| 1969/08-1 |  |
DELEGAÇÃO DE PODERES
II – Em primeiro lugar há que reconhecer que a história do instituto aponta no sentido de que ao longo do tempo em que perdurou em Portugal um poder autárquico de raiz democrática, sempre o presidente da câmara deteve o poder de embargar obras feridas de ilegalidade e de delegar este poder nos membros da vereação.
III – Por outro lado, ainda no plano histórico, é de ponderar que, não havendo memória, no quadro político institucional, de afrontamento activo entre os órgãos de soberania com poder legislativo, seria paradoxal que a Assembleia da República, em Lei de 18 de Setembro, conferisse determinado poder ao presidente da câmara, para vir o Governo, no mesmo ano, apenas cento e um dias mais tarde, derrogar tal concessão, no DL 555/99, paradoxo este acrescido pelo facto de o governo, no caso do DL 555/99, legislar mediante autorização legislativa da AR, dada para matéria distinta da por si mesma regulada na L 169/99.
IV – Dir-se-á também desde já que não reconhecemos razão ao argumento no sentido de que inexiste norma habilitante para a delegação de poder em questão, pois entendemos que ela está contida do artº 69º, nº 2 da Lei 166/99 que, ao referir-se à competência própria ou delegada do presidente da câmara, não pode deixar de abranger todas as competências constituídas no seu artº 68º, sendo certo que também não concordamos com a pretensa revogação tácita do “tandem” dispositivo formado pela articulação dos artºs 68°, nº 2, al. m), (embargar e ordenar a demolição de quaisquer obras….), e 69°, nº 2, da Lei nº 169/99, por efeito do genericamente disposto no DL 555/99.
V – Aliás, a questão da delegação de competências do presidente da câmara, sendo matéria essencialmente orgânica do Poder Local, e havendo um diploma legal, com a dignidade hierárquica de Lei – como compete à matéria regulada – a ordená-la, só residual ou complementarmente se compreenderia que viesse a ser regulada num decreto-lei destinado a estabelecera regime jurídicos da urbanização e edificação e, com ele, actividades e poderes externos da Câmara Municipal, mas nunca a sua organização interna.
VI – Não colhe também argumentar-se com a ideia de um reforço das garantias dos munícipes, pois o vereador não é um funcionário camarário, nem um subordinado do presidente e detém a mesma legitimidade que este, sendo o presidente da câmara apenas um “primus” inter pares da vereação, desde logo porque todos são eleitos no mesmo acto eleitoral, para integrar o mesmo órgão, pelo que não há degradação de qualidade política da delegação de poderes, nem a deverá haver no plano puramente executivo já que os pelouros soem ser distribuídos para lá de eventuais acordos políticos, tendo em conta as naturais aptidões do vereador a quem esta ou aquela função é distribuída, sendo óbvio que atenta a grande panóplia de competências do presidente da Câmara, depressa se compreende que lhe é impossível exerce-las todas de forma pessoal, pelo que a delegação – e mesmo a subdelegação – se torna imperiosa.
VII – Na verdade, o que se pretende com a Publicação do DL 555/99 é, em resumo, constituir um novo paradigma de eficácia na “gestão”, “lato sensu”, do urbanismo, tratando-se de um diploma que agrupa e renova legislação obsoleta, mas necessária, de forma a tornar mais certa, clara e fluida, toda a questão relativa às edificações, mas não estando minimamente vocacionado para a disciplina interna dos órgãos municipais, assunto já regulado em sede própria.
VIII – Nesta perspectiva, não fazia qualquer sentido limitar o poder do presidente da câmara de delegar as suas competências nos vereadores, e tanto assim é que não se vê que poderes tradicionalmente mais nobres e potencialmente mais importantes para o município do que os consignados na alínea m) do nº 2 do artº 68º da Lei 169/99 tenham sofrido de idêntico ou sequer parecida limitação, bastando ler-se o elenco das competências do presidente da câmara constante das restantes alíneas dos dois números do referido artº 68º e encontrar-se-ão, sem esforço, mais de meia dúzia delas mais nobres e economicamente impactantes do que a faculdade de decretar embargos, sendo todas elas delegáveis.
IX – Assim, não está correcta a interpretação do despacho aqui recorrido no sentido de que inexiste lei de habilitação pois que o DL n° 555/99 que, na matéria das medidas de tutela da legalidade urbanística, atribui, entre diversas outras, ao presidente da câmara, competência para embargar obras e trabalhos (cfr. art. 102° nº 1), e não prevê, a este respeito, a possibilidade de delegação ou subdelegação de poderes, quando é certo que a prevê expressamente a respeito de muitas das outras referidas competências
X – Desde logo, porque dispondo o legislador de um instrumento tão importante para o esclarecimento da “mens legislatoris”, como é o preâmbulo do diploma legal em presença, perante uma alteração de tão grande monta como seria, no caso, a limitação de um poder tão relevante do presidente da câmara, confirmado, ademais, por lei tão recente, sobre isso nada dissesse.
XI – E além de tudo o mais, porque, conferindo, uma a uma, as disposições do DL 555/99, citadas no despacho recorrido como conferindo poder ao presidente da câmara para delegar competências nos vereadores, verifica-se que em todas aquelas em que há sobreposição com as competências estabelecidas na Lei 169199, se trata de ampliar os termos em que a delegação pode ter lugar, não se dizendo que o presidente da câmara pode delegar em vereador – porque isso já se dizia no artº 69º dessa Lei – mas sim que pode fazê-lo em vereador ou funcionário superior - da câmara, que, em cada caso, denomina – confiram-se, neste sentido, os artºs 5.°, nº 2, 8.°, nº 2, 11º nº 9 e 75.°, sendo que esta ampliação do poder do presidente, essa sim, necessitava de lei habilitante, porque se trata de equiparar para este efeito concreto um funcionário camarário a vereador.
XII - Objectar-se-á que se assim fosse, não teria a lei que referir-se, nas disposições em causa, aos vereadores bastando-lhe conferir os poderes de delegação do presidente nos funcionários da câmara em referência.
XIII - Mas, se assim fosse, não faltaria quem interpretasse tais disposições no sentido de que o poder de delegar aquelas competências tinha sido, não ampliado, mas modificado, substituindo-se como destinatários da delegação de competências os vereadores pelos funcionários superiores da câmara, em cada disposição referidos.
