| Decisão Texto Integral: | Acordam no Tribunal da Relação de Lisboa
1. Relatório.
A , B , C , D e E , todos chefes da Polícia Marítima na situação de pré-aposentação, intentaram, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada “acção administrativa especial” contra o Ministro da Defesa Nacional, pedindo a “declaração de ilegalidade por omissão de publicação de diploma legal que aprova o sistema retributivo do pessoal da Polícia Marítima, a fim de dar cumprimento ao estatuído nos artigos 7.º do Decreto-Lei n.º 249/95, de 21 de Setembro, e 42º do Estatuto do Pessoal da Polícia Marítima, aprovado pelo citado diploma” e “a fixação de um prazo de seis meses para a entidade demandada suprir a omissão”, ao abrigo do artigo 77.º do C. de Processo dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
O Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada declarou-se incompetente, em razão da matéria, por considerar que nenhuma das citadas disposições estabelece o sistema retributivo da Polícia Marítima, tendo o legislador remetido a definição de tal sistema para diploma a aprovar. Por isso, considerou que seriam competentes os tribunais judiciais, por força do artigo 18.º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais.
Remetidos os autos ao Tribunal de Família e Menores da Comarca do Seixal, este Tribunal declarou-se igualmente incompetente, em razão da matéria, e absolveu o Ré da instância, por considerar que a acção se enquadrava na alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Foi interposto recurso para a Relação de Lisboa que confirmou a decisão.
Chamado a intervir, o Tribunal de Conflitos proferiu Acórdão julgando competentes os Tribunais Judiciais.
Voltando os autos ao Tribunal de Família e Menores da Comarca do Seixal foi proferida sentença a absolver o Réu do pedido.
Inconformados, os Autores apelaram para esta Relação.
Alegaram e, a final, formularam as seguintes conclusões:
1. Os recorrentes intentaram acção contra a entidade com competência legislativa, pedindo que fosse fixado um prazo de seis meses para aquela suprir a ilegal omissão de aprovação de um diploma legislativo que estabelecesse o sistema retributivo do pessoal da Polícia Marítima ínsito no artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 248/95, de 21 de Setembro e no artigo 42.º do Estatuto do Pessoal da Polícia Marítima (EPPM), aprovado por essa lei, e o pagamento dos seus “vencimentos com efeitos retroactivos desde a data em que foram promovidos ao posto de Chefe”, porque essa omissão violava as citadas disposições legais e, ainda os artigos 13.º e 59.º, n.º 1 alínea a), ambos da CRP, porquanto se encontravam remuneratoriamente discriminados por vencerem menos que os seus subordinados ou que aqueles que eram mais modernos.
2. A douta sentença recorrida entendeu julgar improcedente a acção de aprovação do sistema retributivo por forma a suprir a omissão ilegal que havia há 10 anos por não caber aos Tribunais intimar outro órgão de soberania a produzir a legislação omitida, face à separação e interdependência de poderes, pois só lhe caberia “apreciar, (..), a existência de um dever de indemnizar .
3. A douta sentença recorrida, ao fazer essa leitura, não se preocupando saber porque razão os recorrentes eram discriminados nos seus vencimentos face aos seus subordinados e camaradas mais modernos, saber se havia ilegalidade na omissão legislativa face ao que lhe impunha o artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 248/95 e artigo 42.º do EPPM e defender que não podia condenar o órgão legislativo por haver separação e interdependência de poderes, fazendo uma incorrecta leitura dessa separação, levando a confundir-se a actividade jurisdicional com a actividade legislativa, violou o n.º 1 do artigo 111.º, os n.ºs 1 e 2 do artigo 202.º e o artigo 203.º da CRP, ameaçando os direitos e interesses legalmente protegidos daqueles, não reprimindo a ofensa da legalidade nem dirimindo o conflito dos interesses em causa, dando origem à não separação pessoal dos órgãos de soberania por forma a evitar que se pensasse haver união de interesses entre o Tribunal e o Governo.
