Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães
| 46229/18.6YIPRT.G1 |  |
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
SOCIEDADE ANÓNIMA COM CAPITAIS EXCLUSIVAMENTE PÚBLICOS
CONCESSIONÁRIO DE SERVIÇOS PÚBLICOS
CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇO FORENSE
CONTRATO ADMINISTRATIVO
I - O contrato de prestação de serviço forense através do qual a ré, sociedade anónima com capitais exclusivamente públicos concessionária de serviço público, conferiu poderes à autora, sociedade de advogados, para a representar em processo a correr termos no tribunal administrativo reveste a natureza de contrato administrativo nos termos dos artigos 1º, nº 6, alínea a) e 450.º e seguintes do Código dos Contratos Públicos (C.C.P.) e está submetido ao regime dos procedimentos da contratação pública nos termos dos artigos 6.º, n.º 1, alínea e), 16º, nº 1 a) e 2, alínea e) e 27º, nº 1 b) do mesmo Código, não obstante ser um contrato intuitu personae.
II – É da competência material da jurisdição administrativa ao abrigo da alínea e) do nº 1 do artigo 4º do ETAF o conhecimento dos litígios emergentes desse contrato, nomeadamente os que tenham por objeto a sua interpretação e execução, concretamente a realização coativa do cumprimento da obrigação de pagamento.
Acordam no Tribunal da Relação de Guimarães
I – Relatório
Z. C. e Associados, Sociedade de Advogados, RL, apresentou requerimento de injunção contra Águas ..., S.A. pedindo a sua condenação no pagamento da quantia de € 10.919,79, sendo € 9.836,80 de capital, € 980,99 de juros de mora e € 102,00 de taxa de justiça paga.
Para tanto alegou que celebrou com Águas B, S.A., actualmente Águas ..., S.A., um contrato de mandato judicial e que a requerida não pagou os honorários e despesas apresentadas por nota de 18/10/2016. Esclareceu que, em 29/10/2008, a requerida outorgou uma procuração a favor da requerente com a qual esta patrocinou aquela no processo nº 917/08.4BEBRG em que a requerida foi ré e A. C., S.A. e outros autores. Nesta acção pedia-se a condenação da ré no pagamento de uma indemnização de € 545.512,17 no âmbito da “Empreitada de Execução de Condutas de Adutoras de Estações Elevatórias e Reservatórios de Abastecimento de Água – Sistema da Queimada – AA 01/2004”. Nestes autos foi apresentada contestação, mas a aqui autora desistiu do pedido antes do julgamento.
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A requerida apresentou oposição deduzindo excepção de prescrição e impugnando a matéria alegada. *
Face à oposição a injunção o processo foi distribuído como acção especial para o cumprimento de obrigações pecuniárias emergentes de contrato.Foi proferido despacho convidando a ré a pronunciar-se, querendo, acerca da excepção de prescrição e convidando a autora a juntar a nota de honorários a fim de, designadamente, o tribunal verificar a sua competência para a decisão da causa.
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A autora veio juntar a nota de honorários e esclareceu que os mesmos dizem respeito ao proc. 917/08.4 que correu termos no T.A.F. de Braga, à data competente porque a ré tinha o seu domicílio em Guimarães e é aplicável o disposto no art. 76º do C.P.C..A ré apresentou requerimento de “RESPOSTA ao articulado apresentado pela Autora”.
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Foi realizada uma tentativa de conciliação, a qual não se mostrou possível.Foram admitidos os requerimentos probatórios e foi designada data para audiência de julgamento.
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Antes da data designada para julgamento a ré apresentou requerimento deduzindo excepção de incompetência absoluta. Para tanto alegou que competirá aos tribunais administrativos dirimir o litígio em curso ao abrigo do disposto no art. 4º nº 1 e) do E.T.A.F. atenta a sua qualidade de pessoa colectiva de natureza pública e o facto de o contrato que constitui o fundamento da acção estar sujeito ao procedimento da contratação pública. A autora pronunciou-se pugnando pela intempestividade da arguição, por entender que a mesma deveria constar já da oposição nos termos do art. 573º, nº 1 do C.P.C.. De qualquer forma, defendeu que a excepção deveria ser desatendida posto que, até à data da entrada em funcionamento da ré, foi para a sociedade “Águas B, S.A.”, entretanto integrada na ré, que a autora veio a prestar os serviços que fundamentam a demanda, sendo que a causa de pedir da acção não é um contrato de natureza administrativa, dado que a mandante não actuou revestida de um poder público, tratando-se sim de uma relação jurídica de direito privado.
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Foi proferida decisão que reproduzimos na íntegra:“Nestes autos de acção especial para o cumprimento de obrigações pecuniárias emergentes de contrato que “Z. C. e Associados, Sociedade de Advogados, RL”, NIPC …, moveu contra “Águas ..., S.A.”, NIPC …, veio a ré, por requerimento de fls. 113 e ss., suscitar a incompetência absoluta deste tribunal, para o que alegou que competirá aos tribunais administrativos dirimir o litígio em curso atenta a sua qualidade de pessoa colectiva de natureza pública e o facto de o contrato que constitui o fundamento da acção estar sujeito ao procedimento da contratação pública.
Em resposta, a autora pugnou pela intempestividade da arguição, por entender que a mesma deveria constar já da oposição, nos termos do art. 573.º, n.º 1, do CPC.
De qualquer forma, defendeu que sempre a excepção deveria ser desatendida posto que, até à data da entrada em funcionamento da ré, foi para a sociedade “Águas B, S.A.”, entretanto integrada na ré, que a autora veio a prestar os serviços que fundamentam a demanda, sendo que a causa de pedir da acção não é um contrato de natureza administrativa, dado que a mandante não actuou revestida de um poder público, tratando-se sim de uma relação jurídica de direito privado.
