Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães
| 3962/22.3T8VCT.G1 |  |
CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES
PENSÃO DE SOBREVIVÊNCIA
UNIÃO DE FACTO
I - A competência do Tribunal, em razão da matéria, afere-se em função da relação jurídica controvertida tal como configurada na petição inicial, no confronto entre os respetivos pedidos e a causa de pedir.
II - Na configuração dada na petição inicial, a recorrente/autora instaurou a presente ação após ter sido notificada de um despacho proferido pela Caixa Geral de Aposentações, I.P., a determinar a suspensão do seu pedido de atribuição de pensão de sobrevivência por morte de alegado membro de união de facto, por dúvidas sobre a existência da união de facto, na medida em que idêntico pedido havia sido apresentado pela ora 2.ª ré, em ....
III - Deste modo, de acordo com o que foi alegado nos autos, a entidade com competência para a apreciação do pedido apresentado pela ora recorrente/autora, confrontada com dois pedidos relativos ao mesmo beneficiário falecido, ficou com sérias e fundadas dúvidas sobre quem, à data da morte do referido beneficiário, vivia em condições análogas às dos cônjuges, pelo que determinou a suspensão do pedido de atribuição de pensão de sobrevivência por morte daquele, formulado pela ora recorrente/autora, até que seja esclarecida tal questão.
IV - Mesmo não tendo ainda sido proferido qualquer ato administrativo de atribuição/deferimento ou não atribuição de pensão de sobrevivência, resulta inequívoco que a ora recorrente visa pela presente ação reagir à inação da Caixa Geral de Aposentações, I.P., pretendendo ver reconhecido perante o tribunal comum um direito que está dependente de uma decisão por parte de entidade integrada na administração indireta do Estado, que prossegue atribuições do Ministério da Solidariedade e da Segurança Social, como é o caso da Caixa Geral de Aposentações, I.P.
V - Estamos assim perante uma ação que visa o reconhecimento do direito da autora a prestação social consagrada na referida Lei n.º 7/2001, de 11-05 para a qual são materialmente competentes os Tribunais Administrativos, à luz da als. a), e c) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF, tanto mais que os litígios cuja apreciação se inscreve no âmbito da competência dos tribunais administrativos não se circunscrevem à impugnação de atos administrativos, tal como decorre do disposto no artigo 37.º, n.º 1 do CPTA, antes seguem a forma da ação administrativa, designadamente, os processos que visem a impugnação de atos administrativos ou a condenação à pratica de atos administrativos devidos.
Acordam no Tribunal da Relação de Guimarães
I. Relatório
No Juízo de Família e Menores ... - Juiz ... - Tribunal Judicial da Comarca ... - AA intentou, em 27-11-2022, ação declarativa, com processo comum, contra 1. Caixa Geral de Aposentações, I.P., pessoa coletiva de direito público; e 2. BB; formulando as seguintes pretensões:
a) Condenar-se a primeira Ré a reconhecer que a Autora vivia em união de facto com o falecido CC, desde .../.../2023, de 2018, até à data do seu óbito, ocorrido em 29 de Novembro, de 2020, na morada de Rua ..., cidade ...;
b) Condenar-se ainda a mesma Ré a reconhecer à Autora o direito à pensão de sobrevivência por óbito de CC, bem assim como ao respetivo pagamento, a partir de Dezembro, de 2020;
c) Condenar-se a primeira Ré ao pagamento de juros de mora, à taxa legal anual, pelos valores das pensões de sobrevivência vencidas, desde o mês seguinte ao decesso de CC até á data da entrada da presente ação, bem como pelas que se vencerem mensalmente, enquanto não regularmente pagas, até efetivo pagamento;
d) Condenar-se a segunda Ré a reconhecer que a Autora viveu em união de facto com o falecido CC, desde .../.../2023, de 2018, até à data do seu óbito, ocorrido em 29 de Novembro, de 2020.