4. Quando o douto Acórdão do Tribunal dos Conflitos atribuiu a competência para o Tribunal a quo dirimir o conflito com o governo sobre o sistema retributivo, era para este apreciar e decidir o que lhe era trazido e não para se mostrar incapaz de não poder condenar o órgão legislativo, até porque os Tribunais só se encontram sujeitos à lei e não também a outros órgãos de soberania.
5. O Tribunal a quo devia verificar que a falta de publicação do sistema retributivo do pessoal da Polícia Marítima causava inversões e distorções salariais inadmissíveis, lesivas dos direitos e interesses legalmente protegidos dos recorrentes, tendo o próprio governo através de projectos de diploma, que se encontram juntos aos autos, defendido que era curial corrigir as inversões remuneratórias dos que se encontravam lesados, projectos esses que não tiveram da parte do Tribunal a quo qualquer relevância para uma correcta decisão e mais tarde, através do Decreto-Lei n.º 36/2008, de 29 de Fevereiro, depois daqueles terem accionado o órgão Governo e já depois de, alguns deles, deixarem de estar na efectividade de serviço, não beneficiando da publicação da lei, atribuído a equiparação remuneratória dos Chefes da Polícia Marítima aos Sargentos-chefes das Forças Armadas, colocando-os no escalão indiciário 1, e a equiparação remuneratória dos Subinspectores aos Segundo-tenentes/tenentes, colocando-os no escalão 4.
6. Ora, se o Tribunal a quo tivesse apreciado os factos que os recorrentes lhe trouxeram para decidir e se tivesse em atenção o preâmbulo e o artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 36/2008, apesar de não ter sido invocado pelos recorrentes por ser posterior, só podia condenar o R. a publicar a aprovação do sistema retributivo ou aplicar o referido diploma legislativo àqueles e não defender que o não podia intimar por ser um órgão de soberania.
7. Defende a douta sentença recorrida que só se podia manifestar se os recorrentes apresentassem um pedido de indemnização, contudo estes alegaram que lhes fossem pagos os “vencimentos com efeitos retroactivos desde a data em que foram promovidos a Chefe”, o que significa que requereram a reposição da legalidade, mas a douta sentença não se pronunciou sobre esse pedido, o que leva à sua nulidade, nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 668.º, por violação do n.º 2 do artigo 660.º, ambos do Código de Processo Civil (CPC).
8. A douta sentença em crise, ao violar o n.º 2 do artigo 660.º do CPC, o artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 248/95, o artigo 42.º do EPPM, o n.º 1 do artigo 111.º, os n.ºs 1 e 2 do artigo 202.º, o artigo 203.º, a alínea a) do n.º 1 do artigo 59.º e o artigo 13.º, todos da CRP e ao irrelevar os projectos de diploma junto aos autos e o Decreto-Lei n.º 36/2008, não se pode manter, devendo ser revogada.
Contra-alegou o recorrido, concluindo:
1. Das normas referentes ao sistema retributivo da Policia Marítima não resulta qualquer comando concreto e específico dirigido ao legislador, que determine o sentido e alcance do dever de legislar na matéria em causa.
2. Com efeito, é deixada uma margem de liberdade ao legislador quanto a sua decisão de intervir na matéria, razão pela qual não é estabelecido qualquer limite temporal para a elaboração do referido diploma.
3. Não decorre, assim, das normas supra referidas uma imposição concreta de legislar.
4. Até porque, face a complexidade da matéria, o processo de elaboração deste diploma obriga a Administração a um trabalho suplementar de levantamento de situações semelhantes, que tem vindo a ser desenvolvido neste Ministério.
5. Verifica-se, assim, que não existe, no caso concreto, omissão legislativa em matéria de retribuição a aplicar ao pessoal da PM.
6. Por um lado, por falta de imposição concreta e por falta de definição do conteúdo e alcance do “novo sistema retributivo do pessoal da PM”:
7. Por outro lado, ao pessoal da PM tem vindo a ser aplicado, por forca do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 248/95, de 21 de Setembro, o sistema retributivo dos militares da Forças Armadas.
