Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães
| 3169/05.4TBFLG.G1 |  |
RESERVA AGRÍCOLA NACIONAL
I. RELATÓRIO
Nos presentes autos de expropriação por utilidade pública em que é expropriante "E. P. - Estradas de Portugal, E. P. E." (por sucessão legal nos direitos e obrigações do Instituto de Estradas de Portugal - IEP) e expropriado "A", por despacho do Sr. Secretário de Estado das Obras Públicas, n° 10329-H/2004 de 23 de Abril de 2004, publicado no Diário da República n°122 (2° suplemento), II Série, de 25 de Maio de 2004, foi declarada a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação da parcela designada pelo n°182-A com a área de 2.484m2, necessária à realização da empreitada de obras públicas de construção da A 11 /IP 9: Braga - Guimarães IP4/A4 Sublanço Vizela - Felgueiras, a desanexar do prédio sito no Lugar da B..., freguesia de Rande, concelho de Felgueiras, inscrito na matriz sob os arts.3... e ... 8° e descrito na Conservatória do Registo Predial sob os n°s 0... e ...3.
Em 30 de Julho de 2004, realizou-se a vistoria ad perpetuam rei memoriam (v.a.p.r.m), após o que a entidade expropriante tomou posse administrativa da referida parcela de terreno.
Foi proferida decisão arbitral, da qual o expropriado apresentou recurso, peticionando a fixação de uma indemnização pela expropriação do terreno no valor de €74.520,00, alegando, em síntese, que a qualificação do solo deve ser feita em função do equipamento implantado, sendo que o n° 12 do art. 26° do CE tem a virtualidade de equiparar o solo apto para construção àquele em que é expropriado para implantação de equipamento tal como previsto no PDM, daí que o valor do solo deva ser calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 metros do limite da parcela expropriada.
Mais peticiona a fixação de uma indemnização pela desvalorização da parte sobrante, em montante a liquidar posteriormente.
Concluiu que a entidade expropriante deve ser condenada a pagar as custas do processo e honorários ao advogado visto que só assim se atinge a justa indemnização a pagar ao executado.
A entidade expropriante não respondeu ao recurso interposto, mas apresentou uma relação de quesitos a fls. 96.
Procedeu-se a avaliação.
Devidamente notificadas, as partes apresentaram alegações, de acordo com o preceituado no artigo 64°, do CE.
Proferida decisão foi dela interposto recurso de apelação que decidiu anulá-la determinando a ampliação da matéria de facto, devendo após ser proferida nova sentença em face de todos os elementos de prova contidos no processo.
Produzida prova suplementar foram as partes notificadas novamente nos termos e para os efeitos constantes no art. 64° do CE.
Proferiu-se sentença que concluiu nos seguintes termos:
“Pelo exposto, o tribunal decide conceder parcialmente provimento ao recurso interposto pelo expropriado "A", fixando assim o valor total da indemnização a pagar, pela primeira ao segundo, expropriação da parcela designada pelo n°182-A com a área de 2.484m2, necessária à realização da empreitada de obras públicas de construção da A 11 /IP9: Braga - Guimarães IP4/A4 Sublanço Vizela - Felgueiras, a desanexar do prédio, sito no Lugar da B..., freguesia de Rande, concelho de Felgueiras, inscrito na matriz, sob os arts.3... e ... 8° e descrito na Conservatória do Registo Predial sob os n°s 0... e ...3, no montante de € 119.224,22 - cento e dezanove mil duzentos e vinte e quatro euros e vinte e dois cêntimos - valor que será actualizado até à data da notificação do despacho que autorizou o levantamento da parcela de depósito efectuado pela entidade expropriante, sobre a qual houve acordo e daí em diante actualizado o montante equivalente à diferença entre a quantia atribuída ao expropriado e a ora fixada, à data da decisão final do processo, nos termos do disposto no artigo 24°, n°1, do Código das Expropriações, de acordo com os índices de preços no consumidor, com exclusão da habitação, publicados pelo Instituto Nacional de Estatística.
Custas a cargo da entidade expropriante (cfr. artigo 446°, n's1 e 2, do Código de Processo Civil).
Registe e notifique, dando também conhecimento desta sentença aos Srs. peritos, nos termos do artigo 19°, do Decreto-Lei n°125/2002, de 10 de Maio.
Após trânsito em julgado, conclua, a fim de se dar cumprimento ao disposto no artigo 71°, n°1, do Código das Expropriações”.
Não se conformando, a expropriante recorreu, formulando as seguintes conclusões:
“1.O que está em causa nos autos é apreciar a bondade e o mérito da decisão arbitrai;
2.Os árbitros e os peritos indicados pelo tribunal ostentam qualidades em que se equivalem;
3. Na decisão o tribunal não pode deixar de debruçar-se sobre o teor da decisão arbitral e de explicar, atentas as características que esta partilha com o acto de avaliação, das razões pelas quais postergou a arbitragem em beneficio do acto de avaliação;
4. O solo deve ser classificado como apto para outros fins, conforme julgou o Acórdão de Arbitragem;
5. Não estão preenchidos os requisitos do artigo 25º, nº 2, als. a) e b) CE;
6. Na parcela só seria permitida a construção de uma habitação isolada desde que se destinasse exclusivamente a habitação unifamiliar e a parcela confine com via pública - o que não sucede - e tenha uma área mínima inferior a 3000m2 - o que também não sucede - ou que se situe entre duas construções já existentes - o que também não sucede.
