| 2007/07-1 |  |
CLASSIFICAÇÃO
SOLOS
RESERVA AGRÍCOLA NACIONAL
TERRENO APTO PARA CONSTRUÇÃO
- Os critérios de avaliação dos bens, previstos nos arts. 26º e segs. do C.E., constituem referenciais indicadores a acatar em situações normais, mas que podem ser afastados quando pela sua intervenção não se obtenha o valor da justa indemnização.
- O facto de a parcela expropriada se integrar na RAN ou REN, não implica por si só que o solo tenha necessariamente que ser classificado como apto para outros fins.
- Importa em tais casos verificar se no e para o mercado real, tendo em atenção as características da parcela, das áreas circundantes e as demais normalmente atendidas pelos agentes económicos, aquela apresenta ou não uma muito próxima e efectiva capacidade edificativa, do ponto de vista de um potencial comprado de mediana sagacidade e diligência e desprovido de intento especulativo.
- Manifestando-se tal potencialidade edificativa pode o tribunal aplicar o critério consagrado no nº 12 do artigo 26º do C.E., enquanto “outro critério adequado para alcançar o valor da justa indemnização”, por opção fundada, ao abrigo do artigo 23º, 5 do C.E., contado que justificadamente se demonstre ser o recurso a tal critério o adequado à situação.
Expropriante: Instituto …, com sede na Avª … em Barcelos.
Expropriados: Albertina …, Maria … , Maria …, Teresa …, residentes na Rua …, em Barcelos, Graça… , residente na Urbanização … em Barcelos, Maria …, residente em …, na Alemanha e José …, residente na Urbanização … em Barcelos.
Por Despacho n° 16 388/2002, de 21.06.2002 do Exm° Senhor Ministro da Ciência e do Ensino Superior, publicado no Diário da República n° 170, II Série, de 25.07.2002, declarada a utilidade pública da expropriação da parcela de terreno - que corresponde ao prédio situado no Lugar do Carregal de Baixo, freguesia de Vila Frescainha São Martinho, concelho de Barcelos, inscrito na matriz predial sob o art.° 30.
Foi realizada a vistoria "ad perpetuam rei memoriam" e a respectiva avaliação, tendo os senhores árbitros, por unanimidade, fixado ao terreno o valor global de € 217.575,00.
Foi proferido despacho de adjudicação do terreno expropriado ao expropriante.
Inconformados os expropriados interpuseram recurso da decisão arbitral, sustentando que a parcela é apta para construção e engloba uma parte urbana, sendo a área de 23.565 m2. Ao valor do terreno deve acrescer o das benfeitorias.
Em resposta sustentou-se que integrando-se a parcela em zona RAN, deve ser avaliada como apta para outros fins.
A 7/3/06 o Tribunal “a quo”, julgando procedente o recurso interposto pelo expropriados decidiu nos seguintes termos:
“…fixa montante da indemnização a pagar pela expropriante Instituto … aos expropriados em € 457.048,50 (quatrocentos e cinquenta e sete mil e quarenta e oito euros e cinquenta cêntimos), acrescidos da quantia que resultar da aplicação dos índices de preços no consumidor, com exclusão da habitação, desde a data da declaração de utilidade pública (25.07.2002) até 31.03.2003, sendo que a partir desta data a actualização recai apenas sobre a diferença entre o valor apurado nesta decisão e o valor já atribuído aos expropriados…”
Inconformados expropriante e expropriados, interpuseram recurso de apelação da sentença.
Conclusões do recurso de apelação da expropriante.
I. A parcela expropriada, de acordo com o PDM de Barcelos, está inserida em RAN (facto vertido no ponto 12 da matéria assente), e destina-se à implantação do "campus" do Instituto …(cfr. ponto 23).
II. Para que um solo seja classificado como apto para construção não basta a verificação de alguma das circunstâncias enumeradas no art. 25°/2 do CE/99.
III. A interpretação integrada das regras de classificação e avaliação dos solos impostas pelo Código das Expropriações obriga a que sejam classificados e avaliados como solos para outros fins aqueles cujo destino efectivo ou possível - numa utilização económica normal e tendo em conta as suas circunstâncias e condições de facto - não possa ser a construção, de acordo com as leis e regulamentos em vigor.
III. E assim será mesmo que, relativamente a tais solos, se verifique alguma das situações previstas no n° 2 do art. 25° do CE/99.
IV. As regras de classificação dos solos vertidas no art. 25° do CE/99 têm de ser conjugadas com o princípio geral do n° 1 do art. 23° citado.
V. A aplicação "cega" das regras constantes do art. 25° do CE/99, nos casos em que a construção não é possível face às leis e regulamentos em vigor, (ou nos casos em que, sendo a construção possível, não constitua o aproveitamento económico normal) conduziria à violação desse princípio geral, determinando que a indemnização não correspondesse ao valor real e corrente do bem, «de acordo com o seu destino efectivo ou possível numa utilização económica normal».
VI. Face ao actual Código das Expropriações, são inconstitucionais, por violação do princípio da justa indemnização por expropriação, as normas do nc 1 do art. 23° e n° 1 do art. 26° desse código, quando interpretadas por forma a incluir na classificação de "solo apto para a construção" solos em que, de acordo com as leis e regulamentos em vigor (no caso, em virtude da integração em RAN) não é permitida a construção ou esta não constitua o seu aproveitamento económico normal.
VII. Uma interpretação das normas citadas do actual Código das Expropriações segundo a qual os terrenos integrados em RAN, podem/devem ser classificados como aptos para construção viola o princípio constitucional da justa indemnização, uma vez que conduz a que seja atribuído ao expropriado uma indemnização que ultrapassa o valor real e corrente, ou valor de mercado, distorcendo, deste modo, em benefício do expropriado, a necessária proporção que deve existir entre as consequências da expropriação e a sua reparação.
VIII. Nem se diga que a avaliação da parcela deveria efectuar-se com recurso ao disposto no n° 12 do art. 25° do CE/99, desde logo, porque o Plano Director Municipal de Barcelos, designadamente a sua Carta de Ordenamento, não afecta o terreno da parcela em questão a qualquer dos fins previstos naquela disposição legal.