Cumpre decidir, desde já se adiantando ser tempestiva a arguição da incompetência.
De facto, se bem que o n.º 1 do art. 573.º do CPC estipule que “Toda a defesa deve ser deduzida na contestação, exceptuados os incidentes que a lei mande deduzir em separado”, prevê-se, no n.º 2 do citado preceito, que, depois da contestação possam ser deduzidas as excepções que a lei expressamente admita passado esse momento, ou de que se deva conhecer oficiosamente.
Ora, a incompetência absoluta é exactamente excepção de conhecimento oficioso, que pode ser apreciada até ao trânsito em julgado da sentença proferida sobre o fundo da causa (cfr. art. 97.º do CPC), do que decorre que seja admissível a sua arguição até ao referido momento limite de conhecimento e após a dedução da contestação, donde se mostre tempestiva a sua arguição.
Resta verificar da competência material deste tribunal.
Como é sabido, a competência dos tribunais judiciais é residual.
De facto, estabelece o art. 64.° do CPC que “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Temos assim que a competência dos tribunais judiciais se fixará no confronto com a competência das demais ordens jurisdicionais, sendo que, no caso, impõe-se verificar da competência da jurisdição administrativa para o conhecimento do litígio.
Dispõe, a propósito, a Constituição da República Portuguesa, no seu art. 212.°, n.º 3, que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações administrativas e fiscais”.
Em conformidade, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, preceitua que “os tribunais de jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo nos litígios compreendidos pelo âmbito de jurisdição previsto no artigo 4.º deste Estatuto” (cfr. art. 1.º, nº 1).
É, pois, o art. 4.° do ETAF o preceito que delimita em última instância o âmbito da jurisdição administrativa.
Ao caso em concreto, das várias alíneas do n.º 1, há que considerar as que respeitam aos contratos, nomeadamente, a alínea e), que estabelece competir à jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto questões relativas a “Validade de actos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas colectivas de direito público ou outras entidades adjudicantes.”
O preceito em análise sofreu uma alteração introduzida pelo D.L. n.º 214-G/2015, de 02/10, aí se estipulando anteriormente que à jurisdição administrativa competia as “Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público”.
Em relação à anterior redacção do preceito, diziam Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira (in “Código de Processo dos Tribunais Administrativos e Ficais e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, Anotados”, Vol. I, 2004, em comentário ao aludido art. 4°, n° 1, al. e) do E.T.A.F., págs. 48 a 53): “A opção tomada nesta alínea e), que constitui a grande revolução do Código na matéria, traduziu-se na adição à jurisdição dos tribunais administrativos do conhecimento dos litígios relativos a contratos precedidos ou precedíveis de um procedimento administrativo de adjudicação, independentemente das qualidades das partes nele intervenientes - de intervir aí uma ou duas pessoas colectivas de direito público ou apenas particulares - e independentemente de, pela sua natureza e regime (ou seja, pela disciplina da própria privado (civil, comercial, etc.). […] O que é relevante (...) para determinar o âmbito “contratual” da jurisdição administrativa, continua a ser a natureza jurídica do procedimento que antecedeu - ou que devia ou podia ter antecedido - a sua celebração, e não a própria natureza do contrato. Se se trata de um procedimento administrativo, a jurisdição competente para conhecer da interpretação, validade de execução (incluindo a modificação, responsabilidade e extinção) do próprio contrato celebrado na sua sequência - independentemente de ele ser um contrato administrativo ou de direito privado - é a jurisdição administrativa. E independentemente também de se tratar (de actos pré-contratuais ou) de contratos de uma pessoa colectiva de direito público ou de um sujeito privado que esteja submetido, por lei específica, a deveres pré-contratuais de natureza administrativa - como sucede, por exemplo, nomeadamente por força da transposição de normas comunitárias (embora o mesmo possa acontecer em virtude da sua aplicação directa) com: (...) iii) aquelas entidades a que se referem os n°s. 1 e 2 do art. 3° do Decreto-lei n° 197/99 (de 8 de Junho) quanto às aquisições desses mesmos bens e serviços, em geral.(…) Os contratos cuja interpretação, validade ou execução pertence à jurisdição dos tribunais administrativos, nos termos da citada alínea e), são quaisquer contratos-administrativos ou não, com excepção dos de natureza laboral, por força da alínea d) do art. 4°/3 — que uma lei específica submeta, ou admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado pelas normas de direito administrativo. O que significa que para esses litígios contratuais ficarem sujeitos à jurisdição administrativa não é necessário que o respectivo contrato seja celebrado na sequência de uma pré-contratação administrativa, desde que haja uma lei que “admita que (ele lhe) seja submetido”.
No caso, não sendo de pôr em causa a natureza de pessoa colectiva de direito público da entidade com a qual a autora alega ter inicialmente celebrado o contrato de mandato (a empresa “Águas B, S.A”, entretanto integrada na ré - já depois de findo o mandato), atento o acto que a criou e os interesses públicos por si prosseguidos (vide fls. 152 e ss.), coloca-se a questão de saber se estamos perante um contrato administrativo, posto não poder retirar-se da factualidade alegada pelas partes estar-se perante um contrato que tivesse sido celebrado nos termos da legislação sobre contratação pública (nada resultou alegado a tal respeito).
