Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães
| 352/13.2TCGMR.G1 |  |
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL
CONCESSIONÁRIO
I
M…, A…, G…, A…, A… e J… instauraram, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, a presente acção declarativa, com processo ordinário, contra[1] A…, S.A. [2] e N…, ACE formulando os pedidos de:
"A-) Ser declarado e reconhecido o direito de propriedade do autor da herança e da 1.ª A. sobre os prédios supra descritos no art.º 5.º;
B-) Ser declarado a existência dos caminhos supra descritos nos art.ºs 29.º a 33.º;
C-) Ser declarado a existência do direito dos AA. sobre as águas supra descritas nos art.ºs 52.º e 56.º;
D-) Ser declarado a existências das servidões de aqueduto c presa a favor dos prédios dos AA. supra descritas sob os art.ºs 56.º a 63.º;
E-) Serem as Rés condenadas a construírem um caminho de acesso às partes sobrantes dos prédios das parcelas de terreno expropriadas com os n.ºs 696, 700 e 703, supra descritos sob o art. 5.º, alienas f-), g-) e h-) e nos termos também acima mencionados nos art.ºs 39.º e 40.º;
F-) Serem as Rés condenadas a procedem à demarcação daqueles prédios nos termos supra descritos nos art.ºs 41.º a 43.º;
G-) Serem as Rés condenadas a taparem o aqueduto supra descrito no art.º 44.º, ou a pagarem uma indemnização aos AA. pela constituição da servidão no valor a calcular em execução de sentença;
H-) Serem as Rés condenadas a construírem um acesso carral aos prédios dos AA. e nos termos supra descritos nos art.ºs 48.º a 51.º;
I-) Serem as Rés condenadas a limparem o poço e a instalarem o tubo condutor das águas nos termos supra descritos nos art.ºs 52.º a 55.º;
J-) Serem as Rés condenadas a construírem o aqueduto de rego a céu aberto e para conduzir as águas da Poça das Sortes, nos termos supra descritos nos art.ºs 56.º a 63.º;
L-) Serem as Rés condenadas a construírem a poça supra descrita no art.º 65.º;
M-) Serem as Rés condenadas a pagarem aos AA. uma indemnização pelos prejuízos que estes estão a suportar, nos termos supra descritos nos art.ºs 47.º, 51.º, 55.º, 64.º e 68.º e a melhor calcular em execução de sentença".
Alegam, em síntese, que são herdeiros de F…, falecido a 26-4-1992, de cuja herança fazem parte os seguintes imóveis:
"a-) CAMPO DA VESSADA DO BICHO, sito no lugar da Quebrada, freguesia de São Paio de Vizela, da comarca de Guimarães, descrito na Conservatória sob o n.º 586 e inscrito na matriz sob o artigo 457;
b-) VESSADA COMPRIDA, sita nos ditos lugar da Quebrada, freguesia de São Paio de Vizela, descrita na Conservatória sob o n.º 580 e inscrita na matriz sob o artigo 459;
c-) SORTE DE MATO DO CARVALHAL, sito nos ditos lugar da Quebrada, freguesia de São Paio de Vizela, não descrito na Conservatória e inscrito na matriz sob o artigo 464;
d-) CAMPO E LEIRA DOS ENCHIDOS, sito no lugar de Restelo, daquela freguesia de São Paio de Vizela, descrito sob o n.º 581 e inscrito na matriz sob o artigo 478;
e-) TERRENO DO MONTE, sito no lugar do Monte de São Paio, daquela freguesia de São Paio de Vizela, não descrito na Conservatória c inscrito na matriz sob o artigo 460;
f-) PINHAL E MATO, sito no lugar de Teixuguciras, daquela freguesia de Calvos, descrito na Conservatória sob o n.º 330 e inscrito na matriz sob o artigo 18;
g-) MATA MISTA, EUCALIPTAL, sito no lugar de Tamonde, daquela freguesia de Calvos, descrito na Conservatória sob o n.º 328 e inscrito na matriz sob o artigo 6;
h-) SORTE DO MONTE DE ALÉM, sito naqueles lugar da Teixuguciras, freguesia de Calvos, descrito na Conservatória sob o n.º 329 e inscrito na matriz sob o artigo 9."