XIV – Ora, assim como está redigida, a lei não consente outra leitura que não seja a de que se trata de uma ampliação de poderes do presidente da câmara e não de uma modificação dos mesmos, sendo a redundância com as disposições da Lei 169/99, no que aos vereadores diz respeito, uma consequência negativa menor, considerando o ganho de legibilidade das disposições do DL 555/99.
XV – E se é certo que se poderia contrapor que tal redundância ou justaposição era facilmente evitável com uma expressa salvaguarda do disposta nos artigos 68º e 69º da L 169/99, ali, onde no DL 555/99, se estabelecia o poder de o presidente da câmara delegar competências em funcionários camarários, haveria sempre inconveniente – evitado com a solução adoptada – de repartir a compreensão integral do alcance de disposições legais - várias, na circunstância – por dois diplomas, nenhum deles codificado, dois diplomas avulsos, portanto, com as decorrentes perdas de imediata acessibilidade ao sentido do comando legal através da sua simples leitura.
XVI - Assim, em conclusão, o sentido que apontámos é não só consentido pela redacção adoptada dos artigos em causa do DL 555/99, como tal redacção é a que melhor se adequa ao referido sentido.
I.
1. Em decisão instrutória, proferida no processo de instrução n.º 493/07.5TAGMR, do 3.º Juízo Criminal do Tribunal Judicial de Guimarães, foi decidido não pronunciar o arguido A... Teixeira, com os demais sinais dos autos, relativamente à prática de um crime de desobediência, p. e p. p. artigo 348.°, n.°1, alínea a), do Código Penal, com referencia aos artigos 100.°, n.º 1, 102.° e 103.° do Dec.-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pelo Dec.-Lei n.º 177/2001, de 04 de Junho, bem como, as contra-ordenações do art.º 98.°, n.º 1, als. a) e h), do mesmo diploma legal.
2. A imputação da prática do crime ao arguido foi feita nos termos da acusação deduzida nos autos pelo MP, que, a seguir se transcreve:
« Em processo comum e para julgamento perante Tribunal Singular, o Ministério Público deduz acusação contra:
« - A... Teixeira, casado, professor do ensino básico e secundário, filho de A...Teixeira e de M... Araújo, nascido a 17/08/1953, natural da freguesia de Selho, S. Cristóvão, concelho de Guimarães, portador do BI n.º 3027814 e residente na Urbanização da I... , n.º 22, Selho S. Cristóvão, 4800-Guimaraes.
« Porquanto,
« No dia 07 de Setembro de 2005, pelas 10H45, em cumprimento do despacho de 05 de Setembro de 2005, do Sr. Vereador com competência delegada, Domingos B..., o fiscal Municipal D... Martins procedeu ao embargo da obra de construção de um anexo, que o arguido realizava na rua Urbanização da I... , em Selho, S. Cristóvão, nesta comarca de Guimarães, sem que estivesse munido, para o efeito, de qualquer licença da Câmara Municipal de Guimarães.
« Aquando desse embargo, o anexo em causa encontrava-se com as quatro paredes exteriores levantadas em blocos.
« O arguido foi notificado pessoalmente do embargo e da decisão que o ordenou, no dia 07 de Setembro de 2005, igualmente em área desta comarca de Guimarães, sendo-lhe comunicada a ordem de suspensão dos trabalhos, a proibição de os prosseguir e sendo ainda advertido de que a continuação das obras a partir daquela data o poderia fazer incorrer na prática do crime de desobediência.
«
No entanto, no dia 25 de Janeiro de 2007, quando o fiscal municipal da Câmara Municipal de Guimarães, D... Martins, aí se dirigiu, verificou que o arguido tinha realizado alterações na obra embargada, concluindo a mesma, ou seja, "foi deitado o piso, colocado o telhado em telha de fibrocimento, colocadas as portas" e encontra-se a ser usado como uma cavalaria sic.
« O arguido agiu de forma deliberada, livre e consciente, ciente de que não podia prosseguir a obra, conforme fora notificado na sua pessoa e da responsabilidade que sobre ele impendia caso não acatasse aquela ordem.
« Todavia, continuou a obra, com o propósito de faltar a obediência devida, não cumprindo a sua obrigação, nem apresentando qualquer justificação para a sua conduta, apesar de saber que o seu comportamento era proibido e punido por lei.
« Pelo exposto, praticou o arguido um crime de desobediência, do artigo 348.°, n.°1, alínea a), do Código Penal, com referencia aos artigos 100.°, n.º 1, 102.° e 103.° do Dec.-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pelo Dec. Lei n.º 177/2001, de 04 de Junho, bem como, as contra-ordenações do art. 98.°, n.º 1, als. a) e h), do mesmo diploma legal.
3. A decisão instrutória de não pronúncia é, na parte que ora interessa, do seguinte teor:
« Em conformidade com o disposto no artigo 308°, nº 1, do Código de Processo Penal, se, até ao encerramento da instrução, tiverem sido recolhidos indícios suficientes de se terem verificado os pressupostos de que depende a aplicação ao arguido de uma pena ou de uma medida de segurança, o juiz, por despacho, pronuncia o arguido pelos factos respectivos; caso contrário profere despacho de não pronúncia. O que são indícios suficientes vem sendo entendido pela jurisprudência dos nossos tribunais superiores, na esteira da doutrina e da jurisprudência seguida na vigência do Código de Processo Penal de 19291, que serão os "vestígios, suspeitas, presunções, sinais, indicações, suficientes e bastantes, para convencer de que há crime e é o arguido responsável por ele. Porém, para a pronúncia, não é preciso uma certeza da existência da infracção, mas os factos indiciários devem ser suficientes e bastantes, por forma que, logicamente relacionados e conjugados, formem um todo persuasivo de culpabilidade do arguido, impondo um juízo de probabilidade do que lhe é imputado".
« Da análise dos autos, nomeadamente da prova documental produzida em sede de inquérito, constata-se que a ordem de embargo da obra foi dada por um Vereador da Câmara Municipal de Guimarães, no uso de competência delegada pelo Presidente.
« Após o embargo, a arguida continuou a execução das obras, contrariando, dessa forma, a ordem emanada pelo Exm.° Senhor Vereador.
