Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa

Acórdãos TRL
Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa

Processo:

3/13.5TARGR.L1-5

Relator: JORGE GONÇALVES

Descritores: CONTRA-ORDENAÇÃO
ADMOESTAÇÃO
IMPUGNAÇÃO JUDICIAL

Nº do Documento: RL

Data do Acordão: 05/14/2013

Votação: UNANIMIDADE

Texto Integral: S

Texto Parcial: N

Meio Processual: RECURSO PENAL

Decisão: PROCEDENTE

Sumário: I-A decisão administrativa que aplicou a sanção de admoestação pela prática de ilícito contra-ordenacional deve ser susceptível de impugnação judicial, só assim se harmonizando com o sentido que, à norma do art.º 59º, nº 1 do RGCO, logicamente, tem de ser atribuído.
II-Em homenagem à “unidade do sistema jurídico”, tem de interpretar-se a norma do artigo 59.º, n.º 1, do RGCO, no sentido de que quando se refere “…uma coima…” se pretende significar qualquer “condenação”, que deve pois incluir, também e necessariamente, a admoestação,

Decisão Texto Parcial:

Decisão Texto Integral: Acordam, em conferência, do Tribunal da Relação de Lisboa:

            I – Relatório
1.T..., S.A., e SMR, melhor identificadas nos autos, impugnaram judicialmente a decisão administrativa da Inspecção Regional das Actividades Económicas, proferida em 23 de Novembro de 2012, no âmbito dos processos C.O. n.º ... e ...., que lhes aplicou duas sanções de admoestação, acrescidas das custas respectivas, pela prática de duas infracções contra-ordenacionais p. e p. nos artigos 2.º, alínea m), 16.º, n.º1 e 25.º, n.º1, da Lei n.º 37/2007, de 14 de Agosto.