8. O facto de ainda não ter sido regulado a sistema retributivo do pessoal da PM não configura uma ilegalidade por omissão de lei, como bem demonstra a douta sentença de 17 de Setembro de 2010, do Tribunal a quo.
9. Quanto a alegada violação do princípio constitucional de igualdade, diga-se que também não assiste razão aos AA., como ficou provado – não se trata de situações técnico-jurídicas entre iguais.
10. Ora, o princípio da igualdade e uma das bases essenciais do conceito de Estado de Direito, postulando o tratamento igual de situações iguais.
11. Ao contrário do alegado pelo ora recorrente, o pedido alude apenas à supressão da omissão ilegal de diploma que aprovasse o sistema retributivo e não contêm qualquer pedido indemnizatório, que substituísse os vencimentos alegadamente devidos ao posto de Chefes, bem andou o tribunal a quo quando decidiu negar provimento ao pedido dos Autores.
12. Acresce ainda que, a douta sentença ao referir-se ao artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa, não criou nenhuma norma de decisão, tendente a reparar um dano de acto lesivo de direitos, liberdades e garantias ou interesses juridicamente protegidos.
13. Simplesmente porque, por um lado, nãos estão reunidos os pressupostos necessários para um suposto pedido indemnizatório, por outro não houve lesão de direitos.
14. A douta decisão de 17 de Setembro de 2010, do tribunal a quo não poderia ser diferente da proferida.
15. Desde logo porque: “Não cabe aos tribunais, nesse caso, intimar o órgão legislativo em causa a produzir a legislação omitida, fixando-lhe um prato para o efeito (...)“
16. O princípio da separação de poderes previsto na Constituição – artigo 114.º – impõe aos órgãos de soberania a observação de separação e interdependência estabelecida na Constituição.
17. Verifica-se que aos Tribunais cabe assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesse públicos e privados, cabendo ao Governo, no exercício da sua competência legislativa – artigo 201.º da Constituição da República Portuguesa, a liberdade de conformação que tem o legislador democraticamente legitimado de decidir como e quando vai adoptar uma medida legislativa.
18. Assim entendeu o Tribunal a quo, e bem que a omissão de legislação entendida como “abstenção voluntária de uma acção socialmente esperada” só surge ilícita e violadora do principio da confiança legítima dos cidadãos quando se reúnam cumulativamente três pressupostos:
Que o Estado tenha adoptado um comportamento que seja susceptível de gerar nos privados expectativas de continuidade;
Que as expectativas privadas quanto à estabilidade da acção estadual surjam legitimamente fundadas e;
Por se tratar de relações jurídico-público e não de relações entre iguais, é necessário que o desvio, inesperado, não tenha a justificá-lo motivos imperiosos de interesse público.
19. Por último preza referir ainda que a douta sentença decide que, só quando o silêncio do legislador represente um incumprimento dos deveres de legislar, nos limites da subordinação referida, se pode entender que essa omissão é ilícita.
Colhidos os vistos, cumpre decidir.
2. O Direito.
2.1. O primeiro ponto suscitado pelos recorrentes consiste em assacar à decisão recorrida a nulidade de omissão de pronúncia, por ter silenciado o pedido de pagamento, “no caso dos AA. os vencimentos com efeitos retroactivos desde a data em que foram promovidos a Chefe”.
O vício da alínea d) do n.º 1 do artigo 668.º do Código de Processo Civil prende-se com o princípio afirmado no n.º 2 do artigo 660.º do mesmo diploma que impõe a resolução de “todas as questões” que as partes submeteram à apreciação do Tribunal, não as silenciando “em absoluto” à excepção daquelas “cuja solução esteja prejudicada pelo julgado (cfr. v.g. os Acórdãos do STJ de 20 e Junho de 2006 – proc. nº 06A1443 - e de 6 de Julho de 2006 – proc. nº 06A1838).