« Dispõe o art.° 348°, n.° 1, al. b) do C.P. que é punido com pena de prisão ate um ano ou com pena de multa ate 120 dias quem faltar a obediência devida a uma ordem ou mandado legítimos, regularmente comunicados e emanados de autoridade ou funcionário competente, se uma disposição legal cominar, no caso, a punição da desobediência simples.
« Antes de mais, importa averiguar se a entidade que proferiu a ordem de embargo tern ou não competência para o efeito.
« De acordo com o disposto no art.º 35°, n.º 1 do CPA, os órgãos administrativos normalmente competentes para decidir em determinada matéria podem, sempre que para tal estejam habilitados por lei, permitir, através de um acto de delegação de poderes, que outro órgão ou agente pratique actos administrativos sobre a mesma matéria.
« No acto de delegação ou subdelegação - sujeito a publicação no Diário da Republica ou, tratando-se da administração local, no boletim da autarquia ou a afixação nos lugares do estilo quando tal boletim não exista — deve o órgão delegante ou subdelegante especificar os poderes que são delegados ou subdelegados ou quais os actos que o delegado ou subdelegado pode praticar, devendo este mencionar essa qualidade no uso da delegação ou subdelegação (art.°s 37° e 38° do CPA).
« No caso concreto, o art.º 68°, n.° 2, al. m) da Lei n.º 169/99, de 18.09, confere ao presidente da câmara competência para embargar e ordenar a demolição de quaisquer obras, construções ou edificações efectuadas por particulares ou pessoas colectivas, sem licença ou com inobservância das condições dela constantes, dos regulamentos, das posturas municipais ou de medidas preventivas, de normas provisórias, de áreas de construção prioritária, de áreas de desenvolvimento urbano prioritário e de planos municipais de ordenamento do território plenamente eficazes.
« Ja o art.° 69°, n.° 2 do mesmo diploma prevê a possibilidade de delegação ou subdelegação de competência própria do presidente da cârnara nos vereadores.
« Sucede que a delegação de competência para ordenar embargos e demolições não esta prevista no diploma que regula, especificamente, as medidas de tutela de legalidade urbanística, o Decreto-Lei n.° 555/99, de 16.12. E, por isso, não pode o presidente da câmara delegar nos vereadores o poder de ordenar demolições e embargos (neste sentido, o Ac. da Rel. do Porto de 06.12.2006, Proc. n.° 0415798, www. dgsi. pt, onde se lê "De acordo com o disposto no n° 1 do art. 35° do C. do Procedimento Administrativo (DL no 442/91 de 15/11, alterado pelo DL n° 6/96 de 31/1), "os órgãos administrativos normalmente competentes para decidir em determinada matéria podem, sempre que para tal estejam habilitados por lei, permitir, através de um acto de delegação de poderes, que outro órgão ou agente pratique actos administrativos sobre a mesma matéria".
« A delegação de poderes assenta, pois, em três requisitos:
« 1) Tem de radicar na lei (lei de habilitação);
« 2) Supõe a existência de dois órgãos ou um órgão e um agente; e
« 3) Depende sempre de um acto de delegação;
« No caso de que nos ocupamos, interessa-nos em particular o primeiro desses requisitos, cuja falta de verificação implica a invalidade da delegação de competências.
« Ora, no caso inexiste tal lei de habilitação, como facilmente se conclui pela leitura do já referido DL n° 555/99, que, na matéria das medidas de tutela da legalidade urbanística, atribui ao presidente da câmara competência para embargar obras e trabalhos (cfr. art. 102° n° 1), para ordenar a realização de trabalhos de correcção ou alteração da obra (cfr. 105° nº 1), para ordenar a demolição da obra ou a reposig5o do terreno (art. 106° nº 1), para determinar a posse administrativa e execução coerciva (cfr. art. 107° n° 1) e para ordenar a cessação da utilização (cfr. art. 109° n° 1), sem do mesmo passo prever a possibilidade de delegação ou subdelegação de poderes, quando é certo que a prevê expressamente a respeito de muitas outras (cfr. arts. 5°, 8°, 110 no 9, 19°n° 12e 75°).
« Temos, pois, de concluir que o legislador, ao não fazer idêntica previsão nesta matéria, pretendeu vedar quanto a ela a possibilidade de delegação ou subdelegação de poderes, reservando para a compet6ncia exclusiva do presidente da câmara a decisão sobre a aplicação daquelas medidas. 0 que bem se compreende se tivermos em costa o alcance e a gravidade das medidas em causa.") — assim, também o Ac. da Rel. de Guimarães de 09.07.2007, proferido no recurso n.° 1211-07.
« Conclui-se, pois, que a entidade que proferiu a decisão de ordenar o embargo não tinha competência para o efeito, em razão do que não esta verificado urn dos elementos objectivos do tipo.
« Assim, face ao exposto, entende-se que o arguido Alfredo Teixeira não praticou o crime de desobediência.
« Relativamente à contra-ordenação pela qual o arguido se mostra acusado, é nosso entendimento que entre esta e o crime de desobediência existe um concurso aparente de normas, estando a contra-ordenação numa relação de consumpção para com o crime de desobediência. Os elementos objectivos contra-ordenacionais são) integrantes do tipo legal. Ao não se verificar a existência de um dos elementos típicos, não se verifica, igual e obrigatoriamente, a existência de um dos elementos contra-ordenacionais.
« Assim, em conformidade com todo o exposto, decide-se não julgar verificados os indícios referidos no artigo 308°, n° 1, do Código de Processo Penal e, em consequência, não pronunciar o arguido A... Teixeira, pela pratica do crime pelo qual vem acusada, bem como pela contra-ordenação, ou por quaisquer outros, ordenando-se o oportuno arquivamento dos autos.
2. Inconformado com esta decisão dela recorreu o Ministério Público (MP).
Rematou a motivação de recurso que apresentou, com a formulação das seguintes conclusões:
« 1 - Vem o presente recurso do despacho proferido nos autos acima referenciados que não pronunciou o arguido A... Teixeira da prática de um crime de desobediência simples, previsto e punível pelo artigo 348.º, n.º 1, alínea a), do Código Penal, com referência ao disposto nos artigos 100.º, n.º 1 e 102º, n.º 1, alínea a) ambos do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16-12, adiante designado pela sigla "R.J.U.E.";
« 2 - In casu, não se discute e nem está em causa quer a qualidade em que interveio o arguido, a falta de emissão de alvará de licença de construção, a concreta ordem de embargo, a notificação do despacho que determinou o aludido embargo e a constatação que o arguido, após tal notificação, não suspendeu a aludida obra que executou sem licença.