Alega para o efeito, e em síntese:
- Viveu em união com CC entre .../.../2018 e a data do seu falecimento em .../.../2020;
- CC era subscritor da CGA e a autora, nas apontadas circunstâncias factuais, requereu tempestivamente à primeira ré a pensão de sobrevivência por óbito do CC;
- tal pedido encontra-se suspenso enquanto não for esclarecido quem, afinal, vivia em união de facto com CC, porquanto, em 2021-01-14 deu entrada na CGA um requerimento de pedido de pensão de sobrevivência por parte de BB, clamando viver em união de facto com CC;
- no sentido de ultrapassar o desiderato de pretensões incompatíveis, a autora foi denunciada (bem como a referida, BB) e constituída arguida no processo de inquérito com o número n.º 1846/21...., da ... Secção DIAP, de ..., que veio a ser arquivado por se tratar de questão meramente cível;
- para além desta denúncia, a 1.ª ré intentou contra a 2.ª ré ação de processo comum sob o n.º 828/22...., que correu no Tribunal Judicial da Comarca ..., Juízo Local Cível, Juiz ... e que veio a ser absolvida da instância, por verificação da incompetência absoluta, do Tribunal, decisão que não foi objeto de recurso e, por isso, transitou em julgado;
- a ora autora, e apenas ela, de acordo ainda com a factualidade que alega, encontrava-se a viver com o CC à data do seu óbito e há mais de dois anos, em união de facto, sendo que, quando CC veio viver com a autora, esta sabia, por aquele lhe ter contado, que anteriormente havia tido um relacionamento com DD, entre 2015 e 2018, tendo cessado antes de 8 de junho deste último ano; tudo nos termos e com os fundamentos enunciados na petição inicial cujo teor integral aqui se dá por reproduzido.
Notificada pelo tribunal a quo para se pronunciar sobre a possibilidade de vir a ser apreciada a exceção dilatória de incompetência absoluta daquele tribunal, em razão da matéria, a autora pronunciou-se no sentido da improcedência da suscitada exceção, sustentando que a competência para a apreciação da matéria em causa cabe ao tribunal recorrido, pelos motivos que expôs.
Após, foi proferido despacho que julgou verificada a exceção dilatória de incompetência absoluta, em razão da matéria, daquele Juízo de Família e Menores ... para conhecer da presente ação, absolvendo os réus da instância.
Inconformada com este último despacho, dele recorre a autora, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões que se transcrevem:
«1ª - De acordo com a factualidade que comporta a causa de pedir da ação, a recorrida, Caixa Geral de Aposentações, I.P., nenhum ato emitiu quanto à recorrente, no que respeita à atribuição/denegação da pensão de sobrevivência;
2ª - Não tendo a mesma recorrida suspendido, ao contrário do referido pela sentença, qualquer pedido da recorrente, isso sim suspendeu o procedimento, enquanto não estiver definida a prévia questão da união de facto;
3ª - Não resulta da lei que a prova da união de facto se faça ou tenha que ser feita em sede do procedimento administrativo;
4ª - Isso, sim, nos termos do nº 2, do artigo 6º da nova redação da Lei nº 7/2001 “a entidade responsável pelo pagamento das prestações previstas nas alíneas e), f)) e g) do artigo 3º, quando entenda existirem fundadas dúvidas sobre a existência da união de facto, deve promover a competente ação judicial com vista à sua comprovação” (sublinhado nosso).
5ª - Mas nada impede que possa a recorrente lançar mão de tal ação;
6ª - A sentença recorrida labora em erro sobre os pressupostos de facto, pois, nem a recorrida, CGA, indeferiu qualquer pretensão da recorrente no sentido de lhe serem reconhecidos os direitos de natureza social derivados da situação de união de facto, nem a recorrente pretende a alteração da situação jurídica emergente do ato administrativo que recusou/suspendeu o pedido às prestações;
7ª - No que respeita à recorrente nada foi (ainda) decidido quanto à atribuição/não atribuição de pensão de sobrevivência ou sobre a união de facto, inexiste qualquer ato administrativo que tal tenha deferido ou denegado.;
8ª - O procedimento é um conjunto de atos preparatórios que visam um ato final (administrativo), de atribuição ou não da pensão, e que pressupõe, previamente, o apuramento da situação da união de facto, através de uma ação de simples apreciação;
9ª - Não é invocável o Acórdão do Tribunal de Conflitos, plasmado a final da decisão recorrida, que visa situação absolutamente diferente da tratada nos presentes autos;
10ª - Isso, sim, no sentido da competência dos tribunais comuns para o apuramento da união de facto, invoca-se o recente Acórdão do STJ, de 12/01/2022 - CJ, STJ, Ano XXX, Tomo I/2022, pg. 289;
11ª - Correndo a ação de simples apreciação nos Tribunais Comuns, nos termos previstos no artigo 122º, nº 1, al. g), da LOSJ - “Compete aos juízos de família e menores preparar e julgar:…g) Outras ações relativas ao estado civil das pessoas e família”;
12ª - No limite, a entender-se que o pedido respeitante ao reconhecimento do direito à pensão de sobrevivência e respetivo pagamento respeitam ao foro administrativo (v.g., ato administrativo devido na sequência da prévia estabilização da união de facto), então apenas nessa parte poderia haver absolvição da instância;
13ª - Assim, a decisão recorrida, ao decidir como decidiu, violou o artigo 122º, nº 1, al. g), da LOSJ e incorre em erro de julgamento.
