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LEGITIMIDADE
PUBLICIDADE
TAXA DE JUSTIÇA
II – Também a Lei das Finanças Locais, quer a actual – Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro (L 2/2007), referenciada na sentença em crise –, quer a anterior – Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto (L 42/98) –, prevê «a possibilidade do ilícito contra-ordenacional ser definido pela via regulamentar, como se vê dos seus artºs 29º e 55º, respectivamente.
III – Dispõe o art. 11.° da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto (L 97/98), alterado pela Lei n.º 23/2000, de 23 de Agosto (L 23/2000), que versa sobre a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda, que «compete à assembleia municipal, por iniciativa própria ou proposta da câmara municipal, a elaboração dos regulamentos necessários à execução da presente lei».
IV – A assembleia municipal é o órgão deliberativo do município (v. art.ºs 251.° da Constituição da Republica e art. 41.° da L 169/99 (LAL), detendo um vasto rol de competências, constante do art. 53.° da LAL que, na parte que interessa, diz que 1 – Compete à assembleia municipal: a) Aprovar as posturas e regulamentos do município com eficácia externa.
V – As decisões têm de promanar de órgão legítimo, mas não têm de conter qualquer declaração de “legitimação” do seu prolator, pois a competência dos órgãos resulta da lei e é do conhecimento público, sendo certo que, no caso concreto, o recorrente não invoca a falta de legitimidade do órgão, mas tão só a não proclamação dela, na decisão, o que é despiciendo.
VI – A colocação de publicidade na via pública afecta dois bens jurídicos que carecem de tutela contra-ordenacional: a comodidade e segurança do trânsito de pessoas, pela ocupação do espaço público em que elas se deslocam; e a qualidade geral vida, pela poluição ambiental, no aspecto visual, que é susceptível de causar.
VII – Para proteger o bem estar da comunidade nestas vertentes, é indispensável sujeitar a actividade em causa a licenciamento e associar a essa restrição a possibilidade de utilização de mecanismos dissuasórios do incumprimento, que se mostram eficazes.
VIII – A realização da justiça está sujeita, infelizmente, às mesmas contingências da produção de qualquer outro bem, material ou imaterial, ou seja, há um custo – que, não esqueçamos, é um custo social – na produção da justiça concretizada em decisões judiciais.
IX – Detendo o Estado o monopólio da aplicação da justiça, compete-lhe a distribuição desse custo, dentro de tabelas previamente fixadas, do modo, em cada caso, socialmente mais justo e nisso não poderá deixar de se ter em conta o trabalho desenvolvido em concreto, o tempo e o número das pessoas ocupadas, a sua qualificação profissional, a qualidade e importância objectiva e subjectiva da proclamação ou reclamação de direitos ou seja a forma como tal afirmação sensibiliza o nosso próprio “sentimento de justiça”, consistente na necessidade subjectiva de ver reafirmado ou reposto o que é direito – ou de direito. De modo expresso ou insensível, tudo isto se reflecte na fixação da taxa de justiça.
X – Ora, ponderado o modo como as referidas circunstâncias se reflectem no caso concretamente em apreço, revelando-no-lo a essa luz, entendemos que a taxa de justiça aplicada na decisão recorrida está correctamente fixada.
2. Inconformada com esta decisão dela recorreu a arguida, «Escola de Condução, Lda.».
Rematou a motivação de recurso que apresentou, com a formulação das seguintes conclusões:
« A – As contra-ordenações imputadas a arguida, vêm previstas e punidas pelo disposto nos art° 48, al. a) e 49, nº 1 a) e nº 2 do regulamento de publicidade e artºs 28 nº 1 a), 4º nº 1 e) e 29 a) da postura municipal sobre ocupação de bens do domínio público.
« B – Na decisão em crise não se faz qualquer referência a qualquer acto de delegação de competências, pelo que, o Sr Vereador do Pelouro do Planeamento, Urbanismo e Ambiente, não tinha competência para aplicar as coimas que aplicou requerente, em violação do artº 55 da Lei 2/2007 de 15/01.