Enviados os autos ao Ministério Público junto do Tribunal Judicial de Ribeira Grande, foram os mesmos remetidos a juízo e, distribuídos ao 1.º Juízo daquele tribunal, foi proferido despacho, em 7 de Janeiro de 2013, com o seguinte teor:
           «As arguidas T II, S.A. e SMR vêm interpor recurso das duas penas de admoestação que lhe foram aplicadas pela Inspecção Regional das Actividades Económicas.
           Ora, reza o artigo 59.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro que «A decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima é susceptível de impugnação judicial.» (sublinhado nosso).
           Assim sendo, uma vez que este preceito apenas permite recorrer da decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima, tem que se entender que não é admissível recurso da decisão que aplicar a pena de admoestação do artigo 51.º
           Nestes termos, condenadas as ora arguidas / recorrentes numa pena de admoestação, afere-se da irrecorribilidade da decisão proferida.
           Pelo exposto, não admito o recurso interposto da decisão da autoridade administrativa, por irrecorribilidade da mesma.
            Mais, condeno as recorrentes nas custas do processo, cuja taxa de justiça fixo em 1 UC para cada uma (artigo 8.º, n.º 9 do Regulamento das Custas Processuais).
            Notifique e comunique à autoridade administrativa.»
           2. Inconformadas com tal despacho, as arguidas interpuseram o presente recurso, formulando as seguintes conclusões (transcrição):
           I. As circunstâncias que justificam a não admissão do recuso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa encontram-se expressamente indicadas no art. 63.º, n.º 1 do RGCOC e, como tal, restringem-se à extemporaneidade e ao incumprimento dos requisitos formais do recurso.
           II. Não se verificando nenhuma das referidas circunstâncias no âmbito das impugnações interpostas pelas arguidas recorrentes, deverão ser recebidos os recursos em causa, apreciando-se quaisquer outras questões em sede de audiência de julgamento ou por simples despacho.
            III. Acresce que a aplicação e interpretação a contrario do n.º 1 do art. 59.º do RGCOC, no sentido de se entender pela irrecorribilidade de decisão condenatória da autoridade administrativa que aplica pena de admoestação, deverá ser tida por inconstitucional por violação do direito constitucional do arguido de acesso à justiça e à tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, nos termos constantes do art. 20.º, n.º 1 da CRP.
           IV. Com efeito, uma tal decisão proferida em processo contra-ordenacional, contém um juízo de censura e uma declaração de culpa com impacto negativo imediato e efeitos prolongados no tempo no que respeita à integridade moral, ao bom nome e à reputação das arguidas, valores que constituem, também, direitos protegidos pela Constituição (Cfr. arts. 25.º, n.º1 e 26.º, n.º 1, da CRP).
           V. Mesmo os direitos de audição e defesa do arguido, especificamente consignados na Constituição no âmbito do processo contra-ordenacional (art. 32.º, n.º 10 da CRP), não ficariam assegurados se lhe fosse vedado impugnar judicialmente a decisão final condenatória da autoridade administrativa em virtude de a pena aplicada ser a admoestação, pois tais direitos, legal e constitucionalmente protegidos, estariam, afinal, subtraídos à tutela jurisdicional efectiva prevista no art. 20.º da CRP.
           VI. Assim, uma interpretação conforme à Constituição do art. 59.º, n.º 1, do RGCOC, já atrás citado, implica interpretar a referida norma no sentido de que a mesma, em vez de permitir uma interpretação a contrario, deve antes permitir rectius exigir uma interpretação extensiva, de modo a que, para além da condenação em coima, sejam também abrangidas pela possibilidade de impugnação judicial quaisquer outras condenações noutras penas - v.g. admoestação - que não sejam de coima.
           VII. A aplicação dessa norma - interpretada nesse sentido - deve, assim, ser recusada pelo tribunal, tendo em conta o disposto no art. 204.º da Constituição, sendo a presente inconstitucionalidade suscitada nos termos e para os efeitos do disposto na alínea b) do n.º 1 do art. 280.º da Constituição.
           VIII. Por fim, a aplicação e interpretação vertida no despacho recorrido deverá também ser tida por ilegal na medida em que constitui violação do disposto no art. 55.º do RGCOC.
           IX. Por todo o exposto, conclui-se que a decisão recorrida incorreu em violação dos art. 20.º, n.º 1, 25.º, n.º 1, 26.º, n.º 1, 32.º, n.º 10 e 202.º, n.º 1 e 2 da CRP, e 55.º, n.º 1, 59.º, n.º1, e 63.º, n.º 1 do RGCOC, os quais deveriam ter sido interpretados e aplicados nos termos sobreditos.
           Nestes termos e nos demais de Direito que V. Exas. doutamente suprirão:
           Deverá ser concedido provimento ao presente recurso, sendo revogado o despacho recorrido e substituído por outro que receba as impugnações judiciais deduzidas pelas arguidas recorrentes,
            ASSIM SE FAZENDO A COSTUMADA JUSTIÇA!
            3. O Ministério Público junto do tribunal recorrido deduziu resposta, sustentando que o mesmo não merece provimento, concluindo do seguinte modo (transcrição das conclusões):
           1.ª - O regime de impugnação judicial das decisões administrativas (tal como o de recurso das decisões que destas conheçam) contém regras próprias e específicas, o que se harmoniza com a natureza e as características intrínsecas ao ilícito contra-ordenacional, que revestem autonomia e diferenciação do regime penal, desde logo, ao nível sancionatório (e, com isso, inelutavelmente, dos seus efeitos), como se referiu no preâmbulo do Dec. Lei n.º 433/82: A necessidade de dar consistência prática às injunções normativas decorrentes deste novo e crescente intervencionismo do Estado, convertendo-as em regras efectivas de conduta, postula naturalmente o recurso a um quadro específico de sanções.
           2.ª - O artigo 59.º, n.º1, do RGCOC preceitua expressamente que: "A decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima é susceptível de impugnação judicial."
           3.ª - Ora, a letra da lei do aludido preceito apenas refere expressamente a recorribilidade da coima e não de qualquer outra sanção contra-ordenacional.
           4.ª - Neste sentido citamos o entendimento vertido nos Acs. da Relação de Lisboa, de 14/10/2004, de 23/03/2004, proc.º10030/2003-5, de 14/01/2004, Proc. 8979/2003-3 e 19/05/2004, disponíveis electronicamente em www.dgsi.pt.
            5.ª - A decisão de não admissão de impugnação judicial da decisão da Inspecção Regional das Actividades Económicas que aplicou a sanção de admoestação às arguidas foi efectuada de forma ponderada, sensata e sem mácula, não merecendo censura a decisão sub judice, a qual, a nosso ver, se deve manter para todos os efeitos legais.
           Nestes termos, entendemos que a decisão recorrida não viola qualquer norma legal, devendo ser negado provimento ao recurso interposto pelas recorrentes, mantendo-se a decisão recorrida.
4. Admitido o recurso (cfr. despacho de fls. 56) e subidos os autos a este Tribunal da Relação, a Ex.ma Procuradora-Geral Adjunta, na intervenção a que alude o artigo 416.º do Código de Processo Penal (diploma que passaremos a designar de C.P.P.), emitiu parecer no sentido de que o recurso deve ser provido.