« 3 - Também não se discute, porque inequívoca, a existência de disposição legal que comina a punição da desobediência simples, subsumindo-se assim a priori a conduta do arguido na previsão da norma incriminadora do artigo 348.º, n.º 1, alínea a), do Código Penal, in casu aquele artigo 100.º, n.º 1, do R.J.U.E.
« 4 - A questão colocada com o presente recurso passa por determinar se a competência para ordenar o embargo de quaisquer obras, construções ou edificações efectuadas por particulares ou pessoas colectivas, sem licença ou com inobservância das condições dela constantes, dos regulamentos e das posturas, conferida ao Presidente da Câmara e prevista no R.J.U.E., pode ou não ser delegada nos Vereadores.
« 5- E salvo o devido respeito, a despeito da delegação de competência atribuída ao Presidente da Câmara Municipal no artigo 102.º, do R.J.E.U. não estar concreta e expressamente prevista nesta particular norma e subsecção em que se insere, é nosso entendimento que tal delegação tem plena consagração quer no próprio R.J.U.E. quer ainda na Lei n.º 169/99, de 18-09; senão, vejamos:
« 6 - Na verdade, na integração e interpretação do R.J.U.E., designadamente, com recurso às disposições gerais (subsecção I) que regulam a Secção onde se integra a subsecção denominada "Medidas de tutela da legalidade urbanística" (subsecção III) pode-se desde logo afirmar que a competência estabelecida no artigo 102.º, n.º 1, ao Presidente da Câmara é delegável em qualquer vereador nos termos previstos no artigo 94.º, n.º 1;
« 7- E havendo tal norma geral - artigo 94.º, n.º 1 - não se vislumbra qual a necessidade, pois que entendemos inútil, da expressa e concreta consagração em cada norma das específicas medidas de tutela da legalidade urbanística previstas no artigo 102.º a 109.º, do Decreto-Lei n.º 555/99, da previsão normativa de delegação de poderes;
« 8 - Pelo que a ordem emanada pelo Vereador da Câmara Municipal de Guimarães e constante do despacho inserto a fls. dos autos, se deverá considerar plenamente válida, do ponto de vista formal e substancial, tendo sido emanada da entidade com competência para o efeito.
« 9 - Contudo, mesmo que assim se não entendesse, importa analisar de modo completo a questão abrangendo também o que está estatuído na Lei n.º 169/99, de 18/9, que nos parece essencial para a boa decisão da causa, diploma esse que não foi considerado nas decisões em que se sustentou o despacho ora em crise.
« 10 - A Lei n.º 169/99, de 18-09 é a lei quadro de competências e regime jurídico de funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias que define a base do regime jurídico em causa, sendo que no artigo 68.º de tal diploma legal estão previstas as competências do Presidente da Câmara Municipal e, logo de seguida, no artigo 69.º, n.º 2, prevê-se expressamente a possibilidade de delegação e subdelegação dos poderes de competência própria ou delegada do Presidente da Câmara Municipal;
« 11 - O legislador na Lei n.º 169/99 pretendeu claramente atribuir ao Presidente da Câmara Municipal a decisão de delegar quaisquer das suas competências, sem impor limites, ao contrário do que sucede com as competências da própria Câmara Municipal.
« 12 - Esta lei constitui lei de valor reforçado - cfr. artigo 112.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa - ou ainda que assim se não entenda, por ser uma lei que define a base
« do regime jurídico em causa sempre gozaria da tutela que também é reforçada nos ter os do n.º 2 do citado preceito, o qual prescreve que as leis e decretos-leis têm igual valor, sem prejuízo da subordinação às correspondentes leis dos decretos-leis ... que desenvolvam as bases gerais dos regimes jurídicos, pelo que, assim visto, ao R.J.U.E. nunca se poderia atribuir (ainda que em tese, pois que entendemos que o mesmo o não faz) características para limitar ou até mesmo retirar os poderes de delegação e subdelegação previstos na Lei Quadro n.º 169/99.
« 13 - Estando assim previstas no artigo 68.º, n.º 2, alínea m) da Lei n.2 169/99, lei quadro de competências e regime jurídico de funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias que define a base do regime jurídico em causa, aquelas mesmas competências definidas no R.J.U.E. e no artigo 69.2, n.2 2 da Lei n.2 169/99, a possibilidade de delegação, o R.J.U.E. não precisa de prever expressamente a delegação de competência;
« 14 - Nestes termos, a delegação de competência do Presidente da Câmara Municipal de Guimarães a favor do Vereador em causa é juridicamente relevante e produz todos os seus efeitos legais;
« 15 - Pelo que é plenamente válida a ordem emitida no despacho proferido pelo vereador da Câmara Municipal de Guimarães no uso das competências que lhe foram delegadas por despacho do Presidente da Câmara Municipal de Guimarães, que ordenou o embargo de uma obra de construção de um anexo, por não dispor da competente licença camarária para tal.
« 16 - Ordem essa devida e regularmente comunicada ao arguido, com a advertência de que o desrespeito a tal ordem constituía crime de desobediência, nos termos do artigo 100.º, n.º 1, do R.J.U.E. e 348.º, n.º 1, alínea a) do Código Penal;
« 17 - Uma vez que dos autos resulta suficientemente indiciado que o arguido não cumpriu tal ordem de embargo, prosseguindo com o decurso das obras, tendo conhecimento da legitimidade da ordem, que sabia proveniente da autoridade competente e que agiu de vontade livre e consciente, com o propósito de não acatar a ordem emanada pelo Vereador da Câmara Municipal no exercício das suas funções, bem sabendo que a mesma fora dada por entidade competente, era legal, legítima, a ela devia obediência e que a sua conduta não era permitida, incorre na prática de um crime de desobediência, bem como na prática da contra-ordenação das als. a) e h), do n.º 1, do art. 98.º do Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção do Decreto-Lei n.º 177/2001, de 4 de Junho, tal como lhe é imputado no despacho de acusação constante de fls. 66 a 70, pelo que, consequentemente, deve ser pronunciado relativamente a tal crime e contra-ordenação.
