Acordam no Tribunal da Relação de Lisboa,
I - Relatório
Partes:
H,SA (Autora/Recorrente)
S e A (Réus/Recorridos)
Pedido:
Condenação da Ré S a pagar-lhe a quantia de 73.644,38 euros, relativa aos custos pelos cuidados de saúde que prestou a utentes/beneficiários do SRS dos Açores, acrescida dos juros de mora comerciais vencidos até à propositura da acção, no valor de 9.841,52 euros, bem como nos juros que se venceram a partir de tal data até efectivo pagamento.
Subsidiariamente considera que, em última análise (para o caso de ocorrer dúvidas quanto à responsabilidade da 1ª Ré pelo pagamento peticionado), deverá a Região Autónoma dos Açores assegurar-lhe o pagamento da referida quantia, por lhe caber tal responsabilidade.
Deduziu pedido subsidiário contra a 3ª Ré – no montante de 45.213,53 euros e juros de mora comerciais, sendo os vencidos até à propositura da acção no valor de 5.807,46 euros – por ser a entidade pública contratante no contrato de gestão, cabendo ao Estado a responsabilidade perante os estabelecimentos integrados no SNS pelos encargos da prestação de cuidados de saúde no quadro institucional do SNS, quando não existam terceiros responsáveis e deduzida a parte que corre por conta do utente.
Fundamento
- ter prestado cuidados de saúde (no estabelecimento hospitalar – em regime de parceria público-privada, ao abrigo de um contrato de gestão, por efeito do qual se encontra integrado no SNS e adstrito a garantir o acesso universal às prestações de saúde aos beneficiários do SNS) no período de 14 de Setembro de 2009 a 21 de Novembro de 2011, a utentes do SRS da Região Autónoma dos Açores.
- Correrem por conta do Orçamento Regional os encargos com os cuidados de saúde prestados aos utentes ou beneficiários do SRS da Região Autónoma dos Açores.
- Ser a Ré S a entidade que gere financeiramente o SRS, tendo sucedido nas respectivas funções ao Instituto de Gestão Financeira da Saúde.
Contestação
Os Réus, nas respectivas contestações, arguiram, para além do mais, a incompetência material do tribunal para o conhecimento do pedido, por considerarem que o conhecimento da acção pertence aos tribunais administrativos.
A Autora reiterou, em resposta, a competência dos tribunais cíveis, pronunciando-se no sentido da improcedência da excepção de incompetência absoluta do tribunal.
Decisão recorrida (saneador sentença)
Julgou o tribunal cível absolutamente incompetência para tramitar e julgar a acção, absolvendo as Rés da instância.
Conclusões da apelação
A. A sentença recorrida reconhece, correctamente e na esteira da jurisprudência unânime dos tribunais superiores, que os tribunais judiciais são materialmente competentes para julgar as acções de cobrança de dívidas hospitalares em que são demandantes os hospitais integrados no Serviço Nacional de Saúde (SNS), acções que se regem pelo Decreto-Lei n.º 218/99, de 15 de Junho.
B. Mas a sentença recorrida erra ao concluir que o Decreto-Lei n.º 218/99, de 15 de Junho, não se aplica à pretensão da Recorrente porquanto esse regime especial de cobrança de dívidas hospitalares não se pode aplicar quando as partes litigantes, principalmente a demandante, realizem a função pública de um serviço nacional de saúde universal e geral, tendencialmente gratuito, assegurando aos cidadãos nacionais o direito de protecção da saúde. Por uma questão sistemática, este constitui o primeiro erro de direito cometido na sentença.
C. Erra também a sentença quando considera que tal regime especial de cobrança de dívidas hospitalares não pode aplicar-se aos casos em que a demandante haja prestado os cuidados de saúde, cujo pagamento reclama, por imposição de lei ou de contrato de gestão, por qualificar-se tanto a lei como este contrato de “administrativos”. Por uma questão sistemática, este constitui o segundo erro de direito cometido na sentença.
D. Erra, em suma, quando considera que o litígio subjacente aos autos se enquadra numa pura discussão da função administrativa das partes, pressupondo a convocação de normas de natureza administrativa e, consequentemente, do domínio da jurisdição administrativa, por força do n.º 3 do artigo 211º da CRP e da alínea j) do n.º 1 do artigo 4º do ETAF. Por uma questão sistemática, este constitui o terceiro erro de direito cometido na sentença.
E. Errando, por conseguinte, quando declara o tribunal a quo absolutamente incompetente em razão da matéria para julgar a acção, por força do artigo 64º do CPC.
