Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães
| 142872/12.9YIPRT.G1 |  |
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
TRIBUNAL COMUM
CONCESSIONÁRIO
ÁGUAS
I…, S.A. requereu, pelo Balcão Nacional de Injunções, procedimento de injunção contra J…, pretendendo a notificação deste para pagar a quantia de €142,13 (sendo: capital: €73,28; juros de mora: €0,95; outras quantias: €22,00; taxa de justiça paga: €45,90).
Alegou, para o efeito, o seguinte: “A Requerente é uma sociedade comercial que, por concessão da exploração do sistema de captação, tratamento e distribuição de água ao concelho de Fafe. Na sequência do contrato [datado de 30-09-1955] celebrado c/ Rqdo/a, sob proposta deste/a, foi-lhe atribuído nº conta contrato 7039863. Após efetiva prestação dos serviços contratados, o/a Rqdo/a ficou obrigado ao cumprimento das obrigações ali previstas e ao pagamento da/s faturas/s identificada/s infra, as quais, enviadas no prazo legal, não foi/ram pagas na/s data/s de vencimento, não obstante a interpelação efetuada. Assim se requer que o/a Rqdo/a seja condenado/a ao pagamento do capital em dívida, juros de mora vencidos e vincendos, à taxa legal, despesas administrativas e da respetiva taxa de justiça supra identificados. Faturas em divida: (551012010003172, venc/to 30-01-2012, de 10,94€; 551012020023344, venc/to 05-03-2012, de 11,36€; 551012030035278, venc/to 27-03-2012, de 8,21€; 551012040053379, venc/to 07-05-2012, de 12,29€; 551012050066316, venc/to 28-05-2012, de 9,05€; 551012060086636, venc/to 04-07-2012, de 10,82€; 551012070099755, venc/to 26-07-2012, de 10,61€)”.
Tendo-se frustrado a notificação do Requerido, foram os autos remetidos à distribuição pelo tribunal judicial de Fafe.
Foi então proferida decisão que julgou materialmente incompetente o tribunal, sendo o Requerido absolvido da instância. Entendeu-se, a propósito, que a competência cabia aos tribunais da ordem administrativa.
Inconformada com o assim decidido, apela a Requerente.
Da respectiva alegação extrai as seguintes conclusões:
1ª – Vem o presente recurso interposto da aliás douta sentença de fls..., datada de 8 de Junho de 2012, através da qual se decidiu julgar verificada a excepção dilatória de incompetência absoluta e consequentemente declarar o Tribunal Judicial de Fafe materialmente incompetente para julgar a acção que a ora Recorrente intentou contra o ora Recorrido, absolvendo o aí Réu da instância.
2ª – Sustenta tal decisão que a Recorrente “ao fixar, liquidar e cobrar tarifas ou taxas aos particulares no quadro da sua actividade de concessionária está a agir no exercício de poderes administrativos” pelo que “a jurisdição competente para conhecer o litígio em apreciação é a jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais”.
3ª – Porém a relação contratual em causa nestes autos é uma relação jurídica de direito privado, no âmbito de um contrato de prestação de serviços (abastecimento de água e saneamento), com obrigações emergentes desse mesmo contrato.
4º – A Recorrente não actua revestida de um poder público, não tendo as partes submetido a execução do contrato em causa a um regime substantivo de direito público (cfr. artigo 4º, nº 1, alínea f, a contrario, do ETAF).
5ª – A Recorrente não impõe taxas, nem tarifas, antes presta serviços, por força de um contrato celebrado com o recorrido, cuja contrapartida se intitula de preço, nos termos dos Regulamento do Serviço de Abastecimento de Água ao Concelho de Fafe e do Contrato de Concessão celebrado entre a Autora e o município de Fafe, regulamento esse que impõe as referidas taxas e tarifas, bem como outras regras de conduta, seja à recorrente, seja ao recorrido.
6ª – Nos caso em apreço não está em questão a competência para conhecer das questões relativas à validade de regulamentos administrativos ou de contratos administrativos, mas sim da competência para conhecer das questões relativas à validade do contrato celebrado entre a ora Recorrente e o ora Recorrido e da execução e do seu cumprimento pelos outorgantes, o qual é uma manifestação de uma relação jurídica de direito privado.
