Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães
| 1396/12.7TBFAF.G1 |  |
TRIBUNAL TRIBUTÁRIO
CONCESSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS
ÁGUAS
A) RELATÓRIO
I.- “I…, S.A.” intentou acção executiva, para pagamento de quantia certa, contra P… oferecendo como título executivo uma injunção com força executiva.
No requerimento de injunção alegou que é concessionária da exploração do sistema de captação, tratamento e distribuição de água ao concelho de Fafe e, no exercício da sua actividade, celebrou com o Executado um contrato pelo qual se obrigou a fornecer-lhe água da rede, assim como os demais serviços constantes das facturas que juntou, comprometendo-se este último a pagar os valores nelas inscritos.
Ora, tendo prestado ao Executado os serviços a que se obrigara, este não efectuou o pagamento das facturas que lhe foram remetidas.
Quando os autos lhe foram presentes, o Meritíssimo Juiz, depois de previamente ouvir a Exequente, proferiu douta decisão na qual conheceu oficiosamente da incompetência material do Tribunal Judicial de Fafe para apreciar a acção, absolvendo da instância o executado.
Inconformada, traz a Exequente o presente recurso pretendendo a revogação daquela decisão e a sua substituição por outra que ordene o prosseguimento dos termos da execução.
Não foram apresentadas contra-alegações.
O recurso foi recebido como de apelação, com efeito meramente devolutivo.
Foram colhidos os vistos legais.
Cumpre apreciar e decidir.
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II.- A Exequente/Apelante funda o recurso nas seguintes conclusões:
1.ª) Vem o presente recurso interposto da, aliás, douta sentença de fls..., datada de 5 de Março de 2014, através da qual se decidiu julgar verificada a excepção dilatória de incompetência absoluta e consequentemente declarar o Tribunal Judicial de Fafe materialmente incompetente para julgar a execução comum que a ora Recorrente, I…, intentou contra o ora Recorrido, P…, absolvendo o aí Réu da instância.
2.ª) Sustenta tal decisão, sucintamente, que a Recorrente, sendo uma concessionária do Município de Fafe e desempenhando um serviço público de fornecimento de água aos cidadãos, que a Recorrente, enquanto sociedade comercial concessionária do Município de Fafe na exploração do sistema de captação, tratamento e distribuição de água ao concelho de Fafe e estribando-se a causa de pedir e o pedido nos serviços de abastecimento de água e saneamento contratados pelo Recorrido à Recorrente, estaria “a agir no exercício de poderes administrativos”, porquanto, podendo os órgãos municipais lançar mão, através de contratos de concessão, de empresas privadas, “o concedente mantém a titularidade dos direitos e poderes relativos à organização e gestão do serviço público concedido, como o poder de regulamentar e fiscalizar a actuação do concessionário, aplicando-se, aqui, no essencial, os princípios da tutela administrativa.”
3.ª) Porém a relação contratual em causa nestes autos é uma relação jurídica de direito privado, no âmbito de um contrato de prestação de serviços (abastecimento de água e saneamento), com obrigações emergentes desse mesmo contrato.
4.ª) A Recorrente não actua revestida de um poder público, não tendo as partes submetido a execução do contrato em causa a um regime substantivo de direito público (cfr. art. 4.º, nº 1, alínea f, a contrario, do ETAF).
5.ª) A Recorrente não impõe taxas, nem tarifas, antes presta serviços, por força de um contrato celebrado com o recorrido, cuja contrapartida se intitula de preço, nos termos do Regulamento do Serviço de Abastecimento de Água ao Concelho de Fafe e do Contrato de Concessão celebrado entre a exequente e o município de Fafe, regulamento esse que impõe as referidas taxas e tarifas, bem como outras regras de conduta, seja à recorrente, seja ao recorrido.
6.ª) Nos caso em apreço não está em questão a competência para conhecer das questões relativas à validade de regulamentos administrativos ou de contratos administrativos, mas sim da competência para tramitar uma execução para pagamento de quantia certa cujo título executivo é uma injunção a que foi aposta a fórmula executória, e que se funda na falta de pagamento, por parte do ora Recorrido, dos valores cobrados pela Recorrente pela prestação do serviço de fornecimento de água e saneamento, o qual é uma manifestação de uma relação jurídica de direito privado.