O art. 280.º do D.L. n.º 18/2008, de 29/1 (Código dos Contratos Públicos) estipula que se entende que configuram relações jurídicas contratuais administrativas o acordo de vontades, independentemente da sua forma ou designação, em que pelo menos uma das partes seja um contraente público e que se integre em qualquer uma das seguintes categorias:
a) Contratos que, por força do Código dos Contratos Públicos, da lei ou da vontade das partes, sejam qualificados como contratos administrativos ou submetidos a um regime substantivo de direito público;
b) Contratos com objecto passível de ato administrativo e demais contratos sobre o exercício de poderes públicos;
c) Contratos que confiram ao cocontratante direitos especiais sobre coisas públicas ou o exercício de funções dos órgãos do contraente público;
d) Contratos que a lei submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento de formação regulado por normas de direito público e em que a prestação do contratante possa condicionar ou substituir, de forma relevante, a realização das atribuições do contraente público.
Ora, a ré, tal como a sociedade “Águas B, S.A.”, que entretanto aquela incorporou, é uma das entidades sujeita à disciplina do citado D.L. n.º 18/2008, como decorre do art. 2.º, n.º 2, alin. a).
O mandato, por sua vez, é uma das modalidades do contrato de prestação de serviços – art. 1154.º do Código Civil.
O contrato de prestação de serviços celebrado por uma das entidades do art. 2.º do D.L. n.º 18/2008 é um dos contratos especialmente previstos no D.L. n.º 18/2008, como estando sujeito a um regime pré-contratual tipificado nos arts 16.º e ss.
Assim, o contrato de mandato, que é uma modalidade do contrato de prestação de serviços e foi celebrado com uma concessionária de serviços públicos, estava, à data da sua celebração (29/10/2008, segundo a petição inicial), sujeito a um regime pré-contratual de direito público.
De facto, só haveria tal contrato de ficar excluído de tal procedimento se as prestações da autora não estivessem ou não fossem susceptíveis de estar submetidas à concorrência de mercado, designadamente em razão da sua natureza ou das suas características, bem como da posição relativa das partes no contrato ou do contexto da sua formação (cfr. art. 5.º, n.º 1).
Sucede que, na prestação de serviços de patrocínio judiciário, é possível proceder-se à avaliação técnica do seu prestador através de parâmetros objectivos e suficientemente concretizados e assim estabelecer o valor de mercado dos serviços a prestar, sujeitando o seu prestador às regras da sã concorrência (pois que o patrocínio judiciário pode ser prestador por quem reunir a qualidade de advogado).
Aliás, o Tribunal de Contas vem afirmando que a relação de confiança que se estabelece com os prestadores de serviços jurídicos tem de ser aferida por critérios objectivos, designadamente por parâmetros curriculares, referenciados a matérias trabalhadas, respectiva extensão e resultados, pelo que não deve sequer eleger-se a relação de confiança subjectiva entre o prestador e o beneficiário dos serviços como fundamento material de adopção do procedimento de ajuste directo (vide SENTENÇA n.º 1/2015-3.ª Secção-PL -Proc. 03JFR/2014).
Tudo serve para dizer que estamos perante um contrato celebrado por um ente público e que estava, à data da sua celebração, especialmente previsto como sujeito às normas da contratação pública, e que por isso deve ser qualificado como contrato administrativo, sendo efectivamente competente para conhecer do presente litígio a jurisdição administrativa, nos termos do citado art. 4.º, n.º 1, alin. e), do ETAF (vide neste sentido o Acórdão do Tribunal dos Conflitos n.º 020/16, disponível in www.dgsi.pt).
Termos em que, ao abrigo do disposto nos arts. 96.º, alin. a), 97.º, n.º 1, 99.º, n.º 1, 576.º, n.º 2, 577.º, alin. a), 278.º, n.º 1, alin. a), todos do CPC, me julgo materialmente incompetente para o conhecimento da presente acção e, em consequência, absolvo a ré da instância.
Custas pela autora (cfr. art. 527.º, n.ºs 1 e 2, do CPC).
Fixo à acção o valor de 10.817,79€.
Registe e notifique.”
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Não se conformando com esta sentença veio a autora dela interpor recurso de apelação, apresentando alegações e formulando as seguintes conclusões:“1.ª - “OS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PODEM CELEBRAR CONTRATOS ADMINISTRATIVOS, SUJEITOS A UM REGIME SUBSTANTIVO DE DIREITO ADMINISTRATIVO, OU CONTRATOS SUBMETIDOS A UM REGIME DE DIREITO PRIVADO.” (ART.º 200.º, 1, DO CPA)
2.ª – SOB A EPÍGRAFE “PROCEDIMENTOS PRÉ-CONTRATUAIS”, DISPÕE O ARTIGO 201.º, 1, DO CPA, QUE “A FORMAÇÃO DOS CONTRATOS CUJO OBJETO ABRANJA PRESTAÇÕES QUE ESTEJAM OU SEJAM SUSCETÍVEIS DE ESTAR SUBMETIDOS À CONCORRÊNCIA DE MERCADO ENCONTRA-SE SUJEITA AO REGIME ESTABELECIDO NO CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS OU EM LEI ESPECIAL.” (DESTACADO NOSSO)
3.ª – SOB A EPÍGRAFE “REGIME SUBSTANTIVO”, DISPÕE O ARTIGO 202.º, 2, DAQUELE MESMO CÓDIGO: ”NO ÂMBITO DOS CONTRATOS SUJEITOS A UM REGIME DE DIREITO PRIVADO SÃO APLICÁVEIS AOS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA AS DISPOSIÇÕES DESTE CÓDIGO (Código do Procedimento Administrativo) QUE CONCRETIZAM PRECEITOS CONSTITUCIONAIS E OS PRINCÍPIOS GERAIS DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA.”