O primeiro erro de direito
F. Afirma-se na sentença recorrida que o regime especial de cobrança de dívidas hospitalares constante do Decreto-Lei 218/99, de 15 de Junho, não pode aplicar-se quando as partes litigantes, principalmente a demandante, realizem a função pública de um serviço nacional de saúde universal e geral, tendencialmente gratuito, assegurando aos cidadãos nacionais o direito de protecção da saúde.
G. É fácil verificar o erro aqui cometido pelo tribunal a quo: Se fosse como o tribunal a quo pretende que seja, o Decreto-Lei 218/99 nunca seria aplicável em qualquer circunstância, na medida em que esse regime especial de cobrança de dívidas hospitalares foi concebido para proporcionar aos hospitais que integram o SNS um modo mais simples e expedito de condenação das entidades devedoras.
H. Ou seja, se o tribunal a quo tivesse razão, então o Decreto-Lei 218/99, de 15 de Junho, nunca seria aplicável aos casos em que hospitais integrados no SNS demandassem entidades públicas… O que, salvo o devido respeito, constitui evidentemente um absurdo, uma vez que é esse precisamente o âmbito de aplicação do regime, como se pode ler no seu artigo 1º: “O presente diploma estabelece o regime de cobrança de dívidas pelas instituições e serviços integrados no Serviço Nacional de Saúde em virtude dos cuidados de saúde prestados”.
I. Logo, não pode deixar de constatar-se o erro de direito cometido na sentença recorrida quando delimita o âmbito de aplicação do Decreto-Lei 218/99, de 15 de Junho, deixando de fora os casos em que o demandante seja um hospital integrado no SNS, e os casos em que os demandados sejam subsistemas públicos de saúde (como a ADSE) ou terceiros pagadores públicos (como o SRS). A norma aqui violada é, em primeira linha, o artigo 1º desse decreto-lei.
O segundo erro de direito
I. Afirma-se na sentença que o Decreto-Lei 218/99, de 15 de Junho, não pode também aplicar-se aos casos em que a demandante haja prestado os cuidados de saúde, cujo pagamento reclama, por imposição de lei ou de contrato de gestão, por qualificar-se essa lei e este contrato como “administrativos”.
J. É igualmente fácil verificar o erro aqui cometido pelo tribunal a quo: Se fosse como o tribunal a quo pretende que seja, o Decreto-Lei 218/99 nunca seria também aplicável em qualquer circunstância, na medida em todos os hospitais integrados no SNS estão obrigados a prestar cuidados de saúde nos termos da lei (Bases XXIV e XXV da Lei de Bases da Saúde), incluindo os hospitais integrados no SNS e geridos ao abrigo de contratos de gestão (artigo 9º do Regime Jurídico das Parcerias em Saúde, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 185/2002, de 20 de Agosto), contrato que evidentemente replica tal obrigação fundamental
K. Ou seja, se o tribunal a quo tivesse razão, então o Decreto-Lei 218/99, de 15 de Junho, nunca seria aplicável aos casos em que surgissem na posição de demandante hospitais integrados no SNS… O que salvo o devido respeito constitui um absurdo ainda maior, uma vez que esse regime se aplica, nos termos do seu artigo 1º, precisamente à cobrança de dívidas hospitalares por “instituições e serviços integrados no Serviço Nacional de Saúde”.
L. Além do mais, não se compreende a invocação que o tribunal a quo faz da existência de um contrato administrativo (o contrato de gestão), como demonstração simultânea da inaplicabilidade do Decreto-Lei 218/99, de 15 de Junho, e da necessidade da intervenção da jurisdição administrativa, presumivelmente (a sentença não o refere) por força das alíneas e) ou f) do n.º 1 do artigo 4º do ETAF.
M. Na verdade, a solução do litígio não se encontra no contrato de gestão, nem por isso mesmo no conteúdo das suas cláusulas. O litígio não trata da (boa ou má) execução do contrato de gestão. A chave da solução do litígio, de onde o tribunal extrairá o sentido da decisão, encontra-se apenas no facto de a Recorrente ter prestado cuidados de saúde a utentes do SRS, nas disposições da lei que qualificam esse SRS como terceiro pagador e a Recorrida S, ou subsidiariamente a Recorrida R, como entidades devedoras das quantias que por lei cabem a esse SRS suportar.
N. Logo, não pode deixar de constatar-se o erro de direito cometido na sentença recorrida quando delimita o âmbito de aplicação do Decreto-Lei 218/99, de 15 de Junho, deixando de fora os casos em que o demandante seja um hospital integrado no SNS, na forma quer de um estabelecimento público, quer de uma entidade pública empresarial ou de uma empresa privada associada ao Estado no âmbito de uma parceria em saúde. A norma aqui violada é novamente, em primeira linha, o artigo 1º desse decreto-lei.