« B – Em obediência ao principio da legalidade e da tipicidade, previstos no art° 2° do Dec. Lei 433/82 de 27/10 "Só será punido como contra-ordenação o facto descrito e declarado passível de coima por lei anterior ao momento da sua prática.".
« C – O regulamento da publicidade nem foi criado por lei ou diploma legal equivalente, mas sim foi aprovado em Assembleia Municipal, pelo que, a Assembleia Municipal, só por si, não tem competência legal ou atribuições para criar contra-ordenações, como o fez.
« D – Não faz sentido condenar a arguida pela prática de umas contra-ordenações que não foi prevista na lei e que foram determinadas em Assembleia Municipal.
« E – A moldura da coima da qual foi retirada a sanção concreta aplicada à arguida não está efectuada de acordo com a lei.
« F – Nos termos do art° 10°, n° 3 da lei 97/88 de 17/08, "Ao montante da coima, as sanções acessórias e as regras de processo aplicam-se as disposições constantes do Dec. Lei 433/82 de 27/10.
« G – Dispõe expressamente o art° 17°, n° 1 do Dec. Lei 433/82 de 27/10, na redacção que lhe deu o Dec. Lei 323/2001 de 17/12, que "Se o contrario não resultar da lei, o montante mínimo da coima aplicável às pessoas singulares é de 3,74 € e o máximo de 3.740,98 €.", acrescentando o n° 2 do mesmo artigo que o montante máximo da coima aplicável às pessoas colectivas é de 44.891,81 €.
« H – Às pretensas infracções praticadas pela arguida, e segundo o disposto no Dec. Lei 433/82 de 27/10 corresponde uma coima de montante mínimo de 3,74 € e o máximo de 44.891,81 €.
« I – A arguida foi efectivamente punida por uma coima determinada entre o mínimo de 300€ e o máximo de 3.000 €, tal como dispõe o art° 49, n° 2 do regulamento de Publicidade.
« J – Esta moldura da coima não se mostra em consonância com o disposto na aludida lei habilitante, que remete a moldura da coima para o disposto no art° 17 do Dec. Lei 433/82 de 27/10.
« L – A moldura da coima aplicada a arguida é manifestamente ilegal e viola o disposto no art° 10° da Lei 97/88 de 17/08, assim como o art° 17 do Dec. Lei 433/82 de 27/10.
« M – A chamada Lei habilitante n° 97/98 de 17 de Agosto não faz qualquer distinção entre a prática da contra-ordenação a titulo doloso ou negligente, dispondo o Dec. Lei 433/82 de 27/10 que só é punível o facto praticado com dolo, ou, nos casos especialmente previstos na lei, com negligencia (cfr art° 8°).
« N – Não pode ser o regulamento da publicidade aprovado em assembleia municipal, que não tem o valor de Lei ou equiparado, a prever a punibilidade de um facto cometido a titulo negligente, quando o mesmo não se mostra especialmente previsto na lei, ainda que seja a lei habilitante.
« O – Da decisão em crise, a fls. 4, resulta que "Da análise do respectivo processo, não nos é possível aferir se a arguida agiu dolosamente. No entanto o mesmo já não se poderá dizer relativamente a negligencia. Esta actuou negligentemente ...".
« P – Verificando-se que a arguida foi condenada a titulo negligente, negligência esta que não se mostra especialmente prevista na lei ainda que a habilitante, o que se verifica e que a decisão em crise e manifestamente ilegal e contraria o disposto no art° 8° do Dec. Lei 433/82 de 27/10 e o art° 10 da lei 97/88 de 17/10.
« S - A coima deve ser determinada em função da gravidade da contra-ordenação, da culpa, da situação económica do agente e do beneficio económico que este retirou.
« T – Da decisão recorrida resulta expressamente que não foi possível aferir da culpa da arguida, nem do beneficio económico retirado, referindo-se apenas que quanto a gravidade a da contra-ordenação a mesma é considerável devido ao facto de a arguida não sujeitar a licenciamento prévio a publicidade afixada não respeitando a exigência da respectiva licença camarária.