4.ª – COMO SE VIU, O CONTRATO DE MANDATO JUDICIAL É UM CONTRATO DE DIREITO PRIVADO SUJEITO AO REGIME SUBSTANTIVO DE DIREITO PRIVADO;
5.ª – COMPETENTE PARA DIRIMIR LITÍGIOS EMERGENTES DE CONTRATOS SUJEITOS A REGIME DE DIREITO PRIVADO, COMO É O CASO DO CONTRATO DE MANDATO, É A JURISDIÇÃO COMUM;
6.ª – O QUE SE CONCLUI NA ALÍNEA ANTERIOR SÓ SOFRE A EXCEÇÃO PREVISTA NO ARTIGO 280.º, 3, DO CCP. AÍ SE ESTABELECE, REPORTANDO-SE A CONTRATOS QUE, EMBORA SUBMETIDOS NA SUA FORMAÇÃO AO REGIME ESTABELECIDO NESTE CÓDIGO, NÃO SÃO CONTRATOS ADMINISTRATIVOS;
7.ª – ASSIM, NOS TERMOS DESTA NORMA, A ESSES CONTRATOS, NÃO OBSTANTE NÃO SE INTEGRAREM NO ÂMBITO DE APLICAÇÃO DA PARTE III DO CCP, SÓ LHES É APLICÁVEL O REGIME AÍ ESTABELECIDO QUANTO À INVALIDADE (ARTIGOS 283.º A 285.º), LIMITES À MODIFICAÇÃO DO CONTRATO (ARTIGO 313.º COM REMISSÃO PARA O ARTIGO 312.ª (Trata-se de limites à intervenção da própria entidade adjudicante). À CESSÃO DA POSIÇÃO CONTRATUAL E À SUBCONTRATAÇÃO (ARTIGOS 316.º A 324.º);
8.ª – COMO SE VÊ DO ESTABELECIDO NA REFERIDA PARTE III DO CCP – DISCIPLINA DO REGIME SUBSTANTIVO DOS CONTRATOS – NUNCA SE APLICA À EXECUÇÃO DOS CONTRATOS DE DIREITO PRIVADO, SALVO NO QUE TANGE À VALIDADE DA CONTRATAÇÃO E ÀS MODIFICAÇÕES OBJETIVAS E SUBJETIVAS DO MESMO;
9.ª – O CASO DOS AUTOS NÃO CONTEMPLA QUALQUER DAQUELAS QUESTÕES, ANTES O LITÍGIO SE ENQUADRA NA FALTA DE PAGAMENTO, PELA RECORRIDA, DOS HONORÁRIOS PETICIONADOS PELA RECORRENTE;
10.ª – DAÍ QUE, REPETE-SE, A JURISDIÇÃO COMPETENTE PARA DIRIMIR TAL LITÍGIO SEJA A JURISDIÇÃO COMUM E NÃO A JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA;
11.ª – ALIÁS, ATENTO O COMANDO CONSTITUCIONAL, VERTIDO NO ARTIGO 212.º, 3, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA, “COMPETE AOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS E FISCAIS O JULGAMENTO DAS AÇÕES E RECURSOS CONTENCIOSOS QUE TENHAM POR OBJETO DIRIMIR OS LITÍGIOS EMERGENTES DAS RELAÇÕES JURÍDICAS ADMINISTRATIVAS”;
12.ª – O QUE SIGNIFICA QUE A COMPETÊNCIA EXCLUSIVA DA JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA SE AFERE PELA NATUREZA ADMINISTRATIVA DAS RELAÇÕES JURÍDICAS EM LITÍGIO;
13.ª – E A NATUREZA ADMINISTRATIVA DAS RELAÇÕES JURÍDICAS, QUANDO RESULTANTES DE CONTRATO, NÃO DEPENDE NEM RESULTA DO FORMALISMO OU DO PROCEDIMENTO PRÉ-CONTRATUAL QUE O PRECEDEU, MAS DOS SEUS INTRÍNSECOS FATORES DE ADMINISTRATIVIDADE;
14.ª – SÓ QUESTÕES RELACIONADAS COM A FORMAÇÃO DO CONTRATO, NEGOCIAÇÕES OU FORMALISMOS, PODEM SER SINDICADAS PELA JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA NO CASO DE CONTRATOS DE DIREITO PRIVADO;
15.ª – AS QUESTÕES QUE SE SUSCITEM QUANTO AO REGIME SUBSTANTIVO DOS CONTRATOS PRIVADOS ESTÃO EXCLUÍDOS DA SINDICÂNCIA DA JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA VERTIDA NA PARTE III DO CCP;
16.ª – O CONTRATO DE MANDATO FORENSE É UM ESPECÍFICO CONTRATO DE DIREITO PRIVADO, QUER PELAS SUAS CARACTERÍSTICAS (IMPOSSIBILIDADE DE SE FIXAR O PRAZO, O PREÇO E MESMO O OBJETO) QUER PELA NATUREZA DA RELAÇÃO ENTRE CLIENTE E ADVOGADO QUE RADICA NA CONFIANÇA MÚTUA PESSOAL;
15.ª – OUTROSSIM, E POR ISSO MESMO, NÃO É POSSÍVEL, POR EXEMPLO, A ELABORAÇÃO DE ESPECIFICAÇÕES CONTRATUAIS SUFICIENTEMENTE PRECISAS QUE PERMITAM DEFINIR QUALITATIVAMENTE ATRIBUTOS DE PROPOSTAS NECESSÁRIOS À FIXAÇÃO DE UM CRITÉRIO DE ADJUDICAÇÃO;
16.ª – ATÉ O DIREITO EUROPEU QUE ENDEUSA A “CONCORRÊNCIA”, ASSIM O ENTENDE. O ARTIGO 10.º, D), I), DA DIRETIVA 2014/24/EU, DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO, DE 26 DE FEVEREIRO DE 2014, EXCLUI, EXPRESSAMENTE DAS NORMAS DA CONTRATAÇÃO PÚBLICA, OS CONTRATOS DE MANDATO FORENSE E DE ASSESSORIA JURÍDICA;
17.ª – ASSIM É QUE, ENTENDENDO-SE COMO NECESSÁRIO UM PROCEDIMENTO PRÉ-CONTRATUAL ELE SÓ PODE CONSISTIR NO AJUSTE DIRETO, POR CRITÉRIOS MATERIAIS, INDEPENDENTEMENTE DO VALOR;
18.ª – ALIÁS, SÓ ASSIM SERIA EXEQUÍVEL A ESCOLHA E CONTRATAÇÃO DE UM ADVOGADO, POIS NÃO HAVERIA TEMPO PARA TRATAR DE PROCEDIMENTO MAIS COMPLEXO, DADA A EXIGUIDADE DOS PRAZOS PROCESSUAIS;
19.ª – FINALMENTE, SALIENTA-SE A PREVISÃO DO ARTIGO 67.º, 2, DO ESTATUTO DA ORDEM DOS ADVOGADOS, APROVADO PELA LEI N.º 145/2015, DE 9 DE SETEMBRO, ONDE AFIRMA CATEGORICAMENTE: “O mandato forense não pode ser objeto, por qualquer forma, de medida ou acordo que impeça ou limite a escolha pessoal e livre do mandatário pelo mandante.”