Essa apreciação não impõe o abordar de forma detalhada, todos os argumentos, considerações, ou até juízos de valor, produzidos pelas partes.
Quando a questão é abordada, mas ocorra uma divergência entre o afirmado e a verdade jurídica ou fáctica, há erro de julgamento, que não aquele vício que mais não é do que um mero “error in procedendo”.
Como se escreveu no último Acórdão citado, “na omissão de conhecimento, a decisão embora estruturada de forma regular e todas as suas afirmações sejam juridicamente exactas e factualmente verdadeiras, não contém tudo o que devia conter por o julgador ignorar, ou esquecer, o tratamento de alguma questão que devia apreciar e decidir”.
Quando, porém, e como se disse, aborda a questão mas a considera prejudicada, ou já decidida, partindo de um pressuposto errado, o que há é “errore in judicando” (Acórdão do STJ de 23 de Março de 2002 – proc. nº 3720/01-…).
Deve ainda entender-se que as questões que as partes submeteram à apreciação do Tribunal são determinadas face à causa de pedir e ao pedido, limitando-se às que as integram.
Aquela como o facto jurídico, concreto ou específico, que o autor invoca como fundamento da sua pretensão destina-se, sobretudo, a impedir que o demandado seja compelido a defender-se de tudo mas apenas do que, concretamente, o autor invocou. Dela emerge o direito que este pretende fazer valer.
Já o pedido traduz-se na medida, ou medidas, concretas que o demandante pede ao Tribunal para satisfação do direito a que se arroga.
O pedido assume várias modalidades, sendo as mais frequentes as alternativas (artigo 468º do C.P.C), as subsidiárias (artigo 469.º) e as cumuladas (artigo 470.º) podendo ser concretos (específicos) ou genéricos (artigo 471.º) estes, contudo numa perspectiva de extensão.
Nos pedidos cumulados a cumulação pode ser real ou aparente. Mas é possível que da formulação de um único pedido se retirem consequências no caso da respectiva procedência sem que tal implique uma cumulação.
É que enquanto aqui é pedida a condenação do Réu a suportar mais do que uma medida-sanção (cumulação real) ou uma medida a ter outra como consequência necessária (cumulação aparente), ali o Réu suporta uma única condenação mas dessa procedência pode resultar uma alteração do seu estatuto.[1]
Porém, no caso concreto, o pedido formulado é a “declaração de ilegalidade por omissão de publicação de diploma legal que aprove o sistema retributivo do pessoal da Polícia Marítima” (…) e que “o Tribunal fixe o prazo de seis meses para a entidade demandada suprir a omissão legal de diploma necessário a regulamentar” aquele sistema retributivo.
A referência a “e no caso dos Autores, os vencimentos com efeitos retroactivos desde a data em que foram promovidos a Chefe” não integra um pedido cumulado (real ou aparente) mas, apenas, o extrair uma conclusão necessária da procedência do pedido.
Não se está perante a figura do artigo 470º, n.º 1 do CPC, pelo que a decisão recorrida não deixou de se pronunciar sobre um pedido realmente cumulado.
E se, por mera hipótese, se admitisse ter havido cumulação (aparente), ainda assim não haveria omissão de pronúncia, face à prejudicialidade da última parte do primeiro parágrafo do n.º 2 do artigo 660º do CPC.
Improcede, em consequência, a nulidade da alínea d) do nº 1 do artigo 668º do diploma citado, já que inexiste qualquer pedido indemnizatório não conhecido.
2.2. A acção foi intentada em 15 de Junho de 2005. São aplicáveis as disposições legais vigentes nessa data, com as ressalvas adiante explanadas.