7.ª) Nesta parte, em que a recorrente se limita a fornecer bens ao Recorrido, tendo este como obrigação pagar o preço correspondente e os acréscimos legais e regulamentares, não está em causa qualquer relação jurídico administrativa, nem o contrato celebrado entre as partes tem natureza de contrato administrativo, logo à partida porque a relação em causa se destina a prover as necessidades do Recorrido e não quaisquer fins de “interesse público”.
8.ª) Apesar da Recorrente se tratar de uma empresa concessionária de um serviço público essencial, para determinar a natureza pública ou privada das relações jurídicas que esta estabelece, será necessário determinar em concreto se o fim visado é de interesse público ou geral, sendo este corolário exibido de forma plana pela doutrina existente.
9.ª) O regime substantivo previsto na Lei n.º 23/96 de 26 de Julho, que regula o fornecimento e prestação de “serviços públicos essenciais” é um regime substantivo de direito privado, enformando não só a relação entre recorrente e recorrido, mas igualmente as distribuidoras de gás, electricidade, operadoras de serviços de transmissão de dados ou serviços postais.
10.ª) A expressão “serviços públicos essenciais”, prevista na Lei n.º 23/96, de 26 de Julho não tem correspondência com a definição de interesse público.
11.ª) Ao invés, ao relacionar a actividade da Recorrente e os serviços que presta ao Recorrido na supra identificada lei, o legislador pretendeu submeter todos os contratos dessas categorias a um regime idêntico, que é de direito civil.
12.ª) É certo que, no tocante à criação e à fixação de taxas pela prestação de um serviço público, correspondendo ao exercício de poderes públicos, apenas a jurisdição administrativa se pode pronunciar, mas tal questão não tem qualquer correspondência com o objecto do litígio, tal qual foi conformado pela Recorrente no requerimento inicial, uma vez que este se destina unicamente a obter a cobrança da contraprestação que lhe é devida pelo Recorrido pelo fornecimento de água e saneamento e respectivos acréscimos regulamentar e legalmente impostos.
13.ª) As decisões proferidas nos Acórdãos da Relação de Guimarães no âmbito dos processos nº 103108.8TBFAF.G1, 103543/08.8YIPRT.G1 e 353418/10.0YIPRT, assim como pelo recentíssimo Acórdão do Tribunal dos Conflitos datado de 21 de janeiro de 2014, analisaram cuidadosa e cabalmente a questão, sendo a única a distinguir convenientemente as várias dimensões da relação complexa estabelecida entre as partes, conformando-a devidamente com o Direito e a Lei.
14.ª) Nesta medida, é forçoso concluir que ao julgar procedente a excepção de incompetência material, declarando o tribunal a quo incompetente em razão da matéria para a apreciação da presente execução, que endossou para os Tribunais Administrativos, andou mal o Tribunal a quo, fazendo uma errada interpretação das disposições conjugadas dos artigos 1º n.º 1 e 4º n.º 1 do ETAF, violando assim o disposto no artigo 66º do CPC e o artigo 24º e 26º da LOFTJ, pelo que não pode manter-se (conforme parecer também junto com a pronúncia da Recorrente, da autoria do Senhor Professor Doutor Pedro António Pimenta Costa Gonçalves, doutorado em Ciências Jurídico-Políticas pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra).
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III.- Como resulta do disposto nos artos. 608º., nº. 2, ex vi do artº. 663º., nº. 2; 635º., nº. 4; 639º., nos. 1 a 3; 641º., nº. 2, alínea b), todos do Código de Processo Civil (C.P.C.), sem prejuízo do conhecimento das questões de que deva conhecer-se ex officio, este Tribunal só poderá conhecer das que constem nas conclusões que, assim, definem e delimitam o objecto do recurso.
E de acordo com as conclusões acima transcritas a única questão a apreciar é a da competência material do Tribunal Judicial de Fafe para decidir e tramitar a presente acção executiva.