O terceiro erro de direito
P. Afirma-se na sentença que o Decreto-Lei 218/99, de 15 de Junho, não pode aplicar-se ao caso dos autos na medida em que o litígio subjacente se enquadra numa pura discussão da função administrativa das partes, pressupondo a convocação de normas de natureza administrativa caindo-se, consequentemente, no domínio da jurisdição administrativa por força quer do n.º 3 do artigo 211º da CRP, quer da alínea j) do n.º 1 do artigo 4º do ETAF.
Q. Erra a sentença recorrida, porque a causa de pedir na presente acção nada tem que ver com a função administrativa das partes, nem a resolução do litígio pressupõe a convocação de normas de natureza administrativa.
R. Na presente acção, a Recorrente pede a condenação, da entidade legalmente responsável, no pagamento dos cuidados de saúde que prestou com fundamento no facto de os ter prestado e no facto de os destinatários desses cuidados serem utentes do SRS. A causa de pedir nesta acção emerge do simples facto de o Hospital ter prestado cuidados de saúde a beneficiários do SNS que são simultaneamente utentes do SRS, sistema regional a quem pode ser exigido o pagamento da dívida resultante dos cuidados de saúde prestados porque a lei assim o diz, qualificando esse SRS como terceiro pagador.
S. O Tribunal da Relação de Lisboa, no acórdão proferido em 23 de Janeiro de 2007 no processo n.º 9911/2006-7, foi sobejamente claro na caracterização da causa de pedir numa acção em tudo análoga à presente: “Está-se, pois, perante uma acção que respeita ao cumprimento de obrigações, que tem por objecto somente a satisfação de uma prestação pecuniária, no domínio da responsabilidade contratual estabelecida entre o utente do serviço e o Estado vinculado à sua satisfação. Isto é, a acção, cuja causa de pedir pretende obter o custo da prestação de cuidados de saúde, destina-se a efectivar o cumprimento de uma obrigação e tem por objecto uma prestação pecuniária de que é credor o demandante hospital, em razão de o sinistrado ser beneficiário do subsistema de saúde assegurado pelo Réu. Desta forma dissecada a acção […] somos a concluir, que não merece então enquadramento na competência atribuída aos Tribunais Administrativos no art.º 4 do ETAF”. (o sublinhado é da Recorrente).
T. Assim delimitada a causa de pedir nos presentes autos, não pode proceder a tese do tribunal a quo de que na acção estão causa relações jurídicas administrativas, reguladas por disposições de direito público.
U. As disposições de direito administrativo invocadas pela Recorrente na P.I. para fundamentar a responsabilidade das Recorridas S ou R pelo pagamento da dívida que lhes imputa dizem respeito à legitimidade das Rés, não à causa de pedir. E a competência dos tribunais em razão da matéria afere-se pelo pedido e pela causa de pedir presentes na acção, não pela qualidade pública ou privada dos sujeitos da relação material controvertida nem pela natureza pública ou privada das normas de onde se extrai a responsabilidade do réu de pagar, aspectos que têm que ver, outrossim, com a legitimidade das partes.
V. Além disso, o presente litígio “não integra uma relação jurídica entre pessoas de direito público desenvolvida sob a égide do direito público, mas antes uma relação jurídica estabelecida no âmbito da gestão privada da entidade credora…” (in Acórdão do Tribunal de Conflitos proferido em 14 de Março de 2006 no processo 021/05, num caso análogo ao dos presentes autos, disponível para consulta em www.dgsi.pt, sendo o sublinhado da Recorrente).
A aplicação ao caso dos autos do Decreto-Lei n.º 218/99, de 15 de Junho
W. Por tudo o que vem dito, não há dúvidas que se aplica à presente acção o regime especial de cobrança de dívidas hospitalares constante do Decreto-Lei 218/99, de 15 de Junho.
X. Isto é, pedindo a Recorrente, que gere um hospital integrado no SNS, a cobrança de dívidas resultantes da prestação de cuidados de saúde, aplica-se à presente acção o Decreto-Lei n.º 218/99, de 15 de Junho, que contém hoje, lê-se no seu artigo 1º, o regime especial de cobrança de dívidas pelas instituições e serviços integrados no Serviço Nacional de Saúde em virtude dos cuidados de saúde prestados.