7. Desde quando e com que fundamento se justifica a generalização da classificação da parcela ou do prédio, tomando por base um seu destino quantitativa e qualitativamente menor, tendo em consideração o uso efectivo e o destino da parcela, e meramente eventual, uma vez que sempre dependeria da pronúncia constitutiva de outras entidades públicas;
8. Não fora a expropriação e seria impossível ao proprietário do prédio obter o licenciamento de construção para a parcela, quanto mais o licenciamento para o prédio de construções que concretizassem o índice de 0,6;
9. Ao se reconhecer a aplicação de um índice de ocupação que não respeita o regime jurídico de ocupação dos solos prescrito para a parcela e para o prédio, está-se a beneficiar o expropriado, ao revogar uma disposição normativa vinculativa a todos os cidadãos, que condiciona o valor de mercado de um bem imóvel;
10. Nestes termos, a interpretação dos artigos 23º, nº1 e 26º CE é inconstitucional por violação dos princípios da igualdade, proporcionalidade e da justa indemnização, bem como os artigos 13º, nº1, 18º, n.° 2 e 3 e 62º, nº2 CRP;
11. A interpretação do artigo 25º, nº 2 CE enquanto mera operação objectiva e autónoma de classificação do solo para efeitos de fixação da justa indemnização, desconsiderando as normas legais e regulamentares que não reconhecem capacidade edificativa real nem potencial, bem como não resultando da DUP e respectiva expropriação qualquer alteração do uso do solo que ponha em causa as suas aptidões agrícolas e respectiva vinculação situacional, incorre numa violação grosseira os artigos 13º, nº 1 (princípio da igualdade), 18º (enquanto violação do princípio da proporcionalidade em sentido amplo) e 62º, nº 2 (princípio da justa indemnização) da CRP e, por isso, inconstitucional;
12.O artigo 26º, nº 12 CE não se aplica à parcela expropriada;
13.A interpretação do 26º, nº 12 CE, conforme foi realizada pela sentença do Tribunal a quo, é inconstitucional por permitir a valorização de um solo condicionado como apto para construção sem que se tenha provado que a classificação existente na Carta da RAN e no PDM de Felgueiras não correspondesse à vinculação situacional do solo, por violação dos artigos 13º, nº1, 18º e 62º, nº 2 e princípios da igualdade, proporcionalidade e justa indemnização da CRP;
14. Sem prescindir, a parte sobrante onerada pela servidão não pode ter um valor inferior ao destino potencial do solo nos termos do artigo 27º, nº3 CE, ou seja o agrícola;
15. O valor da parte sobrante onerada pela servidão, a se classificar o solo como apto para construção - o que não se aceita e apenas por mera questão de patrocínio se aflora - é de €8,00/m2;
16.Sem conceder, ainda que se considere como destino económico para a parcela o efectivo, o valor da parte sobrante onerada pela servidão não poderia ser inferior ao valor fixado pelo Acórdão de Arbitragem, ou seja €5,65/m2.
Nestes termos, pugna-se pela fixação da indemnização calculada na arbitragem, ou, se assim não se entender, pela fixação da indemnização calculada na avaliação com base na classificação do solo como solo para outros fins”.
O expropriado contra alegou, propugnando pela manutenção da sentença.
Cumpre apreciar.
II. FUNDAMENTOS DE FACTO
A 1ª instância deu por provada a seguinte factualidade:
A. Por despacho do Sr. Secretário de Estado das Obras Públicas n° 10329-H/2004 de 23 de Abril de 2004, publicado no Diário da República n°122 (2° suplemento), II Série, de 25 de Maio de 2004, foi declarada a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação da parcela designada pelo n°182-A com a área de 2.484m2, necessária à realização da empreitada de obras públicas de construção da A11/1P9: Braga - Guimarães IP4/A4 Sublanço Vizela - Felgueiras, a desanexar do prédio sito no Lugar da B..., freguesia de Rande, concelho de Felgueiras, inscrito na matriz, sob os arts. 3... e ... 8° e descrito na Conservatória do Registo Predial sob os n°s 0... e ...3.
B. A parcela expropriada confronta a norte com José A... e com José T..., a sul com o próprio, a nascente com José A... e a poente com o caminho.
C. O prédio de onde saiu a parcela expropriada confronta com a Estrada Municipal numa extensão de 22 metros, sendo o acesso ao prédio e à parcela feito por esta estrada.
D. A estrada municipal n° 1167 é pavimentada, dispõe de rede eléctrica e telefónica.
E. Na face da estrada municipal n° 1167 e logo imediatamente a sul do prédio expropriado existem várias construções que constituem um pequeno aglomerado urbano.
F. A cerca de 120 metros do prédio esta estrada entronca com a EM 562-1 que é uma via que dispõe para além das aludidas infra-estruturas dispõe ainda de rede pública de abastecimento domiciliário de água.
G. A área da parcela expropriada é de 2.484 m2 numa área total do prédio aproximada de 7.000m2.
H. A parte sobrante fica a sul da parcela expropriada.
I. A Declaração de Utilidade Pública (DUP), para efeitos de expropriação das parcelas em questão, teve como fim a realização da construção da Al 1 /IP9: Braga - Guimarães IP4/A4 Sublanço Vizela - Felgueiras.
J. No dia 18 de Agosto de 2004 a entidade expropriante "E. P - Estradas de Portugal, E. P. E." tomou posse administrativa da parcela de terreno.
K. A vistoria ad perpetuam rei memoriam (v.a.p.r.m.), foi realizada no dia 30 de Julho de 2004.
L. Por referência à v.a.p.r.m, o terreno da parcela é florestal praticamente povoado com eucaliptal e mato abundante e medianamente inclinada na direcção nascente poente.
M. Ainda por referência à v.a.p.r.m. nas imediações da parcela constata-se a existência de algumas casas de rés-do-chão e andar.
N. O prédio de onde foi desanexada a parcela expropriada situa-se numa zona classificada de acordo com o Plano Director Municipal de Felgueiras como Zona de Salvaguarda Estrita-Área Agrícola Complementar e Reserva Agrícola Nacional.
O. De acordo com a planta de Ordenamento do PDM resulta que o aglomerado urbano de Rande classificado em Espaços Urbanos e Urbanizáveis se localiza a nascente do prédio a uma distancia de cerca de 200 metros e que a poente, a uma distância de cerca de 150 metros, se desenvolve uma parte de área classificada em Espaços de Equipamento, sendo que entre estas áreas o prédio expropriado existem pequenos aglomerados de construção dispersa.
P. Os prédios identificados em A) foram adquiridos pelo expropriado em data anterior à data de 9 de Janeiro de 1991 que corresponde à data da entrada em vigor do plano municipal de ordenamento do território que faz a classificação mencionada em N).
III. FUNDAMENTOS DE DIREITO
1. Sendo o objecto do recurso definido pelas conclusões das alegações, impõe-se conhecer das questões colocadas pela recorrente e as que forem de conhecimento oficioso, sem prejuízo daquelas cuja decisão fique prejudicada pela solução dada a outras – arts. 684º, nº 3 e 690º, nº 1 do C.P.C. – salientando-se, no entanto, que o tribunal não está obrigado a apreciar todos os argumentos apresentados pelas partes para sustentar os seus pontos de vista, sendo o julgador livre na interpretação e aplicação do direito – art.º 664 do mesmo diploma.
Considerando a delimitação que decorre das conclusões formuladas pela apelante, assentamos que se impõe apreciar as seguintes questões:
- da classificação da parcela expropriada: a integração em zona de Reserva Agrícola Nacional (RAN);
- da aplicação extensiva ou analógica dos critérios de cálculo constantes do art. 26º nº12 do CE;
- da violação dos princípios constitucionais da garantia da justa indemnização por expropriação e do princípio da igualdade e proporcionalidade (arts. 62º, nº2, 13º e 266º, nº2 da C.R.P);
- da desvalorização da parte sobrante.