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B) FUNDAMENTAÇÃO
IV.- O Tribunal a quo baseou a sua decisão nos seguintes factos retirados do requerimento executivo:
1.º) A Exequente é uma sociedade comercial concessionária da exploração do sistema de captação, tratamento e distribuição de água ao concelho de Fafe.
2.º) Na sequência de contrato celebrado com o executado, sob proposta e encomenda deste, foi-lhe atribuído o n.º de conta contrato 7050637,
3.º) cabendo à exequente a obrigação de, entre o mais, lhe fornecer água da rede, assim como tratamento de águas residuais e saneamento, bem como todos os serviços constantes das facturas que abaixo se elencarão.
4.º) Após efectiva prestação dos serviços, o executado, por seu turno, ficou obrigado ao cumprimento das obrigações contratuais previstas - que aceitou -, designadamente ao pagamento das ditas facturas, as quais, enviadas no prazo legal, não foram pagas na data do respectivo vencimento, não obstante a interpelação efectuada.
5.º) Não pagou, assim, o executado, as facturas nos. 73260909, vencida a 03/11/2009, no valor de € 10,25; 73261009, vencida a 23/11/2009, no valor de € 10,25; 73261109, vencida a 28/12/2009, no valor de € 10,25; 73261209, vencida a 25/01/2010, no valor de € 10,25; 551010020003678, vencida a 02/03/2010, no valor de € 15,86; 551010030032167, vencida a 05/04/2010, no valor de € 10,65; 551010040054813, vencida a 10/05/2010, no valor de € 10,62 e a factura n.º 551010050069542, vencida a 31/05/2010, no valor de € 10,28.
6.º) Em consequência, a 05/08/2010, a exequente deu entrada de procedimento de injunção, no qual peticionou o pagamento das facturas descritas, assim como juros de mora à taxa legal e demais acréscimos legalmente estipulados.
7.º) O referido procedimento culminou com a aposição da fórmula executória a 09/12/2010, por parte do Exmo. Senhor Secretário de Justiça competente.
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V.- O único ponto em discussão é, como se disse, o de saber se, na situação sub judicio, a competência, em razão da matéria, cabe aos tribunais judiciais ou antes aos tribunais administrativos e fiscais.
Como se extrai do disposto nos artos. 212º., nº. 3 e 211º., nº. 1, da Constituição, os tribunais administrativos e fiscais têm competência para o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, enquanto que os tribunais judiciais têm uma competência residual – exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.
Estes princípios foram transpostos para a legislação ordinária, ficando estabelecido no artº. 26º. da Lei nº. 52/2008, de 28 de Agosto - Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (LOFTJ) - que estes “têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional” – cfr. ainda o artº. artº. 64º., do C.P.C..
E no que concerne aos Tribunais Administrativos e Fiscais, foi-lhes atribuída competência para “administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” – cfr. artos. 1º., nº. 1 e 4º. do ETAF aprovado pela Lei nº. 13/2002, de 19/02, com as sucessivas alterações.
Ensina Anselmo de Castro que “as regras determinativas da competência estão orientadas no sentido da obtenção da idoneidade do julgamento, isto é, a competência está funcionalmente ligada à determinação do tribunal mais adequado para apreciar a causa” (in “Direito Processual Civil Declaratório”, vol. II, pág. 20).
Para aferir da competência de um tribunal há, pois, que considerar a identidade das partes e os termos em que a acção é proposta – deve atender-se à natureza da pretensão formulada ou do direito para o qual o demandante pretende a tutela jurisdicional e ainda aos factos jurídicos invocados dos quais emerge aquele direito, ou seja, ao pedido e à causa de pedir (cfr., por todos, os Acs. do Tribunal de Conflitos de 20/09/2012, Procº. 2/12, Cons. Santos Botelho, e a vasta jurisprudência aí mencionada, e de 16/02/2012, Procº. 020/11, Cons. Fernanda Xavier, disponíveis in www.dgsi.pt).
Com efeito, ensina Manuel de Andrade, “a competência do tribunal afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)” (in “Noções …”, pág. 91).