Para a decisão importa realçar o seguinte:
- Aquando da propositura da acção, os Autores eram Chefes (à excepção do segundo que era Sub‑Inspector) de Polícia Marítima;
- Nessa data vigorava o artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 248/95 que, sob a epígrafe “sistema retributivo” dispunha: “Até à entrada em vigor do diploma que estabelecer novo sistema retributivo do pessoal da Polícia Marítima, nos termos do artigo 42.º do Estatuto Anexo, mantém-se em vigor as disposições que actualmente regulam esta matéria”;
- Aquele artigo 42.º – com a mesma epígrafe – dispõe que “para além das prestações sociais, o pessoal da Polícia Marítima tem direito à remuneração-base e suplementos previstos em diploma legal”;
- O novo sistema retributivo ainda não foi regulamentado;
- Nos termos do artigo 1º, alínea a) do Decreto-Lei n.º 282/76, de 2 de Abril, a Polícia Marítima integrava o Quadro do Pessoal Militarizado da Marinha, e o artigo 18º, n.º 1, equiparava-os, para efeitos de vencimentos, aos militares dos quadros permanentes da Armada.
Perante a evolução exposta há que apurar qual a medida que poderia satisfazer o direito que os recorrentes peticionam.
Antes, porém, cumpre recordar o “distinguo” entre Estado-Legislador (com o poder soberano de fazer leis) e o Estado-Administração (com o poder de fazer meros regulamentos; ou seja, não só regulamentar os diplomas legislativos, como praticar actos administrativos).
Quando se declara a ilegalidade por omissão terá de atentar-se se foram omitidas normas legislativas ou normas meramente regulamentares.
A declaração de ilegalidade por omissão de normas regulamentares depende do preenchimento dos pressupostos do artigo 77.º do Código do Processo dos Tribunais Administrativos (omissão de normas cuja adopção possa, indubitavelmente, considerar-se imposição legal; necessidade de regulamentação para que o acto administrativo possa ser exequível; imposição de regulamentação por decurso do prazo para tal).
E se, existindo o dever de regulamentar, a lei for aplicada sem o respectivo regulamento está a ser alterada em si mesmo, por modificada a intenção do legislador (João Caupers “Um Dever de Regulamentar?” in Legislação – Cadernos de Ciência e Legislação”, n.º 18, p. 10).
Há, porém, casos em que “a própria lei exequenda deixa ao critério da Administração (por qualquer maneira) a escolha do momento adequado para se por em execução o comando nela contido, a sua omissão (do regulamento) não pode ser considerada ilegal – como sucederá, por exemplo, quando é necessário afectar a essa execução meios que ainda não existem, e tem de ser a Administração a decidir quando e como podem ser angariados (Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Coimbra, 2004, p. 456).
Na situação concreta, o Tribunal dos Conflitos (cfr. Acórdão de fls. 200 ss) decidiu tratar-se de uma “matéria que reveste natureza legislativa (embora da competência do governo)” pelo que “nada há a regulamentar”.
E foi com este pressuposto que deliberou atribuir a competência aos Tribunais Judiciais.
Assim sendo, e atenta a intocabilidade deste Acórdão, situamo-nos no âmbito da responsabilidade do Estado-Legislador.
Ora, violaria o princípio da separação de poderes – artigo 114.º da Constituição da República – uma decisão do Poder Judicial a intimar o Poder Legislativo (embora aqui no âmbito do Governo – artigo 201.º da CRP) a elaborar um diploma legal.
A única possível determinação dos tribunais ao governo pelo exercício da função legislativa situa-se no âmbito da responsabilidade civil, nos termos do artigo 22.º da Constituição da República, onde se dispõe a responsabilidade por actos ilícitos.
E embora esse preceito consagre a responsabilidade por facto das leis (cfr. Jorge Miranda “Constituição da República Portuguesa” 2000, p. 289; G. Canotilho e Vital Moreira, “Constituição da República Portuguesa Anotada”, 1993, p. 168), entendemos com dúvidas valer apenas para a responsabilidade por factos ilícitos, embora em leitura menos restritiva, se aceite que engloba a responsabilidade por facto lícito (Maria Luísa Duarte, 1994, p. 85; Fausto Quadros – “Omissões Legislativas sobre Direitos Fundamentais”, in Nos dez anos da Constituição” p. 61 e Jorge Miranda “Manual de Direito Constitucional” IV, p. 269).