20.ª – O QUE SIGNIFICA QUE, NO MANDATO FORENSE, NÃO HÁ MEDIDA OU ACORDO – OU CONCURSO – QUE OBRIGUE O MANDANTE A ESCOLHER COMO SEU MANDATÁRIO PESSOA DIFERENTE DA QUE ELE, EM SEU EXCLUSIVO CRITÉRIO, ESCOLHERIA.
21.ª – DECIDINDO DIVERSAMENTE, A DOUTA DECISÃO RECORRIDA, SALVO O DEVIDO RESPEITO, VIOLOU, DESIGNADAMENTE, O DISPOSTO NOS ARTIGOS 212.º, 3, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA, 67.º DO ESTATUTO DA ORDEM DOS ADVOGADOS, APROVADO PELA LEI N.º 145/2015, DE 9 DE SETEMBRO, 200.º E 202.º DO CPA, 280.º, 3, DO CÓDIGO DOS CONTRATOS PÚBLICOS.”
Pugna pela revogação da decisão recorrida devendo ser julgada competente para dirimir a presente causa a jurisdição comum.
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Foram apresentadas contra-alegações.*
O recurso foi admitido como sendo de apelação, com subida imediata, nos próprios autos e com efeito meramente devolutivo.*
Foram colhidos os vistos legais.Cumpre apreciar e decidir.
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Tendo em atenção que o objecto do recurso é delimitado pelas conclusões da recorrente (art. 635º nº 3 e 4 e 639º nº 1 e 3 do C.P.C.), sem prejuízo da apreciação de eventuais questões de conhecimento oficioso, observado que seja, se necessário, o disposto no art. 3º nº 3 do C.P.C., a questão a decidir é saber se, para a apreciação do presente litígio, são competentes os tribunais comuns ou os tribunais administrativos e fiscais.*
II – FundamentaçãoForam considerados provados os seguintes factos:
1.A autora é uma sociedade de advogados.
2. A ré é uma sociedade anónima com capitais exclusivamente públicos concessionária de serviço público constituída pelo Dec.-Lei nº 93/2015 de 29/05 que sucedeu nos direitos e obrigações de sociedades do Grupo Águas de ….
3. Em 29/10/2008 Águas B, S.A. outorgou uma procuração a favor da requerente através da qual conferiu a esta poderes para a representar no Proc. nº 917/08.4BEBRG em que a ora ré foi ré e A. C., S.A. e outros foram autores, processo esse que corria termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, Unidade Orgânica 1 .
4. Nesta acção pedia-se a condenação da ré no pagamento de uma indemnização de € 545.512,17 no âmbito da “Empreitada de Execução de Condutas de Adutoras de Estações Elevatórias e Reservatórios de Abastecimento de Água – Sistema da Queimada – AA 01/2004”.
5. Nestes autos foi apresentada contestação, mas a aí autora desistiu do pedido antes do julgamento, o qual foi homologado por sentença em 22/01/2009.
6. Águas ..., S.A. sucedeu a Águas do C, S.A. que sucedeu a Águas B, S.A..
7. Em 18/10/2016 a autora apresentou à ré nota de despesas e honorários tendo fixado estes no valor de € 10.000,00, acrescido de IVA à taxa legal em vigor no valor de € 2.300,00.
8. A título de provisão para despesas a autora recebera a quantia de € 3.500,00.
9. A autora suportou despesas com taxas de justiça no valor de € 1.036,80.
10. Interpelada a ré pela autora para proceder ao pagamento de € 9.836,80 aquela não efectuou este pagamento.
11. Em 06/01/2018 a autora emitiu a factura nº F2 2/247, com vencimento em 07/02/2018, no valor de € 12.300,00.
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Importa, assim, apurar se, para a presente acção de honorários, entrada em 20/04/2018, que tem por objecto um contrato de mandato forense celebrado entre a autora e Águas B, S.A. em 29/10/2008, são competentes os tribunais comuns ou os tribunais administrativos e fiscais.Vejamos
O poder judicial no plano interno está dividido em diferentes categorias de tribunais de acordo com a natureza da matéria das causas. É o princípio da especialização que o justifica dada a vastidão do direito e especificidade das normas que integram certos sectores do direito vigentes.