A competência material dos tribunais judiciais para julgar a presente acção
Y. É ponto assente que a competência do tribunal em razão da matéria é apreciada em razão da causa de pedir e do pedido (vide Manuel de Andrade, in Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora, vol. I, págs. 88 e 91). Por outras palavras, “aquela competência afere-se de harmonia com a relação jurídica controvertida, tal como a configura o autor” (veja-se o Acórdão da Relação de Coimbra proferido em 16 de Outubro de 2012 no processo n.º 2231/11.2T2AVR.C1, disponível em www.dgsi.pt).
Z. Ora, na presente acção a Recorrente pede a condenação, da entidade legalmente responsável, no pagamento dos cuidados de saúde que prestou com fundamento no facto de os ter prestado e no facto de os destinatários desses cuidados serem utentes do SRS.
AA. A causa de pedir nesta acção emerge do facto de o Hospital ter prestado cuidados de saúde a beneficiários do SNS que são simultaneamente utentes do SRS, sistema regional a quem pode ser exigido o pagamento da dívida resultante dos cuidados de saúde prestados (porque a lei assim o diz, qualificando esse SRS como terceiro pagador).
AB. Note-se que a lei que estabelece o regime especial de cobrança de dívidas pelas instituições e serviços integrados no Serviço Nacional de Saúde dispõe que, nas acções judiciais como a presente, a causa de pedir limita-se à “alegação do facto gerador da responsabilidade pelos encargos e a prova da prestação de cuidados de saúde…” (artigo 5º do Decreto-Lei n.º 218/99, de 15 de Junho).
AC. Por outro lado, o Decreto-Lei n.º 218/99 determina que os tribunais comuns – não os tribunais administrativos nem outros quaisquer – são os competentes para julgar as acções de cobrança de dívidas hospitalares, independentemente da natureza pública das entidades envolvidas, e da função de interesse público que tais entidades evidentemente prosseguem. Neste sentido pronunciou-se já por várias vezes esse Alto Tribunal, nos acórdãos proferidos nos processos n.º 3355/08.5TBFUN.L1-1, de 18 de Maio de 2010, n.º 9911/2006-7, de 23 de Janeiro de 2007, n.º 2732/06.0YXLSB-2, de 26 de Março de 2009, e o Tribunal de Conflitos, nos acórdãos proferidos nos processos n.º 021/05, de 14 de Março de 2006, e n.º 022/05, de 7 de Março de 2006.
AD. Em primeiro lugar, a competência material dos tribunais comuns para conhecer destas acções resulta implícita do que nesse diploma dispõe o artigo 6º, “ao estabelecer a possibilidade de as instituições e serviços integrados no Serviço Nacional de Saúde se constituírem partes civis em processo penal relativo a facto que tenha dado origem à prestação de cuidados de saúde, para dedução de pedido de pagamento das respectivas despesas, possibilidade essa que aponta de forma praticamente decisiva para a competência da jurisdição comum, que é aquela onde correm os processos penais”… “Caso contrário, isto é, se o legislador pretendesse que a competência coubesse à jurisdição comum quando os devedores fossem accionados em processo criminal e à jurisdição administrativa quando fossem accionados fora desse processo, estaria ele a consagrar a competência de duas ordens jurisdicionais diferentes para apreciar questões da mesma natureza, de forma incongruente, pois a distribuição de competência entre jurisdições se baseia precisamente na natureza das questões a decidir.” (Acórdão do Tribunal de Conflitos citado acima, proferido no processo 022/05 em 14 de Março de 2006).
AE. Em segundo lugar, a evolução histórica do “regime especial de cobrança de dívidas aos hospitais do SNS pelos cuidados de saúde prestados” mostra claramente a intenção do legislador de atribuir à jurisdição comum a competência em razão da matéria para conhecer da cobrança dessas dívidas.
AF. Aliás, nem na sentença recorrida se coloca minimamente em causa que os tribunais judiciais são os órgãos jurisdicionais competentes para julgar as acções submetidas ao regime do Decreto-Lei n.º 218/99, pelo que esta pode considerar-se matéria assente.
AG. Pelo que, regendo-se a presente acção pelo Decreto-Lei n.º 218/99, de 15 de Junho, havendo lei específica que a submete à jurisdição dos tribunais comuns e não sendo aplicáveis, além disso, as disposições sobre competência material indicadas pelo tribunal a quo (o n.º 3 do artigo 211º da CRP e a alínea j) do n.º 1 do artigo 4º), conclui a Recorrente dizendo que os tribunais judiciais são materialmente competentes para conhecer dos pedidos que formula nesta acção, nos termos do artigo 64º do CPC.