« U – Na determinação concreta da medida da coima não foi considerado igualmente a moldura da contra-ordenação reduzida para metade do montante máximo, atento o facto ter sido sancionado a titulo negligente (art° 17 DL 433/82), fazendo-se mesmo a referencia expressa de que a moldura da coima é a prevista no n° 2 do art° 49 do regulamento da publicidade.
« V - A determinação concreta da medida da coima aplicada a arguida, foi feita de forma absolutamente arbitraria e sem cuidar dos fundamentos constantes na lei que se impunham a sua determinação, designadamente, o disposto no art° 17", n° 4 e 18 do Dec. Lei 433/82 de 27/10, pelo que a mesma é nula e de nenhum efeito.
« X — Deve reduzir-se a taxa de justiça aplicada de 6 UC's para o montante mínimo legal, por ser o mais razoável, adequado e proporcional ao tipo de processo em apreço, atenta a qualidade e complexidade da sentença proferida, fixando-se a mesma a tido proceder o presente recurso, próximo dos limites mínimos.
Concluiu com o pedido de revogação da decisão recorrida, nos termos das conclusões supra.
3. Admitido o recurso, nesta instância, o Ex.mo Procurador-geral-adjunto (PGA) apresentou parecer no sentido de não lhe ser dado provimento.
4. Cumprido o disposto no art.º 417.º, n.º 2, do Código de Processo Penal (CPP), o recorrente não respondeu.
5. Feito o exame preliminar, não havendo obstáculos ao conhecimento do recurso e devendo este ser julgado em conferência, determinou-se que, colhidos os vistos legais, os autos fossem remetidos à conferência para julgamento. Dos trabalhos da conferência procede o presente acórdão.
Atentas as conclusões da motivação do recurso, que, considerando o disposto no art.º 412.º, n.º 1, do CPP, definem o seu objecto, as questões postas no recurso são as seguintes:
– a inexistência do ilícito típico, por falta de competência da Assembleia Municipal para criar contra-ordenações.
– a falta competência do vereador para a decisão .
– a ilegalidade da moldura da coima.
- a determinação concreta da coima.
2. É a seguinte a fundamentação de facto da sentença recorrida, no referente aos factos provados:
« De relevante para a boa decisão da causa provaram-se os seguintes factos:
« 1. A Arguida afixou um painel com a mensagem publicitaria «Promoção de Verão», junto a Escola de Condução, sita na Avenida A.
« 2. A publicidade foi afixada sem as competentes licenças camarárias para afixação de publicidade e ocupação de domínio público.
« 3. A Arguida actuou sem previamente se informar dos procedimentos a adoptar.
3. A legitimidade e legalidade do poder regulamentar das autarquias emana e está, expressamente, previsto no art. 241.° da CRP.
Tal poder encontra-se disciplinado pela Lei da Autarquias Locais (Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro (L 169/99) – alterada e republicada pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro (L 5-A/2002) e pela Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro (L 67/2007)).
Também a Lei das Finanças Locais, quer a actual – Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro (L 2/2007), referenciada na sentença em crise –, quer a anterior – Lei n.º 42/98, de 6 de Agosto (L 42/98), em vigor na data dos factos –, prevê «a possibilidade do ilícito contra-ordenacional ser definido pela via regulamentar (() Cfr., como doutrina mais recente, João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, Âncora Editora, 7.ª edição, 2003, pág. 207 e ss.), como se vê pelos respectivos artigos a seguir transcritos:
« – L 42/98:
« Artigo 29.°
« Coimas
« – A violação de posturas e de regulamentos de natureza genérica e execução permanente das autarquias locais constitui contra-ordenação sancionada com coima.
« – L 2/2007:
« Artigo 55.°
« Coimas
« 1 – A violação de posturas e de regulamentos de natureza genérica e execução permanente das autarquias locais constitui contra-ordenação sancionada com coima.
Dispõe o art. 11.° da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto (L 97/98) (() Invocada pela recorrente na sua motivação.), alterado pela Lei n.º 23/2000, de 23 de Agosto (L 23/2000), que versa sobre a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda, «compete à assembleia municipal, por iniciativa própria ou proposta da câmara municipal, a elaboração dos regulamentos necessários à execução da presente lei».
