português e, muito em particular nas regiões metropolitanas, é irrecusável que os terrenos, salvo por razões naturais, dispõem de aptidão edificativa em sentido amplo: a proximidade de zonas habitadas, a existência de acesso próximo, infra-estruturas rodoviárias, eléctricas, de abastecimento de água são hoje (felizmente) uma constante.

26.  Não nos parece que o reconhecimento em certos casos da necessidade de se dever qualificar certos solos como aptos para construção em  situações em que não se verificam os requisitos indicados no artigo 24º/2 e 3 do CE/91 seja razão para fazer naufragar imediatamente o entendimento que vê natureza taxativa na indicação constante do nº2 do artigo 24º do CE.

27. Tais situações prendem-se principalmente com casos em que uma não classificação de certos solos como aptos para construção constituiria expressão de um abuso do direito por parte da Administração: é o que se dá com solos integrados por decisão da Administração em RAN (Reserva Agrícola Nacional) que ulteriormente são expropriados para construção; será também o que ocorre quando, apesar de o solo não dispor de condições para ser classificado de solo apto para construção, com a expropriação se visa a própria construção urbana.

28. Neste último caso não será tanto o abuso do direito que se vislumbra; será antes o reconhecimento de que seria iníquo que o expropriado, que sempre tem a expectativa de a sua propriedade vir a beneficiar dos requisitos contemplados nesse nº 2 do artigo 24º do CE/91, assim se valorizando, ver uma expectativa simultaneamente reconhecida pelo expropriante que para si retira o proveito que, não fora expropriação, caberia ao proprietário do terreno.

29. Mas fora destes casos e doutros similares (ver Ac. nº 276/97 do Trib. Const. de 19 de Março, DR, II de 21-5-             -1997 e Ac. nº 20/2000 de 11-1-2000 in B.M.J. 493-85) não nos parece que, faltando os requisitos indicados no artigo 24º/2 do CE/91, se deva classificar um terreno apto para construção.

30. Não é, porém, unânime este entendimento: não só se sustenta, como veremos, que o artigo 24º/2 não tem natureza taxativa como igualmente se admite que a falta de algumas das infra-estruturas referidas na alínea a) do nº 2 do artigo 24º do CE/91 não obsta à classificação do solo como solo apto para construção (desnecessidade de cumulação).

31. Escrevemos no P. 4746/2002 (inédito: suprimimos passagens que temos por menos exactas ou desinteressantes para o caso em apreço) de 7-11-2002 o seguinte:

32. “ ... Assinalem-se entretanto três acórdãos da Relação do Porto onde se considera que para poder classificar-se um terreno de “ solo apto para construção” é necessário que, em relação a ele, se verifiquem todos os requisitos indicados no nº2, alínea a) do artigo 24º do Código das Expropriações de 1991: Ac. da Relação do Porto de 28-9-1995 (Norberto Brandão), B.M.J. 449-439, Ac. da Relação do Porto de 14-12-1995,(Norberto Brandão) B.M.J. 452-489 e Ac. da Relação do Porto de 3-2-2000 (Custódio Montes) este inédito mas consultável em www dgsi.pt...


33. Não se aceita uma interpretação do artigo 24º do Código das Expropriações de 1991 que admita ser solo apto para construção um terreno perdido nos confins do nosso Alentejo apenas porque dispõe de acesso rodoviário sem pavimento em calçada, betuminoso ou equivalente.

34. Diz o referido artigo 24º com a epígrafe classificação de solos:

1- Para efeito do cálculo da indemnização por expropriação, o solo classifica-se em:
    a) Solo apto para construção
    b) Solo apto para outros fins.

2- Considera-se solo apto para a construção:

     a) O que dispõe de acesso rodoviário e de rede de abastecimento de água, de energia eléctrica e de saneamento, com características adequadas para servir as edificações nele existentes ou a construir;
    b) O que pertença a núcleo urbano não equipado com todas as infra-estruturas referidas na alínea anterior, mas que se encontra consolidado por as edificações ocuparem dois terços da área apta para o efeito;
    c) O que esteja destinado, de acordo com plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz, a adquirir as características descritas na alínea a)
    d) O que, não estando abrangido pelo disposto nas alíneas anteriores, possua, todavia, alvará de loteamento ou licença de construção em vigor no momento da declaração de utilidade pública.
.....................................

4- Considera-se solo para outros fins o que não é abrangido pelo estatuído nos dois números anteriores.