AH. Por último, dispõe o artigo 24º do Decreto-Lei n.º 34/2008, de 26 de Fevereiro, diploma que aprova o Regulamento das Custas Processuais, que os serviços e estabelecimentos do Serviço Nacional de Saúde ficam isentos de custas processuais na cobrança de dívidas em virtude dos cuidados de saúde prestados a utentes ao abrigo do Decreto -Lei n.º 218/99, de 15 de Junho, até à entrada em funcionamento do Tribunal Arbitral do Centro de Informação, Mediação e Arbitragem de Dívidas Hospitalares.
AI. II. Ora, regendo-se a presente acção pelo Decreto-Lei n.º 218/99, de 15 de Junho, e não tendo ainda entrado nesta data em funcionamento o Tribunal Arbitral do Centro de Informação, Mediação e Arbitragem de Dívidas Hospitalares, conclui-se que a Recorrente está isenta de custas processuais, pelo que errou igualmente o tribunal a quo ao condenar em custas a autora, ora Recorrente.
Em contra alegações as Rés pronunciam-se no sentido da manutenção da decisão recorrida.
II - Apreciação do recurso
1. Os factos:
O factualismo com interesse para a apreciação do recurso consta do relatório supra.
2. O direito
Questões colocadas pela Apelante (delimitadas pelo teor das conclusões do recurso e na ausência de aspectos de conhecimento oficioso – artigos 608.º, n.º2, 635.º, n.4 e 639.º, todos do NCPC)
Ø Da (in)competência material do tribunal cível para o conhecimento da acção
Ø Da isenção de custas por parte da Autora
A sentença recorrida absolveu os Réus da instância e condenou a Autora nas custas, porquanto considerou o tribunal cível materialmente incompetente para o conhecimento da acção entendendo que para o efeito a competência pertencia aos tribunais administrativos (alínea j) do n.º1 do artigo 4.º do ETAF[1]), sustentando-se na seguinte ordem de argumentos:
ü A Autora, embora sendo pessoa colectiva de direito privado, encontra-se inserida e realiza um serviço público - serviço nacional de saúde – integrado na função administrativa do Estado;
ü Os cuidados de saúde cujo pagamento peticiona foram prestados pela Autora por força da lei e no âmbito de um contrato administrativo que lhe defere tal função (contrato de gestão);
ü O objecto do litígio, delimitado pela causa de pedir e pelas contestações das Rés, reporta-se ao âmbito das funções administrativas das entidades partes na acção, pressupondo a convocação de normas de natureza administrativa e a intervenção da jurisdição administrativa.
Em recurso a Autora reitera a sua posição defendendo a competência do tribunal cível invocando os seguintes fundamentos:
Ø De acordo com a delimitação do pedido e da causa de pedir nos termos delineados pelo autor (os elementos em que assenta a apreciação da competência material do tribunal), a alegação do facto gerador da responsabilidade pelos encargos e a efectivação da prestação de cuidados de saúde, assumem integração no regime especial de cobrança de dívidas pelas instituições e serviços integrados no SNS (DL 218/99, de 15 de Junho), carecendo de cabimento estar em causa um litígio entre pessoas colectivas com funções públicas a resolver à luz do direito público;
Ø A resolução do presente litígio não reclama a aplicação nem a interpretação do contrato de gestão;
1. Da competência material do tribunal
A primeira questão a decidir consiste em saber se o tribunal judicial é ou não competente para a presente acção.
Em causa está acção instaurada (em Maio de 2013) pela Autora, enquanto entidade gestora do Hospital, tendo por finalidade o pagamento referente ao preço pelos cuidados de saúde que prestou a utentes beneficiários do SRS (serviço regional de saúde) da Região Autónoma dos Açores.
Nesse sentido formulou dois pedidos:
1. Pedido principal deduzido contra a 1ª e 2ª Rés, no montante de 73.644,38 euros e juros de mora;
2. Pedido subsidiário contra a 3ª Ré, no montante de 45.213,53 e juros de mora.
Tal pretensão encontra-se fundamentada nos seguintes pressupostos:
1. O Hospital, integrado no Serviço Nacional de Saúde, prestou tais cuidados de saúde a utentes do SRS dos Açores por força da celebração de um contrato de gestão (cláusula 32ª, n.º2[2]);
2. Incumbe à Região Autónoma dos Açores (através do SRS) a política de saúde nessa região, correndo por conta do orçamento Regional[3] o respectivo custo;
3. Os utentes em causa, para além de beneficiários do SNS, são, em primeira linha, beneficiários do SRS[4];
4. A 2ª Ré, enquanto gestora financeira do SRS, mostra-se responsável pelo pagamento dos serviços de saúde prestados àqueles utentes;
5. A considerar inexistir terceiros responsáveis pelos custos em causa, entendendo-se que os mesmos correm por conta do Estado Português, terão os mesmos de ser imputados à 3ª Ré, enquanto entidade contratante no contrato de gestão, ao abrigo do qual a Autora prestou os cuidados de saúde.