2. Cumpre delimitar os termos em que a parcela expropriada foi avaliada no decurso do processo. Temos, então, que:
- a decisão arbitral considerou-a como “solo apto para outros fins” – acrescentando que, não dispondo de “elementos que permitam considerar o critério estabelecido no nº1 do art. 27º do CE”, o valor do solo deve ser calculado “tendo em atenção os seus rendimentos efectivo ou possível no estado existente à data da DUP” – e estabeleceu o valor em €14.034,60;
- em sede de recurso, no tribunal de 1ª instância, quatro dos peritos nomeados (laudo maioritário, portanto), consideraram que a avaliação deverá ser feita “segundo o prescrito no nº 12 do artigo 26º” do CE e estabeleceram o valor de €56.337,12 (ponderando o montante de €22,68/m2);
- em sede de recurso, no tribunal de 1ª instância, o perito nomeado pela expropriada, concluindo pela classificação da parcela como solo apto para outros fins, calculou o seu valor com base no disposto no art. 27º, nº3 do C. das Expropriações, apontando como valor indemnizatório o montante de €13.972,50.
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A determinação da indemnização devida pela expropriação rege-se pela lei substantiva em vigor à data da publicação da declaração de utilidade pública, por ser esse o facto constitutivo da relação jurídica expropriativa, pelo que, no caso em apreço, relevam os critérios que decorrem do Código das Expropriações aprovado pela Lei 168/99 de 18 de Setembro (CE, diploma a que aludiremos quando não se fizer outra menção).
Quanto às características da parcela, parece-nos que se encontra a mesma descrição ao logo do processo.
Assim, no relatório de vistoria ad perpetuam rei memoriam assinala-se a factualidade supra referida sob a alínea L).
E, pese embora o valor indemnizatório fixado na decisão arbitral, o certo é que se alude no laudo respectivo que nas imediações da parcela existem algumas casas de rés-do-chão e andar (alínea M).
Por outro lado, a parcela está integrada num prédio com as características assinaladas supra sob as alíneas C) a F) e O) da factualidade assente pelo que nos parece podermos concluir que se verificam os requisitos enunciados no art. 25º, nº2, alínea a) [ No sentido de que “a classificação do solo como apto para construção não depende da existência de todas as infra-estruturas referidas na alínea a) do nº 2 do artigo 24º do CE de 91 – acesso rodoviário, rede de abastecimento de água, de energia eléctrica e de saneamento” vide Osvaldo Gomes, Expropriações por Utilidade Pública, Texto Editora, Lisboa, 1997, 1ª edição, p. 187, salientando-se que o preceito é equivalente ao art. 25º, nº2, alínea a) do CE de 99. Com referência, especificamente, ao saneamento básico, vide João de Melo Ferreira, Código das Expropriações Anotado, 4ª edição, Coimbra Editora, Coimbra, 2007, p.184. No sentido de que para a classificação de um terreno como solo apto para construção não é necessário que coexistam todas as infra-estruturas a que alude a alínea a) do art. 25º, nº1 cfr., entre outros, o Ac. RC de 22/06/2004, (Relator: Távora Victor), CJ Ano XXIX, T.III, 2004, pp. 30-34. ].
A isso não obsta o facto das infra-estruturas em causa não existirem na parcela expropriada mas no prédio em que a parcela se insere e do qual foi autonomizada com vista à expropriação. Efectivamente, nunca a expropriante invocou que a parcela expropriada constitua um terreno que não partilhe das mesmas características, fisionomia ou afectação económica que os demais terrenos envolventes e que constituem o prédio. Assim, não é legítimo isolar a parcela expropriada com referência ao remanescente do terreno – com uma evidente e notória potencialidade edificativa – para sustentar, como a apelante faz, que a estrada pavimentada margina o prédio mas não a parcela, e que as demais infra-estruturas assinaladas se encontram por referência ao prédio mas não à parcela expropriada, porque a parcela era “interior”. Se assim fosse estaria encontrada a fórmula para, artificialmente, se descaracterizarem os solos, com evidentes reflexos a nível de avaliação dos terrenos para efeitos de apuramento da indemnização devida pela expropriação. Tudo isto sem prejuízo de se admitir que no mesmo prédio – juridicamente considerado –, se possa encontrar, até porventura tendo em conta a dimensão da área respectiva, uma grande diversidade de terrenos susceptíveis, por isso mesmo, de avaliações diferenciadas. No caso em apreço, porém, não há elementos de facto que permitam concluir dessa forma.
No entanto, a parcela está inserida na RAN pelo que se impõe equacionar esse facto em ordem à fixação da indemnização, sendo que no caso nem sequer nos parece ser primordial a classificação do solo, como adiante se explicitará.
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Antes, porém, e noutra ordem de considerações, cumpre fazer uma breve referência à especificidade que envolvem alguns juízos valorativos que o tribunal deve efectuar, porquanto, começando por referências alusivas ao “valor do acórdão arbitral” – referências que, no plano conceptual, genericamente partilhamos –, a expropriante termina por fazer o confronto entre a avaliação subjacente ao laudo arbitral com a “avaliação judicial”, concluindo que na decisão recorrida não se sopesou “criticamente a posição dos três peritos que intervieram na decisão arbitral recorrida”, afirmação que não se acompanha.
Sem prejuízo da força probatória da perícia ser fixada livremente pelo tribunal – art. 389º do Cód. Civil –, no processo de expropriação a perícia assume uma particular relevância – evidenciada até pela circunstância de se tratar de diligência obrigatória, nos termos do art.61º, nº2 – de tal forma que podemos, seguramente, afirmar que as conclusões apresentadas pelos peritos – unanimemente ou por maioria, preferindo-se as que provêm dos peritos nomeados pelo tribunal, pela maior equidistância relativamente às partes – só devem ser afastadas quando se constata que foram elaboradas com base em critérios legalmente inadmissíveis ou desadequados, ou quando se nos deparam erros ou lapsos evidentes, que importem correcção.
E se é certo que o tribunal não deve aceitar acriticamente os elementos fornecidos pelos Srs. Peritos, temos também por seguro que os Srs. Juízes não devem substituir-se aos peritos, cedendo à tentação de emitir juízos valorativos de carácter eminentemente técnico, para o qual não estão – nem têm que estar – vocacionados. Dito isto, tem de aceitar-se que há um grau mínimo de subjectividade que é inerente à apreciação de cada um dos peritos, na aplicação dos seus específicos conhecimentos científicos, e em função da sua experiência pessoal.
No caso, a 1ª instância seguiu a orientação subjacente à avaliação feita pelos peritos nomeados pelo tribunal e pelo expropriado, mas não o fez acriticamente, como à evidência decorre da fundamentação expressa na sentença, em sede de direito.
O que, com todo o respeito, a expropriante não pode fazer é somar o número de peritos cuja avaliação é conforme aos padrões que defende, englobando aí os três peritos nomeados pela Relação, ainda na fase de arbitragem e o perito nomeado pela expropriante na fase judicial, para concluir que a posição que sustenta “encontra acolhimento no juízo técnico de quatro peritos”, como refere nas alegações de recurso.