Diz o artigo 25º com a epígrafe cálculo do valor do solo apto para a construção

1- O valor do solo apto para a construção calcula-se em função do valor da construção nele existente ou, quando for caso disso, do valor provável daquela que nele seja possível efectuar de acordo com as leis e regulamentos em vigor, num aproveitamento economicamente normal, à data da declaração de utilidade pública, devendo ter-se em conta a localização e a qualidade ambiental.

2- Num aproveitamento economicamente normal, o valor do solo apto para a construção deverá corresponder a 10% do valor da construção, no caso de dispor apenas de acesso rodoviário, sem pavimento em calçada, betuminoso ou equivalente.

3- A percentagem a que se refere o número anterior será acrescida nos termos seguintes:

a) Pavimentação em calçada, betuminoso ou equivalente junto da parcela-1%
b) Rede de abastecimento domiciliário de água com serviço junto da parcela-1%
c) Rede de saneamento com colector em serviço junto da parcela-1,5%
d) Rede de distribuição de energia eléctrica em baixa tensão, com serviço junto da parcela-1%
e) Rede para drenagem de águas pluviais, com colector em serviço junto da parcela-0,5%
f) Estação depuradora em ligação com a rede de colectores de saneamento junto da parcela-2%
g) Rede distribuidora de gás-2%
h) Localização e qualidade ambiental-15%.

35. Se lermos  as alíneas b), c) e d) do artigo 24º verificamos que, de acordo com critérios objectivos, uma parcela de terreno pode ser declarada apta para construção, não possuindo todas ou parte das infra-estruturas descritas na alínea a): é o caso de terreno integrado em núcleo urbano consolidado (alínea b) ou destinado  de acordo com plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz  a adquirir tais características (alínea c) ou que possua alvará de loteamento ou licença de construção em vigor no momento da declaração de utilidade pública.

36. Fora de um tal circunstancialismo, a lei não permite que um terreno sem as infra-estruturas referidas na alínea a) possa ser declarado solo apto para construção; se assim não fosse, seria quase um absurdo que a lei impusesse uma delimitação tão objectiva quanto possível à definição de solos não dotados de infra-estruturas como solos aptos para construção para afinal tudo deitar a perder com uma alínea a) em que bastaria ao terreno situado nas cercanias do Algarve ou nos interiores de Trás-os-Montes ou mesmo bem na periferia dos grandes aglomerados dispor de um simples acesso rodoviário.

37. A letra da referida alínea a) é, aliás, claríssima, ponto evidenciado na esclarecida e bem fundamentada decisão recorrida, no sentido de se impor a cumulação, pois, se assim não quisesse, o legislador teria utilizado a disjuntiva.

38. Mas a lei, nesse preceito, exige mais do que a mera cumulação de infra-estruturas: obriga ainda a que elas disponham de características adequadas para servir as edificações nele existentes ou a construir...

 39. Parece aceitável, portanto, o entendimento de que aquela alínea a) se destina, por exemplo, a abranger, entre outras, situações em que, existindo já a totalidade das infra-estruturas tendo em vista uma urbanização, por qualquer motivo não estava em vigor alvará de loteamento ou licença de construção no momento da declaração de utilidade pública.

40. Quer dizer: aquela alínea a) pressupõe uma urbanização ou aglomerado em via de legalização ou, no mínimo, terrenos relativamente aos quais já existe por parte das entidades competentes uma predisposição manifestada em actuações (a instalação das aludidas infra-estruturas) que comprovam a iminência de um processo construtivo legalizado, pois não faz sentido que um aglomerado habitacional ou determinados terrenos disponham de acessos rodoviários, rede de abastecimento de água, de energia eléctrica e de saneamento sem que legitimamente seja justificado o esperado próximo reconhecimento: dir-se-á, relativamente a tais terrenos, que eles dispõem, sem dúvida, de potencialidade edificativa e, precisamente por isso, o legislador não teve dúvidas em classificá-los de aptos para construção

41. Veja-se o que a este propósito se refere no Ac. do Trib. Constitucional nº 194/97 de 11-3-1997 (Messias Bento) DR, II Série, nº 99 de 27-1-1999: ‘ o legislador, ao definir solo apto para construção, não adoptou um critério abstracto de aptidão edificatória já que, abstracta ou teoricamente, todo o solo, incluído o integrado em prédios rústicos, é passível de edificação - mas antes um critério concreto de potencialidade edificativa’ sublinha Fernando Alves Correia, na Introdução ao Código das Expropriações e Outra Legislação sobre Expropriações por Utilidade Pública, Aequitas, Editorial Notícias, 1992.