A assembleia municipal é o órgão deliberativo do município (v. art.ºs 251.° da Constituição da Republica e art. 41.° da L 169/99 (LAL), detendo um vasto rol de competências, constante do art. 53.° da LAL que a seguir se transcreve, na parte que interessa:
« Artigo 53.°
« Competências
« 1 – Compete à assembleia municipal:
« r) Exercer outras competências que lhe sejam conferidas por lei.
« 2 – Compete à assembleia municipal, em matéria regulamentar e de organização e funcionamento, sob proposta da câmara:
« a) Aprovar as posturas e regulamentos do município com eficácia externa;
«Um regulamento administrativo é um conjunto de normas jurídicas editadas por uma autoridade administrativa – um órgão de uma pessoa colectiva pública – no exercício do poder administrativo (ao abrigo de uma faculdade jurídico-política atribuída por uma norma legal)» (() Cfr. João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, Ancora Editora, 7.a edição, 2003, cit. Pág. 207.).
O regulamento, como norma jurídica, disciplina condutas e sanciona o seu não cumprimento.
Os regulamentos podem ser internos ou externos. O regulamento em causa é externo, porque produz efeitos nas esferas jurídicas de outros sujeitos de direito.
O regulamento municipal ora em causa está dentro das competências do órgão que o aprovou e é perfeitamente legal.
4. A falta de competência do vereador para a aplicação da coima.
As decisões têm de promanar de órgão legítimo, mas não têm de conter qualquer declaração de “legitimação” do seu prolator. A competência dos órgãos resulta da lei e é do conhecimento público. Assim, de duas uma: ou o órgão não detém legitimidade e esta pode, sempre, ser impugnada ou tem-na e a mesma pode, a qualquer tem ser reconhecida e declarada.
No caso concreto o recorrente não invoca a falta de legitimidade do órgão, mas tão só a não proclamação dela, na decisão. O que é despiciendo.
Pelo que o fundamento invocado não procede.
5. Diz a recorrente que a moldura da coima viola o disposto no art.º 10.º da Lei n.º 97/88, de 17/08, assim como o art.º 17.º do Decreto-Lei n.º 433/82 de 27/10.
O referido artigo 10.º remete para o mencionado artigo 17.º e este dispõe que «se o contrário não resultar da lei, o montante máximo da coima aplicável às pessoas singulares é de € 3,74 e o máximo é de € 3 7140,98». O n.º 2 do mesmo artigo estabelece, como montante máximo da coima aplicável às pessoas colectivas, € 44 891,81.
O artigo 17.º em causa é uma norma genérica, de aplicação directa apenas onde as normas especiais que definem o tipo legal de contra-ordenação não concretizem os limites da coima concretamente aplicável e, no mais, destinada a balizar os limites mínimo e máximo em que tais normas devem de conter as respectivas sanções. A própria referência à «lei aplicável» é abrangente entendendo-se por «lei» a norma legal concretamente aplicável. Admitimos, no entanto, uma vez que o legislador usou, no preceito, a palavra «lei» e dado o peso conotativo da mesma no contexto em que é aplicada, que a ultrapassagem dos limites estabelecidos no artigo em referência, tenha de ser feita em norma com o mesmo peso hierárquico: lei ou decreto-lei. Quanto ao mais, sempre que as normas regulamentares se mantiverem, nas molduras penais dos tipos contra-ordenacionais concretos que instituírem, dentro dos limites definidos pelo art.º 17.º mencionado, elas se encontram em perfeita conformidade com o nele disposto. Isto, sem prejuízo de poder verificar-se objectiva desproporção – por defeito ou por excesso – entre a gravidade da contra-ordenação e a da punição. Mas esse é um problema de natureza constitucional, de verificação norma a norma e que, no nosso caso, não foi sequer colocado.
Pelo que acima já dissemos, relativamente à possibilidade de fixação do tipo por via regulamentar, resulta, também que a recorrente não tem razão quando alega que não pode ser o regulamento da publicidade aprovado em assembleia municipal a prever a punibilidade de um facto cometido a titulo negligente.