Assim, por um lado, o nível de intervenção dos vários peritos é diferente: aos árbitros incumbe a tomada de decisão, aos peritos, na fase judicial, a realização de uma avaliação que é pertinente enquanto meio de prova.
Por outro lado, no âmbito da expropriação litigiosa, a fase de arbitragem decorre sem que o expropriado seja ouvido, estando a sua actuação limitada à possibilidade de apresentação de quesitos (art. 48º), donde a decisão arbitral é tomada sem que os árbitros sequer ponderem os argumentos expendidos por qualquer das partes. Ou seja, o princípio do contraditório só tem verdadeira efectividade já na fase judicial, em sede de recurso da arbitragem, pelo que entendemos que não é curial o confronto feito pela expropriante, não se podendo ponderar nos mesmos termos a intervenção dos árbitros e a dos peritos.
Posto isto passemos, então, a abordar as demais questões colocadas a propósito da classificação do solo.
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Vejamos, numa primeira aproximação ao tema, a legislação aplicável aos autos, o CE de 99 .
Sem prejuízo, interessa breve abordagem ao CE aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de Novembro, na parte em que, no seu art. 24º, nº5, preceituava que “para efeitos de aplicação do presente código é equiparado a solo para outros fins o que, por lei ou regulamento não possa ser utilizado na construção”.
Como é sabido, na vigência deste diploma foi proferido o Ac. do TC nº 267/97 [ (Relator: Guilherme da Fonseca), de 19/03/97, acessível in www.tribunalconstitucional.pt. ], que declarou inconstitucional, por violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade, a referida norma, enquanto interpretada por forma a excluir da classificação de “solo apto para construção” os solos integrados na Reserva Agrícola Nacional (RAN) expropriados justamente com a finalidade de neles se edificar para fins diferentes de utilidade pública agrícola – estava aí em causa a construção de um quartel de bombeiros.
Refira-se que os argumentos são os mesmos, quer se trate de terrenos integrados em Reserva Agrícola Nacional (RAN) quer em Reserva Ecológica Nacional (REN).
Em sentido diferente foi o Ac. do TC nº 20/2000 [ (Relator: Cons.Paulo Mota Pinto), de 11/01/2000, acessível no mesmo loc. ], que decidiu não julgar inconstitucional a norma do n.º 5 do artigo 24º do Código das Expropriações vigente, interpretada por forma a excluir da classificação de "solo apto para a construção" solos integrados na Reserva Agrícola Nacional expropriados para implantação de vias de comunicação – estava aí em causa a construção de um sub lanço da auto-estrada Famalicão Guimarães. A “história do caso”, subjacente a ambos os acórdãos –que são paradigmáticos na análise desta questão – é diferente, mas é notória a divergência de orientações nos dois arestos, evidenciada, aliás, pelo voto de vencido do Cons. Guilherme da Fonseca, no Ac. nº20/2000 .
No Ac. nº267/97, o Tribunal detectou um comportamento da Administração que implicitamente considerou estar próximo da figura do "abuso de direito", reconhecendo-se ter havido alguma tentativa "de manipulação das regras urbanísticas por parte da Administração", traduzidas na classificação de um terreno como zona verde (ou reservada a uso agrícola), desvalorizando-o, para mais tarde o adquirir, por expropriação, pagando por ele um valor correspondente ao de solo não apto para construção, quando o que se ia fazer era exactamente construir. Referiu-se nesse Acórdão:
“A Administração classificou-o, bem ou mal, não interessa aqui, como terreno de utilidade pública agrícola e, por isso, integrou-o na RAN. Desvalorizado, a Câmara de Chaves adquire-o, pagando por ele um valor correspondente ao de solo não apto para construção (e note-se que a sua apropriação ocorreu apenas a uma semana da publicação da Portaria nº 380/93, que veio libertar da RAN todo o terreno em que se situava a referida parcela)”. Saliente-se que estava aí em causa uma parcela, com 4 420m2, integrada na área urbana de Chaves, sendo ladeada por áreas de edificações de ocupação muito elevada, de vias de comunicação, de rede pública de abastecimento de água, esgotos, electricidade e situava-se a menos de 300 metros de distância de prédios de grande envergadura, sendo a expropriação, como já se referiu, com a finalidade de construção de um quartel de bombeiros.
Ora, esse comportamento da Administração inexiste no caso objecto de apreciação pelo Ac. nº20/2000, havendo que centrar a divergência também noutro tipo de considerações.
Fundamentalmente, no Ac. 267/97 considerou-se que a restrição à utilização do terreno, decorrente das suas características intrínsecas, da sua qualidade (especial vocação agrícola, de tal sorte que foi integrado em RAN) impõe-se ao próprio Estado e não apenas aos particulares – “é antes de mais, a vinculação da Administração Pública ao princípio da igualdade”. Assim, se o terreno tem as características supra enunciadas e é expropriado para fim diverso da aptidão agrícola, então a indemnização deve aferir-se em função da sua capacidade edificativa pelo que é inconstitucional a norma do art. 24º, nº5, que impõe a sua classificação como “solo apto para outros fins”. Neste contexto, refere o Cons. Guilherme da Fonseca no voto de vencido que consignou no Ac. nº20/2000, “donde deriva que está sempre em causa uma proibição de impor aos particulares cujo prédio já foi, bem ou mal, integrado na RAN um sacrifício acrescido, o sacrifício da expropriação sem a indemnização justa, e qualquer que seja o fim subjacente à expropriação por utilidade pública, desde que diverso da aptidão agrícola”, acrescentando “pois que sempre a Administração deve respeitar, ela própria, o fim da afectação e não deve construir, seja "um quartel de bombeiros", seja "um sublanço da auto estrada".