42. O legislador, ao proceder à identificação dos solos aptos para a construção, teve, na verdade, em conta, como refere o mesmo autor, ‘elementos certos  e objectivos, espelhados na dotação do solo com infra-estruturas urbanísticas (artigo 24º,nº2, alínea a), na sua inserção em núcleo urbano (artigo 24º, nº2, alínea b), na qualificação do solo como área de edificação por um plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz (artigo 24º, nº2, alínea c) ou na cobertura do mesmo por alvará de loteamento ou licença de construção em vigor no momento da declaração de utilidade pública (artigo 24º, nº2, alínea d).

43. Esta definição de solo apto para construção, assente nos elementos certos e objectivos apontados, será capaz de responder satisfatoriamente ao desiderato de justiça de que antes se falou como achando-se implicado no direito fundamental do expropriado a uma justa indemnização?

44. Perguntando de outro modo: será que uma tal definição conduz a que, no cálculo do valor dos bens expropriados, o jus aedificandi seja, efectivamente, considerado como ‘ um dos factores de fixação valorativa, ao menos naquelas situações em que os respectivos bens envolvam uma muito próxima  ou efectiva potencialidade edificativa’?

45. A resposta tem de ser afirmativa.

46. Na verdade, só pode dizer-se que os bens expropriados envolvem ‘ uma muito próxima ou efectiva potencialidade edificativa’ quando, no mínimo, estejam destinados a ser dotados de infra-estruturas urbanísticas’ de acordo com um plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz’ (alínea c) do nº 2 do artigo 24º) ou , pelo menos quando possuam’ alvará de loteamento ou licença de construção em vigor no momento da declaração de utilidade pública (alínea d) do nº 2 do artigo 24º).

47. Se, como pretendem os recorrentes, não deve exigir-se para o reconhecimento da aptidão edificativa  de um terreno, a sua prévia qualificação como solo para construção por ‘ um plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz’ ou a existência de um ‘alvará de loteamento ou licença de construção em vigor no momento da declaração de utilidade pública’ o resultado seria, muito decerto, ter de reconhecer-se essa capacidade a quase todos os terrenos, senão mesmo a todos eles. A tanto conduziria, com efeito, o critério que propõem de se reconhecer aptidão construtiva ‘por parâmetros objectivos e naturais’, como, aliás, parece inculcar a sua afirmação ‘havendo sempre lugar à indemnização, no caso de expropriação tendo em conta a valorização natural quanto à aptidão construtiva do terreno expropriado’.

48. E mais adiante diz o acórdão: ‘ mais ainda: se não se exigisse que a capacidade edificativa do terreno expropriado existisse já no momento da declaração de utilidade pública, poderiam criar-se artificialmente factores de valorização que, depois, iriam distorcer a avaliação. E, então, a indemnização podia deixar de traduzir apenas ‘ uma adequada restauração da lesão patrimonial sofrida pelo expropriado’...

    49. Ora, só quando os terrenos expropriados ‘envolvam uma muito próxima ou efectiva potencialidade edificativa’...é que se impõe constitucionalmente que, na determinação do valor do terreno expropriado se considere o jus aedificandi entre os factores de valorização. Tal, porém, só acontece quando essa potencialidade edificativa seja uma realidade e não também quando seja uma simples possibilidade abstracta sem qualquer concretização nos planos municipais de ordenamento, num alvará de loteamento ou numa licença de construção...’

50. Fica-nos, deste modo, aberto e facilitado o caminho da resposta às outras questões suscitadas.

51. A chamada aptidão edificativa, ponto que a expropriada foi sublinhando desde o início o que inculca a ideia de que ela própria não se sentia muito confortável com o entendimento, agora rejeitado, pressuposto no Ac. da Relação de Lisboa proferido nestes autos de que o acesso rodoviário ao prédio expropriado, ainda que não tenha pavimento em calçada, betuminoso ou equivalente, basta para a classificação do solo como apto para construção, essa aptidão edificativa, repete-se, não deve, portanto, ser valorizada nos termos e ao abrigo do disposto no artigo 26º do Código das Expropriações de 1991.

52. Quer isto dizer que os rendimentos e as circunstâncias objectivas indicadas nesse preceito não são a aptidão edificativa que só se pode encontrar dentro das concretas características que a lei aponta, com bastante flexibilidade, como sendo as necessárias para que um solo seja apto para a construção.