Dentro da organização judiciária os tribunais judiciais constituem a regra, constituindo os restantes tribunais uma excepção à dita regra destinados às matérias que a lei especialmente lhes atribui (art. 211º nº 1 da C.R.P., art. 64º do C.P.C. e art. 40º nº 1 da Lei de Organização do Sistema Judiciário (L.O.S.J.), aprovada pela Lei nº 62/2013 de 26/08).
“A competência fixa-se no momento em que a acção se propõe sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, a não ser nos casos especialmente previstos na lei” – art. 38º nº 1 da L.O.S.J.. Assim, a competência afere-se pela lei que a regule em vigor na data da propositura da acção.
E afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum), ou seja, confina-se o objecto das condições de facto do pressuposto processual competência exclusivamente à versão alegada pelo autor (Manuel de Andrade, in Noções Elementares de Processo Civil, p. 91). Do mesmo modo na jurisprudência, entre outros, o Ac. da R.E. de 07/06/90, C.J., Ano XV, t. III, p. 281 “(…) haverá que ter em conta, desde logo os termos em que a acção é proposta, muito particularmente qual é o pedido e qual é a causa de pedir, pois é a tais factores que primacialmente haverá que atender para determinar qual o tribunal competente em razão da matéria”.
Nos termos do art. 212º nº 3 da C.R.P. Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (E.T.A.F.) aprovado pelo Dec.-Lei nº 129/84 de 27/04 de 1984 atribuiu a estes tribunais a incumbência de “assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais” (art.º 3º) e excluiu expressamente desta jurisdição as acções que tivessem por objecto “Questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público” (art.º 4º nº 1 al. f)).
O E.T.A.F. aprovado pela Lei nº 13/2002 de 19.02, quer na versão original, quer nas versões introduzidas pelas alterações que foi sofrendo (Rect. nº 14/2002, de 20/03; Rect. nº 18/2002, de 12/04; Lei nº 4-A/2003, de 19/02; Lei nº 107-D/2003, de 31/12; Lei nº 1/2008, de 14/01; Lei nº 2/2008, de 14/01; Lei nº 26/2008, de 27/06; Lei nº 52/2008, de 28/08; Lei nº 59/2008, de 11/09; Dec.-Lei nº 166/2009, de 31/07; Lei nº 55-A/2010, de 31/12; Lei nº 20/2012, de 14/05; Dec.-Lei nº 214-G/2015, de 02/10), ampliou o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais, bem como restringiu os litígios e acções expressamente excluídos da competência destes tribunais (art. 1º, 4º).
Era a seguinte a redacção do art. 4º anteriormente ao Dec.-Lei nº 214-G/2015 de 02/10:
1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:
(…)
b) (…) verificação da invalidade de quaisquer contratos que directamente resulte da invalidade do acto administrativo no qual se fundou a respectiva celebração;
(…)
e) Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público;
f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;
(…).
Dispõe o art. 4º nº 1 e) do E.T.A.F., na redacção introduzida pelo Dec.-Lei nº 214-G/2015 de 02/10, actualmente vigente, e aplicável ao caso em apreço:
e) Validade de atos pré-contratuais e interpretação, validade e execução de contratos administrativos ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação pública, por pessoas coletivas de direito público ou outras entidades adjudicantes;
(…).
Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo dos Tribunais Administrativos e Ficais e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados, Volume I, 2004, p. 48 a 53, em comentário a este preceito na sua versão originária, referem: “A opção tomada nesta alínea e), que constitui a grande revolução do Código na matéria, traduziu-se na adição à jurisdição dos tribunais administrativos do conhecimento dos litígios relativos a contratos precedidos ou precedíveis de um procedimento administrativo de adjudicação, independentemente das qualidades das partes nele intervenientes - de intervir aí uma ou duas pessoas colectivas de direito público ou apenas particulares - e independentemente de, pela sua natureza e regime (ou seja, pela disciplina da própria relação contratual), eles serem contratos administrativos ou contratos de direito privado (civil, comercial, etc.). (…) O que é relevante (...) para determinar o âmbito “contratual” da jurisdição administrativa, continua a ser a natureza jurídica do procedimento que antecedeu - ou que devia ou podia ter antecedido - a sua celebração, e não a própria natureza do contrato.
Se se trata de um procedimento administrativo, a jurisdição competente para conhecer da interpretação, validade de execução (incluindo a modificação, responsabilidade e extinção) do próprio contrato celebrado na sua sequência - independentemente de ele ser um contrato administrativo ou de direito privado - é a jurisdição administrativa. E independentemente também de se tratar (de actos pré-contratuais ou) de contratos de uma pessoa colectiva de direito público ou de um sujeito privado que esteja submetido, por lei específica, a deveres pré-contratuais de natureza administrativa - como sucede, por exemplo, nomeadamente por força da transposição de normas comunitárias (embora o mesmo possa acontecer em virtude da sua aplicação directa) com: (...) iii) aquelas entidades a que se referem os n°s. 1 e 2 do art. 3° do Decreto-lei n° 197/99 (de 8 de Junho) quanto às aquisições desses mesmos bens e serviços, em geral. (…) Os contratos cuja interpretação, validade ou execução pertence à jurisdição dos tribunais administrativos, nos termos da citada alínea e), são quaisquer contratos - administrativos ou não, com excepção dos de natureza laboral, por força da alínea d) do art. 4°/3 — que uma lei específica submeta, ou admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado pelas normas de direito administrativo. O que significa que para esses litígios contratuais ficarem sujeitos à jurisdição administrativa não é necessário que o respectivo contrato seja celebrado na sequência de uma pré-contratação administrativa, desde que haja uma lei que “admita que (ele lhe) seja submetido”.