IX. Essa norma pressupõe que o terreno não esteja sujeito a outras condicionantes, para lá da classificação do PDM, o que não sucede no caso em apreço, em que o terreno está integrado em RAN - o seu âmbito de aplicação restringe-se aos casos em que os terrenos tinham, abstractamente, aptidão construtiva, e deixaram de tê-la em consequência da prossecução do interesse público.
X. Nos terrenos integrados na RAN, a sua classificação como "espaço-canal" não implica, pois, quaisquer restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo (preexistentes e juridicamente consolidadas) que determinem uma limitação significativa na sua utilização.
XI. A inclusão no critério de cálculo do valor do solo previsto no n° 12 do art. 26° do CE/99 de parcelas de terreno integradas na RAN, expropriadas para a implantação de vias de comunicação, conduz a colocar os expropriados de tais parcelas numa situação de desigualdade perante os demais proprietários de parcelas contíguas integradas na RAN mas não foram expropriados, conduzindo a um "ocasional locupletamento injustificado" dos primeiros em relação aos segundos.
XII. A inclusão do terreno na RAN sujeita o terreno a um único estatuto jurídico sob o ponto de vista da sua ineptidão construtiva, em função do qual o legislador conformou o critério que concretiza o valor da justa indemnização exigida constitucionalmente como contrapartida da expropriação.
XIII. A aplicação (mesmo que extensiva ou analógica) do n° 12 do art. 26° do CE/99 a terrenos integrados na RAN, só porque se verificam as circunstâncias que, para terrenos situados fora da RAN, o art.° 25°, n.° 2, do CE/99 releva como elementos qualificantes de terrenos para construção, redundaria numa clara violação do princípio da igualdade constitucionalmente consagrado.
XIV. Dar-se tratamento jurídico-económico diferente sob o ponto de vista do critério de aferição do valor da indemnização devida em caso de expropriação a terrenos que, embora estejam todos incluídos na RAN (e que, por via disso, não podem ser destinados (ou aptos para) a construção - equivaleria a introduzir um elemento simplesmente formal ou materialmente irrelevante (do ponto de vista da aptidão para a construção) para fundar uma destrinça no aspecto indemnizatório.
XV. Desde que os terrenos estejam incluídos na RAN, a sua aptidão efectiva ou conjecturai para a construção é exactamente a mesma, concorram ou não concorram outras circunstâncias que a lei releve para considerar como terrenos para construção terrenos que estão situados fora da RAN e como tal sujeitos a outro estatuto jurídico.
XVI. Ao admitir-se que os terrenos incluídos na RAN possam ser indemnizados como se foram terrenos aptos para construção, dentro do regime próprio estabelecido no n° 12 do art° 26° do CE/99, só pelo simples facto de serem expropriados, está a violar-se frontalmente o princípio da igualdade, na sua vertente externa.
XVII. Em suma: é inconstitucional a norma contida no n° 12 do art. 26° do Código das Expropriações, quando interpretada no sentido de poder ser aplicada (mesmo que por aplicação extensiva ou analógica) a terrenos sem aptidão construtiva - no caso, em virtude da sua integração na RAN, só porque se verificam as circunstâncias que, para terrenos situados fora da RAN, o art. 25°, n.° 2, do CE/99 releva como elementos qualificantes de terrenos para construção.
XVIII. Assim, a parcela de terreno expropriada terá que ser classificada, para efeitos do cálculo indemnizatório, como "solo para outros fins" (arts.25° n°3 e 27° do CE), devendo seguir-se a avaliação constante do laudo pericial majoritário para essa hipótese.
XIX. A douta sentença em crise, salvo melhor opinião, violou os arts. 13° e 62C da CRP, bem como os arts. 1°, 23° e 27° do CE/99.
Conclusões do recurso de apelação dos expropriados.
a) A DUP não incluiu o artigo 138, urbano;
b) A área da parcela, incluindo o artigo urbano, é de 23.565 m2 e situa-se numa zona de construção de densidade média-alta;
c) Os laudos e as avaliações não estão devidamente fundamentados, pois não lhe forneceram elementos a que se refere o artigo 26° n° 3, nem os árbitros e Peritos os procuraram;
d) Não procuraram, também, os Srs. Peritos, saber qual o valor praticado na zona na alienação dos terrenos com as mesmas características;
e) Não tiveram em conta os Srs. Peritos as construções a levar a efeito na parcela, em particular as referentes à construção, para a habitação;
f) E, apesar dos recorrentes, terem reclamado nos autos (vide requerimento apresentado em 21-06-2004), e até pedido a substituição dos peritos nomeados, em face das omissões verificadas, certo é que o Tribunal julgou por bem manter tais peritos, mantendo-se eles, na mesma posição inicial, apesar de fazerem correcção ás respostas (vide notificação de 03-06-2004);
g) Ora, em face do exposto, verifica-se que a decisão fundada na avaliação dos peritos nomeados pelo Tribunal e pelo expropriante, está viciada e é injusta.
h) É que a avaliação não está fundamentada, é contraditória, está viciada por omissão de elementos facilmente conhecidos e que os Srs. Peritos desprezaram ou não procuraram;
i) Contrariamente, e por comparação, verifica-se que a avaliação do Perito nomeado pelos expropriados, é objectiva, fundamentada, criteriosa, minimamente justa, e sem ser contradita;
j) Por isso, os expropriados, mantém o valor peticionado no recurso de arbitragem;
k) A decisão viola assim, os artigos 668° als. b), c) e d) do Código Processo Civil e 2°, 23°, 25° e 26° do Código das Expropriações.
Colhidos os vistos dos Ex.mos Srs. Adjuntos há que conhecer dos recursos.