53. Por outras palavras: a potencialidade edificativa foi valorizada pelo legislador para os casos em que os terrenos não dispõem de plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz ou alvará de loteamento ou licença de construção, mas em que ocorrem as circunstâncias a que aludem as alíneas a) e b) do artigo 24º do Código de Expropriações de 1991; a valorização dessa potencialidade edificativa levou o legislador a classificar tais terrenos de aptos para a construção. Não há, assim, que buscar refúgio noutros quadrantes da lei (o referido artigo 26º) ou em interpretações eivadas de um intenso grau de subjectivismo e incerteza, de que estes autos são exemplo, para se alcançar uma justa indemnização quando estão em causa situações que traduzem uma manifesta potencialidade edificativa que devem merecer protecção. Essa situações já foram consideradas e valorizadas pela lei como evidenciam as duas indicadas alíneas do artigo 24º do Código das Expropriações de 1991.

54. Assim sendo, cai pela base a pretensão de, fazendo entrar esse jus aedificandi pela porta das indefinidas circunstâncias objectivas do solo apto para outros fins (artigo 26º), se calcular o valor de um solo que não é apto para construção como se afinal o fosse.

55. É certo que, no caso vertente, o tribunal recorrido, apesar de reconhecer que a potencialidade edificativa merecia tratamento autónomo fora do quadro dos solos aptos para construção, acabou por nenhum valor atribuir a uma tal potencialidade por falta de elementos relevantes probatórios nesse sentido.

56. De facto não se vê que outra conclusão se possa extrair da matéria provada que nos diz que o prédio em causa se integrava num enquadramento florestal, em encosta, sem qualquer enquadramento habitacional, salvo dois núcleos pequenos a 200/300 metros ... não possuindo distribuição de electricidade em baixa tensão, rede de esgotos ou distribuição de água, com uma estufas vizinhas não dotadas de abastecimento público; a potencialidade edificativa não pode, assim, ser aferida pela existência a alguns km de importantes aglomerados urbanos, pois essa é a situação de todo o litoral português o que então nos levaria a concluir que em todo o litoral todos os terrenos devem considerar-se merecedores de aptidão edificativa.

57. Por isso, se diz no citado acórdão do Tribunal Constitucional, que o jus aedificandi deve ser visto como “uma realidade e não também quando seja uma simples possibilidade abstracta sem qualquer concretização nos planos municipais de ordenamento, num alvará de loteamento ou numa licença de construção...” (fim de citação do que escrevemos no Ac. de 7-11-2002 -  P. 4746/2002).

58. Mais uma vez se impõe sublinhar que a natureza taxativa do artigo 24º/2 do CE/91 não fica afastada por um reconhecimento de aptidão edificativa em razão da finalidade edificativa que a expropriação determinou ao terreno. Não foi expressamente qualificado  o caso de abuso do direito pelo Tribunal Constitucional, mas parece-nos que é por tal motivo que se admite a “reclassificação” do terreno.

59. Referiu-se, assim, no Ac. nº 172/2002 do Trib. Const. de 17-4-2002 (Paulo Mota Pinto) DR,II Série, nº 127 de 3-6-2002, pág. 10494: “ ...’ o sentido profundo’ do julgamento de inconstitucionalidade constante do Acórdão nº 267/97 ‘ é o de impedir que a Administração depois de ter integrado um determinado terreno na RAN - integração essa de que resulta uma proibição de construção, mas que não é acompanhada de indemnização, já que tal proibição é uma mera consequência da vinculação situacional...da propriedade que incide sobre os solos integrados na RAN, isto é, um simples produto da situação factual destes, da sua inserção na natureza e na paisagem e das suas características intrínsecas -, venha, posteriormente, a desafectá-lo com o fim de nele construir um equipamento público, pagando pela expropriação um valor correspondente ao de solo não apto para construção. Na verdade - acrescenta - se o Tribunal Constitucional coonestasse um tal comportamento da Administração e não julgasse inconstitucional a norma do artigo 24º/5 do Código das Expropriações de 1991, na referida interpretação, estaria a legitimar a ‘manipulação’ das regras urbanísticas por parte da Administração , que poderia traduzir-se na integração de um terreno na RAN, desvalorizando-o, para mais tarde o desafectar, para nele construir um equipamento público, pagando pela expropriação um valor correspondente ao de solo não apto para construção...

60. Ou seja, e por outras palavras, o que fundou o juízo de inconstitucionalidade da não qualificação do terreno como ‘ solo apto para a construção’  para efeitos indemnizatórios não foi a circunstância de o terreno deixar de ter utilização agrícola ou florestal nem a circunstância de nele vir a construir-se uma via de comunicação , ou a existência de uma ‘ muito próxima e efectiva potencialidade edificativa’, determinada segundo a análise do caso concreto...