A generalidade da doutrina e jurisprudência passou a propender para que esse artigo 22.º da Constituição da República abrangesse não só a responsabilidade do Estado por danos resultantes do exercício da função administrativa, mas igualmente das funções legislativa e jurisdicional, por não conter quaisquer restrições. (cf. Profs. Gomes Canotilho e Vital Moreira – “Constituição da República Portuguesa Anotada”, 3ª ed., 168; Prof. Fausto Quadros, obra citada, 60 ss; Cons. Dimas de Lacerda, “Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado [alguns aspectos], apud “Revista do ministério Público”, 6ª, 21, 44 e 74; e Dr. Rui Medeiros, in “Ensaio sobre a responsabilidade civil do Estado por actos legislativos”, 86; acórdão do STJ, de 1 de Junho de 2004, CJ/STJ 2004-II80 e 213).
De todo o modo, a responsabilidade civil efectiva-se com a obrigação de indemnizar e, como acima se expôs, tal pedido não foi formulado pelos recorrentes mas tão somente outro que atentaria contra o princípio da Separação de Poderes (cfr., a propósito, Jorge Miranda – “Responsabilidade do Estado pelo Exercício da Função Legislativa”, apud “Responsabilidade Civil Extra Contratual do Estado”, 185; Rui Medeiros – “A Responsabilidade Civil pelo Ilícito Legislativo no Quadro da Reforma do Decreto-Lei n.º 48 051”, p. 193 e Maria Lúcia Amaral, “A Responsabilidade do Estado-Legislador – Reflexões sobre uma Reforma”, p. 217)[2]. E sempre seria necessária a verificação dos pressupostos da responsabilidade civil: ilicitude, culpa, dano e nexo causal.
Na área que vimos tratando a ilicitude fica limitada às leis lesivas de direitos, liberdades e garantias ou quaisquer outros direitos fundamentais tutelados por normas constitucionais ou leis de valor reforçado; a culpa traduz-se numa actuação arbitrária e em flagrante oposição com as regras da competência do Estado.
Mas, como já se deixou dito e ressalta da sentença recorrida, não tendo sido formulado um pedido de indemnização – para efectivar a responsabilidade civil do Estado – não há lugar à aplicação do artigo 22.º da CRP.
2.3. Quanto à omissão de legislar, e para além do que se deixou exposto em sede de separação de poderes, insiste-se haver que atentar no regime introduzido pela Lei n.º 67/2007 – (que revogou o Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967 – responsabilidade civil extra contratual do Estado e pessoas colectivas públicas – e os artigos 96.º e 97.º da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, na redacção da Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro, – reportada ao funcionamento e competências dos municípios e freguesias) - cujo artigo 15.º do Anexo dispõe:
“Responsabilidade no exercício da função política-legislativa
1 - O Estado e as regiões autónomas são civilmente responsáveis pelos danos anormais causados aos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos por actos que, no exercício da função político-legislativa, pratiquem, em desconformidade com a Constituição, o direito internacional, o direito comunitário ou acto legislativo de valor reforçado.
2 - A decisão do tribunal que se pronuncie sobre a inconstitucionalidade ou ilegalidade de norma jurídica ou sobre a sua desconformidade com convenção internacional, para efeitos do número anterior, equivale, para os devidos efeitos legais, a decisão de recusa de aplicação ou a decisão de aplicação de norma cuja inconstitucionalidade, ilegalidade ou desconformidade com convenção internacional haja sido suscitada durante o processo, consoante o caso.
3 - O Estado e as regiões autónomas são também civilmente responsáveis pelos danos anormais que, para os direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos resultem da omissão de providências legislativas necessárias para tornar exequíveis normas constitucionais.
4 - A existência e a extensão da responsabilidade prevista nos números anteriores são determinadas atendendo às circunstâncias concretas década caso e, designadamente, ao grau de clareza e precisão da nora violada, ao tipo de inconstitucionalidade e ao facto de terem sido adoptadas ou omitidas diligências susceptíveis de evitar a situação de ilicitude.