Vejamos.
1.1 Conforme decorre do artigo 209.º, da Constituição da República Portuguesa, o nosso sistema judicial não é unitário sendo constituído por várias categorias de tribunais que, de acordo com as normas constitucionais (artigos 209.º a 214.º), são distintas entre si, com estruturas e regimes próprios.
Nas categorias constitucionalmente previstas e tendo presente o que aqui nos interessa face à questão sob análise, refira-se a categoria dos tribunais judiciais e a dos tribunais administrativos e fiscais (abrangendo, em ambos os casos, um conjunto mais ou menos vasto de tribunais entre si estruturados hierarquicamente) são independentes e autónomas uma da outra o que passa, para além do mais, pela repartição de competências assente, à partida, em critérios objectivos que se reportam à natureza das questões submetidas à apreciação.
A categoria dos tribunais judiciais caracteriza-se não só por dela fazerem parte os tribunais comuns em matéria cível e criminal, como também por estes deterem uma competência jurisdicional residual que se traduz no estender da sua competência a todas as áreas que não sejam atribuídas a outras categorias de tribunais.
O artigo 212º, da Constituição, vem delimitar o âmbito de competência dos tribunais administrativos referindo expressamente que aos mesmos compete dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas.
Desde logo, e face às normas constitucionais, na sequência da revisão constitucional operada pela Lei n.º 1/89 de 08-07[5], a competência dos tribunais administrativos deixou de ser especial ou excepcional face aos tribunais judiciais, tidos tradicionalmente como tribunais comuns, podendo desta forma ser considerados como os tribunais ordinários de justiça administrativa[6], cabendo-lhe o julgamento de quaisquer acções (ou recursos) que tenham por objecto a resolução de litígios resultantes de relações jurídicas administrativas, pelo que uma questão de natureza administrativa pertencerá sempre à ordem judicial administrativa a não ser que esteja atribuída outra jurisdição[7]
Surge-nos assim como bom o entendimento segundo o qual a competência dos tribunais administrativos abrange todos os litígios com origem em relações jurídicas que nascem e se desenvolvem à luz do direito administrativo, numa dupla vertente, um dos sujeitos, pelo menos, é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público administrativo, ou a relação jurídica é regulada pelas normas do direito administrativo, na vertente material, ficando em qualquer das formas excluídos os conflitos puramente privados, ou de cariz meramente jurídico-civilista[8].
A mesma conclusão se pode retirar do disposto no artigo 4.º, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Refira-se ainda que as relações jurídicas administrativas reportam-se essencialmente, e em termos gerais, às relações jurídicas entre a Administração e os particulares, desde que públicas, ou reguladas pelo direito administrativo, isto é, aquelas em que pelo menos um dos sujeitos actua investido de autoridade pública, visando a realização de um interesse público que se encontra legalmente definido ou protegido.
1.2 Constitui entendimento pacífico que a competência do tribunal se afere em função dos termos em que a acção é proposta, sendo a estruturação da causa[9] tal como a parte (que tem a iniciativa de recorrer a tribunal) a apresenta, que fixa a forma decisiva a considerar para efeitos de determinação da competência material[10].
Sendo a competência do tribunal determinada pela pretensão formulada e caracterizada pelo pedido e causa de pedir, somos de entender que o posicionamento da Autora/Apelante em defesa da competência material do tribunal cível para o conhecimento da acção tem por subjacente o equívoco no que se reporta à aplicabilidade do DL 218/99, de 15 de Junho, à situação sob apreciação e que decorre, por sua vez, do entendimento que o suporta: enquadramento das Rés no âmbito de um subsistema de saúde, respondendo pelos encargos de saúde dos seus beneficiários enquanto terceiro pagador.
No que se refere à questão (in)aplicabilidade do citado DL 218/99 (que designa os tribunais comuns com competência para conhecer e decidir das acções a que se reporta), e por forma a afastar o entendimento do tribunal a quo relativo ao facto de estar em causa na acção matéria referente à função administrativa ou pública das partes[11], a argumentação da Autora/Apelante radica na circunstância do referido diploma se reportar ao regime processual específico para a cobrança dos créditos das entidades hospitalares que integram o SNS referentes aos cuidados de saúde prestados e no facto da presente acção se reportar ao cumprimento de obrigação que tem por objecto apenas a satisfação de uma obrigação pecuniária, ou seja, por o pedido e a causa de pedir da acção se restringirem ao reembolso dos custos dos cuidados de saúde prestados pelo Hospital aos utentes do SRS (utentes que em função da respectiva residência - Região Autónoma dos Açores - os torna beneficiários da SRS).