No Ac. nº20/2000, pelo contrário, refere-se que a alteração da destinação agrícola (ocorrida com a expropriação) só por si, não impõe uma indemnização como “solo apto para construção”, pois não baseia a existência de uma muito próxima ou efectiva potencialidade edificativa. Pode aí ler-se:
“Deve, pois, concluir-se que o acréscimo de contribuição dos expropriados para a prossecução do interesse público, que, segundo se decidiu no Acórdão citado (nº 267/97), os coloca em situação de desigualdade perante os demais cidadãos, resulta do concurso da expropriação para a finalidade de construção de um prédio urbano, sem indemnização como "solo apto para construção" com a anterior imposição da proibição de construção, pela integração do terreno na RAN. Mas tal desigualdade já não se verifica se a expropriação visa prosseguir, não a finalidade cujo afastamento estava subjacente à exclusão da qualificação como "solo apto para construção", mas sim uma outra, como a implantação de uma via de comunicação. Recorde-se, na verdade, que o proprietário de prédio integrado na RAN não tinha qualquer expectativa de poder vir a valorizar o solo para finalidades edificativas, pois ele próprio não podia construir, nem desafectar o solo da RAN, e a aptidão edificativa não é sequer confirmada pela utilização visada com a expropriação. Se a expropriação é justamente para edificação de prédio urbano, então mostra-se que a integração na RAN não poderia excluir a qualificação como "solo apto para construção" para efeitos de indemnização, pois a potencialidade edificativa do prédio é justamente confirmada pela utilização dada pelo expropriante – para mais, se o prédio foi anteriormente desanexado da RAN, como acontecia na situação do Acórdão n.º 267/97. Já não será assim, porém, numa situação como a dos presentes autos, em que a expropriação levada a efeito pela Brisa se destina exclusivamente a um sublanço da auto-estrada Famalicão Guimarães, não se destinando, pois, à edificação de construções urbanas, ainda que de interesse público, em terrenos com presumida e essencial vocação agrícola. Verifica-se, como bem notou o Ministério Público, que a parcela de terreno expropriada não passou a deter, supervenientemente ao acto expropriativo qualquer aptidão edificativa, sendo mesmo que a especial afectação de parcela à construção de tal via pública de comunicação se revela também (como a utilização agrícola) incompatível com qualquer vocação edificativa de construções urbanas no terreno expropriado”.
Este juízo de constitucionalidade veio a repetir-se em todas as decisões subsequentes do TC, coincidentes no entendimento de que, pese embora a expropriação de solo integrado em RAN ou REN, ainda assim a parcela expropriada não deixava de estar sujeita a limitações decorrentes da “vinculação situacional” da propriedade, que incide sobre os solos com essas características.
Estamos perante situações em que a impossibilidade de construção é determinada por razões de interesse público, atingindo o proprietário do terreno expropriado, que não tinha qualquer expectativa razoável de ver o terreno desafectado e destinado à construção por particulares – sem prejuízo de algumas particularidades consoante o fim da expropriação e sendo certo que nunca se colocou a questão da existência de indícios de actuação pré-ordenada da administração [ A título exemplificativo, cfr. os seguintes arestos do TC, todos acessíveis in www.tribunalconstitucional.pt: nº 247/00, proc. 233/99 (Relator: Fernada Palma), com voto de vencido do Cons. Guilherme da Fonseca, nº 219/2001 proc. 730/00 (Relator: Artur Maurício), nº 243/2001 proc. 15/01 (Relator: Messias Bento), nº 172/2002 proc. 227/01 (Relator: Paulo Mota Pinto), nº 121/2002 proc. 247/01 (Relator: Paulo Mota Pinto), nº 155/2002 processo 51/01 (Relator: Maria Helena Brito), nº 419/2002 proc. 51/01 (Relator: Maria Helena Brito), nº 333/2003 proc 403/01 (Relator: Gil Galvão)
].
É neste contexto que surge o C.E de 99.
Não se encontra, nesse diploma, disposição similar ao referido preceito (art.24º, nº 5).
E, nos termos do art. 25º, nº 1, o solo classifica-se em “apto para construção” (alínea a) e “apto para outros fins” (alínea b), sendo que a definição de solos aptos para construção consta do nº 2, em função da verificação de alguma das circunstâncias enumeradas nas alíneas respectivas e depois, pela negativa, no nº3, os solos “aptos para outros fins”.
Significa isto que o legislador abriu caminho ao entendimento de que podem ser classificados como solos aptos para construção todos aqueles que reúnam algumas das características indicadas no nº2 do art. 25º, independentemente de existir lei ou regulamento que impeça a sua utilização para construção, ou de alguma forma limite ou condicione a sua potencialidade edificativa, como entende a apelante?
No seguimento da orientação que já vinha do Ac. do TC nº20/2000, parte da jurisprudência vem entendendo que se exige, para a classificação do solo como apto para construção, para efeitos de cálculo da indemnização devida pela expropriação, não só a verificação de alguma das características elencadas nas várias alíneas do n.° 2 do art. 25º, mas ainda que, de acordo com as leis e regulamentos em vigor, seja possível a construção nesse solo e que esta constitua o seu aproveitamento económico normal.
Efectivamente, o legislador, ao distinguir o solo apto para construção do solo para outros fins, não adoptou um critério abstracto de aptidão edificatória – teoricamente, todo o solo é passível de edificação –, mas um critério concreto de potencialidade edificativa. E a jurisprudência constitucional sempre entendeu, de forma uniforme relativamente aos vários diplomas que foram regulando estas matérias, que “o jus aedificandi deveria ser considerado como um dos factores de fixação valorativa, ao menos naquelas situações em que os respectivos bens envolvam uma muito próxima ou efectiva potencialidade edificativa”[ Ac. do TC nº131/88, publicado no DR. II série, de 24/06/88.
].
Ora, nos casos de terrenos integrados em zona de reserva nacional (agrícola ou ecológica), do respectivo regime jurídico resulta, necessariamente, uma severa limitação à aptidão edificativa. Estamos perante instrumentos de ordenamento do território, traduzindo “uma disciplina jurídica dos solos que deve ser observada pelos planos – funcionando, por isso, como limites à discricionariedade de planeamento – e, simultaneamente, um conjunto de prescrições directamente vinculativas da actividade da Administração e dos particulares com reflexos na ocupação, uso e transformação do solo, em todas as áreas não abrangidas por qualquer plano de ordenamento do território” [ Fernando Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, vol. I, 4ª edição, Almedina, 2008, Coimbra, p.261.
].
Assim, quanto aos terrenos incluídos na Reserva Agrícola Nacional, o Decreto-Lei n.º 196/89, de 14 de Junho, com as alterações resultantes do Dec. Lei 274/92 de 12/12/1992, que estabelece o respectivo regime jurídico, impõe que os solos devem ser exclusivamente afectos à agricultura, sendo proibidas todas as acções que diminuam ou destruam as suas potencialidades agrícolas, sem prejuízo de algumas excepções, contando-se, nestas, a utilização de solos integrados na RAN para vias de comunicação, seus acessos e outros empreendimentos ou construções de interesse público [ Nos termos do art. 3.º do referido diploma, a “Reserva Agrícola Nacional, abreviadamente designada «RAN», é o conjunto das áreas que, em virtude das suas características morfológicas, climatéricas e sociais, maiores potencialidades apresentam para a produção de bens agrícolas”. Quanto ao respectivo regime dispõe o art. 8º:
“1—Sem prejuízo do disposto nos artigos seguintes, os solos da RAN devem ser exclusivamente afectos à agricultura, sendo proibidas todas as acções que diminuam ou destruam as suas potencialidades agrícolas, designadamente as seguintes:
a) Obras hidráulicas, vias de comunicação e acessos, construção de edifícios, aterros e escavações;
b) Lançamento ou depósito de resíduos radioactivos, resíduos sólidos urbanos, resíduos industriais ou outros produtos que contenham substâncias ou microrganismos que possam alterar as características do solo;
c) Despejo de volumes excessivos de lamas, designadamente resultantes da utilização indiscriminada de processos de tratamento de efluentes;
d) Acções que provoquem erosão e degradação do solo, desprendimento de terras, encharcamento, inundações, excesso de salinidade e outros efeitos perniciosos;
e) Utilização indevida de técnicas ou produtos fertilizantes e fitofarmacêuticos.