5- A constituição em responsabilidade fundada na omissão de providências legislativas necessárias para tornar exequíveis normas constitucionais depende da prévia verificação da inconstitucionalidade por omissão pelo Tribunal Constitucional.
6 - Quando os lesados forem em tal número que, por razões de interesse público de excepcional relevo, se justifique a limitação do âmbito da obrigação de indemnizar, esta pode ser fixada equitativamente em montante inferior ao que corresponderia à reparação integral dos danos causados.”
Note-se que se trata de preceito reportado à responsabilidade civil extra contratual do Estado-Legislador e que o n.º 5 do preceito citado é claro no sentido de a omissão de providências legislativas só gerar tal responsabilidade aquiliana quando as mesmas são necessárias para dar exequibilidade a normas constitucionais e o Tribunal Constitucional tenha previamente verificado (declarado) a inconstitucionalidade por omissão.
A Lei n.º 62/2007, de 31 de Dezembro, só entrou em vigor 30 dias após a publicação (artigo 6.º) e esta acção deu entrada, como se disse, em 15 de Junho de 2005. Mas, aquele diploma só dispõe no artigo 2.º a “salvaguarda dos regimes especiais de responsabilidade civil por danos decorrentes do exercício da função administrativa” (n.º 1) que “prevalece sobre qualquer remissão legal para o regime da responsabilidade civil extracontratual de direito privado aplicável a pessoas colectivas de direito público” (n.º 2); a lei nova que, em regra, vale para o futuro, dispõe sobre o conteúdo de certas relações jurídicas, abstraindo dos factos que lhes deram origem” e só “abrange as próprias relações jurídicas já constituídas, que subsistam à data da sua entrada em vigor”, de acordo com o n.º 2 do artigo 12.º do Código Civil.
Como a situação jurídica subsiste ser-lhe-ia aplicável.
Porém, como acima se disse - e na esteira do julgado pelo Tribunal dos Conflitos - a lide foi intentada contra o Estado legislador, que não contra o Estado administração, pedindo-se uma medida legislativa e não meramente regulamentar. E, bem ou mal, ficou definido.
Assim sendo, e sob pena de violação do mencionado princípio da separação de poderes, este Tribunal não pode condenar aquele a elaborar um diploma legislativo.
O que poderia acontecer era - na conjugação dos artigos 22.º da Constituição da República Portuguesa e do artigo 15.º do Anexo à Lei n.º 62/2007 - o Estado vir a ser condenado pelos danos causados pela omissão de legislar.
Mas, para além de tal implicar que o Tribunal Constitucional declarasse uma inconstitucionalidade por omissão, o que não aconteceu, os Autores deviam ter formulado um pedido de indemnização pelos danos concretamente sofridos, o que, como se disse, também não fizeram.
Improcede, desta forma, o núcleo central da argumentação dos recorrentes.
3. Decisão
Nos termos expostos, acordam os juízes que compõem este Tribunal negar provimento à apelação, mantendo a decisão recorrida.
Custas pelos recorrentes.
Lisboa, 3 de Maio de 2012.
Maria Manuela B. Santos G. Gomes
Olindo dos Santos Geraldes
Fátima Galante
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[1] Como exemplo de cumulação real temos o pedido de indemnização formulado em acção reivindicatória que pode proceder mesmo que a detenção não tenha sido lograda de forma ilícita; se o foi, como acontece na acção possessória, que tem na origem um ilícito (esbulho), a cumulação entre a entrega e a indemnização é aparente.
[2] Isto muito embora, actualmente, a maioria da doutrina considere que o artigo 22.º da Constituição da República, pode ser aplicada directamente pelos Tribunais, mesma na ausência de lei, em acções de responsabilidade (Cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., 1993, p. 170; Jorge Miranda, ob. cit., 2000, p. 289 e Acórdão do STJ, de 8 de Setembro de 2009 – proc. 368109.3YFLSB). |