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Vêm considerados provados os seguintes factos pelo Tribunal “a quo”:
1. Por despacho do Ministro da Ciência e do Ensino Superior n° 16 388/2002, de 21.06.2002, publicado no Diário da República n° 170, II Série, de 25.07.2002, declarada a utilidade pública da expropriação da parcela de terreno, com a área de 22.5502, correspondente ao prédio situado no Lugar do Carregai de Baixo, freguesia de Vila Frescainha São Martinho, concelho de Barcelos, inscrito na matriz predial sob o art.° 30 e omisso na Conservatória do Registo Predial.
2. A expropriante tomou posse administrativa do prédio em 15.10.2002.
3. O terreno referido em l, à data da vistoria "ad perpetuam rei memoriam", confrontava a norte com caminho municipal, do sul com Carlos … e Maria … e outros, nascente com João … a e poente com Travessa do Carregal.
4. Tratava-se ainda de um terreno de lavradio bem exposto, praticamente plano, com ligeira inclinação norte/sul, cultivado, predominantemente com milho, grão e alguns produtos agrícolas.
5. Dispunha também de sistema de rega por aspersão.
6. A parcela expropriada confina a norte com uma via pública pavimentada a cubo, em cerca de 160 m e confina a poente com via não pavimentada, em terra e em estado precário em cerca de 190 m.
7. A variante de Barcelos situa-se a cerca de 10 m a norte sem que a parcela tenha acesso directo à mesma e a nascente localiza-se a cerca de 180 m da parcela.
8. A parcela situa-se entre a variante de Barcelos EN103 a norte e a EN103-1 a sul, sem que com elas confine directamente, e a cerca de 130 m da rotunda de entrada da cidade de Barcelos e que é constituída por via dupla, a norte da parcela.
9. Num raio de 300 m contados do perímetro exterior dos limites da parcela existem terrenos maioritariamente classificados em RAN e REN (cerca de 73%) e minoritariamente em espaços de alta densidade (cerca de 5%) e de baixa densidade (cerca de 22%).
10. A distância não superior a 400 m da parcela existem construções de vários pisos (até 10) situadas na direcção norte-nascente do terreno.
11. A parcela expropriada dispõe de redes de energia eléctrica e telefónica.
12. A parcela expropriada, de acordo com o PDM de Barcelos, está inserida em RAN.
13. Situa-se perto do mercado abastecedor de Barcelos.
14. De acordo com o PDM, localiza-se fora do perímetro urbano da cidade de Barcelos, embora se situe em linha recta a menos de 1.000 m da Câmara Municipal e do Tribunal.
15. Na parcela existia uma casa de habitação em alvenaria de pedra, com cobertura em telha sobre armação de madeira com 54m2; varandão com paredes em alvenaria de pedra, com dois portões e com a área de 48m2; cobertos com paredes de blocos e estrutura de madeira com a área de 180 m2; adega com prensa e arrecadação com pipos; eira com 81 m2, com pavimento em placas de xisto e bordadura em paredes de granito.
16. Existia ainda um muro de vedação em pedra seca com 52m de comprimento, 1,5m de altura e 0,5 m de espessura; um muro de vedação em pedra seca com 100m de comprimento, 1 m de altura e 0,5m de espessura e um muro de vedação em pedra com 60m de comprimento, 1m de altura e 0,5m de espessura, encimado com rede de arame com 0,5m de altura.
17. Existiam também ramadas na bordadura da propriedade e no interior desta com a área total de cerca de 3.325m2.
18. Dois poços com 10m de profundidade revestidos com aduelas de cimento, com cabine para o motor ligados entre si por uma mina com cerca de 30m de extensão.
19. Dois poços ligados entre si e a um terreno existente no exterior da propriedade, com cerca de 10 m de profundidade, com cabine e motor com bomba para rega por aspersão, sendo um deles revestido a pedra.
20. Um poço com cerca de 10 m de profundidade, com uma mina com cerca de 30m de extensão, ambos revestidos a pedra.
21. Um tanque em pedra com 20m3 e um tanque em bloco com 4m3.
22. E ainda as seguintes árvores: 31 pereiras; 30 macieiras; 15 cedros; 8 figueiras; 7 marmeleiros; 6 castanheiros; 6 limoeiros; 6 ameixoeiras; 3 laranjeiras; 3 japoneiras; 2 oliveiras; l tangerineira; l nogueira e l diospireiro.
23. A parcela expropriada destina-se à implantação do "campus" do Instituto …, no âmbito do qual se prevê a construção da escola superior de gestão, da biblioteca e da cantina, encontrando-se ainda previstas a construção de uma residência universitária, de um pavilhão desportivo, de um campo de ténis, de um campo de futebol exterior, de um parque de estacionamento, da ampliação da escola superior de gestão numa 2.a fase e de uma unidade pedagógica.
24. O acórdão dos Senhores árbitros proferido na fase da arbitragem proferido por unanimidade, encontrou como indemnização devida pela expropriação o valor global de € 217.575,00 para a parcela expropriada, conforme documento que consta de fls. 35 a 37 dos autos e cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
25. Os Senhores Peritos indicados pelo Tribunal e pelo expropriante no seu laudo, calcularam a indemnização para a parcela no valor de € 457.048,50, conforme consta de fls. 231 a 236 e cujo teor se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.
26. O Senhor Perito indicado pelos expropriados no seu laudo, calculou a indemnização para a parcela no valor de € 1.811.631,00, conforme consta de fls. 254 a 264 e cujo teor se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.
Nos termos dos artigos 684º, n.º 3 e 690º do CPC o âmbito do recurso encontra-se balizado pelas conclusões do recorrente.
Questões a apreciar:
Recurso da expropriante:
- Classificação da parcela expropriada como solo apto para a construção ou solo apto para outros fins, por se encontrar inserida na RAN à data da DUP.
- inconstitucionalidade do nº12 do art. 26° do Código das Expropriações, quando interpretada no sentido de poder ser aplicada (mesmo que por aplicação extensiva ou analógica) a terrenos sem aptidão construtiva - no caso, em virtude da sua integração na RAN, só porque se verificam as circunstâncias que, para terrenos situados fora da RAN, o art.º 25°, n.° 2, do CE/99 releva como elementos qualificantes de terrenos para construção.