61. Foi, antes,... a circunstância de a inexistência de uma muito próxima ou efectiva aptidão edificativa, pressuposta na qualificação do solo como apto para outros fins (que não a construção) ser contrariada pelo destino que o expropriante concretamente lhe dá ao utilizá-lo para construção...

62. No caso de expropriação para edificação de prédio urbano a expropriação visa justamente a concretização da aptidão edificativa cujo afastamento estava subjacente à exclusão da classificação como solo apto para construção..

63. Isto, enquanto no caso de implantação de uma auto-estrada (ou, no caso, de uma via de acesso) não vem a verificar-se, pelo destino dado ao prédio expropriado, que este tivesse qualquer muito próxima ou efectiva aptidão edificativa de prédios urbanos, ou que fosse assim ‘ solo apto para construção’ sequer para o expropriante...” (fim de citação do Ac. 172/2002).

64. As razões expostas levam-nos a não acompanhar o entendimento do Dr. Osvaldo Gomes e da jurisprudência que o acompanha quando refere que “ antes do mais, convém referir que a classificação do solo como apto para a construção não depende da existência de todas as infra-estruturas referidas na alínea a) do nº 2 do artigo 24º do CE91 -acesso rodoviário, rede de abastecimento de água, de energia eléctrica e de saneamento...” e que “ da conjugação da alínea a) do nº2 do artigo 24º com os nºs 2 e 3 do artigo 25º do CE91 resulta que deve classificar-se como terreno apto para a construção aquele que disponha apenas de acesso rodoviário, sem pavimento em calçada, betuminoso ou equivalente”(Expropriações por Utilidade Pública, Texto Editora, pág. 187).

65. A admissibilidade de um solo ser apto para construção dispondo apenas de acesso rodoviário, sem pavimento em calçada, betuminoso ou equivalente, não está excluído do campo das previsões a que aludem as alíneas b), c) e d), designadamente a alínea c), do artigo 24º/2 do CE/91.

66. No caso em apreço o reconhecimento como solo apto para construção da parcela expropriada só se compreenderia considerando a sua aptidão edificativa, não em razão da verificação de qualquer dos critérios a que alude o artigo 24º/2 do CE/91- que não ocorrem, como todos reconhecem - mas apenas em atenção à proximidade de aglomerado urbano ou do acesso rodoviário que dispõe  das infra-estruturas (não todas: de fora ficou ainda o saneamento) a que alude o artigo 24º/2, alínea a) do CE/91.

67. Não nos parece que se possa afirmar que a parcela em causa “dispunha ...de rede de abastecimento de água, de energia eléctrica e de saneamento” e que elas dispusessem das características adequadas para servir as edificações nele existentes ou a construir”.

68. Só por via de um alargamento interpretativo (interpretação extensiva) desse preceito a casos em que o solo dispõe de acesso rodoviário com parte dessas infra-             -estruturas é que se lograria a classificação do solo como apto para a construção.

69. Não se nos afigura que se justifique no caso uma interpretação extensiva visto que, pelas razões expostas, a letra da lei não está aquém do seu espírito; a nosso ver a lei teve o cuidado de abranger aqueles casos que queria abranger e não mais.

70. Ora no caso vertente os peritos atribuíram um valor de indemnização pressupondo a classificação do solo como apto para construção. Impõe-se, assim, anular a decisão proferida para que em nova arbitragem os peritos se pronunciem sobre o valor da parcela considerada a sua classificação como solo para outros fins.

Concluindo:

I- No Código das Expropriações de 1991 o solo classifica-se como apto para construção verificando-se as condições referidas no artigo 24º/2 e 3.
II- Não se justifica interpretação extensiva do preceito de forma a considerar outras situações de potencialidade edificativa (salvo quando se revele abuso do direito ou situação similar por parte da administração) visto que a lei quis ela própria subsumir naquele preceito os casos em que uma determinada parcela de terreno pela sua aptidão edificativa justifica que seja classificada de solo apto para construção.

Decisão: concede-se provimento ao recurso e, consequentemente, anula-se a decisão proferida a fim de se proceder a nova avaliação pericial da parcela expropriada para fixação do valor indemnizatório a atribuir considerando a sua classificação como solo apto para outros fins.

Custas pela parte a final vencida


Lisboa,13 de Julho de 2005



(Salazar Casanova)
(Silva Santos)
(Bruto da Costa)