Não há dúvida de que o regime processual específico do DL 218/99, de 15 de Junho, tem por objecto o regime de cobrança de dívidas pelas instituições e serviços integrados no Serviço Nacional de Saúde em virtude dos cuidados de saúde prestados (cfr. artigo 1.º). Conforme se encontra consignado no respectivo preâmbulo, as alterações introduzidas no sistema de saúde, designadamente no Serviço Nacional de Saúde, atribuíram aos serviços e estabelecimentos nele integrados a possibilidade de cobrarem receitas próprias, onde se incluem as referentes aos cuidados de saúde prestados e cujos encargos sejam suportados por outras entidades.
A questão que se coloca no caso é a de identificar as entidades com responsabilidade pelos referidos encargos.
Tal resposta é encontrada em conjugação com o que dispõe o Estatuto do Serviço Nacional de Saúde[12] que, relativamente ao assunto (responsabilidade pelos encargos), estatui no n.º 1 do artigo 23.º: “Além do Estado, respondem pelos encargos resultantes da prestação de cuidados de saúde prestados no quadro do SNS: a) Os utentes não beneficiários do SNS e os beneficiários na parte que lhes couber, tendo em conta as suas condições económicas e sociais; b) Os subsistemas de saúde, neles incluídas as instituições particulares de solidariedade social, nos termos dos seus diplomas orgânicos ou estatutários; c) As entidades que estejam a tal obrigadas por força de lei ou de contrato; d)) As entidades que se responsabilizem pelo pagamento devido pela assistência em quarto particular ou por outra modalidade não prevista para a generalidade dos utentes; e) Os responsáveis por infracção às regras de funcionamento do sistema ou por uso ilícito dos serviços ou material de saúde.”
Tendo presente o posicionamento que a Autora assume ao sustentar a sua pretensão evidencia-se que a mesma parte do (incorrecto) pressuposto de que o SRS constitui um subsistema de saúde, descorando que as Rés, tal como a Recorrente, se encontram integradas no SNS realizando a função e interesse públicos, prioritariamente a cargo do Estado, de um serviço nacional de saúde geral, tendencialmente gratuito, assegurando o direito de todo o cidadão à protecção da saúde.
Por conseguinte e ao invés do que defende a Recorrente, tal como decidido na sentença sob recurso, a presente acção não se encontra delimitada pela simples cobrança de custos decorrentes da prestação de cuidados de saúde por organismo integrado no SNS a utentes beneficiários de um subsistema de saúde. Na verdade, tendo em conta que o SRS não pode ser entendido enquanto subsistema de saúde[13], os autos têm por objecto a definição e distribuição de encargos entre o Estado e a Região Autónoma dos Açores relativamente à função de protecção da saúde do cidadão (função pública de promover e garantir o acesso de todos os cidadãos aos cuidados de saúde), integrada na função administrativa do Estado e que, como tal, que se encontra submetida a normas de direito público administrativo e às normas referentes à execução orçamental respeitantes à cobrança dos encargos com a prestação de cuidados de saúde no âmbito do SNS e do SRS dos Açores (cfr. artigo 149.º da Lei n.º 61-B/2012, de 31/12, que aprovou o Orçamento do Estado para 2013).
Não podemos pois deixar de partilhar o entendimento sufragado na decisão recorrida quando conclui que o litígio assume enquadramento na função de natureza público-administrativa das entidades que são partes na acção e que prosseguem um interesse público de realizar o serviço nacional de saúde.
Acresce que os cuidados de saúde prestados pela Autora e cujo pagamento do preço reivindica através da presente acção, tem por subjacente a sua ao nível da vinculação legal e de âmbito contratual (por efeito da celebração de um contrato de gestão[14]). Nessa medida e no que se refere à 3ª Ré[15] (pedido subsidiário), tal como se encontra salientado nas suas contra alegações, o conflito que põe a Recorrente à aqui Recorrida respeita a questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, ou de contratos especificamente a respeito dos quais existem normas de direito público que regulam aspectos específicos do respectivo regime substantivo”.
Nestes termos, verificando-se a qualidade de entidades públicas das partes, a submissão das mesmas e da respectiva relação ente si a um regime substantivo de direito público, no âmbito dos interesses públicos que lhes cumpre prosseguir, a apreciação da acção cabe aos tribunais administrativos por força do disposto no artigo 4., alínea j), do ETAF (relações jurídicas entre pessoas colectivas de direito público ou entre órgãos públicos, no âmbito dos interesses que lhes cumpre prosseguir).