Mário Aroso de Almeida, in Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2017, 3ª ed., p. 164 a 166, refere:
“Foi nesse contexto que surgiu o ETAF de 2002, e, com ele, a clara assunção da necessidade de se abandonar, no plano processual, a definição de contrato administrativo que decorria do art.º 178º do CPA, para o efeito de delimitar o âmbito da jurisdição administrativa no que respeita à apreciação de litígios emergentes de contratos.” (…)
“a razão pela qual, no artigo 4º, nº 1, alínea f), do ETAF de 2002, se optou por não remeter, sem mais, para o conceito de contrato administrativo do artigo 178º do CPA assentou no reconhecimento da inadequação desse conceito, em razão da sua demonstrada ambiguidade, para delimitar em termos minimamente precisos o âmbito da jurisdição administrativa em matéria de contratos”. (…)
“Ora, foi nessa senda que, para efeitos substantivos, veio, entretanto, a colocar-se o CCP, ao assumir também, no nº 6 do seu artigo 1º, a necessidade de densificar o conceito de contrato administrativo, substituindo a definição genérica que constava do art. 178º do CPA por uma enumeração tipológica das espécies contratuais que, por aplicação de diferentes critérios, se entendeu deverem merecer a qualificação de administrativos.” (…)
“Ora, a partir do momento que tal sucedeu, deixou de existir qualquer razão para que o ETAF não fizesse referência à figura do contrato administrativo na determinação do âmbito da jurisdição em matéria de contratos. Foi o que, com a revisão de 2015, ele passou a fazer, justificadamente, na nova alínea e) do nº 1 do artigo 4º, que veio substituir as diferentes alíneas (b), segunda parte, e) e f)) que anteriormente se referiam aos litígios em matéria de contratos.”
“(…) o critério do contrato administrativo é um dos critérios adoptados pelo artigo 4º, nº 1, do ETAF, mas não é o único critério do qual ele faz depender a delimitação do âmbito da jurisdição administrativa em matéria de contratos, pois há um outro critério, o da submissão do contrato a regras de contratação pública.” (sublinhado nosso).
À data da celebração do contrato de mandato forense em apreço – 29/10/2008 – estava em vigor e era aplicável o Código dos Contratos Públicos (C.C.P.), aprovado pelo Decreto-Lei nº 18/2008, de 29 de Janeiro e que entrou em vigor em 30/07/2008 (cfr. art. 16º nº 1 e 18º).
Na redacção originária e anterior à redacção introduzida pelo DL nº 149/2012, de 12/07 dispunha o art. 1º deste Código, sob a epígrafe “Âmbito”:
1 - O presente Código estabelece a disciplina aplicável à contratação pública e o regime substantivo dos contratos públicos que revistam a natureza de contrato administrativo.
2 - O regime da contratação pública estabelecido na parte ii do presente Código é aplicável à formação dos contratos públicos, entendendo-se por tal todos aqueles que, independentemente da sua designação e natureza, sejam celebrados pelas entidades adjudicantes referidas no presente Código.
3 - A parte ii do presente Código é igualmente aplicável, com as necessárias adaptações, aos procedimentos destinados à atribuição unilateral, pelas entidades adjudicantes referidas no artigo seguinte, de quaisquer vantagens ou benefícios, através de acto administrativo ou equiparado, em substituição da celebração de um contrato público.
4 - À contratação pública são especialmente aplicáveis os princípios da transparência, da igualdade e da concorrência.
5 - O regime substantivo dos contratos públicos estabelecido na parte iii do presente Código é aplicável aos que revistam a natureza de contrato administrativo.
6 - Sem prejuízo do disposto em lei especial, reveste a natureza de contrato administrativo o acordo de vontades, independentemente da sua forma ou designação, celebrado entre contraentes públicos e co-contratantes ou somente entre contraentes públicos, que se integre em qualquer uma das seguintes categorias:
a) Contratos que, por força do presente Código, da lei ou da vontade das partes, sejam qualificados como contratos administrativos ou submetidos a um regime substantivo de direito público;
b) Contratos com objecto passível de acto administrativo e demais contratos sobre o exercício de poderes públicos;
c) Contratos que confiram ao co-contratante direitos especiais sobre coisas públicas ou o exercício de funções dos órgãos do contraente público;
d) Contratos que a lei submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento de formação regulado por normas de direito público e em que a prestação do co-contratante possa condicionar ou substituir, de forma relevante, a realização das atribuições do contraente público.
Mário Aroso de Almeida, ob. cit., p. 167, reconduz estes contratos administrativos a três grandes grupos:
- contratos administrativos por natureza, i.e, submetidos a um regime de Direito Administrativo em razão da natureza pública do seu objecto ou do seu fim (art. 1º nº 6 b), c) e d));
- contratos administrativos por determinação da lei, i.e., não sendo contratos administrativos por natureza a lei opta directamente por qualificar como administrativos submetendo-os a um regime substantivo de direito público (contratos administrativos típicos previsto na Título II da Parte III do CCP e contratos administrativos típicos previstos em legislação avulsa) (art. 1º nº 6 a));
- contratos administrativos por determinação das partes, i.e., contratos não administrativos por natureza, nem por determinação da lei, que são contratos administrativos porque a lei aceita que as próprias partes os qualifiquem como tal ou os submetam a um regime substantivo de direito público desde que uma delas seja um contraente público (art. 1º nº 6 a), 3º nº 1 b) e 8º). Em relação a este terceiro grupo refere aquele Autor: “A referida opção do CCP de qualificar todos os contratos de aquisição e locação de bens móveis e de aquisição de serviços por contraentes públicos como contratos administrativos veio, no entanto esvaziar praticamente esta modalidade de contratos administrativos, retirando-lhes o relevo, assim como às questões que a seu respeito se colocavam”
No que concerne ao critério do contrato submetido a regras de contratação pública refere o mesmo autor, ob. cit., p. 169: “A previsão da alínea e) do nº 1 do artigo 4º do ETAF possui, contudo, um alcance mais amplo, pois, […] atribui à jurisdição administrativa a competência para dirimir os litígios emergentes de todos os contratos que a lei submeta, ou admita que possam ser submetidos, a um procedimento de formação regulado por normas de direito público, independentemente da questão de saber se “a prestação do co-contraente pode condicionar ou substituir, de forma relevante, a realização das atribuições do contraente público.”.