7ª – Nesta parte, em que a recorrente se limita a fornecer bens ao Recorrido, tendo este como obrigação pagar o preço correspondente e os acréscimos legais e regulamentares, não está em causa qualquer relação jurídico administrativa, nem o contrato celebrado entre as partes tem natureza de contrato administrativo, logo à partida porque a relação em causa se destina a prover as necessidades do recorrente e não quaisquer fins de “interesse público”.
8ª – Apesar da Recorrente se tratar de uma empresa concessionária de um serviço público essencial, para determinar a natureza pública ou privada das relações jurídicas que esta estabelece, será necessário determinar em concreto se o fim visado é de interesse público ou geral, sendo este corolário exibido de forma plana pela doutrina existente.
9ª – O regime substantivo previsto na Lei n.º 23/96 de 26 de Julho, que regula o fornecimento e prestação de “serviços públicos essenciais” é um regime substantivo de direito privado, enformando não só a relação entre recorrente e recorrido, mas igualmente as distribuidoras de gás, electricidade, operadoras de serviços de transmissão de dados ou serviços postais.
10ª – A expressão “serviços públicos essenciais”, prevista na Lei n.º 23/96, de 26 de Julho não tem correspondência com a definição de interesse público.
11ª – Ao invés, ao relacionar a actividade da Recorrente e os serviços que presta ao Recorrido na supra identificada lei, o legislador pretendeu submeter todos os contratos dessas categorias a um regime idêntico, que é de direito civil.
12ª – É certo que, no tocante à criação e à fixação de taxas pela prestação de um serviço público, correspondendo ao exercício de poderes públicos, apenas a jurisdição administrativa se pode pronunciar, mas tal questão não tem qualquer correspondência com o objecto do litígio, tal qual foi conformado pela Recorrente na petição inicial, uma vez que este se destina unicamente a obter a cobrança da contraprestação que lhe é devidos pelo Recorrido pelo fornecimento de água e saneamento e respectivos acréscimos regulamentar e legalmente impostos.
13ª – A decisão proferida no Acórdão da Relação de Guimarães proferido no processo 12698209.2YIPRT.G1, na argumentação do qual se sustenta a decisão recorrida, está em directa oposição com o sentido da decisão proferida no processo n.º 103108.8TBFAF.G1, desta mesma Relação.
14ª – Nesta medida, é forçoso concluir que ao julgar procedente a excepção de incompetência material, alegada pelo Réu, ora recorrido, na oposição, andou mal o Tribunal a quo, fazendo uma errada interpretação das disposições conjugadas dos artigos 1º n.º 1 e 4º n.º 1 do ETAF, violando assim o disposto no artigo 66º do CPC e o artigo 24º e 26º da LOFTJ, pelo que não pode manter-se.
Termina dizendo que deve ser revogada a decisão recorrida, substituindo-se por outra que ordene que a acção prossiga os seus termos.
+
Não se mostra oferecida qualquer contra-alegação.
+
Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir, tendo-se sempre presentes as seguintes coordenadas:
- O teor das conclusões define o âmbito do conhecimento do tribunal ad quem, sem prejuízo para as questões de oficioso conhecimento, posto que ainda não decididas;
- Há que conhecer de questões, e não das razões ou fundamentos que às questões subjazam;
- Os recursos não visam criar decisões sobre matéria nova, sendo o seu âmbito delimitado pelo conteúdo do acto recorrido.
+
Tanto quanto se consegue inferir da “Exposição dos factos que fundamentam a pretensão” constante do requerimento inicial (e acima transcrita), visa a Requerente, concessionária no âmbito da atividade de distribuição de água ao concelho de Fafe, receber do Requerido o pagamento do faturado a título do fornecimento de água e a título de encargos ou taxas indexadas à fatura, acrescendo despesas administrativas.
A questão que vem submetida à nossa apreciação é unicamente a de saber se o tribunal judicial carece ou não, no confronto do tribunal administrativo, de competência material para conhecer desta pretensão da Requerente. E, como é sabido e consabido, é pelo pedido, enformado pela causa de pedir, que se afere da competência do tribunal.
Estamos perante assunto relativamente ao qual tem havido entendimentos diferentes. Assim, no sentido da competência não caber aos tribunais judiciais, mas sim aos administrativos, citem-se os acórdãos indicados na decisão recorrida e ainda o acórdão desta RG de 31 de Outubro de 2012, proferido no Procº. n.º 103784/08.8YIPRT.G1. Em sentido contrário citem-se os acórdãos, também desta RG, de 19 de Fevereiro de 2013 (com voto de vencido), proferido no Procº. nº 353418710.0YIPRT.G1 e de 23 de Outubro de 2012, proferido no Procº. nº 103543/08.8YIPRT.G1.