Recurso dos expropriados:
- Não inclusão na DUP do artigo 138 urbano, incluído na parcela expropriada;
- Falta de fundamentação do laudo em que se baseou a decisão, por contraditória e conter omissões, por não fornecerem os elementos a que se refere o artigo 26° n° 3;
- Falta de indicação do valor praticado na zona na alienação dos terrenos com as mesmas características;
- Não consideração das construções a levar a efeito na parcela, em particular as referentes à construção, para a habitação;
- Valor da indemnização devida.
Quanto à apelação da expropriante.
A recorrente pretende que a parcela expropriada seja classificada como solo apto para outros fins, invocando o facto de à data da DUP estar inserida em zona RAN.
Conforme resulta dos factos, fora tal inserção, a parcela dispõe de infra-estruturas necessárias a que alude o artigo 25, 2 do CE, integrando-se em núcleo urbano, embora fora do perímetro urbano da cidade, conforme resulta do mapa junto.
Nos termos do nº 3 do mesmo normativo, os “solos para outros fins” são determinados por exclusão de partes, ou seja, são aqueles não subsumíveis à previsão do nos 2 do referido artigo.
O entendimento sufragado pelo Ac. do TC nº 267/97, que decidira, relativamente à norma do nº 5 do artº 24 do anterior CE(91) julgá-la inconstitucional por violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade, enquanto in-terpretada por forma a excluir da classificação de "solo apto para a construção" os solos integrados na RAN expropriados justamente com a finalidade de neles se edificar para fins diferentes de utilidade pública agrícola; com a abrangência lata que dos termos da declaração resultava, foi posteriormente abandonado.
Passou aquele tribunal a referir a exigência de verificação dos pressupostos daquele acórdão, ou seja, de que a dimensão normativa em apreço fosse substancialmente idêntica à apreciada naquele. O caso era relativo a obras consistentes na construção de um quartel de bombeiros.
A Administração classificara a parcela de terreno, dotada de todas as infra-estruturas, como de utilidade pública agrícola integrando-a no RAN, vindo, posteriormente e uma vez desvalorizada, a adquiri-la, pagando por ela um valor correspondente ao de solo não apto para construção. A sua apropriação ocorreu apenas uma semana antes da publicação da Portaria nº 380/93, que veio desafectar da RAN todo o terreno em que se situava a referida parcela. Alves Correia refere que o "sentido profundo" do julgamento de inconstitucionalidade constante daquele "é o de impedir que a Administração, depois de ter integrado um determinado terreno na RAN [...], venha, posteriormente, a desafectá-lo, com o fim de nele construir um equipamento público, pagando pela expropriação um valor correspondente ao de solo não apto para a construção" - A Jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre Expropriações por Utilidade Pública e o Código das Expropriações de 1999, Coimbra, 2000, página 52 -.
Posteriormente, variados acórdão, ( Ex. 20/2000, 247/2000, 346/03, 347/03, 425/03 – outras indicações no Ac. Tc 276/2007) decidiram-se pela não inconstitucionalidade, do normativo, quanto o terreno fosse expropriado para implantação de vias de comunicação.
No Ac. 155/20002 decidiu-se não julgar inconstitucional a norma do artigo 24º, n.º 5, do Código das Expropriações de 1991, interpretada no sentido de excluir da classificação de "solo apto para a construção" os solos integrados na Reserva Agrícola Nacional e na Reserva Ecológica Nacional expropriados para implantação de uma central de incineração de resíduos urbanos e respectivo aterro sanitário.
À questão de saber se a eventual desafectação dos terrenos expropriados da RAN/REN para efeitos de construção de uma central de incineração de resíduos sólidos e respectivo aterro sanitário – equipamento de interesse intermunicipal de relevante importância – é susceptível de gerar nesses terrenos uma "muito próxima ou efectiva potencialidade edificativa" respondeu este acórdão negativamente.
Refere-se no Acórdão que, ”uma central de tratamento de resíduos sólidos – embora se trate de uma construção para fins diferentes dos fins agrícolas a que os terrenos se destinam ao ser integrados na RAN – não é uma construção que, só por si, seja susceptível de atrair para a sua órbita a construção de edifícios para habitação ou escritórios. Dir-se-á mesmo que tal implantação é incompatível com quaisquer fins urbanísticos. … Não se vê assim que a desafectação dos terrenos da RAN/REN para efeitos de expropriação com vista à construção de uma central de incineração de resíduos e respectivo aterro sanitário possa trazer a tais terrenos uma maior potencialidade edificativa. E só a existência desta possível aptidão edificativa justificaria que os terrenos em causa pudessem ser qualificados como "aptos para construção", com a consequente eventual violação da Constituição no caso de o não virem a ser… De tudo o exposto resulta que o caso em apreço, embora apresente algumas semelhanças com o caso apreciado no acórdão n.º 267/97, deste Tribunal, em boa verdade está muito mais próximo dos casos que foram apreciados nos acórdãos n.ºs 20/2000, 219/200 e 243/2001, em que a norma do n.º 5 do artigo 24º do Código das Expropriações de 1991 não foi julgada inconstitucional...”
No dizer do acórdão não pode concluir-se, que a expropriação (e a desafectação) se destinou à construção de um edifício urbano, mas sim e muito ao contrário, de um edifício que repele a urbanização. A potencialidade edificativa não existia e continuou a não existir.
No Ac. 121/02, decide-se não julgar inconstitucional a norma do n.º 5 do artigo 24º do Código das Expropriações de 1991, interpretada por forma a excluir da classificação de "solo apto para a construção" solos integrados em área reservada pelo Plano Director Municipal a uso florestal, expropriados para construção de acessos a uma central incineradora. Tem voto de vencido referindo a semelhança com o caso decidido no Ac. 267/97.
Nos Acs. 333/03 e 557/03 profere-se igual juízo, relativo a expropriação para construção de uma escola autorizada nos termos da alínea d), do n.º 2, do artigo 9º do Decreto-Lei n.º 196/89, de 14 de Junho.