Revertendo ao caso em apreço e tendo em atenção o Código dos Contratos Públicos verificamos que a entidade adjudicante do contrato em apreço é uma pessoa colectiva de natureza privada qualificada como organismo de direito público (art. 2º nº 2 a)), com a qualidade de contraente pública (art. 3º nº 1). O art. 450º define “Aquisição de serviços” como “(…) o contrato pelo qual um contraente público adquire a prestação de um ou vários tipos de serviços mediante o pagamento do preço”. No que concerne aos procedimentos de formação de contratos em sede de contratação pública o art. 6º nº 1 (redacção originária) dispõe que “À formação de contratos a celebrar entre quaisquer entidades adjudicantes referidas no n.º 1 do artigo 2.º, a parte II do presente Código só é aplicável quando o objecto de tais contratos abranja prestações típicas dos seguintes contratos: (…) e) Aquisição de serviços”. Nos termos do art. 16º nº 1 “Para a formação de contratos cujo objeto abranja prestações que estão ou sejam suscetíveis de estar submetidas à concorrência de mercado, as entidades adjudicantes devem adotar um dos seguintes tipos de procedimentos: a) Ajuste direto; (…)” e nº 2 “Para os efeitos do disposto no número anterior, consideram-se submetidas à concorrência de mercado, designadamente, as prestações típicas abrangidas pelo objeto dos seguintes contratos, independentemente da sua designação ou natureza: (…) e) Aquisição de serviços; (…).”. Nos termos do art. 27º, nº 1 b), no caso de contratos de aquisição de serviços, pode adoptar-se o ajuste directo quando “A natureza das respectivas prestações, nomeadamente as inerentes a serviços de natureza intelectual (…) não permita a elaboração de especificações contratuais suficientemente precisas para que sejam qualitativamente definidos atributos das propostas necessários à fixação de um critério de adjudicação nos termos do disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 74.º, e desde que a definição quantitativa, no âmbito de um procedimento de concurso, de outros atributos das propostas seja desadequada a essa fixação tendo em conta os objectivos da aquisição pretendida.
Assim, o contrato em análise é um contrato administrativo legalmente tipificado e nominado nos termos do art. 1º, nº 6, al. a) e 450º e está o mesmo submetido à disciplina da contratação pública dos procedimentos para a formação de contratos previstos nos art. 16º, nº 1 e ss do C.C.P..
Atento o art. 4º este contrato não está excluído da aplicação deste diploma e nos termos do art. 5º não está excluído da contratação pública porquanto não nos encontramos perante uma prestação que, em razão da sua natureza ou das suas características, bem como da posição relativa das partes no contrato ou do contexto da sua própria formação, não esteja, nem seja susceptível de estar submetidas à concorrência de mercado. Com efeito, o facto de nos encontrarmos perante um contrato em que o factor confiança é determinante, de modo algum, inviabiliza que a contratação deva ser efectuada segundo as regras da concorrência ainda que por ajuste directo. A Directiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Fevereiro de 2014 relativa aos contratos públicos não exclui do seu âmbito de aplicação todos os contratos de mandato forenses, mas, a nosso ver, apenas os contratos destinados a serviços jurídicos em processos judiciais perante os tribunais de um outro Estado-Membro.
Pelo exposto, ao abrigo do disposto no art. 4º nº 1 e) do E.T.A.F., com a redacção introduzida pelo Dec.-Lei nº 214-G/2015 de 02/10, as questões de interpretação e execução deste contrato são da competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.
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Sumário – 663º nº 7 do C.P.C.:I - O contrato de prestação de serviço forense através do qual a ré, sociedade anónima com capitais exclusivamente públicos concessionária de serviço público, conferiu poderes à autora, sociedade de advogados, para a representar em processo a correr termos no tribunal administrativo reveste a natureza de contrato administrativo nos termos dos artigos 1º, nº 6, alínea a) e 450.º e seguintes do Código dos Contratos Públicos (C.C.P.) e está submetido ao regime dos procedimentos da contratação pública nos termos dos artigos 6.º, n.º 1, alínea e), 16º, nº 1 a) e 2, alínea e) e 27º, nº 1 b) do mesmo Código, não obstante ser um contrato intuitu personae.
II – É da competência material da jurisdição administrativa ao abrigo da alínea e) do nº 1 do artigo 4º do ETAF o conhecimento dos litígios emergentes desse contrato, nomeadamente os que tenham por objecto a sua interpretação e execução, concretamente a realização coactiva do cumprimento da obrigação de pagamento.
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III – DecisãoPelo exposto, acordam os juízes desta Relação em julgar improcedente a apelação e em confirmar integralmente a decisão recorrida.
Custas pela apelante.
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Guimarães, 27/06/2019
Guimarães, 27/06/2019
Relatora: Margarida Almeida Fernandes
Adjuntos: Margarida Sousa
Afonso Cabral de Andrade