Julgamos que o entendimento válido é o que se direciona no sentido dos tribunais judiciais carecerem de competência.
Justificando:
É certo que tanto a CRP (art. 212º, nº 3) como o ETAF (art. 1º nº 1) prescrevem que compete à jurisdição administrativa julgar os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.
Questão está em saber o que deve entender-se por relação jurídica administrativa, conceito este que pode admitir vários sentidos, até mesmo o meramente subjectivo, de sorte que, no limite, poder-se-ia ver uma relação jurídico administrativa aí onde simplesmente fosse parte no litígio uma pessoa colectiva de direito público (v. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 9ª ed., p. 54). Porém, tem-se considerado curial interpretar tal expressão no sentido tradicional de relação jurídica de direito administrativo, com exclusão, assim, das estritas relações de direito privado em que intervém a Administração (v. Vieira de Andrade, ob. cit., p. 55). Para Freitas do Amaral (v. Lições de Direito Administrativo, 1989, III, pp. 439 e 440), relação jurídica administrativa será “aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à administração perante particulares, ou aquela que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a administração”.
Sem embargo disto, parece que é de entender (v. Vieira de Andrade, ob. cit., p. 114) que no art. 4º do ETAF se quis alargar (bem como restringir) esse âmbito nuclear ou característico de competência, de modo que se poderá dizer que a competência da jurisdição administrativa abrange automaticamente (isto é, sem que ocorra o pressuposto da existência de uma relação jurídica administrativa, pelo menos em sentido objectivo e funcional) outras situações, como seja aquela de o litígio se centrar em contrato especificamente a respeito do qual existam normas de direito público que regulem aspetos específicos do respetivo regime substantivo.
Em situação igual à vertente, observou-se no acórdão desta RG de 25 de Setembro de 2012 (Filipe Caroço), disponível em www.dgsi.pt, o seguinte, e passamos, com o devido crédito aos seus subscritores, a transcrever:
«Resulta do art.º 13º da Lei nº 159/99, de 14 de Setembro que os municípios têm atribuições em vários domínios, designadamente na área do equipamento rural e urbano, ambiente, saneamento básico e urbanismo. É da competência dos órgãos municipais fazer a gestão e a realização de investimentos em vários domínios, entre eles, os sistemas municipal de abastecimento de água, de drenagem e tratamento de águas residuais urbanas e de limpeza pública e de recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos [art.º 26, nº 1, al.s a), b) e c) da mesma lei]. (…) O art.º 179º, nº 1, do CPA prevê que os órgãos administrativos celebrem quaisquer contratos administrativos na prossecução das atribuições da pessoa colectiva em que se integram, fazendo parte daquela categoria de contratos os que se destinam à “prestação de serviços para fins de imediata utilidade pública” (al. h) do mesmo preceito legal). (…) O abastecimento de água às populações é um serviço de primeira necessidade, como é sabido, um serviço público essencial, tradicional e prioritário, controlado pela Câmara Municipal através da concessão. Pese embora a I… – Gestão de Águas …, SA, seja uma sociedade anónima (de direito privado), prossegue fins contratados de interesse público que, não fosse a concessão, seriam desenvolvidos directamente por normais actos de gestão autárquica administrativa. (…) Casos há em que a administratividade dos contratos deriva da existência de factores legais dessa natureza, sem que seja necessário que as partes declarem expressamente que os mesmos ficam sujeitos a um regime substantivo desses. Como se vê, é de direito público o contrato celebrado entre a requerente e a requerida, com base em normas que regulam “aspectos específicos do respectivo regime substantivo”, incluído na própria concessão. (…) Afigura-se-nos, neste circunstancialismo, que os serviços prestados pela requerente a favor da requerida não revestem a natureza de actos privados, susceptíveis de serem desenvolvidos por qualquer particular, mas, ao invés, têm natureza pública; são praticados num condicionamento legalmente determinado no domínio de actos de gestão para a prática de serviços contínuos e de utilidade pública imediata (art.º 178º, nºs 1 e 2, al. h), do Código do procedimento Administrativo), ainda que não se trate de uma pura relação de autoridade caracterizada pelo ius imperii que ocorre em determinadas relações da administração com os particulares. (…) Essencial para que seja considerada de gestão pública é que a actividade do Estado (ou de qualquer outra entidade pública) se destine a realizar um fim típico ou específico dele, com meios ou instrumentos também próprios do agente. Como se refere no acórdão desta Relação de Guimarães de 22.2.2011 , citando Marcelo Caetano «o concedente mantém a titularidade dos direitos e poderes relativos à organização e gestão do serviço público concedido, como o poder de regulamentar e de fiscalizar a gestão do concessionário, aplicando-se aqui, no essencial, os princípios da tutela administrativa. O serviço público concedido nunca deixa, pois, de ser uma atribuição e um instrumento da entidade concedente, que continua a dona do serviço, sendo o concessionário a entidade que recebe o encargo de geri-lo, por sua conta e risco». A causa de pedir da acção desenha-se pela prática de actos característicos da actividade administrativa, da competência dos municípios; uma relação dirigida à satisfação do interesse público e das necessidades colectivas, em que se inclui, como vimos, a celebração de contratos administrativos».