Termos em que, revogando a sentença recorrida e substituindo-a por acórdão que perfilhe o conteúdo das conclusões supra expendidas, ordenando o prosseguimento da ação no Tribunal a quo, V. Exªs, Venerandos Juízes Desembargadores, farão JUSTIÇA!».
O Ministério Público apresentou contra-alegações, defendendo a manutenção do decidido.
O recurso foi admitido como de apelação, com subida imediata, nos próprios autos e com efeito meramente devolutivo.
Os autos foram remetidos a este Tribunal da Relação de Guimarães, confirmando-se a admissão do recurso nos mesmos termos.
II. Delimitação do objeto do recurso
Face às conclusões das alegações dos recorrentes e sem prejuízo do que seja de conhecimento oficioso - artigos 608.º, n.º 2, 635.º, n.º 4, e 639.º, n.º 1, do CPC -, importa aferir se, atenta a natureza da relação material controvertida, cabe aos tribunais comuns, mais concretamente ao Juízo de Família e Menores ..., a competência, em razão da matéria, para conhecer do objeto da presente ação (como sustenta a autora), ou se tal competência cabe aos tribunais da jurisdição administrativa, sendo aquele materialmente incompetente, conforme entendeu o tribunal a quo na decisão recorrida e também defende o Ministério Público.
Corridos os vistos, cumpre decidir.
III. Fundamentação
1. Os factos
1.1. Os factos, as ocorrências e elementos processuais a considerar na decisão deste recurso são os que já constam do relatório enunciado em I. supra, que se dão aqui por integralmente reproduzidos, por estarem devidamente documentados nos autos.
2. Apreciação sobre o objeto do recurso
A recorrente insurge-se contra o despacho saneador que julgou verificada a exceção dilatória de incompetência absoluta e, declarando-se incompetente em razão da matéria para a apreciação da presente ação, absolveu os réus da instância.
Importa, assim, apreciar e decidir se, atenta a natureza da relação material controvertida, o tribunal comum, ora recorrido, é o competente, em razão da matéria, para conhecer do objeto da presente ação (como sustenta a autora no recurso interposto), ou se tal competência cabe aos tribunais administrativos, sendo aquele materialmente incompetente, conforme entendeu o tribunal a quo no despacho recorrido e também defende o Ministério Público.
Nos termos do disposto no artigo 64.º CPC, são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
Por seu turno, a Lei da Organização do Sistema Judiciário (LOSJ)[1], no seu artigo 37.º, n.º 1, determina que na ordem jurídica interna, a competência reparte-se pelos tribunais judiciais segundo a matéria, o valor, a hierarquia e o território.
Acrescenta o artigo 38.º, n.º 1, da mesma lei, que a competência se fixa no momento em que a ação se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, a não ser nos casos especialmente previstos na lei.
Nos termos do artigo 96.º, al. a), do CPC, a infração das regras da competência em razão da matéria determina a incompetência absoluta do tribunal, a qual, nos termos previstos no artigo 97.º do CPC, pode ser arguida pelas partes e, exceto se decorrer da violação de pacto privativo de jurisdição ou de preterição de tribunal arbitral voluntário, deve ser suscitada oficiosamente pelo tribunal enquanto não houver sentença com trânsito em julgado proferida sobre o fundo da causa.
Quanto ao seu efeito, a verificação da incompetência absoluta implica a absolvição do réu da instância ou o indeferimento em despacho liminar, quando o processo o comportar, tal como decorre do disposto no artigo 99.º do CPC, sendo que a absolvição do réu da instância não obsta à apreciação do pedido reconvencional regularmente deduzido, salvo quando este seja dependente do formulado pelo autor, tal como decorre do disposto no artigo 266.º, n.º 6 do CPC.
As regras que delimitam a jurisdição dos tribunais de acordo com a matéria ou o objeto do litígio, recebem a designação de regras de competência em razão da matéria[2] e têm subjacente o princípio da especialização, com o reconhecimento da vantagem de reservar para órgãos judiciários diferenciados o conhecimento de certos sectores do Direito, pela vastidão e pela especificidade das normas que os integram[3].
Assim, com a criação e repartição da competência entre tribunais especializados procura-se adaptar o órgão à função, pondo-se a matéria da causa em correlação com a preparação técnica dos magistrados que a hão-de julgar[4].