            5. Efectuado o exame preliminar, foram colhidos os vistos, após o que o processo foi à conferência, cumprindo apreciar e decidir.
            II – Fundamentação
1. Decorre do preceituado nos artigos 66.º e 75.º, n.º1, do Regime Geral das Contra-Ordenações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro (que passaremos a designar de RGCO, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de Outubro, pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro, pelo Decreto-Lei n.º 323/2001, de 17 de Dezembro e pela Lei n.º 109/2001, de 24 de Dezembro), que em matéria de recurso de decisões relativas a processos por contra-ordenações, a 2.ª instância funciona como tribunal de revista e como última instância.
           Com efeito, o n.º 1 do mencionado artigo 75.º estabelece que “se o contrário não resultar deste diploma, a 2.ª instância apenas conhecerá de matéria de direito, não cabendo recurso das suas decisões”.
           Assim, está efectivamente limitado o poder de cognição deste tribunal à matéria de direito, funcionando o Tribunal da Relação como Tribunal de revista ampliada, ou seja, sem prejuízo do conhecimento oficioso de qualquer dos vícios referidos no artigo 410.º do C.P.P., por força do disposto nos artigos 41.º, n.º1 e 74.º, n.º4, do RGCO, já que os preceitos reguladores do processo criminal constituem direito subsidiário do processo contra-ordenacional.
           Atentas as conclusões apresentadas, a questão colocada no recurso é a de saber se será insusceptível de impugnação judicial, por força do disposto no artigo 59.º, n.º 1 do RGCO, a decisão da autoridade administrativa que aplicou às arguidas a sanção de admoestação pela prática de ilícitos contra-ordenacionais.
            2. Apreciando
           1. De harmonia com o disposto no artigo 63.º, n.º1, do R.GCO, o juiz rejeitará, por meio de despacho, «o recurso feito fora do prazo ou sem respeito pelas exigências de forma».
           Não se ignora que esta Relação, por acórdão de 20 de Novembro de 2003, proferido no proc. n.º 8145/2003-9 (relator: o Ex.mo Desembargador Carlos Benido), entendeu que, caso não ocorra nenhuma das circunstâncias previstas no referido artigo 63.º, a impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que aplica a sanção de admoestação não pode deixar de ser recebida, decidindo-se em audiência de julgamento, ou por simples despacho, se essa decisão é susceptível de impugnação judicial e, se o for, se deve manter-se ou ser revogada (acórdão disponível, como outros que venham a ser citados, em www.dgsi.pt).
           A seguir-se esse entendimento, o despacho recorrido não poderia deixar de ser revogado.
           A nosso ver, porém, tal como sustenta o acórdão da Relação de Évora, de 11 de Novembro de 2010, proferido no processo 1955/09.5TASTB.E1 (relator: o Ex.mo Desembargador Carlos Berguete Coelho), não se encontra fundamento razoável para que, à luz do disposto no artigo 63.º, n.º 1, do RGCO, não se admita a rejeição da impugnação quando se entende que esta não é legalmente admissível.
            Diz-se nesse acórdão (que seguimos de perto):
            «Na verdade, é entendimento pacífico que, às hipóteses de rejeição da impugnação, previstas naquele art. 63º, n.º 1, tem de atribuir-se carácter restritivo, com o significado de que outras não são admissíveis, atenta, ainda, a sua conjugação com esse art. 64.º.
           Conforme António Beça Pereira, in “Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas”, 7.ª edição, Almedina, 2007, em anotação ao art. 64.º, a págs. 134 e seg., o legislador atribuiu ao arguido e ao Ministério Público o direito de submeter a acusação pública a julgamento, mesmo que este se afigure como inútil ao juiz.
           Também, segundo Simas Santos e Lopes de Sousa, in “Contra-Ordenações, Anotações ao Regime Geral”, 3.ª edição, Vislis, 2006, a pág. 441, Os motivos da rejeição são apenas a intempestividade e a falta de observância dos requisitos de forma. Isto significa que, em todos os outros casos, mesmo que existam excepções dilatórias ou peremptórias, o recurso não poderá ser rejeitado, tendo a questão que ser apreciada em despacho a proferir nos termos do art. 64.º ou por sentença.
           Constitui realidade que entronca na especificidade própria do RGCO, que se coaduna com a típica característica de se iniciar como um puro processo administrativo, com a inerente instrução e culminando na decisão que, não sendo impugnada, assume carácter executivo – v. arts. 88.º a 91.º do RGCO -, mas que, sendo impugnada, reveste a vertente de verdadeiro processo judicial, tornando-se a decisão administrativa numa decisão-acusação – cf. art. 62.º, n.º 1, do RGCO e Manuel Ferreira Antunes, in “Reflexões sobre o Direito Contra-Ordenacional”, SPB Editores, 1997, a pág. 161.
            Na verdade, como refere Mário Gomes Dias, em “Contra-Ordenações, Notas e Comentários”, Escola Superior de Polícia, a pág. 133., «O processo de contra-ordenação constitui uma realidade sui generis que representa um meio termo [um tertium genus] entre o tradicional processo administrativo sancionador e o tradicional processo criminal».