Este entendimento baseia-se entre outros argumentos em que "o expropriado, cujo prédio estava integrado na RAN, não ser titular, anteriormente à expropriação, de expectativas legítimas relativas à potencialidade edificativa do terreno, já que, tendo o prédio integrado naquela Reserva, bem sabia (ou devia saber) que já nele não podia construir. Não tendo o proprietário, pela integração do terreno na RAN, expectativa razoável de ver o terreno desafectado e destinado à construção, não poderia invocar o princípio da "justa indemnização", de modo a ver calculado o montante indemnizatório com base numa potencialidade edificativa dos terrenos que era para ele legalmente inexistente, e com a qual não podia contar"
A não ser assim refere-se, criar-se-ia uma situação de desigualdade entre os proprietários de parcelas contíguas, consoante fossem ou não contemplados com a expropriação, com um ocasional locupletamento injustificado daqueles.
De um lado temos que um sistema legal de apuramento do valor da justa indemnização peculiar – reportamo-nos ao sistema normalmente utilizado, o do nº 4 do artigo 26 - (conquanto se perceba a intenção do legislador – evitar a pulverização dos critérios utilizados para apuramento do valor indemnizatório), implicando a montante, por vezes, que a discussão se atenha na verificação formal da integração do solo em “conceitos cristalizados” (apto para construção ou apto para outros fins), olvidando-se que o objectivo do processo é a fixação da justa indemnização.
O sistema consagrado no CE começa no artigo 1 por referir que os bens imóveis e os direitos a eles inerentes podem ser expropriados por causa de utilidade pública compreendida nas atribuições, fins ou objecto da entidade expropriante, mediante o pagamento contemporâneo de uma justa indemnização nos termos do presente Código.
No artigo 23º nº 1 refere-se que a justa indemnização correspondente ao valor real e corrente do bem de acordo com o seu destino efectivo ou possível numa utilização económica normal, à data da publicação da declaração de utilidade.
Tal valor deve corresponder ao valor real e corrente dos mesmos, numa situação normal de mercado, como se refere no nº 5 do mesmo normativo.
Estabelecido este quadro essencial no que respeita à indemnização, o sistema consagra procedimentos (artigos 26 ss) tendentes à fixação do valor indemnizatório.
O nº 4 do artigo 26 do CE (normalmente utilizado, dada a falência prática, até ver, do critério consagrado no nº 2 e 3 do artº 26), consagra um sistema às avessas.
Ao invés de se partir para a fixação do valor corrente de mercado por recurso a métodos perícias normais – por avaliadores com os necessários experiência e conhecimentos sobre o mercado na zona da parcela -, consagrando procedimentos tendo em vista controlar o resultado assim obtido, o normativo consagra critérios administrativamente fixados tendo em vista a determinação do valor por meios indirectos, controlando depois o resultado assim obtido pela sua comparação com o valor real e corrente dos mesmos numa situação normal de mercado (a apurar por critérios perícias normais, seja por via directa comparativa, seja por outras vias adequadas).
Que este controlo comparativo deve fazer-se resulta da parte final do nº 5 do artigo 23, que dispõe que se o valor resultante da aplicação de tais critérios não corresponder ao valor real dos bens numa situação normal de mercado, podem a requerimento dos interessados ou por decisão oficiosa, ser atendidos outros critérios.
Ou seja, em vez de se determinar o valor de mercado por recurso a meios periciais normais, controlando-se o resultado com o recurso a procedimentos legalmente fixados, tendo em vista aquilatar da justeza do resultado, consagra a lei que o valor é o que resultar do recurso a critérios indirectos legalmente fixados, permitindo sejam eles amalgamados com outros critérios, a requerimento ou por iniciativa oficiosa do tribunal, caso o valor encontrado não seja conforme ao valor de mercado.
O modelo tem permitido como referimos, que muitas vezes a discussão se atenha na verificação formal da integração do solo, apresentando-se nas perícias valores como nos presentes autos, que oscilam entre 329.610,50 e 1.811.631 passando pelos 457.048,50 fixados.
A par deste sistema temos uma profusão de situações de fronteira, onde nos podemos deparar com situações em que a inserção/manutenção dos solos em REN ou RAM, face à evolução das urbes e ao próprio sentido (em termos literais) do desenvolvimento urbano (designadamente o promovido pelas autarquias), se revela frágil, contingente e mutável no curto prazo, revelando-se para qualquer comprador de mediada sagacidade a futura e breve inclusão das áreas em zonas de edificação.
É o que no caso presente ocorre e resulta do tipo de investimento a levar a cabo, e do tipo de construções de densidade elevada e média existente nas proximidades da parcela.
Ao mercado real, mesmo descontado o factor especulativo, não são alheias estas constatações. O mercado real não se atem nem se contém numa “realidade ficta” normativamente fixada, antes jogando com ela. A Fictio juris é levada em consideração pelos agentes económicos como um dos elemento a pesar na tomada das suas decisões.
Queremos com isto significar que, não basta dizer que o solo se encontra inserido em RAN ou REN, e que como consequência única e incontornável de tal facto, o seu titular não tem expectativas legítimas relativas à potencialidade edificativa, e que não pode ter expectativa razoável de ver o terreno desafectado e destinado à construção.
A conclusão, aceitando-se embora que por regra assim será, precisa ser demonstrada.
Concluir-se daquele modo significa transportar para a vida real como único factor determinante uma realidade normativa contingente, olvidando que nesta, tal factor constitui apenas um dos elementos a ponderar pelos agentes económicos. O mesmo é dizer, aquela conclusão pressupõe que o mercado, conhecedor daquelas regras e da “realidade normativa que delas resulta “, se determina de forma exclusiva de acordo com elas.