Importa ainda evidenciar que a competência do tribunal não depende da legitimidade das partes nem da procedência da ação, sendo ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor (compreendidos aí os respectivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão[5].
Como tal, a competência em razão da matéria é fixada em função dos termos em que a ação é proposta, aferindo-se em face da relação jurídica controvertida tal como configurada na petição inicial, isto é, no confronto entre o respetivo pedido e a causa de pedir.
Sobre a competência em razão da matéria, o artigo 40.º da LOSJ dispõe o seguinte:
1 - Os tribunais judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
2 - A presente lei determina a competência, em razão da matéria, entre os juízos dos tribunais de comarca, estabelecendo as causas que competem aos juízos de competência especializada e aos tribunais de competência territorial alargada.
Nos termos do artigo 80.º, n.º 1, da LOSJ, compete aos tribunais de comarca preparar e julgar os processos relativos a causas não abrangidas pela competência de outros tribunais, precisando o n.º 2 do mesmo preceito que os tribunais de comarca são de competência genérica e de competência especializada.
Como se vê, os tribunais judiciais constituem a regra dentro da organização judiciária e, por isso, gozam de competência não discriminada, enquanto os outros tribunais, de outra ordem jurisdicional, têm a sua competência limitada às matérias que lhes são especialmente atribuídas, conforme se extrai do disposto no artigo 211.º, n.º 1 da CRP e bem assim do citado artigo 64.º do CPC, sendo que nas relações entre os próprios tribunais judiciais vigora também a regra da especialização, em função da natureza das questões, atribuindo a lei competência própria a juízos especializados.
Resulta do exposto que a competência dos tribunais judiciais só se verifica quando as regras reguladoras de outra ordem jurisdicional não abrangem a apreciação da questão submetida a tribunal.
Como tal, a atribuição da competência a tribunal de jurisdição comum depende da análise do objeto da ação e da sua configuração pelos autores, bem como da inexistência de norma específica atributiva de competência a jurisdição especial.
Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal administrar a justiça nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, conforme determina o artigo 212.º, n.º 3 da CRP, e o artigo 1.º, n.º 1, do ETAF[6].
Neste domínio, o artigo 4.º do ETAF prevê a competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, dispondo o seguinte:
1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto questões relativas a:
a) Tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais;
b) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos emanados por órgãos da Administração Pública, ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal;
c) Fiscalização da legalidade de atos administrativos praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas não integrados na Administração Pública;
d) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos praticados por quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, no exercício de poderes públicos;
e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes;
f) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das funções política, legislativa e jurisdicional, sem prejuízo do disposto na alínea a) do n.º 4 do presente artigo;
g) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes, trabalhadores e demais servidores públicos, incluindo ações de regresso;
h) Responsabilidade civil extracontratual dos demais sujeitos aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público;
i) Condenação à remoção de situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime;
j) Relações jurídicas entre pessoas coletivas de direito público ou entre órgãos públicos, reguladas por disposições de direito administrativo ou fiscal;
k) Prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de saúde pública, habitação, educação, ambiente, ordenamento do território, urbanismo, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas;
l) Impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas no âmbito do ilícito de mera ordenação social por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo e do ilícito de mera ordenação social por violação de normas tributárias;
m) Contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas coletivas de direito público para que não seja competente outro tribunal;
n) Execução da satisfação de obrigações ou respeito por limitações decorrentes de atos administrativos que não possam ser impostos coercivamente pela Administração;
o) Relações jurídicas administrativas e fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas anteriores.
2 - Pertence à jurisdição administrativa e fiscal a competência para dirimir os litígios nos quais devam ser conjuntamente demandadas entidades públicas e particulares entre si ligados por vínculos jurídicos de solidariedade, designadamente por terem concorrido em conjunto para a produção dos mesmos danos ou por terem celebrado entre si contrato de seguro de responsabilidade.
3 - Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de:
a) Atos praticados no exercício da função política e legislativa;
b) Decisões jurisdicionais proferidas por tribunais não integrados na jurisdição administrativa e fiscal;
c) Atos relativos ao inquérito e instrução criminais, ao exercício da ação penal e à execução das respetivas decisões.
4 - Estão igualmente excluídas do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal:
a) A apreciação das ações de responsabilidade por erro judiciário cometido por tribunais pertencentes a outras ordens de jurisdição, assim como das correspondentes ações de regresso;
b) A apreciação de litígios decorrentes de contratos de trabalho, ainda que uma das partes seja uma pessoa coletiva de direito público, com exceção dos litígios emergentes do vínculo de emprego público;
c) A apreciação de atos materialmente administrativos praticados pelo Conselho Superior da Magistratura e seu Presidente;
d) A fiscalização de atos materialmente administrativos praticados pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justiça;
e) A apreciação de litígios emergentes das relações de consumo relativas à prestação de serviços públicos essenciais, incluindo a respetiva cobrança coerciva.