           Por isso, dentre essas especificidades, salienta-se a circunstância de que a apresentação, pelo Ministério Público, dos autos ao juiz (e não propriamente apenas a decisão administrativa) valha como acusação, nos termos daquele art. 62.º, n.º 1, o que, desde logo, redunda em que não lhe seja aplicável o regime estrito das nulidades da acusação, por referência ao art. 283.º do CPP, conjugado com os arts. 119.º e 120.º do CPP e à luz do art. 41º, n.º 1, do RGCO.
            De qualquer modo, ao invés, o regime processual penal das nulidades, previsto nesses preceitos legais do Código, e desde que o contrário não resulte do RGCO, não deixará de ser aplicável à omissão de actos ou à preterição da legalidade em fase de impugnação judicial da decisão administrativa.
           Se bem que o art. 64.º, n.º 1, do RGCO, aponte, na sua redacção, para uma “decisão do caso”, o que inculca a ideia de que só visará uma apreciação que seja posterior à própria admissibilidade da impugnação – sendo, esta, a questão que ora se discute -, não se poderá alhear que a rejeição que foi decidida constitui, em si mesma, uma decisão, na medida em que outro sentido não se divisa, ao ter o legislador, no art. 73.º, n.º 1, alínea d), do RGCO, a incluído no elenco das decisões susceptíveis de recurso.
           A entender-se de modo diverso, ficaria postergada a possibilidade de recurso do despacho sob censura, a não ser que se configurasse a situação como enquadrável no n.º 2 do art. 63.º do RGCO.
           Ora, por um lado, ainda que, nos processos de contra-ordenação, a susceptibilidade de recurso não seja tão ampla quanto no processo penal, contendo regras próprias, mas no respeito das exigências do art. 32.º, n.º 10, da Constituição da República Portuguesa (CRP), afigura-se que seria desproporcional às garantias de defesa que, na situação, não fosse admissível recurso, comparativamente aos casos previstos no art. 63º do RGCO, em que essa possibilidade está consagrada.
            Por outro lado, entende-se que, na redacção deste preceito legal, a expressão «despacho» tem significado bem diverso da usada no art. 64.º, sendo que, nesta última vertente, se destina, não à verificação dos requisitos formais da impugnação, mas à decisão que, assentes tais requisitos e prosseguindo a impugnação os seus trâmites, envolva já uma apreciação de mérito, que pode ordenar o arquivamento do processo, absolver o arguido ou manter ou alterar a condenação, conforme disposto no n.º 3 do mesmo, sendo que, de nenhum modo, a hipótese de rejeição, por não aceitação da impugnação, pode aí integrar-se.
           Assim, torna-se compreensível que o tribunal recorrido, conhecendo de questão para si prévia ao cumprimento desse art. 64.º, tenha enveredado por apreciar da susceptibilidade da impugnação judicial apresentada, em face do art. 59.º do RGCO, não se suscitando, aqui, a nosso ver, que a omissão de notificação para oposição nos termos do n.º 2 do art. 64.º - que se verificou relativamente à ora recorrente – tenha alguma relevância.
            Tal posição estriba-se no art. 41.º, n.º 1, do RGCO, o qual, devidamente adaptado, admite a aplicação, no caso, do art. 420.º, n.º 1, alínea b), do CPP, não obstante não se desconhecer que este último versa sobre os recursos e que se está, ora, diferentemente, perante impugnação judicial, que vale como acusação, nos termos referidos.
           Só que, também, não se esquece que o próprio RGCO utiliza a expressão «recurso» em múltiplas situações e, mormente, no aludido art. 63.º, denotando, pois, que, a algum afastamento do rigor linguístico que seria exigível, não deve corresponder interpretação que o olvide.
            Ainda que se admita que a solução não seja pacífica (v. em sentido contrário, o acórdão da Relação de Lisboa de 20.11.2003, no proc. n.º 8145/2003-9, sendo relator o Exmo. Desembargador Carlos Benido, acessível em www.dgsi.pt), não se encontra fundamento razoável para que, à luz do disposto no art. 63.º, n.º 1, do RGCO, não se admita a rejeição da impugnação quando se entende que esta não é legalmente admissível, até porque, segundo o mesmo preceito, uma das razões, para tanto, se prende com o respeito pelas exigências de forma e que é naquele art. 59.º que esta forma (e prazo), segundo a sua epígrafe, está consagrada, ainda que sabendo-se que a questão da admissibilidade em causa não seja, propriamente, matéria que verse em formalidades da impugnação.
            Mais uma vez, o aludido afastamento do rigor linguístico e, por via disso, as dificuldades interpretativas consequentes estão presentes, sem que, porém, o esforço em encontrar a solução mais equilibrada não deixe de haver de ser prosseguido.
           Do que fica dito, afigura-se ser de concluir que nada obstava a que o despacho recorrido tivesse sido proferido no momento em que o foi e, assim, que o conhecimento e a apreciação do presente recurso, tal como é suscitado pela recorrente, não merecem reservas, que poderiam, eventualmente (para quem defenda diversa perspectiva), advir de preterição de formalidade legal prévia ao mesmo despacho, como se deixou expresso.»