« 18 - Ao ter decidido da forma que o fez o Tribunal a quo violou o disposto nos artigos 94.º, n.° 1, 102.º, n.º 1, alínea a) e 100°, n.º 1, do R.J.U.E., 68.º, n.º 2 e 69.º da Lei n.º 169/99, de 18/09, e artigo 348.º, n.º1, alínea a) do Código Penal.
« Pelo exposto, deve o presente recurso ser julgado provado por precedente e, por via dele, revogar-se o despacho que a Meritíssima Juiz a quo proferiu, na parte em que não pronunciou o arguido A... Teixeira, substituindo-se por outro em que se pronuncie o arguido pela prática, de um crime de desobediência simples, previsto e punível pelo artigo 348.º, n.° 1, alínea a), do Código Penal por referência ao disposto nos artigos 100.º, n.° 1 e 102.°, n.° 1, ambos do Decreto-Lei n.° 555/99, de 16-12 e da contra-ordenação, das als. a) e h), do n.º 1, do art. 98.° do Decreto-Lei n.° 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção do Decreto-Lei n.° 177/2001, de 4 de Junho .
3. Notificado nos termos do disposto no art.º 411.º, n.º 6, do Código de Processo Penal (COP) o arguido respondeu ao recurso defendendo a sua improcedência.
4. Admitido o recurso e sustentado o mesmo de forma tabelar, nesta instância, o Ex.mo Procurador-geral-adjunto (PGA) deu o seu parecer, no sentido do provimento do recurso.
5. Cumprido o disposto no art.º 417.º, n.º 2, do Código de Processo Penal (CPP), o recorrente não respondeu.
6. Feito o exame preliminar, não havendo obstáculos ao conhecimento do recurso e devendo este ser julgado em conferência, determinou-se que, colhidos os vistos legais, os autos fossem remetidos à conferência para julgamento. Dos trabalhos da conferência procede o presente acórdão.
II.
1. Atentas as conclusões da motivação do recurso, que, considerando o disposto no art.º 412.º, n.º 1, do CPP, definem o seu objecto, o recurso é, apenas, de direito e a questão nele posta é a de saber se o regime jurídico da urbanização e da edificação, publicado no Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Outubro (DL 555/99), revoga ou restringe a Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro (L 169/99), revista pela Lei n.º 5-A/2002, de 11 de Janeiro (L 5-A/2002), na parte em que confere ao presidente da câmara o poder de delegar ou subdelegar nos vereadores o exercício da sua competência própria ou delegada (() Retomaremos, nesta decisão, a explanação da decisão que proferimos no Acórdão da Relação de Guimarães de 2008/09/22, proferido no Recurso n.º 63/08-1. ).
Coloca-se, subsidiariamente, ainda, a questão do pedido, uma vez que o recurso visa a substituição da decisão recorrida por outra que pronuncie o arguido, o que, como veremos infra, não pode ser.
2. São impressivos os argumentos que se tecem à volta da questão, os de resposta afirmativa à questão posta consubstanciados no despacho recorrido – que se louvam, sobretudo, no Acórdão da Relação do Porto de 2006/06/12 –, e os de sentido contrário, aduzidos no recurso, sintetizados nas suas conclusões. Temos assim, que, se as águas estão claramente divididas no plano dos argumentos, no plano institucional a ausência de acordo é plena e transversal.
Não iremos elencar os argumentos avançados por uma e outra tese, já que ambas estão suficientemente esclarecidas nas transcrições feitas, supra, do despacho recorrido e das conclusões do recurso.
2.1. Diremos, desde já e como intróito, que nos inclinamos para a posição que mantém que o presidente da câmara continua a poder delegar em membros da vereação da câmara, o poder, entre outros, de embargar obras.
A isto nos impelem argumentos de ordem histórica, teleológica e literal.
2.3. Não pode ignorar-se que, desde a Lei n.º 79/77, de 25 de Outubro (L 79/77), e ao longo a vigência do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março (DL 100/84), da Lei n.º 18/91, de 12 de Junho (L 18/91), e da L 169/99, esta actualmente em vigor, durante mais de trinta anos, portanto, o ordenamento jurídico reconheceu ao presidente da câmara a competência – inicialmente delegada e, mais tarde, própria – para ordenar o embargo de obras particulares e o poder de delegar essa competência em elementos da vereação da Câmara. E mais impressivo, ainda, é o facto de, tendo a L 5-A/02, alterado a L 169/99, ter deixado intocado o art. 68.º, n.º 2, al. m), e o n.º 2 do art.º 69.º, ambos da L 169/99, artigos que sob as epígrafes, respectivas, de “Competências do presidente da câmara” e “Distribuição de funções” regem a matéria que nos ocupa.
São os seguintes os textos integrais dos artigos em causa:
«Artigo 68.°
Competências do presidente da câmara
1 — Compete ao presidente da câmara municipal:
a) Representar o município em juízo e fora dele;
b) Executar as deliberações da câmara municipal e coordenar a respectiva actividade;
c) Assegurar a execução das deliberações da assembleia municipal e dar cumprimento às decisões dos seus órgãos;
d) Elaborar e manter actualizado o cadastro dos bens móveis e imóveis do município;
e) Participar ao representante do Ministério Público competente as faltas injustificadas dadas pelos membros da câmara, para os efeitos legais;
f) Aprovar projectos, programas de concurso, caderno de encargos e a adjudicação de empreitadas e aquisição de bens e serviços, cuja autorização de despesa lhe caiba, nos termos da lei;
g) Autorizar a realização de despesas orçamentadas até ao limite estipulado por lei ou por delegação da câmara municipal, com a excepção das referidas no n.° 2 do artigo 54.°;
h) Autorizar o pagamento das despesas realizadas, nas condições legais;
i) Comunicar anualmente, no prazo legal, o valor fixado da taxa de contribuição autárquica incidente sobre prédios urbanos, assim como, quando for o caso, a deliberação sobre o lançamento de derramas, às entidades competentes para a cobrança;
j) Submeter a norma de controlo interno, bem como o inventário de todos os bens, direitos e obrigações patrimoniais e respectiva avaliação, e ainda os documentos de prestação de contas, à aprovação da câmara municipal e à apreciação e votação da assembleia municipal, com excepção da norma de controlo interno;
l) Remeter, atempadamente, ao Tribunal de Contas os documentos que careçam da respectiva apreciação, sem prejuízo da alínea bb) do n.° 1 do artigo 64.°;
m) Assinar ou visar a correspondência da câmara municipal com destino a quaisquer entidades ou organismos públicos;
n) Convocar as reuniões ordinárias para o dia e hora que fixar, sem prejuízo do disposto no artigo 62.°, e enviar a ordem do dia a todos os membros;
o) Convocar as reuniões extraordinárias; Estabelecer e distribuir a ordem do dia das reuniões;
p) Estabelecer e distribuir a ordem do dia das reuniões.