Conforme decorre da fundamentação constante da decisão recorrida, o tribunal a quo veio a declarar-se materialmente incompetente para tramitar a presente ação em face da correspondente competência da jurisdição dos tribunais administrativos, julgando procedente a exceção dilatória da incompetência, em razão da matéria, daquele juízo e, em consequência, absolvendo os réus da instância, com fundamento na aplicabilidade ao caso concreto das hipóteses previstas nas als. a), e c) do n.º 1 do citado artigo 4.º do ETAF.
Assim, o tribunal a quo começou por enquadrar - e bem - o âmbito da presente ação à luz do disposto no artigo 6.º da Lei n.º 7/2001, de 11-05[7], em face da interpretação que enunciou, no sentido de que a Lei n.º 23/2010, de 30-08, implicou uma mudança de paradigma relativamente ao reconhecimento dos direitos a prestações sociais consagrados na referida Lei n.º 7/2001, de 11-05.
Efetivamente, enquanto na versão inicial daquela lei o direito a essas prestações, nos termos do artigo 6.º, era efetivado através de ação a instaurar nos tribunais judiciais contra a entidade responsável da Segurança Social, com a alteração daquele dispositivo decorrente da Lei n.º 23/2010, o direito às prestações efetiva-se através da intervenção dos serviços da segurança social, ou seja por via administrativa, tal como decorre do respetivo artigo 2.º-A (aditado pela referida Lei n.º 23/10, de 30-08), transferindo deste modo para a Segurança Social a responsabilidade pela averiguação da união de facto enquanto pressuposto das prestações sociais consagradas naquela Lei.
Deste modo, e tal como sublinhou o tribunal a quo na fundamentação da decisão recorrida, na ausência de fundadas dúvidas sobre a existência da união de facto, com base nos meios de provas recolhidos no processo, a entidade competente decide, atribuindo as prestações ou recusando-as, no caso de ter elementos que demonstrem a inexistência da situação de união de facto em causa, ou seja, as diligências que visam a demonstração dos pressupostos das prestações em causa correm no âmbito de um procedimento administrativo e culminam com um ato administrativo, atribuindo ou recusando as prestações peticionadas.
Como tal, a eventual discordância dos interessados no procedimento administrativo instaurado com o que seja decidido pelos serviços da segurança social, num sentido ou noutro, recai no âmbito da jurisdição administrativa.
Na sequência dos fundamentos expostos, a decisão recorrida ponderou o objeto da presente ação em face da respetiva causa de pedir e do pedido formulado, salientando que, no fundo, a autora pretende a alteração da situação jurídica emergente do ato administrativo que recusou/suspendeu o pedido às prestações sociais peticionadas através da condenação da 1.ª ré a reconhecer a existência da situação de união de facto e a reconhecer o direito àquelas prestações.
Ainda que a situação de união de facto integre os pressupostos desse direito, a relação jurídica em causa é disciplinada pelo direito público e é nos quadros deste ramo do Direito que o litígio terá de ser resolvido, no que seguiu de perto a orientação perfilhada, entre outros, no acórdão do Tribunal dos Conflitos de 25-01-2017[8].
Densificando a questão do critério operativo da repartição de competências entre os tribunais da jurisdição administrativa e os tribunais da ordem comum no âmbito do reconhecimento da situação de união de facto como pressuposto do direito às prestações por morte de membro de união de facto, estabelecidas na Lei n.º 7/2001, de 11-05, na redação resultante da Lei n.º 23/2010, de 30-08, sempre que tais pretensões sejam diretamente formuladas pelos interessados no reconhecimento da qualidade de titular de prestações sociais - nomeadamente em caso de discordância em relação à avaliação feita pelos serviços da segurança social sobre a existência da situação de união de facto ou dos demais pressupostos de tal atribuição -, a jurisprudência mais recente, que entendemos representativa, tem vindo a sufragar que tal litígio emerge de uma relação jurídica administrativa, da competência dos Tribunais da Jurisdição Administrativa, nos termos do artigo 4.º, n.º 1, alíneas a) e c) do ETAF, atendendo aos poderes legalmente conferidos sobre tal matéria às entidades integradas na administração indireta do Estado, que prosseguem atribuições do Ministério da Solidariedade e da Segurança Social, como é o caso da CGA, I.P., cabendo impugnação dos respetivos atos para os tribunais administrativos no âmbito da tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos[9].