2—As actividades agrícolas desenvolvidas nos solos da RAN são objecto de tratamento preferencial em todas as acções de fomento e apoio à agricultura desenvolvidas pelas entidades públicas.
Por seu turno o artº 9º, sob a epígrafe “Utilização de solos da RAN condicionados pela lei geral”, preceitua:
“1—Carecem de prévio parecer favorável das comissões regionais da reserva agrícola todas as licenças, concessões, aprovações e autorizações administrativas relativas a utilizações não agrícolas de solos integrados na RAN.
2—Os pareceres favoráveis das comissões regionais da reserva agrícola só podem ser concedidos quando estejam em causa:
a) Obras com finalidade exclusivamente agrícola, quando integradas e utilizadas em explorações agrícolas viáveis, desde que não existam alternativas de localização em solos não incluídos na RAN ou, quando os haja, a sua implantação nestes inviabilize técnica e economicamente a construção;
b) Habitações para fixação em regime de residência habitual dos agricultores em explorações agrícolas viáveis, desde que não existam alternativas válidas de localização em solos não incluídos na RAN;
c) Habitações para utilização própria e exclusiva dos seus proprietários e respectivos agregados familiares, quando se encontrem em situação de extrema necessidade sem alternativa viável para a obtenção de habitação condigna e daí não resultem inconvenientes para os interesses tutelados pelo presente diploma;
d) Vias de comunicação, seus acessos e outros empreendimentos ou construções de interesse público, desde que não haja alternativa técnica economicamente aceitável para o seu traçado ou localização;
e) Exploração de minas, pedreiras, barreiras e saibreiras, ficando os responsáveis obrigados a executar o plano de recuperação dos solos que seja aprovado;
f) Obras indispensáveis de defesa do património cultural, designadamente de natureza arqueológica.
g) Operações relativas à florestação e exploração florestal quando decorrentes de projectos aprovados ou autorizados pela Direcção-Geral das Florestas;
h) Instalações para agro-turismo e turismo rural, quando se enquadrem e justifiquem como complemento de actividades exercidas numa exploração agrícola;
i) Campos de golfe declarados de interesse para o turismo pela Direcção-Geral do Turismo, desde que não impliquem alterações irreversíveis da topografia do solo e não se inviabilize a sua eventual reutilização agrícola.
3—Os pareceres favoráveis a que se referem os números anteriores só podem incidir sobre solos das classes A e B quando não existir alternativa idónea para a localização das obras e construções em causa em afloramentos de outra categoria.
].
É no seguimento desta orientação que no Ac. da Relação de Coimbra de 15/06/2004, se decidiu que “apenas em dois casos pode um terreno integrado na RAN ou em REN, ser considerado apto para construção: (1) Se o proprietário do terreno demonstrar que, excepcionalmente, foi autorizada a construção de edifício na parcela em causa; (2) se a expropriação da parcela visa a construção de prédios urbanos” [ Proferido no processo 276/04 (Relator: Jorge Arcanjo), acessível www.dgsi.pt. ].
Para outros, no entanto, a inclusão de um terreno em zona de RAN/REN não acarreta, necessariamente, a extinção da capacidade edificativa do solo e, como tal, não obsta à sua classificação como solo apto para construção, desde que o terreno reúna as características definidas em algumas das alíneas do art. 25º, nº2 argumentando, desde logo, com a alteração legislativa ocorrida com o Cód. de 99 e a eliminação do nº5 do referido art.24º, que não pode deixar de significar que o legislador quis por fim àquela querela jurisprudencial, consagrando a solução mais acertada (art. 9º nº3 do Código Civil) [ Nesse sentido, Acs. da R.C. de 16/12/2003, C.J., Ano XXVIII, T.II, pág.36 e de 22 de Junho de 2004, supra referido.
].
3. No caso, quer se considere a parcela expropriada como solo “apto para outros fins”, como pretende a expropriante/apelante, quer se classifique a mesma como solo “apto para construção”, como entende o expropriado/apelado, sempre se imporia a aplicação do critério a que alude o art. 26º, nº12 do CE, exactamente nos termos que procederam os peritos que apresentaram o laudo maioritário, como passamos a analisar.
Dispõe o artigo 26.º, sob a epígrafe “Cálculo do valor do solo apto para construção”:
“1 – O valor do solo apto para a construção calcula-se por referência à construção que nele seria possível efectuar se não tivesse sido sujeito a expropriação, num aproveitamento económico normal, de acordo com as leis e os regulamentos em vigor, nos termos dos números seguintes e sem prejuízo do disposto no n.º 5 do art.º 23.º (…)
12 – Sendo necessário expropriar solos classificados como zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos por plano municipal de ordenamento de território plenamente eficaz, cuja aquisição seja anterior à sua entrada em vigor, o valor de tais solos será calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada”.
Esta disposição corresponde ao que o CE 91 dispunha, no seu art. 26º, nº2 [ Nos termos desse preceito: “Sendo necessário expropriar solos classificados como zona verde ou de lazer por plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz, o valor de tais solos será calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada”. ], sendo que se entendia que o preceito tinha em vista “evitar as chamadas classificações dolosas”, ratio que parece manter-se no actual diploma. A única diferença entre tais normativos residirá na maior amplitude que o preceito tem no actual Código, uma vez que abrange agora, também, a implantação de infra-estruturas e equipamentos públicos [ José Osvaldo Gomes, ob. cit., p. 195. No mesmo sentido, Alves Correia, Introdução ao Código das Expropriações Por Utilidade Pública, Lisboa, 1992, p.23, refere: “Disposição inovadora é igualmente o nº2 do artigo 26º. (…) Aplaude-se o aparecimento desta disposição já que, ao prescrever um tal método de determinação do valor dos solos classificados como zona verde ou de lazer por um plano urbanístico, corta cerce quaisquer tentativas de “manipulação”das regras urbanísticas por parte da Administração, que poderiam traduzir-se na classificação dolosa por parte de um município, num plano urbanístico por si aprovado, de um terreno como zona verde, desvalorizando-o, para mais tarde o adquirir, por expropriação, pagando por ele um valor correspondente ao do solo não apto para construção(…)”.
].