É, pois, a estrutura da causa, tal como vem configurada pelo autor, a determinar a competência material do tribunal.
Como é amplamente reconhecido, o âmbito da competência dos tribunais administrativos e fiscais foi alargado com o ETAF, passando eles a serem agora considerados como “os tribunais ordinários da justiça administrativa”, como referem Vital Moreira e Gomes Canotilho (in “A Constituição da República Portuguesa Anotada”, 3ª. edição, pág. 814).
É que, como ensina Marcello Caetano “O serviço público pelo facto de passar a ser gerido por uma entidade privada não perde a sua natureza. O concessionário desempenha uma função pública, é um colaborador da Administração na realização dos interesses gerais e deverá ter sempre presentes, para os respeitar, manter e acentuar, os caracteres próprios do serviço público”.
É que a concessão apenas implica “a transferência temporária do exercício dos direitos e poderes da pessoa colectiva de direito público necessários à gestão do serviço pelo concessionário”, mas “a titularidade dos direitos e poderes continua na entidade concedente” (in “Manual de Direito Administrativo” 9ª. edição, Reimpressão”, vol. II, págs. 1099-1100).
A empresa concessionária “converte-se numa empresa de interesse colectivo e como tal faz parte da Administração Pública, com entidade jurídica própria” (ob cit. pág. 1101).
Esta doutrina é ainda actual, estabelecendo a Constituição, no nº. 6 do artº. 267º., o princípio de que “As entidades privadas que exerçam poderes públicos podem ser sujeitas, nos termos da lei, a fiscalização administrativa”.
O quadro de competências e atribuições das autarquias locais está definido pela Lei nº. 159/99, de 14 de Setembro, que, no seu artº. 13º., nº. 1, alínea l), atribui competência aos municípios no domínio do ambiente e do saneamento básico, atribuindo a competência aos órgãos municipais para o planeamento, a gestão de equipamentos e a realização de investimentos nos sistemas municipais de abastecimento de águas – alínea a); nos sistemas municipais de drenagem e de tratamento de águas residuais urbanas – alínea b); e nos sistemas municipais de limpeza pública e de recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos – alínea c), todas do nº. 1, do artº. 26º..
Estes serviços podem, porém, ser geridos por entidades privadas, através do contrato de concessão.
Ora, a concessionária, desde que tenha poderes do concedente, tem direito a “fixar, liquidar e cobrar uma taxa aos utentes, bem como a estabelecer o regime de utilização”, nos termos do nº. 2 do artº. 13º., do Dec.-Lei nº. 379/93, de 5 de Novembro.
Daqui resulta que, como refere o Tribunal de Conflitos no Ac. de 15/05/2014, a ora Apelante, concessionária do serviço de fornecimento de água aos munícipes de Fafe, “prossegue fins de interesse público, estando, para tanto, munida dos necessários poderes de autoridade, o que nos permite dar como certo que, subjacente à questão em controvérsia, está uma relação jurídica administrativa, pois como advoga Vieira de Andrade (A Justiça Administrativa, Lições, 2000, pg 79.), têm de se considerar relações jurídicas públicas (seguindo um critério estatutário, que combina sujeitos, fins e meios) aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.
Concluindo o mesmo Tribunal que “a matéria em causa na presente acção cai no âmbito dos litígios a que alude o art.º 1º, nº 1, do ETAF, sendo competentes para a sua apreciação os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal”, pois, “obtida a necessária aprovação pelo concedente, detém o poder de fixar, liquidar e cobrar taxas aos utentes, poderes que lhe são atribuídos pelo artigo 13º, nº 2 do DL nº 379/93 de 5/11, tratando-se portanto dum poder conferido por normas de direito administrativo”.
Por outro lado, prossegue ainda o mesmo Acórdão, “trata-se de matéria que cai na previsão da alínea d) do nº 1 do artigo 4º do ETAF, cabendo na esfera de competência dos tribunais administrativos e fiscais por estarmos perante um litígio que tem por objecto a fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, e que advenham do exercício de poderes administrativos, assim se afastando esse conhecimento da esfera de competência dos tribunais judiciais”.