Em defesa deste último entendimento, que sufragamos inteiramente, refere-se no acórdão do Tribunal dos Conflitos de 25-01-2017, antes referenciado:
“(…) a Lei n.º 23/2010, transferiu deste modo para a Segurança Social a responsabilidade pela averiguação da união de facto enquanto pressuposto das prestações sociais consagradas naquela Lei.
As diligências que visam a demonstração dos pressupostos das prestações em causa correm no âmbito de um procedimento administrativo e que culminam com um ato administrativo, atribuindo ou recusando as prestações peticionadas.
É verdade que, nos termos do n.º 2 do artigo 6.º na nova redação, «a entidade responsável pelo pagamento das prestações previstas nas alíneas e), f) e g) do artigo 3.°, quando entenda que existem fundadas dúvidas sobre a existência da união de facto, deve promover a competente ação judicial com vista à sua comprovação».
Contudo, esta norma não tem o sentido que lhe atribui a recorrente.
Consagra-se apenas uma exigência de transparência e de rigor na atuação da Administração na demonstração dos pressupostos do direito às prestações, impondo-lhe que, em caso de dúvidas fundadas, só decida da atribuição ou recusa das prestações depois da demonstração em ação judicial da existência ou inexistência da união de facto sobre a qual essas dúvidas se suscitem.
Deste modo, quando os elementos recolhidos não sejam concludentes no sentido do reconhecimento da união de facto e justifiquem «fundadas dúvidas», a entidade competente dissipa as dúvidas através da instauração de uma ação com vista à demonstração da existência dessa união de facto.
As fundadas dúvidas pressupõem a existência de elementos probatórios não concludentes sobre a existência da união de facto como pressuposto das prestações em causa.
Na ausência dessas fundadas dúvidas, com base nos meios de provas recolhidos no processo, a entidade competente decide, atribuindo as prestações ou recusando-as, no caso de ter elementos que demonstrem a inexistência da situação de união de facto em causa.
A discordância dos interessados no procedimento administrativo instaurado com o que seja decidido pelos serviços da segurança social, num sentido ou noutro, recai claramente no âmbito da jurisdição administrativa, carecendo de sentido que os tribunais que integram aquela jurisdição não possam conhecer de todos os pressupostos das prestações sociais, nomeadamente, da união de facto.
(…)
Tal como se mostra configurado, o litígio entre a Autora e o Réu emerge de uma relação jurídica de natureza administrativa que decorre da responsabilidade da segurança social pelo sistema de prestações sociais consagrado na Lei n.º 7/2001, de 11 de maio, na versão resultante da Lei n.º 23/2010, de 30 de agosto.
A Autora e o Réu divergem relativamente à demonstração da existência da situação de união de facto como pressuposto do direito às prestações que a Autora reclama e cujo reconhecimento se insere nas atribuições da segurança social.
A relação jurídica em causa é disciplinada pelo direito público e é nos quadros deste ramo do Direito que o litígio terá de ser resolvido.
À luz do acima exposto, bem andou o Tribunal da Relação quando decidiu que a competência para conhecer do litígio pertence aos Tribunais da Jurisdição Administrativa, nos termos do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais”.
Em sentido idêntico, refere-se no sumário do referenciado acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 09-03-2017:
«(…)
- [a]ctualmente, o processo para obtenção de pensão de sobrevivência inicia-se perante a Segurança Social devendo o interessado impugnar a decisão administrativa que lhe seja desfavorável perante os tribunais administrativos.
- [i]sto, porque se trata de uma decisão de um instituto público integrado na administração indirecta do Estado, que prossegue atribuições do Ministério da Solidariedade e da Segurança Social, sob superintendência e tutela do respectivo Ministro (art. 1.° do Decreto-Lei 83/2012 de 30 de Março), sendo os seus actos recorríveis para os tribunais administrativos (art. 4°, n.° 1 alínea a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, anexo à Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro).
- [d]aí que só se o ISS entender que existem sérias dúvidas sobre a existência da união de facto, intentará a competente acção judicial com vista à sua determinação.
- [c]om a Lei 23/2010, cessou a competência dos tribunais judiciais para decidirem os pedidos de reconhecimento da qualidade de titular de prestações sociais (que é o que pretende a Autora), pois que a apreciação da mesma cabe à entidade administrativa com recurso das decisões desta para o tribunal administrativo, como acima se disse.