Por outro lado, conforme já supra referido, o litígio dos autos reporta-se (no que ao pedido subsidiário diz respeito) a questão relacionada com a interpretação das cláusulas relativas à execução do contrato de gestão (com natureza de contrato administrativo de colaboração) celebrado entre a Autora e a 3ª Ré e, como tal, com cabimento no âmbito da alínea f) do artigo 4.º do ETAF, de acordo com a qual incumbe aos tribunais administrativos administrar justiça nos litígios emergentes de Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público..
Em face do exposto, há que concluir pela competência do tribunal administrativo para dirimir o presente litígio.
Improcedem, por isso, as conclusões do recurso.
2. Da isenção de custas da Autora
Não sendo de aplicar no caso o DL 218/99, de 15 de Junho, carece a Autora da pretendida isenção de custas processuais, pelo que cabe manter a condenação em custas decidida pelo tribunal a quo.
III – Decisão
Nestes termos, acordam os Juízes deste Tribunal da Relação de Lisboa em julgar improcedente a apelação, mantendo a sentença recorrida.
Custas pela Apelante.
Lisboa, 6 de Maio de 2014
Graça Amaral
Orlando Nascimento
Dina Monteiro
[1][1] Nos termos da qual são da competência material dos tribunais administrativos as acções que tenham por objecto relações jurídicas entre pessoas colectivas de direito público ou entre órgãos públicos, no âmbito dos interesses que lhes cumpra prosseguir.
[2] Nos termos da qual “… ficou obrigada a realizar aos Utentes as prestações de saúde adequadas ao seu estado de saúde…”
[3] Artigos 28.º, do Estatuto do SRS dos Açores e 18.º do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores.
[4] Encontra-se subjacente ao posicionamento da Autora que o SRS funciona relativamente ao SNS como subsistema de saúde, respondendo pelos encargos dos respectivos beneficiários à luz do artigo 23.º, n.º1, alínea b) do Estatuto do SNS (aprovado pelo DL 11/93, de 15-01).
[5] Com o artigo 134.º da referida Lei foi aditado o artigo 214.º à Constituição.
[6] Neste sentido, J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição revista, Coimbra 1993, pág. 813 e seguintes.
[7] Fala-se assim que o legislador constitucional consagrou os tribunais administrativos como tribunais comuns em matéria administrativa, cfr. acórdão do STA (P) de 30 de Maio de 1996, in Jurisprudência Administrativa Escolhida, Carlos Alberto Fernandes Cadilha, 1999, pág. 831 e Seg.
[8] Cfr .neste sentido J. J. Canotilho e Vital Moreira, obra citada, pág. 815.
[9] Pedido e causa de pedir.
[10] Cfr. Acórdão do Tribunal de Conflitos de 31.01.91, in AD, n.º 361, pág. 125.
[11] Que reclama a convocação de normas de natureza administrativa.
[12] Aprovado pelo DL 11/93, de 15 de Janeiro.
[13] De acordo com o estudo da Entidade Reguladora da Saúde, de Dezembro de 2009 (citado na sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro de 8 de Março de 2013, junta aos autos a fls. 785/788) os subsistemas de saúde podem ser definidos como “entidades de natureza pública ou privada que, por lei ou por contrato, asseguram prestações de saúde a um conjunto de cidadãos e/ou comparticipam financeiramente nos correspondentes encargos. Trata-se de subsistemas de saúde de base profissional – independentemente de os respectivos beneficiários se encontrem em situação de exercício efectivo de funções ou aposentados, e sem prejuízo da sua extensão aos agregados familiares – e cuja adesão apresenta, em alguns casos ou para alguns beneficiários, carácter obrigatório.”
[14] Revestindo a natureza de um contrato administrativo de concessão de serviço público. Tal contrato, cuja interpretação das respectivas normas se faz prevalecer o “interesse público na boa execução das obrigações das Entidades Gestoras” (cláusula 2.º, n.º 5), encontra-se regulado pelo DL 185/2002, de 20 de Agosto (que define o regime jurídico das parcerias em saúde com gestão e financiamentos provados), pelo Decreto-Regulamentar 14/2003, de 30 de Junho e pelo DL 111/2012, de 23 de Maio. De acordo com o respectivo preâmbulo, o regime jurídico do referido contrato encontra-se “ajustado aos traços comuns das concessões de serviço público”, caracterizado por se encontrarem atribuídos ao contraente público um conjunto de poderes-deveres de autoridade a exercer mediante a prática de actos administrativos (cfr. artigos 15.º, 24.º, 26.º a 30.º).
[15] Na qualidade de contraparte do contrato de gestão – cláusulas 46.ª e 47.ª