           Por merecerem a nossa concordância, fazemos nossas estas considerações e, por via disso, se conclui que nada obstava a que a impugnação judicial fosse rejeitada com fundamento em inadmissibilidade legal.
           Coisa diversa será saber se ocorre, efectivamente, essa inadmissibilidade, matéria que passaremos a apreciar.

           2. O despacho recorrido invoca, como fundamento legal para a irrecorribilidade da decisão administrativa, o n.º1 do artigo 59.º do RGCO, que estabelece:
           «A decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima é susceptível de impugnação judicial».

Tendo em vista que, no caso vertente, a decisão administrativa cominou a sanção de admoestação, prevista no artigo 51.º do RGCO, concluiu o tribunal recorrido que a mesma não era susceptível de ser judicialmente impugnada.
            E, numa interpretação meramente literal, essa parece ser a interpretação da norma legal.
           Porém, conforme resulta do artigo 9.º do Código Civil, a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, não podendo, todavia, o intérprete considerar o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso.
           Como ensina J. Baptista Machado, em Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1983, p. 175 e segs., o texto, «comporta múltiplos sentidos (polissemia do texto) e contém com frequência expressões ambíguas ou obscuras. Mesmo quando aparentemente claro à primeira leitura, a sua aplicação aos casos concretos da vida faz muitas vezes surgir dificuldades de interpretação insuspeitadas e imprevisíveis. Além de que, embora aparentemente claro na sua expressão verbal e portador de um só sentido, há ainda que contar com a possibilidade de a expressão verbal ter atraiçoado o pensamento legislativo – fenómeno mais frequente do que parecerá à primeira vista.»
           Daí a necessidade do intérprete lançar mão a diversos elementos para desvendar o verdadeiro sentido e alcance dos textos legais, tomando a «letra da lei» como ponto de partida da interpretação, sendo o texto, nas sugestivas palavras de Francesco Ferrara (in “Interpretação e Aplicação das Leis”, traduzido por Manuel de Andrade, Colecção Studium, Arménio Amado - Editor, Sucessor – Coimbra, 3.ª edição, pág. 127 e segs.) não mais «do que um complexo de palavras escritas que servem para uma manifestação de vontade, a casca exterior que encerra um pensamento, o corpo de um conteúdo espiritual».
           A interpretação do sentido da lei resultará, em síntese, da conjugação dos elementos que o permitem identificar - o elemento literal (as palavras e o significado linguístico que lhes é atribuído), o elemento racional (“a ratio juris”, o pensamento legislativo, a função, a finalidade em que a norma assenta), o elemento sistemático (a conexão da norma com o sistema jurídico em que se integra e os princípios que o enformam) e o elemento histórico (a sua origem, o seu desenvolvimento e as suas transformações).
           O texto do citado artigo 59.º, n.º1, aparentemente, apenas consente o sentido de que é susceptível de impugnação a decisão da autoridade administrativa que aplica uma coima, sendo esta, de acordo com o artigo 1.º do RGCO, como já resultava do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 232/79, de 24 de Julho (que instituiu o ilícito de mera ordenação social e precedeu o referido Decreto-Lei n.º 433/82), a sanção normal do direito de ordenação social, ou, como se diz no dito preâmbulo, uma «sanção de natureza administrativa, aplicada por autoridades administrativas, com o sentido dissuasor de uma advertência social (…)».
           A admoestação não é, seguramente, uma coima e, quando muito, poderá ser equiparada a uma dispensa de coima ou a uma sanção autónoma de substituição da coima (no primeiro sentido, Santos Cabral e Oliveira Mendes, em “Notas ao Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas”, Coimbra, 2009, a pág. 174; no segundo, o acórdão da Relação de Coimbra de 10.03.2010, no proc. n.º 918/09.5TBCR.C1 (relator: Desemb. Mouraz Lopes).
           Discute-se a natureza da admoestação no âmbito contra-ordenacional, debatendo-se se, não obstante se ter adoptado a designação de “admoestação”, que é o nomen iuris de uma das penas previstas no Código Penal, a faculdade prevista no artigo 51.º do RGCO não será, apenas, uma medida de ‘diversão’ e não uma verdadeira pena ou sanção.
           Como se escreve no supra mencionado acórdão da Relação de Évora, de 11 de Novembro de 2010:
            «Quanto à natureza da admoestação (introduzida pelo Dec. Lei n.º 244/95), útil para aquilatar da “ratio” da sua previsão, embora o RGCO não seja plenamente esclarecedor, a mesma revela-se de modo distinto das coimas (e das sanções acessórias), pois reserva-se, para estas, o significado de que são objecto de decisão condenatória (art. 58.º, n.º 1, do RGCO), com regras próprias fixadas nos arts. 17.º, 18.º, 19.º, 21.º e 21.º-A do Regime e, para aquela, um conteúdo preciso de fundamentação e aplicação – a reduzida gravidade da infracção e da culpa do agente – e uma forma específica de ser proferida – por escrito.
           Não obstante, a admoestação, tal como a recorrente invoca, envolver um juízo negativo da sua conduta, como resposta à infracção praticada, ela distingue-se plenamente da coima, sendo até, pelo menos curioso, que o art. 51.º, n.º 1, utilize a expressão «infracção» e não «contra-ordenação», contrariamente ao que é feito, em geral no diploma, quando se alude à coima, desde logo, no referido art. 1.º do RGCO.
           Apresentando-se como adequada a situações em que a gravidade da infracção e a culpa do agente sejam reduzidas, denota-se o seu carácter relativamente excepcional, como que constituindo uma válvula de escape e de segurança do sistema, própria a acolher à desproporção que exista entre a infracção e a culpa em concreto e a coima aplicável, revelando-se a coima como desnecessária.»