(…)
- [o] tribunal comum passou (com a citada Lei nº 23/2010) a ser materialmente incompetente para decidir as pretensões do interessado no reconhecimento da sua qualidade de titular de prestações sociais».
Também o acórdão desta Relação de Guimarães de 09-06-2016 decidiu o seguinte:
«I - O tribunal comum deixou de ter intervenção (por iniciativa do requerente) na declaração de quaisquer direitos do interessado às pensões por óbito do membro da união de facto;
II - Tais direitos são fixados em sede de procedimento administrativo, pelo que o controlo das decisões proferidas nessa sede são da competência dos Tribunais Administrativos, nos termos dos arts 4/1a) do ETAF e 212/3 da CRPortuguesa».
Contrapõe a apelante que sentença recorrida labora em erro sobre os pressupostos de facto, pois a recorrida CGA não indeferiu qualquer pretensão da recorrente no sentido de lhe serem reconhecidos os direitos de natureza social derivados da situação de união de facto, inexistindo qualquer ato administrativo de atribuição/não atribuição de pensão de sobrevivência ou sobre a união de facto.
Porém, os litígios cuja apreciação se inscreve no âmbito da competência dos tribunais administrativos não se circunscrevem à impugnação de atos administrativos, tal como decorre do disposto no artigo 37.º, n.º 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA)[10].
Assim, nos termos do artigo 37.º, n.º 1, als. a) e b) do CPTA, seguem a forma da ação administrativa, designadamente, os processos que visem a impugnação de atos administrativos ou a condenação à pratica de atos administrativos devidos, nos termos da lei ou de vínculo contratual assumido.
Ora, atendendo ao objeto da presente ação, na configuração dada na petição inicial, a recorrente/autora instaurou a presente ação após ter sido notificada de um despacho proferido pela Caixa Geral de Aposentações, I.P., a determinar a suspensão do seu pedido de atribuição de pensão de sobrevivência por morte de CC, por dúvidas sobre a existência da união de facto, na medida em que igual pedido havia sido apresentado por BB, em ....
Deste modo, de acordo com o que foi alegado nos autos, a entidade com competência para a apreciação do pedido apresentado pela recorrente, confrontada com os dois pedidos relativos ao mesmo beneficiário falecido, ficou com sérias e fundadas dúvidas sobre quem, à data da morte de CC, vivia em condições análogas às dos cônjuges, pelo que determinou a suspensão do pedido de atribuição de pensão de sobrevivência por morte de CC, formulado pela ora recorrente, até que seja esclarecida tal questão.
Mais alega a recorrente, em sede de petição inicial, que a ora 1.ª ré intentou ação prevista no n.º 3 do artigo 6.º, da Lei n.º 7/2001, de 11-05 contra a ora 2.ª ré, na qual esta foi absolvida da instância, por verificação da incompetência - absoluta, do tribunal, decisão que não foi objeto de recurso e, por isso, transitou em julgado; e daí, também, a razão da presente ação (ignorando a Autora se e quando a primeira Ré proporia a ação, não podia ficar ad aeternum à espera que o desiderato fosse resolvido) - cf. o alegado nos artigos 11.º a 14.º da petição inicial.
Assim, mesmo não tendo ainda sido proferido qualquer ato administrativo de atribuição/deferimento ou não atribuição de pensão de sobrevivência, resulta inequívoco que a ora recorrente visa pela presente ação reagir à inação da Caixa Geral de Aposentações, I.P., pretendendo ver reconhecido através da presente ação um direito que está dependente de uma decisão por parte de entidade integrada na administração indireta do Estado, que prossegue atribuições do Ministério da Solidariedade e da Segurança Social, como é o caso da Caixa Geral de Aposentações, I.P.
Ora, tal como se decidiu no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 25 -11-2021: «Endereçado à Administração, pelo interessado, um requerimento para reconhecimento do direito à reforma e à consequente atribuição de pensão, invocando o preenchimento dos requisitos legais, o meio processual próprio e adequado para reagir à recusa ou ao silêncio da Administração é a ação administrativa para obter a condenação à prática de ato devido, regulada nos artigos 66º a 71º do CPTA, devendo para o efeito serem observados os prazos definidos no artigo 69º do mesmo Código»[11].
Alega, por fim, a recorrente que, mesmo a entender-se que o pedido respeitante ao reconhecimento do direito à pensão de sobrevivência e respetivo pagamento respeitam ao foro administrativo (v.g., ato administrativo devido na sequência da prévia estabilização da união de facto), então apenas nessa parte poderia haver absolvição da instância.