Por despachos do Secretário de Estado das Obras Públicas, publicados no Diário da República, foi declarada a utilidade pública com carácter de urgência de parcelas de terreno, desanexadas dos prédios acima descritos.
No exercício da sua actividade, a EP Estradas de Portugal S.A. [3], para a execução da obra de construção da auto-estrada denominada A11/IP9 Braga-Guimarães, IP4/A4 Lanço Guimarães-Fafe, Sublanço Selho/Calvos, Sublanço Calvos/Vizela, concessionou a concepção, projecção, construção, financiamento e conservação de vários lanços da referida auto-estrada à ré A… e esta entregou à ré N…[4] a realização dos trabalhos de concepção, projecção e construção daquele lanço de auto-estrada.
A construção dos sublanços foi concluída no final de 2006.
Com as obras que as rés efectuaram, naquelas parcelas de terreno expropriadas, para a construção dos aludidos lanços, causaram aos autores diversas lesões "nos seus direitos de propriedade e de servidões".
As rés deduziram a excepção de incompetência absoluta do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga.
Os autores responderam expressando o entendimento de que, neste ponto, assiste razão às rés, pelo que pediram a remessa dos autos para o tribunal judicial da comarca de Guimarães.
A Meritíssima Juiz do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga proferiu despacho em que decidiu que:
"Com os fundamentos supra expostos, declaro este Tribunal Administrativo de Braga, incompetente em razão da matéria para conhecer do mérito da causa e, consequentemente, absolvo os Réus da instância (Artigos 288.º, n.º 1 al. a) do CPC).
Determino que, após trânsito, os presentes autos sejam remetidos às Varas Mistas do Tribunal Judicial da Comarca de Guimarães, deferindo ao requerido, pelas Autoras."
Já nas Varas de Competência Mista de Guimarães, o Meritíssimo Juiz proferiu decisão em que conclui que:
"Pelo exposto, julga-se verificada a excepção de incompetência material de Tribunal e, consequentemente, declara-se este tribunal materialmente incompetente para conhecer dos pedidos formulados pelos autores e competente o Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga."
Inconformados com esta decisão, os autores dela interpuseram recurso, que foi recebido como de apelação, com subida imediata, nos próprios autos e com efeito devolutivo, findando a respectiva motivação, com as seguintes conclusões:
1.- O Mm.º Juiz na que" considera trata-se de uma situação de responsabilidade civil extracontratual manifestamente conexa com as referidas relações jurídicas administrativas declarando a jurisdição comum materialmente incompetente para conhecer dos presentes autos, pertencendo tal competência ao Tribunal Administrativo de Braga;
2. - Sendo certo que, o entendimento ora perfilhado pelo Mm.º Juiz na quo" contraria o teor da sentença de fls., dos Autos de Acção Administrativa Comum, do TAF de Braga, no Proc.º n.º 1334/08.1 BEBRG, a qual se declarou materialmente incompetente para julgar a presente acção;
3.- Assim, ambos os tribunais declararam ser materialmente incompetentes para conhecer os presentes autos, ocorrendo, in casu, conflito negativo de jurisdição.