O art. 26º, nº12 do CE funciona, exactamente, como “válvula de escape” do sistema, permitindo que os solos que reúnam os requisitos a que alude o art. 25º, nº 2 do CE, mas que sejam, posteriormente à sua aquisição, classificados por plano municipal de ordenamento como zona verde, de lazer ou “espaços canal”, possam ser avaliados em função da sua evidente potencialidade edificativa.
Na hipótese em apreço, deu-se por assente que o prédio se situa numa zona classificada pelo Plano Director Municipal de Felgueiras como Zona de Salvaguarda Estrita-Área Agrícola Complementar e Reserva Agrícola Nacional.
Acrescenta-se um elemento que nos parece relevante e que resulta directamente do processo, devendo esta Relação atender ao mesmo (art.712º, nº1, al) a, primeira parte do C.P.C.), a saber, mostra-se registada na C.P.R. a aquisição do prédio em que se insere a parcela expropriada, a favor dos expropriado, por apresentação nº 1 de 09/01/1991, conforme documento junto pela expropriante a fls. 44 a 49 dos autos – prédio este descrito sob os nºs 0... e ...3, correspondentes, respectivamente, aos artigos 232 e 328 da matriz.
O que significa que, por força da presunção que decorre do art. 7º do C. Registo Predial, o expropriado se presume proprietário desse prédio desde, pelo menos, essa data (09/01/1991), sendo que se trata de matéria que não foi sequer objecto de controvérsia entre as partes.
Assim sendo, conclui-se que a aquisição do prédio pelo expropriado data de momento anterior à vigência desse Plano, isto é, o PDM foi aprovado em data posterior à aquisição do terreno por parte do expropriado – o PDM de Felgueiras foi ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 7/94 e entrou em vigor em 02/02/1994.
Impõe-se, pois, a aplicação do critério de avaliação a que alude o referido art. 26º, nº12, por interpretação extensiva ou analógica (arts. 10º e 11º do Cód.Civil) à hipótese em apreço, em que a parcela expropriada está integrada em zona de RAN, uma vez que se verificam os demais pressupostos, a saber:
a) estamos perante solo que reúne os requisitos indicados na alínea a) do art. 25º, nº2 do CE, evidenciando, pois, concretas condições materiais de edificação;
b) a integração em zona de reserva agrícola foi determinada por plano municipal de ordenamento em data posterior à aquisição dos terrenos por parte do expropriado;
c) a expropriação destina-se à construção de infra estruturas urbanísticas (rodovia), a que é alheia qualquer afectação de produção de bens agrícolas a que supostamente o terreno estaria destinado.
Concluindo, a circunstância da parcela expropriada estar inserida em zona de Reserva Agrícola Nacional, não obsta à aplicação dos critérios de avaliação a que alude o art. 26º, nº12, quando, como acontece no caso dos autos, a parcela tem uma efectiva e objectiva potencialidade edificativa, evidenciada pelo facto de reunir algumas das características aludidas no art. 25º, nº2.
Assim, deve proceder-se ao cálculo do valor respectivo tendo em conta o valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada.
4. A interpretação aqui feita – no sentido de que a circunstância da parcela expropriada estar inserida em zona de Reserva Agrícola Nacional, não obsta à aplicação dos critérios de avaliação a que alude o art. 26º, nº12, quando a parcela tem uma efectiva e objectiva potencialidade edificativa, evidenciada pelo facto de reunir algumas das características aludidas no art. 25º, nº2, acrescendo, como acontece no caso dos autos, que a aquisição da parcela pelo expropriado data de momento anterior à classificação feita pelo PDM –, ao contrário do que sustenta a expropriante, não pode considerar-se inconstitucional, porque violadora da garantia da justa indemnização por expropriação e do princípio da igualdade (arts. 62º, nº2 e 13º da C.R.P).
A aplicação da norma contida no art. 26º, nº12 do CE, quando estão em causa solos integrados em RAN/REN e as correlativas questões de conformidade constitucional, levou à prolação dos Ac. do TC nº 114/2005 (Relator: Maria Fernanda Palma) nº 234/2007 (Relator: Paulo Mota Pinto), tendo-se concluído “não julgar inconstitucional a norma do artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, no sentido de permitir que solos integrados na Reserva Agrícola Nacional à data da declaração de utilidade pública, expropriados para implantação de vias de comunicação, possam ser avaliados em função “do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada”. Saliente-se que nos casos aí em análise, estávamos perante parcelas que revestiam algumas das características indicadas no art. 25º, nº2 do CE, ou seja, revelavam algumas das condições materiais de edificação aí enunciadas, como se verifica na hipótese em apreço [ Acessíveis in www.tribunalconstitucional.pt
Assim, o Ac. do TC nº 234/2007 incidiu sobre o Ac. R.P. de 13/01/2005, proferido no processo 0436866, podendo ler-se neste acórdão:
“Se atentarmos que está provado que “o prédio donde foi destacada a parcela expropriada confronta do norte com EN nº .../..; do nascente com restaurante ..../D..; do sul com linha de água e do Poente com Rio .. e que a parcela expropriada confronta do norte com EN nº .../...; do nascente com restaurante ........./D....; do sul com linha de água e do Poente com Rio ..... e ainda que o prédio donde foi destacada a parcela expropriada está inserido no núcleo urbano da cidade de ......., sendo dotado de um nível médio de equipamentos, serviços e comércio, dispondo, do lado norte da EN .../......., de via pavimentada em tapete asfáltico, com a largura média de 10 metros, devidamente infraestruturada, não pode deixar de concluir-se que aqui se justifica plenamente a aplicação extensiva ou analógica do nº 12 do artº 26º do CE/99 no tocante ao cálculo do valor deste solo da parcela expropriada.
Seria incompreensível que esta parcela não pudesse ser avaliada por critérios semelhantes aos de solo apto para construção (como foi efectivamente realizado pelos perito maioritários) sobretudo quando está provado (facto nº 8 da matéria assente) que esta parcela com as infraestruturas referidas (não obstante o prédio de que foi destacada estar classificado na Planta de Ordenamento do Plano Director Municipal de .., como “Reserva Agrícola Nacional) (…)”
No Ac. do TC nº 114/2005, estava em causa analisar o Ac. do R.G. de 14 de Maio de 2003, que considerou que a parcela expropriada reunia as condições previstas no art. 25º, nº 2 al) a do CE. No Ac. do TC, aliás, salientou-se, exactamente, em sede de fundamentação, que “a apreciação da questão de constitucionalidade foi limitada, no requerimento de interposição de recurso, à desconformidade com a Constituição da norma constante do nº 12 do artigo 26º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei nº 168/99, de 18 de Setembro. O quadro normativo em que tal norma foi convocada pela decisão recorrida foi o da conjugação com a norma contida na alínea a) do nº 2 do artigo 25º do mesmo Código”. Assim, refere-se no Ac.: “Importa, então, saber se a norma segundo a qual “é de determinar segundo a regra do artigo 26º, nº 12, do CE 1999 o solo incluído na RAN quando saiam satisfeitos em relação a ele os critérios enquadráveis na al. a) do nº 2 do artigo 25º de proximidade da malha urbana (distância de cerca de 150 metros), de envolvência (inserção numa área envolvente onde se situam vivendas familiares) e de acesso por via púbicas, expropriado para fins de implantação de vias de comunicação” ofende o princípio constitucional da justa indemnização por desrespeito de alguma norma ou princípio constitucional, nomeadamente o da igualdade, considerada a sua vertente externa”.