q) Abrir e encerrar as reuniões, dirigir os trabalhos e assegurar o cumprimento das leis e a regularidade das deliberações;
r) Suspender ou encerrar antecipadamente as reuniões, quando circunstâncias excepcionais o justifiquem, mediante decisão fundamentada, a incluir na acta da reunião;
s) Responder, no prazo de 10 dias, aos pedidos de informação apresentados pelos vereadores;
t) Representar a câmara nas sessões da assembleia municipal ou, havendo justo impedimento, fazer-se representar pelo seu substituto legal, sem prejuízo da faculdade de ser acompanhado por outros membros;
u) Responder, no prazo máximo de 15 dias, prorrogável por igual período, desde que fundamentado, aos pedidos de informação veiculados pela mesa da assembleia municipal;
v) Promover a publicação das decisões ou deliberações previstas no artigo 91.°;
x) Promover o cumprimento do Estatuto do Direito da Oposição e a publicação do respectivo relatório de avaliação;
z) Dirigir, em estreita articulação com o Serviço Nacional de Protecção Civil, o serviço municipal de protecção civil, tendo em vista o cumprimento dos planos e programas estabelecidos e a coordenação das actividades a desenvolver no domínio da protecção civil, designadamente em operações de socorro e assistência, com especial relevo em situações de catástrofe e calamidade públicas;
aa) Presidir ao conselho municipal de segurança;
bb) Remeter à assembleia municipal a minuta das actas e as actas das reuniões da câmara municipal, logo que aprovadas.
cc) Remeter à assembleia municipal, para os efeitos previstos na alínea e) do n.° 1 do artigo 53.°, toda a documentação, designadamente relatórios, pareceres, memos e documentos de igual natureza, indispensável para a compreensão e análise crítica e objectiva da informação aí referida.
2 — Compete ainda ao presidente da câmara municipal:
a) Decidir todos os assuntos relacionados com a gestão e direcção dos recursos humanos afectos aos serviços municipais;
b) Designar o funcionário que, nos termos da lei, serve de notário privativo do município para lavrar os actos notariais expressamente previstos pelo Código do Notariado;
c) Designar o funcionário que serve de oficial público para lavrar todos os contratos em que a lei preveja ou não seja exigida escritura;
d) Modificar ou revogar os actos praticados por funcionários ou agentes afectos aos serviços da câmara;
e) Gerir os recursos humanos dos estabelecimentos de educação e ensino, nos casos e nos termos determinados por lei;
f) Outorgar contratos necessários à execução das obras referidas na alínea j), assim como ao funcionamento dos serviços;
g) Instaurar pleitos e defender-se neles, podendo confessar, desistir ou transigir, se não houver ofensa de direitos de terceiros;
h) Promover todas as acções necessárias à administração corrente do património municipal e à sua conservação;
i) Proceder aos registos prediais do património imobiliário do município, ou outros;
j) Promover a execução, por administração directa ou empreitada, das obras, assim como proceder à aquisição de bens e serviços, nos termos da lei;
l) Conceder, nos casos e nos termos previstos na lei, licenças ou autorizações de utilização de edifícios;
m) Embargar e ordenar a demolição de quaisquer obras, construções ou edificações efectuadas por particulares ou pessoas colectivas, sem licença ou com inobservância das condições dela constantes, dos regulamentos, das posturas municipais ou de medidas preventivas, de normas provisórias, de áreas de construção prioritária, de áreas de desenvolvimento urbano prioritário e de planos municipais de ordenamento do território plenamente eficazes;
n) Ordenar o despejo sumário dos prédios cuja expropriação por utilidade pública tenha sido declarada ou cuja demolição ou beneficiação tenha sido deliberada, nos termos da alínea anterior e da alínea c) do n.° 5 do artigo 64.°, mas, nesta última hipótese, só quando na vistoria se verificar a existência de risco iminente de desmoronamento ou a impossibilidade de realização das obras sem grave prejuízo para os moradores dos prédios;
o) Conceder licenças policiais ou fiscais, de harmonia com o disposto nas leis, regulamentos e posturas;
p) Determinar a instrução dos processos de contra-ordenação e aplicar as coimas, nos termos da lei, com a faculdade de delegação em qualquer dos restantes membros da câmara;
q) Dar conhecimento aos restantes membros do órgão executivo e remeter ao órgão deliberativo cópias dos relatórios definitivos resultantes de acções tutelares ou de auditorias sobre a actividade do órgão executivo e dos serviços, no prazo máximo de 10 dias após o recebimento dos mesmos;
r) Conceder terrenos, nos cemitérios propriedade do município, para jazigos, mausoléus e sepulturas perpétuas.
3 — Sempre que o exijam circunstâncias excepcionais e urgentes e não seja possível reunir extraordinariamente a câmara, o presidente pode praticar quaisquer actos da competência desta, mas tais actos ficam sujeitos a ratificação, na primeira reunião realizada após a sua prática, sob pena de anulabilidade.
4 — Da informação prevista na alínea e) do n.° 1 do artigo 53.° devem, também, constar obrigatoriamente as matérias referidas na alínea d) do n.° 1 do mesmo artigo, bem como o saldo e estado actual das dívidas a fornecedores, e as reclamações, recursos hierárquicos e processos judiciais pendentes e estado actualizado dos mesmos.»
«Artigo 69.°
Distribuição de funções
1— O presidente da câmara é coadjuvado pelos vereadores no exercício da sua competência e no da própria câmara, podendo incumbi-los de tarefas específicas.
2 — O presidente da câmara pode delegar ou subdelegar nos vereadores o exercício da sua competência própria ou delegada.