4.- A sentença recorrida baseia o seu entendimento no facto de estarmos na presença de uma situação de responsabilidade civil extracontratual conexa com relações jurídicas administrativas, sendo que, nos termos da referida sentença, estas foram estabelecidas por força do contrato de concessão entre o Estado Português, representado pela EP-Estradas de Portugal, S,A. e as concessionárias recorridas, e os recorrentes;
5 - O Acórdão do Tribunal de Conflitos, no Processo 024/13, de 15 de Maio de 2013, disponível em www.dgsi.pt.considerou que os tribunais comuns são competentes em razão da matéria para julgar as matérias em que as entidades públicas não intervêm no âmbito de uma relação jurídico-administrativa, e em que as regras que a regulam não são próprias do direito público;
6 - Segundo a posição firmada de avisada doutrina a relação jurídico-administrativa deve entender-se a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração) que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjectivas ou ainda aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista a realização de um interesse público legalmente definido;
7 - Numa situação em tudo igual à dos presentes autos o Acórdão proferido pelo Tribunal de Conflitos de 12/01/2012, Conflito n.º 8/11, já invocado nestes autos, considerou serem os tribunais comuns aqueles que têm competência para o conhecimento das questões como aquelas que vêm suscitadas nestes autos;
8 - Sendo certo que, nos termos do art.º 4.º do ETAF, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto a "Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público;"
9 - O que, inelutavelmente, não sucede nestes autos;
10 - Assim, a sentença recorrida violou, para além de outros, o disposto nos art.º 96.º, alínea a), 97.º, n.º 1, 99.º n.º 1, 101.º, 102.º, n.ºs 1 e 2, 105.º, n.º 1, 278.º, n.º 1, al. a) e 577.º, al. a), todos os preceitos do Código de Processo Civil, aprovado pela Lei 41/2013, de 26 de Junho, aplicável por força do artigo 52.º n.º 1, da citada Lei, art.º 1 da Lei 62/2007, de 31.12 e ainda art.ºs 1.º e 4.º do ETAF.
Não foram apresentadas contra-alegações.
As conclusões das alegações de recurso, conforme o disposto nos artigos 635.º n.º 3 e 639.º n.os 1 e 3 do Código de Processo Civil, delimitam os poderes de cognição deste Tribunal e, considerando a natureza jurídica da matéria versada, a questão a decidir consiste em saber se os tribunais judiciais são os competentes, em razão da matéria, para julgar a presente acção, ou se tal como decidiu o tribunal a quo essa competência recai sobre a jurisdição administrativa.
II
Para se decidir este recurso há que considerar os factos já descritos em sede de relatório.
Por outro lado, tem-se por pacífico que "a competência do tribunal - ensina Redenti - «afere-se pelo quid disputatum (…)»; é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do Autor." [5]
Com a presente acção os autores pretendem, no âmbito da responsabilidade civil extracontratual, essencialmente, repor, na medida do possível, o estado de coisas que alegadamente existia em imóveis seus antes de, na sequência da expropriação de parcelas desses prédios, as rés terem tido a conduta alegadamente lesiva dos "seus [dos autores] direitos de propriedade e de servidões". Essa conduta alegadamente lesiva foi levada a cabo no âmbito da construção de lanços de auto-estrada. E essa actividade de construção decorre de a EP Estradas de Portugal S.A. ter concessionado a concepção, projecção e construção desses lanços de auto-estrada à ré A… e de esta ter entregue à ré N… a realização de tais trabalhos de concepção, projecção e construção.
Como é sabido, por força do disposto nos artigos 211.º n.º 1 da Constituição da República, 26.º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais e 66.º do Código de Processo Civil, os tribunais judiciais têm uma competência residual; "têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional."
Por sua vez, os artigos 212.º n.º 3 da Constituição da República e 1.º n.º 1 do ETAF consagram o princípio de que os tribunais administrativos e fiscais são competentes para dirimir os "litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais".