Liminarmente se dirá não assistir qualquer razão à apelante, porquanto, como se viu, o pretendido reconhecimento da situação de união de facto configura pressuposto do direito às prestações por morte de membro de união de facto, estabelecidas na Lei n.º 7/2001, de 11-05, inserindo-se desta forma no âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos.
Nestes termos e pelos fundamentos expostos, importa reafirmar a incompetência absoluta, em razão da matéria, do Juízo de Família e Menores ... para conhecer e decidir do peticionado pela autora no âmbito da presente ação, por estarmos efetivamente perante uma ação que visa o reconhecimento do direito da autora a prestação social consagrada na referida Lei n.º 7/2001, de 11-05 para a qual são materialmente competentes os Tribunais Administrativos, à luz da als. a), e c) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF.
Em consequência, cumpre julgar improcedente a apelação e, em consequência, confirmar a decisão recorrida.
Tal como resulta da regra enunciada no artigo 527.º, n.º 1, do CPC, a responsabilidade por custas assenta num critério de causalidade, segundo o qual, as custas devem ser suportadas, em regra, pela parte que a elas houver dado causa ou, não havendo vencimento, pela parte que tirou proveito do processo. Neste domínio, esclarece o n.º 2 do citado preceito, entende-se que dá causa às custas a parte vencida, na proporção em que o for.
No caso em apreciação, como a apelação foi julgada improcedente, as custas da apelação são integralmente da responsabilidade da recorrente, atento o seu decaimento.
IV. Decisão
Pelo exposto, acordam os Juízes deste Tribunal da Relação em julgar improcedente a apelação, assim confirmando a decisão recorrida.
Custas da apelação pela apelante.
Guimarães, 20 de abril de 2023
(Acórdão assinado digitalmente)
(Acórdão assinado digitalmente)
Paulo Reis (Juiz Desembargador - relator)
Luísa Duarte Ramos (Juíza Desembargadora - 1.º adjunto)
Eva Almeida (Juíza Desembargadora - 2.º adjunto)
[1] Lei n.º 62/2013, de 26-08.
[2] Cf., Anselmo de Castro, Direito Processual Civil Declaratório, Vol. II, Almedina, 1982, p. 34.
[3] Cf., Antunes Varela/J. Miguel Bezerra/Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, 2.ª edição, 1985, Coimbra Editora, p. 207.
[4] Cf. Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, vol. 1.º, Coimbra, Coimbra-Editora, p. 107.
[5] Cf., Manuel A. Domingues de Andrade, Noções elementares de Processo Civil, 1993, Coimbra Editora, p. 91.
[6] Aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19-02, com as alterações introduzidas pela Lei n.º 114/2019, de 12-09, o qual prescreve que «os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, nos termos compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto».
[7] Diploma que adota medidas de proteção das uniões de facto, cujo artigo 6.º, na redação introduzida pela Lei n.º 23/2010, de 30-08 dispõe o seguinte:
Regime de acesso às prestações por morte
1 - O membro sobrevivo da união de facto beneficia dos direitos previstos nas alíneas e), f) e g) do artigo 3.º, independentemente da necessidade de alimentos.
2 - A entidade responsável pelo pagamento das prestações, quando entenda que existem fundadas dúvidas sobre a existência da união de facto, pode solicitar meios de prova complementares, designadamente declaração emitida pela Autoridade Tributária e Aduaneira ou pelo Instituto dos Registos e do Notariado, I. P., onde se ateste que à data da morte os membros da união de facto tinham domicílio fiscal comum há mais de dois anos.
3 - Quando, na sequência das diligências previstas no número anterior, subsistam dúvidas, a entidade responsável pelo pagamento das prestações deve promover a competente ação judicial com vista à sua comprovação.
[8] Relatado por António Leones Dantas, p. 028/16; disponível em www.dgsi.pt.
[9] Neste sentido, cf., entre outros, o citado Ac. do Tribunal dos Conflitos de 25-01-2017; Acs. do TRP de 28-05-2020 (relator: Carlos Portela), p. 121/19.6T8GDM.P1; TRL de 09-03-2017 (relatora: Maria Manuela Gomes), p. 7337/16.5T8LSB.L1-6; TRG de 09-06-2016 (relatora: Amália Santos), p. 201/15.7T8PRG.J2; TRP de 08-07-2015 (relatora: Maria de Jesus Pereira), p. 14526/14.5T8PRT.P1; todos disponíveis em www.dgsi.pt.
[10] Lei n.º 15/2002, de 22-02.
[11] Acórdão de Uniformização de Jurisprudência (relator: Adriano Cunha), p. 01147/16.7BEBRG, disponível em www.dgsi.pt.