E no acórdão desta RG de 25.10.2012, proferido no Procº. nº 103581-08.0YIPRT.G1 (Ramos Lopes), entendeu-se a propósito de um caso também igual ao vertente, e transcrevemos com o devido crédito aos seus subscritores, o seguinte:
«O DL 379/93, de 5/11, regulando o regime de exploração e gestão dos sistemas multimunicipais e municipais de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público, de recolha, tratamento e rejeição de efluentes e de recolha e tratamento de resíduos sólidos (ar. 1º, nº 1) – sujeitando-o, entre outros, ao princípio da prossecução do interesse público (art. 2º, nº 1, a) –, estabeleceu a possibilidade dessa exploração e gestão dos sistemas municipais ser directamente efectuada pelos municípios e associações de municípios ou atribuída, em regime de concessão, a entidade pública ou privada de natureza empresarial ou a associações de utilizadores (art. 6º).
O serviço de fornecimento de água (sendo um serviço público essencial – art. 1º, nº 2, a) Lei 23/96, de 26/07) é atribuição da administração (designadamente dos autarquias).
Aliás, as autarquias têm atribuições (de acordo com o art. 13º, nº 1, l) da Lei 159/99, de 14/09) no âmbito do ambiente e saneamento básico, competindo-lhes planear e gerir os equipamentos ou investir nos domínios dos sistemas municipais de abastecimento de água, de drenagem e tratamento de águas residuais urbanas, de limpeza pública e recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos (art. 26º da Lei 159/99).
Nos casos em que tais competências sejam concessionadas (pelas autarquias, por contrato de concessão), o concedente mantém a titularidade dos direitos e poderes relativos à organização e gestão do serviço público concedido (designadamente o de regulamentar e fiscalizar a gestão do concessionário, valendo o princípio da tutela administrativa), pelo que o serviço público em causa nunca deixará de ser ‘uma atribuição e um instrumento da entidade concedente, que continua a dona do serviço, sendo o concessionário a entidade que recebe o encargo de geri-lo, por sua conta e risco’ .
A pretensão deduzida pela autora apelante nos presentes autos (considerando o pedido e a causa de pedir que o sustenta) vem a reconduzir-se, a final, à exigência do pagamento do serviço público que a particular é prestado por concessionária de serviço público.
Essa relação jurídica – serviço de fornecimento de água – é, temo-lo por seguro, uma relação jurídica administrativa, pois a concessionária não deixa de estar sujeita à disciplina e regras a que está sujeito o concedente, estando também essa relação sujeita a regras estabelecidas pelo concedente (regulamentando esse serviço de acordo com, entre outros, os princípios da prossecução do interesse público).
O contrato outorgado entre a concessionária e os utentes do serviço é, na verdade, um contrato administrativo – é outorgado entre um contraente público (o concedente, apesar da concessão, não deixa de ser o titular da obrigação de prestar o serviço – presta-o através da concessionária) e um particular, ocorrendo uma ligação desse contrato com as finalidades de interesse público que àquele ente público cumpre prosseguir, no âmbito das suas competências e atribuições, sendo certo que nele são patentes marcas de administratividade e traços reveladores de uma ambiência de direito público.