           Frederico Lacerda da Costa, em “O ilícito de mera ordenação social e a erosão do princípio da subsidiariedade da intervenção penal”, na Revista Portuguesa de Ciência Criminal, ano 7, Fasc. 1.º, Janeiro-Março 1997, a págs. 92 e segs., aborda a problemática da natureza e dos efeitos da admoestação administrativa, dizendo.
           « (…) são maiores as afinidades da admoestação contra-ordenacional com a figura penal da dispensa de pena do que com a admoestação penal. As afinidades e as diferenças encontram-se nos pressupostos e na gravidade das sanções. A dispensa de pena exige um menor juízo de ilicitude e de culpa, o mesmo se passando com a admoestação contra-ordenacional. A figura da admoestação penal, por seu turno, não supõe qualquer juízo de menor culpa do agente. A admoestação penal é uma sanção estruturalmente mais grave do que aquela proferida em processo de contra-ordenação, sendo de destacar a publicidade que a figura penal exige e que é completamente estranha à admoestação proferida perante ilícitos contra-ordenacionais (…) enquanto é inequívoca a natureza bem como os efeitos condenatórios da decisão que em processo crime profira uma admoestação (porque expressamente a lei lhe atribui ou reconhece tal natureza e efeitos) em lugar algum do novo regime das contra-ordenações se encontram elementos que permitam tal caracterização. A figura da admoestação no Direito das contra-ordenações surge agora como um mero aviso ao infractor, por razões de menor ilicitude e menor culpa, sendo materialmente equivalente a uma «advertência com dispensa de coima» (…) Perante a dicotomia legal que classifica as decisões da autoridade administrativa como condenatórias ou de arquivamento, julgo que a decisão que profira a admoestação surge como uma decisão preparatória do arquivamento dos autos, nos termos do art. 55.º, n.º 2, do novo regime geral.»