Como se refere na declaração de voto do Exmº Cons. Moura Ramos no Ac. do TC.nº 145/05, “ o mercado – “é a interacção do conjunto dos vendedores e compradores, actuais ou potenciais … e funciona com base numa lógica insusceptível de assimilação a uma realidade que se expressa através de conteúdos normativos. Significa isto que não sendo irrelevantes, na formação dos preços de um terreno no mercado concorrencial, constrangimentos administrativos à construção, estes não excluem que, em função de múltiplos factores (desde logo das possíveis expectativas de ulterior alteração desses constrangimentos, decorrentes, por exemplo, da evolução previsível do statu quo traduzido numa proximidade de 300 m de terrenos aptos para construção), no mercado, a interacção entre a oferta e a procura produza preços equivalentes aos valores que, sem a verificação dos elementos elencados no nº. 2, do artigo 25º., do CE, seriam alcançados com base no nº. 12, do artigo 26º., do CE…”.
Face a estas situações e ao sistema legal consagrado, e pretendendo-se como se pretende apurar o valor da justa indemnização, aferida em última analise pelo valor real e corrente numa situação normal de mercado, será talvez mais útil manter o foco no critério geral consagrado no artigo 23, nº 1 do CE, encarando os critérios consagrados nos artigos 26 ss como meras referências (de acordo aliás com o comando do nº 5 do artigo 23) para atingir o valor da justa indemnização, não os cristalizando e estancando.
É o que, por se perceber a necessidade em determinadas situação de contornar os obstáculos que a inserção no RAN/REN importa, se tem feito com a aplicação analógica/extensiva do nº 12 do artigo 26 a determinadas situações – Acs. R. C de 15-12-2003, CJ, Tomo V, pág. 37, R. C de 22-6-04, CJ, Tomo III, pág. 30, Ac. R.P. RP de 11/4/05, www.dgsi.pt/jrrp, processo nº 0550671 -, ou defendendo-se mesmo que verificando-se os requisitos gerais da classificação de um solo como apto para construção plasmados no artº 25º, nº 2, a sua inclusão em zona RAN não afasta essa classificação para efeitos de atribuição de indemnização por expropriação.
E se este último entendimento não tem merecido acolhimento da maior parte da jurisprudência e do TC, já o mesmo não pode dizer-se quanto à aplicação analógica do nº 12 do artº 26. A aplicação deste artigo naquelas condições, não tem merecido censura ao nível da apreciação da sua constitucionalidade, por parte do TC. Vd. os Acs. Do TC 114/2005; 234/2007; 239/2007, e muito recentemente o Ac. nº 276/2007.
E tal solução não vemos que cause dano ao princípio da igualdade.
A realização do princípio da igualdade, quer no âmbito da relação interna (o princípio obriga a que o legislador estabeleça critérios uniformes de cálculo de forma a evitar tratamento desigual entre os sujeitos a expropriação), quer no âmbito da relação externa (obriga à consagração de critérios que evitem tratamento desigual entre expropriados e os não expropriados), não é violentado com aquele entendimento.
O princípio da igualdade proíbe o arbítrio legislativo, implicando tratamento igual de situações iguais e tratamento diferente de situações diferentes (obrigação de diferenciação).
A verificação da conformidade da lei ao princípio da igualdade não pode ater-se a uma comparação meramente formal (igualdade formal), devendo verificar-se da substancial identidade entre as situações em comparação.
Ora, como deixamos depreendido, possuir solo integrado no RAN/REN, longe de um aglomerado populacional, não é o mesmo – em termos de mercado, que é o factor determinante de análise, face ao fim visado plasmado nos artigos 1 e 23, 1 do CE e 62, 2 da CRP -, que possuir um solo integrado no RAN/REN mas em zona de expansão urbana, ou com outra característica diferenciadora que o valorize em termos de mercado.
Quanto às relações externas, pretendendo-se que o valor apurado corresponda ao valor de mercado, pressuposto é então que no mercado normal e para solos em idêntica situação ( inseridos no RAN/REN e com as restantes características e condicionantes do solo expropriado), haja quem esteja disposto a adquirir por aqueles valores. Posta assim a questão é evidente a não verificação de qualquer violação ao princípio da igualdade.
Não basta dizer, parece-nos, que os donos das parcelas circundantes, mantendo estas a integração no RAN, sem qualquer aptidão edificativa, não alcançariam no mercado normal (descontado de factores anómalos e especulativos), o valor atribuído ao expropriado, mas sim um valor substancialmente menor.
Isso, o valor de mercado, é o que se pretende apurar, necessitando pois a afirmação de demonstração. Demonstrado que assim é, manifesto se torna que afinal a parcela expropriada não possuía uma muito próxima e efectiva capacidade edificativa, devendo então ser avaliada como solo apto para outros fins. É o que se verificará em muitas situações em que estão em causa vias de comunicação, mas em que nada aponta no sentido de a zona vir a ser a breve trecho ( curto ou médio prazo), inserida em zona urbanizável.
Ainda que se entenda não se verificar analogia (A previsão do nº 12 do artigo 26 parece pressupor que o solo tenha as características de solo apto para construção consagradas no artigo 25, 2, só não sendo assim classificado por força do PDM que o afecta a zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos. É o próprio PDM e tendo em vista exclusiva aquela afectação que lhes retira a preexistente capacidade edificativa), não vemos obstáculo ao recurso a tal “critério”, desde que fundamentadamente.
Na senda do que atrás referimos, encarando os critérios consagrados na lei, como meios não cristalizados nem estanques, para atingir o valor da justa indemnização, não vemos obstáculo a que por opção fundada ao abrigo do disposto no artigo 23, nº 5 do CE, se recorra a tal critério (nº 12 do artigo 26) naqueles casos de fronteira, se ele se mostrar adequado à situação concreta,– como um “outro critério” adequado para “alcançar aquele valor”.
Entendemos assim que nada obsta a que nos termos da parte final do nº 5 do artigo 25, se recorre em determinadas situações, como critério suplementar, ao estatuído no nº 12 do artigo 26.