3 — Nos casos previstos nos números anteriores os vereadores dão ao presidente informação detalhada sobre o desempenho das tarefas de que tenham sido incumbidos ou sobre o exercício da competência que neles tenha sido delegada ou subdelegada.»
* * *
Há que reconhecer que a história do instituto aponta no sentido de que ao longo do tempo em que perdurou em Portugal um poder autárquico de raiz democrática, sempre o presidente da câmara deteve o poder de embargar obras feridas de ilegalidade e de delegar este poder nos membros da vereação.
Ainda no plano histórico é de ponderar que, não havendo memória, no quadro político institucional, de afrontamento activo entre os órgãos de soberania com poder legislativo, seria paradoxal que a Assembleia da República (AR), em Lei de 18 de Setembro, conferisse determinado poder ao presidente da câmara, para vir o Governo, no mesmo ano, apenas cento e um dias mais tarde, derrogar tal concessão, no DL 555/99. Paradoxo acrescido pelo facto de o governo, no caso do DL 555/99, legislar mediante autorização legislativa da AR, dada para matéria distinta da por si mesma regulada na L 169/99.
2.4.. Não reconhecemos razão, vistas as disposições legais citadas, ao argumento de que inexiste norma habilitante para a delegação de poder em questão. Existe, de facto, é a norma do art.º 69.º, n.º 2 e, ao referir-se à competência própria ou delegada do presidente da câmara, não pode deixar de abranger todas as competências constituídas no art.º 68.º da L 169/99, de 18 de Setembro.
2.5. A pretensa revogação tácita do tandem dispositivo formado pela articulação dos art.os 68º, n.º 2, al. m), e 69º, n.º 2, da Lei n.º 169/99, por efeito do genericamente disposto no DL 555/99.
Refira-se, antes de mais, que a questão da delegação de competências do presidente da câmara, sendo matéria essencialmente orgânica do Poder Local, e havendo um diploma legal, com a dignidade hierárquica de Lei – como compete à matéria regulada – a ordená-la, só residual ou complementarmente se compreenderia que viesse a ser regulada num decreto-lei destinado a estabelecer o regime jurídico da urbanização e edificação e, com ele, actividades e poderes externos da Câmara Municipal, mas nunca a sua organização interna.
E, como veremos, infra, na verdade assim pensamos que é.
Por outro lado, não se vê qualquer motivo razoável para que a lei viesse emendar a mão – tão longamente consolidada – e interditar a delegação de competência do presidente da câmara justamente nesta matéria.
Poderia argumentar-se que isso serviria um reforço das garantias dos munícipes. Mas o argumento é enganador. O vereador não é um funcionário camarário, nem um subordinado do presidente e detém a mesma legitimidade que este. O presidente da câmara é, tão só, um primus inter pares da vereação, desde logo porque todos são eleitos no mesmo acto eleitoral, para integrar o mesmo órgão. Não há, portanto degradação de qualidade política na delegação de poderes, nem a deverá haver no plano puramente executivo, já que os pelouros soem ser distribuídos – para lá de eventuais acordos políticos, eles mesmos ilustradores da legitimidade genética de toda a vereação – tendo em conta as naturais aptidões do vereador a quem esta ou aquela função é distribuída. Além disto, os vereadores que actuam por delegação de competência do presidente da câmara, mantêm este permanentemente informado das suas acções como delegados, actuando em estreita colaboração com o mesmo.
Finalmente, tendo-se presente a panóplia das competências do presidente da câmara, depressa se compreende que lhe é impossível exercê-las todas de forma pessoal, sobretudo em grandes municípios em que a complexidade e o número das tarefas impõem desempenhos que excedem claramente a capacidade material de um pessoa concreta. A delegação – mesmo a subdelegação – torna-se imperiosa, tendendo, até, a mostrar-se insuficiente, quando limitada ao quadro da vereação. E, aqui, estará uma das causas do problema concreto com que nos defrontamos: a necessidade de estender a possibilidade do presidente da câmara de delegar poderes, não apenas no âmbito da vereação, mas fora dela, de modo a abranger o funcionalismo superior da câmara. É neste sentido que se projectam os comandos legais do DL 555/99. E, se assim é, este decreto alarga a capacidade do presidente da Câmara para delegar competências, não a restringe. Pelo que nunca se poderia ver nas suas disposições um intenção de restringir ou apagar a capacidade de delegar constituída nos art.os 68º, n.º 2, al. m), e 69º, n.º 2, da L 169/99. Isto adentra--nos na questão teleológica.
O que se pretende com a Publicação do DL 555/99 é, em resumo, constituir um novo paradigma de eficácia na “gestão”, lato sensu, do urbanismo. Trata-se de um diploma que agrupa e renova legislação obsoleta, mas necessária, de forma a tornar mais certa, clara e fluida, toda a questão relativa às edificações. Não está minimamente vocacionado para a disciplina interna dos órgãos municipais, assunto já regulado em sede própria. O que lhe interessa é dotar as câmaras de instrumentos mais céleres, eficazes e transparentes – aqui, conjugados com o reforço dos mecanismos de controlo dos administrados dos actos da gestão camarária.
Nesta perspectiva, não fazia qualquer sentido limitar o poder do presidente da câmara de delegar as suas competências nos vereadores. E tanto assim é que não se vê que poderes tradicionalmente mais nobres e potencialmente mais importantes para o município do que os consignados na alínea m) do n.º 2 do art.º 68.º, da L 169/99 tenham sofrido de idêntica ou sequer parecida limitação. Leia-se o elenco das competências do presidente da câmara constante das restantes alíneas dos dois números do referido art.º 68.º e encontrar-se-á, sem esforço, mais de meia dúzia delas mais nobres e economicamente impactantes do que a faculdade de decretar embargos. E todas elas delegáveis.
O que nos conduz para as disposições do DL 555/99 citadas no despacho recorrido e que, conjugadas, levariam à interpretação adoptada no mesmo despacho. Conclui-se delas que o legislador quis dispor, através de lei especial – subentende-se necessariamente – sobre os actos do presidente da Câmara passíveis de delegação nos vereadores e que assim sendo, todos os que não estivessem nela expressamente referidos, corresponderiam a normas nessa parte tacitamente revogadas. Mas, salvo o devido respeito, não é assim.