E "à míngua de definição legislativa do conceito de relação jurídica administrativa, deverá esta ser entendida no sentido tradicional de relação jurídica regulada pelo direito administrativo, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a Administração", nunca esquecendo que "uma relação jurídica administrativa deve ser uma relação regulada por normas de direito administrativo que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeições ou limitações especiais, a todos ou a alguns dos intervenientes, por razões de interesse público, que não se colocam no âmbito de relações de natureza jurídico-privada." [6] Na verdade "são relações jurídicas administrativas e fiscais as relações de Direito Administrativo e de Direito Fiscal, que se regem por normas de Direito Administrativo ou de Direito Fiscal. Este é, aliás, o critério que melhor corresponde à tradição do nosso contencioso administrativo, que não adopta um critério estatutário, tendendo a submeter os litígios que envolvam entidades públicas aos tribunais judiciais, quando a resolução de tais litígios não envolva a aplicação de normas de Direito Administrativo ou de Direito Fiscal". [7] E "as relações jurídico-administrativas não devem ser definidas segundo critério estatutário, reportado às entidades públicas, mas segundo um critério teleológico, reportado ao escopo subjacente às normas aplicáveis" [8], visto que a relação jurídica administrativa é "aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à administração perante particulares, ou aquela que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a administração". [9]
O artigo 4 n.º 1 i) do ETAF dispõe que "compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto [a] responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público". [10]
Esta norma «atribuiu competência aos tribunais administrativos e fiscais para apreciar (e decidir) a responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público. Significa isto que a competência dos tribunais administrativos e fiscais abrangerá as questões atinentes à responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados desde que a eles deva ser aplicado o regime próprio da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público. Considerou-se aqui, implicitamente, ser adequado entender as relações firmadas, como relações jurídicas administrativas. (…)
A competência do foro administrativo em relação à responsabilidade civil extracontratual dos privados (…) está dependente de a estes dever ser aplicado o regime próprio da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.
Estabelece o art. 1.º n.º 5 da Lei 67/2007 de 31/12 (diploma que aprovou o regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas) que "as disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam regulados por disposições ou princípios de direito administrativo".
Quer dizer esta disposição, em relação às entidades privadas, faz aplicar-lhes o regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado, no que toca a acções ou omissões levadas a cabo «no exercício de prerrogativas de poder público» ou que sejam «regulados por disposições ou princípios de direito administrativo». Ou seja, desde que as pessoas colectivas de direito privado (e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares) actuem em moldes de direito público, desenvolvam uma actividade administrativa, deve aplicar-se às suas acções e omissões o regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado. Como diz Carlos Alberto Cadilha "...tal como de resto sucede em relação a órgãos e serviços que integram a Administração Pública, o regime da responsabilidade administrativa é apenas aplicado no que se refere às acções ou omissões em que essas entidades tenham intervindo investidas de poderes de autoridade ou segundo um regime de direito administrativo, ficando excluídos os actos de gestão privada e, assim, todas as situações em que tenham agido no âmbito do seu estrito estatuto de pessoas colectivas privadas". [11]
Concretiza este art. 1.º n.º 5 da Lei 67/2007, na prática, o princípio delineado no art. 4.º n.º 1 al. i) do ETAF que, recorde-se, atribuiu competência aos tribunais administrativos e fiscais para apreciar (e decidir) a responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público [12]. Indica, pois, aquela disposição as situações em que as entidades privadas poderão ser submetidas a um regime de responsabilidade administrativa e, consequentemente, poderão ser demandadas perante os tribunais administrativos em acções de responsabilidade civil, nos termos do referido art. 4.º n.º 1 al. i) do ETAF.» [13]
Voltando ao caso dos autos, como já se viu, a alegada ofensa do direito dos autores deu-se quando as rés actuavam no âmbito de um contrato de empreitada de obras públicas [14] que lhe foi adjudicado pela EP Estradas de Portugal S.A., entidade esta que "nos termos do disposto nos arts. 3.º n.º 1 e 4.º n.º 1 do Decreto-Lei n.º 239/200, de 21 de Dezembro, é uma pessoa colectiva de direito público, dotada de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio, que tem por objecto a prestação do serviço público, em moldes empresariais, de planeamento, gestão, desenvolvimento e execução da política de infra-estruturas rodoviárias definida no Plano Rodoviário Nacional. (…) E a circunstância de (…) a EP Estradas de Portugal, ter passado à categoria de sociedade anónima de capitais públicos, por força da publicação do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, em nada altera a questão, pois, nos termos do art. 3.º deste diploma, a EP Estradas de Portugal S.A. rege-se pelo regime jurídico do sector empresarial do Estado, constante do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Dezembro. Acresce que, não só nos termos do art. 4.º do ETAF, mas ainda de harmonia com o disposto no art. 10.º n.º 7 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, os particulares ou os concessionários podem ser demandados no foro administrativo no âmbito de relações jurídico-administrativas que os envolvam com entidades públicas ou com outros particulares." [15]
À luz do que se deixa dito, tal como afirmou o Meritíssimo Juiz a quo, "a conclusão, é por isso, no sentido de que são competentes para conhecer do litígio em causa, tal como os Autores o formulam na petição inicial, os tribunais da ordem administrativa."III
Com fundamento no atrás exposto, julga-se improcedente o recurso, pelo que mantém a decisão recorrida.