Como refere J. A. Santos, Cód. Exp. Anot. Com., 4ª ed., pág. 305, “ a função primordial do artigo 23º do código das expropriações de 1999, consiste na possibilidade concedida por este normativo de aplicar um critério alternativo, quando os legalmente fixados não permitam encontrar o valor real e corrente, numa situação normal de mercado…”
Tal ocorrerá nas seguintes situações:
- Se o proprietário do terreno demonstrar que excepcionalmente foi autorizada a construção de edifício na parcela em causa, nos termos do artº 9º, do D.L. 198/89;
- Se a expropriação da parcela visa a construção de prédios urbanos.
- Se a inclusão daquele prédio na RAN visou por parte da Administração uma posterior expropriação menos dispendiosa.
- E ainda quando a expropriação visando embora a construção de via de comunicação, esta se insere numa área e projecto mais vasta destinada à construção de uma ou mais edificações, ou no âmbito de um projecto tendo em vista a expansão urbana.
Assim no recurso nº 687-07-1 deste tribunal, disponível em www.dgsi.pt/jtrg, estando em causa arruamento, sendo que do mesmo prédio já havia anteriormente sido adquirida parcela para construção das infra estruturas da Central de Camionagem; e inscrevendo-se a expropriação num projecto referente a “uma acção global de revitalização, dinamização e qualificação de alguns espaços de valência supra municipal que a Câmara Municipal possui na sede do concelho, mais propriamente no Quadrante Noroeste da sede do concelho. Estes espaços integram a zona de mais forte fixação de equipamentos colectivos e de maior potencial em termos de expansão urbana, com pleno enquadramento em termos de definições e orientações do PDM (em vigor) e do PU (em elaboração)…”, como numa candidatura do município se referia.
E nada obsta do ponto de vista da constitucionalidade ao entendimento atrás exposto.
Vd. Ac. do TC nº 114/2005 de 1/43/05; nº 243/2007 de 30/3/07 e recentemente Ac. 276/2007 de 2/5/07 (disponíveis no site do TC).
Refere-se neste último (transcrevendo declaração de voto do Exmº Cons. Moura Ramos no Ac. 145/2005) e relativamente à aplicação no nº 12 do artigo 26, que:
“…Nada exclui que uma norma com as características da do n.º 12 do artigo 26.º do CE possa fundar-se igualmente numa ratio distinta, a saber: a proximidade até 300 m de áreas de construção, ou onde seja possível construir, pode implicar expectativas de valorização fundiária, a curto, médio ou longo prazo (mesmo sem as características indicadas no nº 2 do artigo 25º do CE) – expectativas estas que são definitivamente cortadas ao expropriado com a ablação do direito de propriedade, contrariamente ao não expropriado que mantém intactas essas expectativas – que, traduzindo um elemento não irrelevante na relação do proprietário com o bem, devem ser tidas em conta, na avaliação do sacrifício imposto ao expropriado, no momento da cessação coactiva dessas expectativas. Atente-se em que na formação dos preços, as expectativas relativas a acontecimentos futuros são determinantes do comportamento dos agentes e constituem um elemento imprescindível na análise dos mercados (v. Joseph Stiglitz, John Driffill, Economics, Nova Iorque, 2000, pág. 104), o que, aliás, é especialmente relevante na formação dos preços da propriedade imobiliária, relativamente às possíveis alterações do estatuto fundiário, através da projecção de futuras transferências de solo rural para solo urbano (v. Robert Ekelund, Robert Tollison, Economics, 4ª ed., Nova Iorque, págs. 370/373).
Nada nos permite excluir este sentido como um dos possíveis relativamente à norma apreciada. Bem vistas as coisas ao atender-se, na procura de um valor justo para a compensação do sacrifício decorrente da expropriação à extinção de expectativas (que, note-se, persistem incólumes relativamente ao não expropriado), estar-se-á ainda a realizar a justiça entre expropriados e não expropriados…”
As situações atrás aludidas, revelam afinal que o solo tem uma muito próxima e efectiva potencialidade edificativa.
Quando a expropriação se destina a construção de edificações, tal parece-nos evidente, porquanto a “concretização “ da expropriação tendo em vista tal fim, demonstra que afinal o “bem” estava em condições para receber edificações. E não se refira que tal potencialidade resulta da própria expropriação. A expropriação apenas torna visível uma preexistente potencialidade. Basta atentar em que ninguém vai construir um quartel de bombeiros, ou um “campus” em “nenhures”, no meio de um monte sem edificação ou estruturas urbanísticas nas proximidades.
Por outro, não obstante o entendimento que hoje parece ser dominante, no sentido de que “o direito a edificar não é um elemento intrínseco do direito de propriedade dos solos, mas antes um poder a acrescentar à esfera jurídica do proprietário”, como se refere no Ac.1611/06-1 deste tribunal, constituindo um poder exterior na disponibilidade do poder público, a atribuir segundo a opção administrativa relativa ao interesse público em matéria de gestão urbanística, não é contudo tal direito completamente estranho ao solo.
Sendo certo que o uso do solo depende, designadamente no que à construção se refere, de leis e regulamentos (entendimento que é pressuposto da tese que defende o carácter necessário e obrigatório da qualificação do solo para outros fins, se integrado em RAN/REN), certo é que não obstante isso, o yus Edificandi, não sendo neste entendimento inerente ao direito de propriedade sobre o solo, é contudo inerente ao solo. Tal direito não é atribuído Intuitu personae, podendo ser utilizado indiferentemente neste ou naquele solo, mas sim, intuitu rei.
Ora, ao expropriar tendo em vista a construção de edificações, pretende-se o solo provido de tal faculdade. O que se pretende não é um terreno despojado do yus edificandi, mas sim o solo com tal potencialidade. Verifica-se então que a dita potencialidade do prédio (anteriormente latente ou suspensa) beneficia o expropriante.
É justo que o “valor de mercado de tal faculdade (de que é certo o bem se encontrava despojado anteriormente à DUP, mas de que guardava a latência, e com considerável possibilidade de num futuro próximo vir a ser reconhecida, possibilidade que a própria expropriação afinal traduz), reverta para o dono do solo e não para o expropriante. É que aquele tem já o ónus de sofrer a oblação do seu direito de forma impositiva, não podendo negociar o bem com o “valor de mercado” que aquela concreta latência (muito próxima e efectiva capacidade edificativa) traduz.