E considerando que, como naquele caso, a situação sub judicio respeita à exigência do pagamento de consumos de água e demais encargos, “a questão suscitada reveste uma natureza fiscal”, “a jurisdição competente para conhecer do litígio é na jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais, através dos tribunais tributários”, nos termos do disposto no artº. 49º., nº. 1, alínea c), do ETAF.
Este Acórdão a que nos vimos referindo, relatado pela Consª. Maria Fernanda dos Santos Maçãs, é importante por marcar o início do consenso, ou o fim das divergências, no Tribunal de Conflitos, da questão da competência material em situações como a que os autos configuram.
Com efeito, e como ela reconhece, “Não obstante a questão ser em tudo idêntica à julgada pelo Tribunal de Conflitos no Conflito nº. 44/13, de 21/1/2014, que subscrevemos na qualidade de relatora, a verdade é que está firmada jurisprudência neste Tribunal de Conflitos em sentido contrário (itálico nosso).
E, prossegue, “Assim sendo, para evitar divergências nesta matéria, limitar-nos-emos a reproduzir o Acórdão n.º 1/14, de 27/3/2014, que segue a jurisprudência uniforme nesta matéria” (o texto integral encontra-se no site da dgsi).
Posteriormente ao referido Aresto, o Tribunal de Conflitos decidiu no mesmo sentido no Acórdão de 05/06/2014 (Procº. 023/14, nº. Convencional JSTA000P17621, Consº. Alberto Acácio de Sá Costa Reis, disponível em www.dgsi.pt) aí se referindo que “O conflito ... desenhado é essencialmente semelhante àqueles que este Tribunal já decidiu múltiplas vezes, visto em todos eles ser incontroverso que a Autora é uma sociedade anónima de direito privado concessionária do serviço público de captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e a pretensão formulada ser a condenação da Ré no pagamento do serviço contratado”, e “em todos esses casos foram julgados competentes os Tribunais da jurisdição administrativa e fiscal e dentro destes os Tribunais tributários – Vd., a título meramente exemplificativo, os seguintes Acórdãos: de 25/06/2013 (processo n.º 033/13), de 26.9.2013 (proc. n.º 030/13), de 05/11/2013 (proc. n.º 039/13), de 18/12/2013 (proc.s n.ºs 038/13 e 053/13) e de 29/01/2014 (proc. n.º 45/13).Jurisprudência que não se vê razão para alterar.”.
No mesmo sentido decidiram, no corrente ano de 2014, para além do acima mencionado, ainda os Acórdãos de 13 de Fevereiro (Procº. 041/13, nº. Convencional JSTA000P17059, Consº. Serra Baptista) e de 27 de Março (Procº. 01/14, nº. Convencional JSTA000P17301, Consº. Costa Reis) e o mais recente, datado de 19 de Junho (Procº. 022/14, nº. Convencional JSTA000P17666, Consº. Alberto Augusto Oliveira).
É, pois, agora inequívoco que, como vinha sendo entendimento francamente maioritário desta Relação de Guimarães, a presente execução, considerada a natureza da relação jurídica a que respeitam as importâncias que estão a ser exigidas, cai no âmbito da competência da jurisdição administrativa e fiscal, mais concretamente ao Tribunal Tributário.
É, pois, de confirmar a douta decisão impugnada, reconhecendo o Tribunal Judicial de Fafe materialmente incompetente para conhecer e decidir da presente execução, destarte improcedendo este recurso de apelação.
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De acordo com o exposto formula-se a seguinte conclusão:
É da competência dos tribunais tributários a apreciação dos litígios relativos a contratos celebrados entre uma empresa concessionária do serviço público de fornecimento de água ao domicílio e os respectivos utilizadores finais.
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C) DECISÃO
Nos termos que acima de deixam expostos, acordam os Juízes desta Relação em julgar improcedente o presente recurso de apelação, confirmando integralmente a decisão impugnada.
Custas pela Apelante.
Guimarães, 10/07/2014
Fernando F. Freitas
Purificação Carvalho
Espinheira Baltar