            A finalidade da previsão legal da “admoestação” no âmbito contra-ordenacional decorre do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 244/95 - a substituição do chamado processo de advertência pela previsão da sanção de admoestação, dentro «do plano da intensificação da coerência interna do regime geral de mera ordenação social e da respectiva coordenação com a legislação penal e processual penal (…)».
           O referido processo de advertência, consagrado no artigo 44.º do Decreto-Lei n.º 232/79 e, em termos idênticos, no artigo 51.º do Decreto-Lei n.º 433/82 (na redacção originária), era aplicável a casos de contra-ordenação ligeira e em que o arguido não recusasse essa advertência, ainda que sujeito à exigência de pagamento de uma soma pecuniária - advertência que se apresentava inserida numa fase tida por instrutória, não fazendo parte do elenco típico da decisão de aplicação da coima (respectivamente, artigos 49.º e 58.º daqueles diplomas).
           Integrada a previsão da admoestação, no plano sistemático, no capítulo do RGCO “Da aplicação da coima pelas autoridades administrativas” (capítulo III da Parte II), a mesma surge na sequência da previsão de actos e medidas das autoridades administrativas para apuramento da responsabilidade contra-ordenacional e do direito de audição e defesa dos visados (artigos 48.º a 50.º), na proximidade de disposições atinentes ao pagamento voluntário (artigo 50.ºA), aos deveres de testemunhas e peritos (artigo 52.º) e ao defensor (artigo 53.º), e bem assim relativas à iniciativa da instrução e à impugnação de medidas administrativas (artigos 54.º e 55.º).
           Temos, assim, que a admoestação foi consagrada em substituição daquele processo de advertência, constituindo em si mesma também uma advertência, uma solene censura, consagrando-se, com o Decreto-lei n.º 244/95, a obrigatoriedade da admoestação ser proferida por escrito (n.º 2 do artigo 51.º), alterando-se o regime, outrossim, no que toca às condições a que antes estava sujeita a aplicação do processo de advertência.
           Por sua vez, a distinção entre a admoestação administrativa e a admoestação penal prevista no artigo 60.º do Código Penal, embora constituindo ambas uma censura feita ao agente, não oferece dúvidas, dada a diferenciação dos seus pressupostos e das suas formalidades, sendo que o RGCO não atribui, expressamente, à admoestação administrativa qualquer outro efeito, senão o de que o facto sancionado não possa voltar a ser apreciado como contra-ordenação, o que também já acontecia no denominado processo de advertência (n.º 3 do artigo 44.º do Decreto-Lei n.º 232/79, e n.º 3 do artigo 51.º do Decreto-Lei n.º 433/82, na redacção originária).
           No entanto, não podemos olvidar que o artigo 51.º, ao referir-se à «reduzida gravidade da infracção e da culpa», pressupõe a necessidade de formulação desse juízo de gravidade, inculcando que a medida em causa só pode ser aplicada na fase terminal do processo administrativo, pois só então poderão esses factores – gravidade da infracção e da culpa - estar apurados e em condições de serem ponderados, o que, a nosso ver, não permite a compreensão da decisão de “admoestação” como uma decisão meramente preparatória da decisão final.
           Tal como se sustenta no já citado acórdão da Relação de Évora de 11 de Novembro de 2010, afigura-se-nos que a posição mais defensável quanto à natureza da admoestação consiste em considerá-la, atentas as suas especificidades, como sanção autónoma, substitutiva da coima, «reflectindo, ainda, a alteração da anterior advertência – estribada no princípio da oportunidade – à luz das garantias constitucionais e penais – na vertente do princípio da legalidade».
           Posto isto, aceitando-se que o artigo 59.º, n.º1, refere-se, apenas, textualmente, à decisão da autoridade administrativa «que aplica uma coima»; que a admoestação não é uma coima; que o regime de impugnação judicial das decisões administrativas (tal como o de recurso das decisões que destas conheçam) contém regras próprias e específicas, que revestem autonomia e diferenciação do regime penal, sendo também distintas as garantias constitucionalmente consagradas em sede penal e contra-ordenacional, afigura-se-nos, porém, que não deixando de constituir a admoestação uma sanção, que pressupõe que a conduta imputada seja uma infracção e que tenha sido cometida com culpa, seria incongruente com o regime legal que se facultasse a impugnação judicial de decisões, despachos e medidas tomadas pelas autoridades administrativas no decurso do processo, nos termos do artigo 55.º, n.º 1, do RGCO, e isso já não acontecesse quando se tratasse de decisão final, aplicando admoestação.
           Fazemos nossas as seguintes palavras do acórdão da Relação de Évora de 11 de Novembro de 2010:
           «A impossibilidade de impugnação judicial redundaria contrária à faculdade, constitucionalmente garantida, de tutela jurisdicional efectiva dos administrados, relativamente à defesa dos seus direitos e interesses (art. 268.º, n.º 4, da CRP).