No caso presente a parcela expropriada localiza-se em zona urbana, de crescente construção, destinando-se à construção de edificações. Num raio de 300 m contados do perímetro exterior dos limites da parcela existem terrenos maioritariamente classificados em RAN e REN (cerca de 73%) e minoritariamente em espaços de alta densidade (cerca de 5%) e de baixa densidade (cerca de 22%). A distância não superior a 400 m da parcela existem construções de vários pisos (até 10) situadas na direcção norte-nascente do terreno. Situa-se perto do mercado abastecedor de Barcelos. Em linha recta, está situada a menos de 1.000m da Câmara Municipal e do Tribunal.
Relativamente ao valor de mercado, os Srs. peritos (excepto o indiciado pelos expropriados que pugna por valores mais elevados), referem em esclarecimento solicitado às respostas dadas, que o valor corrente de mercado corresponde ao valor constante do laudo, apurado tendo em conta o solo como apto para construção, nos termos do artigo 26, 12 do CE.
Em face destas características do solo, bem se andou na sentença recorrida ao considerar o solo apto para construção, aplicando-lhe as regras do nº 12 do artigo 26 do CE.
Improcede a apelação da expropriante.
Recurso dos expropriados:
- Quanto à não inclusão na DUP do artigo 138 urbano, incluído na parcela expropriada, não se descortina o intento da pretensão. A parcela expropriada corresponde como resulta da Vistoria Ad Perpetuam Rei Memoriam, à totalidade do prédio, e a DUP não foi contestada. Limitaram-se os recorrentes aquando da interposição de recurso da decisão arbitral a suscitar a questão da não inclusão de um artigo urbano, mas para efeitos exclusivos de cálculo do valor da indemnização.
Quanto ao valor da área expropriada, é a que consta da Vistoria e dos laudos, não se demonstrando que seja outro o valor.
- Quanto à alegada falta de fundamentação do laudo em que se baseou a decisão, por contraditória e conter omissões e por não fornecerem os elementos a que se refere o artigo 26° n° 3, improcede a mesma.
Não tendo sido utilizado como critério o constante do nº 2 do artigo 26, não pode a falta dos elementos aludidos no nº 3 do normativo implicar a anulação do laudo. Tais elementos não são necessários para o critério utilizado.
Estas normas - 2 e 3 do artº 26 - ao que julgamos, não passaram do papel, seja porque as entidades expropriantes, a quem cabe solicitar os elementos conforme nº 3, não os solicitam, seja eventualmente por dificuldades práticas relacionadas com a falta de compilação dos elementos pela administração fiscal.
Quanto aos mais, do laudo maioritário e das respostas apresentadas resulta suficiente fundamentação para o valor apurado, referenciando os Srs. peritos que o valor do prédio no mercado real é o que consta do laudo, e resulta da classificação como solo apto para construção.
Além do mais, o valor a apurar pelo critério comparativo teria que ser operado com o valor de aquisições ou avaliações fiscais, relativamente a prédios transaccionados inseridos em RAN/REN e não outros.
- Do valor da justa indemnização:
Importa referir previamente à apreciação das questões levantadas, que o laudo unânime ou maioritário dos peritos deve em princípio, porque envolve questões técnicas, ser considerado um indicador seguro do que seja a justa indemnização, devendo por regra ser acatado, a menos que ocorra violação de lei, ou não forneça nem contenha todos os elementos necessários à fixação da indemnização. Ac. RL de 6/6/06, www.dgsi.pt/jtrl, processo nº 938/2006-7.
São na verdade os peritos que com os seus conhecimentos técnicos designadamente quanto às características do solo e subsolo, experiência no campo da avaliação e conhecimento do mercado e das variáveis que neste são susceptíveis de interferir no preço, e mediante observação do bem expropriado, sua inserção, configuração, acesso, infra-estruturas disponíveis, culturas, clima, e constatando quer in loco quer por outras vias os prejuízos, em melhor posição se encontram para dizer da justa indemnização. Tais circunstâncias justificam o crédito que os laudos unânimes vêm colhendo na jurisprudência.
A justa indemnização não visa compensar o benefício alcançado pela entidade expropriante, mas ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação, correspondente ao valor real e corrente do bem de acordo com o seu destino efectivo ou possível numa utilização económica normal, à data da publicação da declaração de utilidade. É o que consta do nº 1 do artigo 23º.
As construções a levar a cabo relevam sim, como resulta do atrás exposto, enquanto “manifestam” a muito próxima potencialidade edificativa da parcela. A aptidão edificativa em concreto, deve aquilatar-se de acordo com o que dispõe o nº 12 do artigo 26, por tal critério se mostrar adequado ao caso presente.
Os expropriados não podiam ter expectativas de ver aprovada “construção” além da que existia na sua envolvente. Ora, na fixação do valor indemnizatório não é de atender, quer a elementos especulativos, quer a meras expectativas dos expropriados, mas antes e tão só às expectativas que são fundadas.
Revestem esta natureza apenas aquelas expectativas que o mercado reconheça e valore. A muito próxima capacidade edificativa, e o grau desta capacidade –índice -, são aquelas que em mercado normal - não especulativo - se reflectem no preço do bem. Seja, são aquelas que um potencial comprador normalmente diligente e sagaz, desprovido de intento especulativo, reconhece ao solo em causa, estando por isso disposto a pagar um determinado preço, não obstante a inserção em RAN/REN.
O critério utilizado pelos Srs. peritos maioritários corresponde a este critério, levando em consideração o índice de construção na envolvente, que corresponderá normalmente àquele com que um comprador diligente poderá normalmente contar, expectando uma futura/próxima desanexação da RAN.
Improcede a apelação.
***
DECISÃO:
Os juízes do Tribunal da Relação de Guimarães acordam, em julgar improcedentes as apelações confirmando-se a sentença recorrida.