Custas pelos autores.
29 de Abril 2014
António Beça Pereira
Manuela Fialho
Edgar Gouveia Valente
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[1] A acção também foi instaurada contra EP Estradas de Portugal S.A., mas esta veio a ser julgada parte ilegítima e absolvida da instância.
[2] Anteriormente denominada A…, S.A..
[3] Que se alega ser uma pessoa colectiva de direito público que tem a função de prestação de serviço público no planeamento, gestão, desenvolvimento e execução da politica de intra-estruturas rodoviárias referidas no Plano Rodoviário Nacional.
[4] Que se alega ser um agrupamento complementar e empresas formado para a realização de diversas empreitadas de lanços de auto-estradas, entre as quais a acima referida.
[5] Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, pág. 91.
[6] Ac. Tribunal de Conflitos de 20-9-2012 no Proc. 07/12, www.gde.mj.pt. Neste acórdão diz-se também que «na esteira do que tem decidido a jurisprudência (neste sentido: Acs. do Tribunal dos Conflitos, de 5.6.2008 (Pº 21/06), de 4.11.2008 (Pº 21/07), de 4.11.09 (Pº 6/09), de 20.1.2010 (Pº 25/09), de 9.9.2010 (Pº 11/10) e de 28.9. 2010 (Pº 10/10).), e em conformidade com a doutrina, podemos dizer que são relações jurídicas administrativas «aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido» (Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª ed., 57/58). Em termos semelhantes, Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha entendem que “uma relação jurídica administrativa deve ser uma relação regulada por normas de direito administrativo que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeições ou limitações especiais, a todos ou a alguns dos intervenientes, por razões de interesse público, que não se colocam no âmbito de relações de natureza jurídico-privada” (in Comentário ao CPTA, 2ª ed., revista 2007, pág.17). Cfr.: Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. 1º, 2ª ed., págs. 137, 138 e 149; Vitalino Canas, Relação Jurídico-pública, in Dicionário Jurídico da Administração Pública, Vol. VII, págs. 207 e ss.; Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in CPTA, Vol. 1º, págs. 29 e ss.; Cabral de Moncada, in A relação jurídica administrativa, págs.72 e ss. e 94 e ss.; João Caupers, in Introdução ao Direito Administrativo, 9ª ed., págs. 278 e 279).»
[7] Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo III, 2007, pág. 148. Dentro desta linha pode ver-se Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 4.ª Edição, Vol. II, pág. 566.
[8] Aroso de Almeida, Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, pág. 57.
[9] Freitas do Amaral, Lições de Direito Administrativo, Vol. III, 1989, pág. 439 e 440.
[10] Em todos os casos que previstos neste artigo 4.º "mais não está em causa do que aplicar o critério da existência (ou não) de um litígio sobre uma relação jurídica administrativa", Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2010, pág. 19.
[11] In Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, pág. 49.
[12] Carlos Alberto Cadilha na obra indicada, pág. 48, refere que o dito art. 1.º n.º 5 «se correlaciona directamente» com art. 4.º n.º 1 al. i) do ETAF.
[13] Ac. Trib. Conflito 25/09 de 20-1-2010, www.gde.mj.pt. Neste sentido veja-se acórdão do mesmo tribunal no conflito 7/11 de 26-1-2012.
[14] "As entidades privadas concessionárias são chamadas a colaborar com a Administração na execução de tarefas administrativas através de um contrato administrativo (que poderá ser de concessão de obras públicas ou de serviço público), sendo a sua actividade regulada e sujeita a disposições e princípios de direito administrativo, desenvolvendo-se num quadro de índole pública", Ac. Trib. Conflitos 46/13 de 27-3-2014, www.gde.mj.pt.
[15] Ac. Trib. Conflitos 7/11 já citado