A causa de pedir da acção vem a traduzir-se, assim, numa relação jurídica administrativa – a autora pretende obter o pagamento de serviço que efectua no quadro da sua actividade de concessionária de serviço público, no qual age no exercício de poderes administrativos.
Estamos, pois, no que à causa de pedir concerne, perante uma relação jurídica administrativa, que cai na previsão do art. 1º, nº 1 do ETAF – sendo certo que sempre se teria de conceder que a situação também se enquadra na alínea f) do art. 4º do ETAF, pois que a relação contratual que serve de causa de pedir à acção respeita a contrato outorgado por concessionário de serviço público, no âmbito da concessão, a respeito do qual existem normas de direito público que regulam aspectos específicos do seu regime substantivo.
Antes de concluir, impõe-se uma pequena nota final para rebater o argumento que a apelante pretende extrair, em abono da competência dos tribunais judiciais para conhecer da presente acção, da alteração levada a efeito pela Lei 24/2008, de 2/06 ao nº 4 do art. 10º da Lei 23/96.
Sustenta a apelante que o legislador, ao estabelecer que o prestador do serviço público (serviço público essencial, nos termos do art. 1º, nº 2 da Lei 23/96, na redacção introduzida pela Lei 12/2008, de 26/02 – nos quais se incluem o serviço de fornecimento de água, o serviço de fornecimento de energia eléctrica, o serviço de fornecimento de gás natural e gases de petróleo liquefeitos canalizados, o serviço de fornecimento de comunicações electrónicas, os serviços postais, o serviço de recolha e tratamento de águas residuais e os serviços de gestão de resíduos sólidos urbanos) pode recorrer à injunção (alteração do art. 1º da Lei 24/2008, de 2/06 ao art. 10º, nº 4 da Lei 23/96), para lá de poder recorrer a acção, está a atribuir a competência material de causas como a presente à jurisdição dos tribunais judiciais, pois que a figura da injunção é privativa da jurisdição comum, não existindo no processo administrativo.
Não colhe, salvo o devido respeito, tal argumentação, pois a norma do art. 10º, nº 4 da Lei 23/96, na redacção introduzida pela lei 24/2008, não se refere exclusivamente aos serviços de fornecimento de água, mas antes a todos os serviços que o diploma considera serem serviços públicos essenciais, sendo certo que nem todos esses serviços se inserem na esfera de competências e atribuições de entidades ou órgãos públicos (v.g., os serviços de comunicações electrónicas), não constituindo, por isso, as relações contratuais em que a sua prestação se vem a desenvolver, relações jurídicas administrativas (sendo por isso compreensível que, em tais casos, e cabendo aos tribunais judiciais a competência para apreciar dos eventuais litígios surgidos no âmbito da relação, o prestador do serviço possa recorrer à injunção).
Pode afirmar-se, assim, que a nova redacção do nº 4 do art. 10º da Lei 23/96 (na redacção introduzida pela Lei 24/2008) não estabelece qualquer solução de continuidade (qualquer corte) no nexo jurídico de competência material existente entre a presente causa e os tribunais administrativos – a forma de processo é irrelevante para averiguar da competência material do tribunal, a qual deve ser aferida em função da matéria que é submetida a julgamento».
Ora, este entendimento que se veio de reproduzir ajusta-se rigorosamente ao caso vertente.
E concordamos inteiramente com ele.
Tudo o que pudéssemos dizer por palavras próprias mais não seria que uma repetição de tal entendimento.
Como assim, julgamos que decidiu corretamente o tribunal recorrido ao ter considerado que carecia de competência material para apreciar o caso, pois que tal competência cabe à jurisdição administrativa.
Improcede pois a apelação.
+
Decisão:
Pelo exposto acordam os juízes nesta Relação em julgar improcedente a apelação, confirmando a decisão recorrida.
Regime de custas:
A Apelante é condenada nas custas da apelação.
+
Sumário (art. 713º nº 7 do CPC):
Cabe à jurisdição administrativa e não aos tribunais judiciais a competência para apreciar uma acção em que a autora, concessionária da gestão e exploração de serviço público municipal de fornecimento de água, pretende obter a condenação do réu no pagamento de determinada quantia relativa ao fornecimento de água e acréscimos incluídos na fatura.
+
Guimarães, 4 de abril de 2013
José Rainho
Carlos Guerra
Conceição Bucho