6. A coima concreta.
A colocação de publicidade na via pública afecta dois bens jurídicos que carecem de tutela contra-ordenacional. A comodidade e segurança do trânsito de pessoas, pela ocupação do espaço público em que elas se deslocam; e a qualidade geral vida, pela poluição ambiental, no aspecto visual, que é susceptível de causar. Para proteger o bem estar da comunidade nestas vertentes, é indispensável sujeitar a actividade em causa a licenciamento e associar a essa restrição a possibilidade de utilização de mecanismos dissuasórios do incumprimento, que se mostram eficazes. Dito de outro modo, manifesta-se nesta concreta sanção uma forte necessidade de prevenção geral positiva, que não pode ser adequadamente servida mediante a aplicação de coimas complacentes, que induzam um sentimento comunitário de desnecessidade de acatamento da norma ou, mesmo, de que esta constitui pura forma sem poder injuntivo.
A sociedade recorrente podia e devia ter obtido a necessária licença, já que estamos num daqueles domínios em que a existência da norma está perfeitamente interiorizada pelo ente social. Toda a gente sabe que há que tirar licenças para certas coisas e que uma delas é a afixação de anúncios, tabuletas e publicidade em geral, que tenham expressão pública. Não se trata de uma excepção da câmara municipal aqui em causa, de uma exigência excepcional ou inesperada. A recorrente é uma pessoa colectiva, uma sociedade comercial, que como tal, deve saber que, desde a própria constituição, todo o seu exercício, está normativamente regulado. Isto deveria alertá-la – de forma mais intensa do que aquela que se impõe a uma pessoa física comum – para o dever de se manter informada das normas aplicáveis à sua actividade ou às actividades complementares a que a satisfação do seu escopo social dê lugar. Ao não observar este cuidado, numa questão tão simples como a obtenção de uma simples licença camarária de acções publicitárias, exibiu um desinteresse que configura uma negligência grosseira.
Por outro lado, a sua situação económica não será nunca inferior à que dá justificação à sua própria existência, sabido que o fim das sociedades comerciais é a busca do lucro através do exercício do comércio. Ou seja, não assumem relevo expressivo na fixação da sanção, as circunstâncias que pudessem prender-se com uma situação económica menos desafogada. Há uma presunção natural de solvência nas sociedades comerciais.
Ponderadas estas circunstâncias e a moldura cominatória abstracta, entendemos que a coima aplicada está equilibrada, não sendo de se lhe fazer qualquer censura que releve do ponto de vista da sua legalidade.
7. A taxa de justiça aplicável.
A realização da justiça está sujeita, infelizmente, às mesmas contingências da produção de qualquer outro bem, material ou imaterial. Há um custo – que, não esqueçamos, é um custo social – na produção da justiça concretizada em decisões judiciais.
Detendo o Estado o monopólio da aplicação da justiça, compete-lhe a distribuição desse custo, dentro de tabelas previamente fixadas, do modo, em cada caso, socialmente mais justo. Nisso não poderá deixar de se ter em conta o trabalho desenvolvido em concreto, o tempo e o número das pessoas ocupadas, a sua qualificação profissional, a qualidade e importância objectiva e subjectiva da proclamação ou reclamação de direitos ou seja a forma como tal afirmação sensibiliza o nosso próprio “sentimento de justiça”, consistente na necessidade subjectiva de ver reafirmado ou reposto o que é direito – ou de direito. De modo expresso ou insensível, tudo isto se reflecte na fixação da taxa de justiça.
Ora, ponderado o modo como as referidas circunstâncias se reflectem no caso concretamente em apreço, revelando-no-lo a essa luz, entendemos que a taxa de justiça aplicada na decisão recorrida está correctamente fixada.
Nos termos de tudo o que vimos de expor, o recurso deve improceder integralmente.
Termos em que,
Acordamos em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.
Condena-se a recorrente no pagamento de 8 UC de taxa de justiça.
Guimarães, 2008/10/20