            Aliás, o direito de acesso ao direito e à tutela jurisdicional efectiva, previsto no art.20.º da CRP, é uma norma-princípio estruturante do Estado de Direito democrático (art. 2.º da CRP) e de uma Comunidade de Estados (União Europeia) informada pelo respeito dos direitos do homem, das liberdades fundamentais e do Estado de direito, cujo âmbito normativo abrange o direito de acesso ao direito, o direito de acesso aos tribunais, o direito à informação e consulta jurídica, o direito ao patrocínio judiciário, o direito à assistência de advogado, componentes de um direito geral à protecção jurídica (Gomes Canotilho e Vital Moreira, “Constituição da República Portuguesa Anotada”, volume I, Coimbra, 2007, a pág. 409).
           O direito de acção ou direito de agir em juízo terá de efectivar-se através de um processo equitativo. O processo, para ser equitativo, deve, desde logo, compreender todos os direitos – direito de acção, direito ao processo, direito à decisão, direito à execução da decisão jurisdicional (Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., a pág. 415).
           A jurisprudência constitucional tem dado, em geral, expressão a tais desideratos (v. g. acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 440/94, in D.R. II Série, n.º 202, de 01.09.1994, n.º 473/94, de 28.06.1994, n.º 960/96, de 10.07.1996, e n.º 363/2004, de 19.05.2004, acessíveis em www.dgsi.pt), em sintonia com o princípio consagrado no art. 6.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (aprovada para ratificação pela Lei n.º 65/78, de 13.10, in D.R. I Série, n.º 236), a que o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem tem dado acolhimento, mesmo no caso de matéria contra-ordenacional - v. g. acórdãos Ozturk v. Alemanha (1984) e Lutz v. Alemanha (1987).
           Sendo certo que, no caso de decisão judicial, por sentença ou por despacho, que aplique a sanção de admoestação, a mesma não é recorrível para tribunal superior, nos termos do art. 73.º do RGCO, não se mostra, já, compatível com a tutela jurisdicional efectiva, que a decisão administrativa que comine essa sanção, não seja susceptível de impugnação e se torne, por isso, definitiva.
           A primeira situação configura-se como proporcional à restrição ao direito de recorrer, enquanto que, a segunda, contende com o próprio acesso ao direito e, por isso, com as garantias de defesa, em geral, reconhecidas, não sendo aceitável que, não obstante a admoestação não conste, expressamente, do elenco das decisões condenatórias (art. 58.º do RGCO), não deva ser vista como condenação, por apelo, como se defendeu no acórdão da Relação de Lisboa de 18.01.2007, no proc. n.º 9803/2006-3, sendo relator o Exmo. Desembargador Rodrigues Simão, in www.dgsi.pt, citado pela recorrente, designadamente, à “unidade do sistema jurídico”.
           Só a interpretação que equipare, para o efeito de susceptibilidade de impugnação judicial prevista no art. 59.º, n.º 1, do RGCO, a admoestação a uma verdadeira sanção, ainda que substitutiva da coima, tem, a nosso ver, acolhimento, pois só ela se harmoniza com os princípios definidos.
           Ainda que, como Frederico Lacerda da Costa Pinto (ob. cit., a pág. 93), se defendesse que a decisão da autoridade administrativa fosse preparatória do arquivamento dos autos – o que, como referido, não tem apoio pela circunstância de se tratar, sim, de uma decisão final de aplicação de sanção -, afigura-se que, de qualquer modo, o seu enquadramento no n.º 2 do art. 55.º do RGCO não será aceitável, por colidir, mesmo que tenuamente, com direitos e interesses da pessoa a que é dirigida, agora, a aqui recorrente.
           Em conformidade, a superação da omissão reportada ao art. 59.º, n.º 1, do RGCO, teria de ser colmatada, ainda, nessa perspectiva, pela susceptibilidade de impugnação prevista no n.º 1 desse mesmo art. 55.º.
           A conjugação e a ponderação de todos os elementos interpretativos, com o inevitável relevo para a “ratio juris” que se adequa ao direito de acesso aos tribunais, suporta a conclusão de que a decisão administrativa que aplicou a sanção de admoestação deve ser susceptível de impugnação judicial, só assim se harmonizando com o sentido que, à norma, logicamente, tem de ser atribuído.»
           A nosso ver, se no processo contra-ordenacional o arguido tem o direito de recorrer para uma instância judicial de despachos meramente interlocutórios, nos termos do artigo 55.º, n.º 1, do RGCO, por maioria de razão deve poder recorrer da decisão final que, ajuizando sobre a gravidade da infracção e da culpa, lhe aplique uma admoestação.
           Assim sendo, e em homenagem à “unidade do sistema jurídico”, tem de interpretar-se a norma do artigo 59.º, n.º 1, do RGCO, no sentido de que quando se refere “…uma coima…” se pretende significar qualquer “condenação”, que deve pois incluir, também e necessariamente, a admoestação (também neste sentido o acórdão desta Relação, de 18 de Janeiro de 2007, processo 9803/2006-3).
            III – Dispositivo
            Em face do exposto, acordam os Juízes da Secção Criminal deste Tribunal da Relação em conceder provimento ao recurso interposto pela arguidas T..., S.A., e SMR e, em consequência, revogar o despacho recorrido e determinar que seja substituído por outro que admita a impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que as sancionou com admoestação.
            Sem tributação.
           Lisboa, 14 de Maio de 2013
(o presente acórdão, integrado por catorze páginas com os versos em branco, foi elaborado e integralmente revisto pelo relator, seu primeiro signatário – artigo 94.º, n.º2, do C.P.P.)
Jorge Gonçalves
Carlos Espírito Santo