Cfr. ainda, o Ac. TC nº 239/07 de 30/03/2007, proferido no processo 1063/05 (Relator: Cons. Mário Torres) e o Ac. nº 276/2007, proferido no processo nº 1064/06( Cons. Benjamim Rodrigues); em sentido contrário, cfr. o Ac. TC nº 118/07, de 16/02/07, proferido no processo nº 785/06 (Relator: Cons. Victor Gomes).
].
Nos termos do art. 62º, nº2 da CRP a expropriação por utilidade pública só pode ser efectuada “com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização”.
Por seu turno o art. 23.º refere, sob a epígrafe “Justa indemnização”
“1 - A justa indemnização não visa compensar o benefício alcançado pela entidade expropriante, mas ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação, correspondente ao valor real e corrente do bem de acordo com o seu destino efectivo ou possível numa utilização económica normal, à data da publicação da declaração de utilidade pública, tendo em consideração as circunstâncias e condições de facto existentes naquela data”.
Donde, e como é unanimemente considerado pela doutrina e jurisprudência, a indemnização só é justa, se conseguir ressarcir o expropriado do prejuízo que efectivamente sofreu, devendo o expropriado receber aquilo que conseguiria obter pelos seus bens, se não tivesse havido expropriação, tendo em conta o seu valor real, de mercado e abstraindo de factores especulativos ou anómalos, no contexto que decorre dos princípios constitucionais da igualdade e proporcionalidade [ Gomes Canotilho e Vital Moreita, referem (in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição revista, Coimbra Editora, 1993, p. 336): ”é certo que, determinando a Constituição que a indemnização há-de ser “justa”, ela não estabelece, porém, qualquer critério indemnizatório (“valor venal”, “valor de mercado”, “valor real”,etc); mas é evidente que os critérios definidos por lei têm de respeitar os pricípios materiais da Constituição (igualdade, proporcionalidade), não podendo conduzir a indemnizações irrisórias ou manifestamente desproporcionadas em relação à perda do bem expropriado. (…) ”
].
Em casos como o dos autos, concordamos que “o raciocínio hipotético segundo o qual esta solução viola a igualdade porque outros expropriados não beneficiarão dela não pode ser pertinente, não podendo a igualdade aferir-se pelo confronto com situações hipotéticas. Aliás, a ponderação realizada no caso para alcançar o valor da indemnização, dada a respectiva especificidade, impede uma comparação automática com hipotéticas situações de proprietários, eventualmente expropriáveis, de parcelas contíguas igualmente integradas na RAN mas que não foram expropriadas, quer considerando a indemnização por uma eventual futura expropriação quer o valor de mercado que os proprietários obterão se porventura decidirem vender os prédios.
Finalmente, a Constituição, em particular o artigo 62º, não configura deste modo restritivo o dever de indemnizar, em que está em causa acautelar a compensação do expropriado pela ablação do seu direito em nome do interesse público. Só perante uma manifesta desproporção entre o valor fixado e o valor do bem, o que não está em questão nos presentes autos ou que pelo menos o Tribunal Constitucional não pode avaliar, por neste caso concreto só poder surgir com uma dimensão de aplicação de critérios, é que se poderá colocar um problema de eventual ultrapassagem da justa indemnização por excesso” [ Ac.TC nº 114/2005, supra referido; no Ac. 234/07 referiu-se que essa comparação deve restringir-se ao que, pela sua natureza, é susceptível de comparação efectiva, como acontece, por exemplo, relativamente à sujeição dos expropriados e dos não expropriados a encargos públicos (Contribuição Autárquica ou Imposto Municipal). ].
No contexto aludido, também não vislumbramos qualquer violação do princípio da proporcionalidade que deve nortear a actuação dos órgãos e agentes administrativos (art. 266º, nº2 da CRP).
Improcede, pois, a argumentação da expropriante.
5. Por último a expropriante insurge-se contra o valor fixado pela desvalorização da parte sobrante, com a área de 4.516 m2.
Aceita-se que não existe a contradição apontada na sentença à avaliação feita pelo perito da expropriante. Efectivamente, a referência feita pelo perito à possibilidade de construção insere-se no contexto do regime específico alusivo à RAN, a que aliás já fizemos referência – construção de uma moradia familiar.
Daqui não segue que possa atender-se à argumentação exposta pela expropriante que, em bom rigor, repete o que já havia dito anteriormente. Ou seja, a base da divergência relativamente à sentença recorrida continua a centrar-se na classificação do solo, insistindo a expropriante nas limitações decorrentes da inserção em zona de reserva – sem razão, como se viu – e considerando que a parte sobrante é constituída por solo que deve ser classificado como solo apto para outros fins, o que não colhe.
No mais, concordamos com o raciocínio exposto na decisão recorrida, que aderiu à avaliação efectuada pelos peritos nomeados pelo Tribunal e expropriado. Considerando que estamos perante terrenos que devem ser classificados como “solo apto para construção”, tendo a área sobrante 4.516 m2, dos quais 3.466 m2 ficam onerados com uma servidão non aedificandi, exactamente por força da construção da via que motivou a expropriação – ou seja, ocorreu uma concreta diminuição da área total edificável, sendo que o ius aedificandi constitui um factor de valorização dos solos –, afigura-se-nos equilibrada a desvalorização a que os peritos atenderam, de 80%, pelo que, com base no mesmo valor de 22,68€/m2, encontramos o valor da indemnização fixada pela depreciação da parte sobrante (art. 29º, nº2).
Improcedem, pois, as alegações.
*
Conclusão:
A integração da parcela expropriada em zona Reserva Agrícola Nacional (RAN) não obsta a que seja avaliada por aplicação dos critérios a que alude o art. 26º, n.º 12 do Código das Expropriações de 99 (por interpretação extensiva ou analógica) desde que verificados os demais pressupostos, a saber: a) estamos perante solo que reúne os requisitos indicados numa das alíneas do art. 25º, nº 2 do Código das Expropriações, evidenciando, pois, concretas condições materiais de edificação; b) a integração em zona de reserva ser determinada por plano municipal de ordenamento, em data posterior à aquisição do terreno por parte da expropriada.
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Pelo exposto, julgando improcedente a apelação, mantém-se a sentença recorrida.
Custas pela expropriante/apelante.
Notifique.
Guimarães,