Desde logo, porque dispondo o legislador de um instrumento tão importante para o esclarecimento da mens legislatoris, como é o preâmbulo do diploma legal em presença, perante uma alteração de tão grande monta como seria, no caso, a limitação de um poder tão relevante do presidente da câmara, confirmado, ademais, por lei tão recente, sobre isso nada dissesse.
E além de tudo o mais, porque, conferindo, uma a uma, as disposições do DL 555/99, citadas no despacho recorrido como conferindo poder ao presidente da câmara para delegar competências nos vereadores, se verifica que em todas aquelas em que há sobreposição com as competências estabelecidas na Lei 169/99, se trata de ampliar os termos em que a delegação pode ter lugar. Não se diz que o presidente da câmara pode delegar em vereador – porque isso já se dizia no art.º 69.º dessa Lei – mas sim que pode fazê-lo em vereador ou funcionário superior da câmara, que, em cada caso, denomina – confiram-se, neste sentido, os art.os 5.º, n.º 2, 8.º, n.º 2, 11.º, n.º 9 e 75.º. Ora esta ampliação do poder do presidente, essa sim, necessitava de lei habilitante, porque se trata de equiparar para este efeito concreto um funcionário camarário a vereador.
Objectar-se-á que se assim fosse, não teria a lei que referir-se, nas disposições em causa, aos vereadores bastando-lhe conferir os poderes de delegação do presidente nos funcionários da câmara em referência. Mas, se assim, fosse, não faltaria quem interpretasse tais disposições que o poder de delegar aquelas competências tinha sido, não ampliado mas modificado, substituindo-se como destinatários da delegação de competências os vereadores pelos funcionários superiores da câmara, em cada disposição referidos.
Ora, assim como está redigida, a lei não consente outra leitura que não a de que se trata de uma ampliação de poderes do presidente da câmara e não de uma modificação dos mesmos. E a redundância com as disposições do Lei 169/99, no que aos vereadores diz respeito é uma consequência negativa menor, considerando o ganho de legibilidade das disposições do DL 555/99.
Contrapor-se-á que tal redundância ou justaposição era facilmente evitável com uma expressa salvaguarda do disposto nos artigos 68.º e 69.º da L 169/99, ali, onde no DL 555/99, se estabelecia o poder de o presidente da câmara delegar competências em funcionários camarários. E isso é certo! Mas teria sempre o inconveniente – evitado com a solução adoptada – de repartir a compreensão integral do alcance de disposições legais – várias, na circunstância – por dois diplomas, nenhum deles codificado, dois diplomas avulsos, portanto, com as decorrentes perdas de imediata acessibilidade ao sentido do comando legal através da sua simples leitura. Esta fragmentação é nociva pela opacidade que causa nos diplomas legislativos. Lembremos as críticas generalizadas que por este motivo, ainda que, evidentemente, numa escala diversa, foram feitas ao Tratado de Lisboa.
Assim, em conclusão, o sentido que apontámos é não só consentido pela redacção adoptada dos artigos em causa do DL 555/99, como tal redacção à a que melhor se adequa ao referido sentido.
Finalmente, no único artigo citado no despacho recorrido em que o que acabamos de referir não se passa – o art.º 19.º, n.º 12, do DL 555/99 –, trata-se de autorizar a delegação de competência do presidente da câmara apenas em vereador, sim, mas relativamente a uma competência do presidente da câmara – a promoção de consultas às entidades que, nos termos da lei, devam emitir parecer, autorização ou aprovação relativamente às operações urbanísticas sujeitas a licenciamento – que não está elencada no art.º 68.º da Lei 169/99. Também aqui, tratando-se de uma competência até então não prevista legalmente, era necessária a autorização habilitante de delegação de poderes ou, pelo menos, tornava-se conveniente a explicitação inequívoca da existência desta, face à leitura possível, provável mesmo, de que a mesma não estaria abrangida pelo disposto no n.º 2 do art.º 69.º da L 169/99.
* * *
3. Pretende o recorrente que seja preferida decisão que revogue ao despacho e que pronuncie o arguido, mas tal não é possível. Ao contrário do que o recorrente defende na conclusão 2.ª do seu recurso, não está demonstrado que não se discuta nem esteja em causa a qualidade em que interveio o arguido, a falta de emissão de alvará de licença de construção, a concreta ordem de embargo, a notificação do despacho que determinou o aludido embargo e a constatação que o arguido, após tal notificação, não suspendeu a aludida obra que executou sem licença.
É que a decisão recorrida fundou-se apenas na solução dada à questão de direito da pretensa falta de legitimidade da entidade que procedeu ao embargo.
Embora a decisão e não pronúncia afirme não julgar verificados os indícios referidos no artigo 308°, n.° 1, do Código de Processo Penal, a verdade é que a mesma é omissa quanto à verificação ou não de indícios da prática do crime, uma vez que não contém qualquer referência à matéria de facto que considera indiciada.
Assim, sendo, resolvida a questão da legitimidade do vereador de agora por delegação do poderes do presidente da câmara na realização do embargo de obra, fica por apurar toda a matéria de facto constante da acusação, sobre a qual a decisão de não pronúncia não se manifestou.
Nesta contingência, há que dar provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida, mas para devolver o processo à instância recorrida, para que a M.ma Juíza a quo profira nova decisão instrutória baseada nos factos que relevem da instrução realizada e que leve em conta o sentido da decisão do presente recurso, de que o poder de o presidente da câmara delegar ou subdelegar nos vereadores o exercício da sua competência própria ou delegada, nos termos do disposto no n.º 2, do art.º 69.º, da L 169/99, nomeadamente o de embargar obras, nos termos da alínea m), do n.º 2, do art.º 68.º da mesma lei, não foi afectado pelas disposições do DL 555/99.
III.
Termos em que,
Acordamos em dar provimento ao recurso e, em consequência, revogar o despacho recorrido e determinar que na instância recorrida, seja proferido novo despacho considerando que a al. m) do n.º 2 do art.º 68.º e o n.º 2 do art.º 69.º, ambos da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, se encontram plenamente em vigor e que a delegação de competência do presidente da câmara em vereador da câmara para proceder a embargos de obra é legal e legítima.
Condena-se o arguido no pagamento de 3 UC de taxa de justiça, Por ter deduzido oposição ao recurso e decaído .
Guimarães, 2008/09/22