Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães
| 981/10.6TBVVD.G1 |  |
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
AUTARQUIA
CAMINHO PÚBLICO
2- Segundo o critério legal consagrado na alª g) do nº 1 do artº 4º do ETAF, pese embora o seu artº 1º, nº 1, «... o ETAF também atribui competência aos tribunais da jurisdição administrativa para apreciarem todos os pedidos indemnizatórios fundados em responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas públicas, eliminando o actual critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão que gera o pedido, causador de grandes incertezas na determinação do tribunal competente...».
3- Conforme resulta além do mais dos citados acórdãos do Tribunal de Conflitos, para se apurar da competência dos tribunais administrativos no que concerne às acções de responsabilidade civil extracontratual, não há sequer que se verificar se o lesante está, ou não, sujeito ao regime da responsabilidade civil extracontratual da Lei nº 67/2007, até nos termos do seu artº 1, nº 5.
4- A causa é do foro administrativo se, alegadamente, duas autarquias lesam particular na sua propriedade imobiliária aquando a requalificação de caminho público no uso de atribuições e no exercício de competências próprias e tal implica a indemnização do proprietário.
RELATÓRIO
A.. e esposa T.., no Tribunal Judicial da Comarca de Vila Verde, 2º Juízo, interpuseram a presente acção declarativa, sob a forma de processo sumário, contra Freguesia de.., Concelho de Vila Verde (fls 127) e Município de Vila Verde, todos melhor identificados nos autos, peticionando que estes fossem solidariamente condenadas a restaurarem: o talude que, ao longo da estrema comum do seu prédio com caminho, suporta as terras daquele, repondo as terras que aí escavaram ou, em alternativa, construir um muro em blocos ou pedra com sensivelmente um metro de altura em toda a extensão confinante; implantassem as pedras que suportam as “prisões” do Bardo em esteios e arames que pende sobre a sua propriedade, junto à extrema de tal caminho, esticando as prisões e fixando as pedras, cravando-as no solo; com solo cultivável, as terras que já desabaram; a entrada do prédio ao seu estado original, por forma a colocar o mesmo com a mesma largura e com acesso cómodo; ainda, a lhes pagarem indemnização compensatória dos prejuízos que vierem ser liquidados em execução de sentença, causados e a causar nesse prédio, pela terra que retiraram do talude, desmoronamentos ou deslocações consequentes dos factos referidos nos nºs 14º a 31º da petição inicial e do respectivo risco, bem como pelos que venham a ser causados pela alteração da configuração do mesmo; a lhes pagarem indemnização compensatória dos prejuízos que vierem ser liquidados em execução de sentença, pelos danos causados no “ Bardo” em esteios, arames e vides consequentes dos mesmos factos (nºs 14º a 31º); igualmente, subsidiariamente, a 1ª R em todos esses pedidos; por fim, também a 2ª R, subsidiariamente, nos mesmos pedidos.
Fundamentaram-se, em síntese, na circunstância de serem proprietários de um determinado prédio, tendo sido no mesmo, devido a alargamento e melhoramento de caminho (municipal de Veiga das Covas) que com ele confina, efectuado pela 1ª R e com o apoio do 2º R, nesta estrema, causados vários danos (nºs 13 a 31).
Citados, os RR contestaram, alegando, em súmula, excepção dilatória de incompetência absoluta do tribunal, em razão da matéria, pelo que pugnam desde logo pela sua absolvição da instância, e, no que ora apenas interessa, arrolando matéria por impugnação.
Os AA responderam, mantendo a sua posição inicial, pelo que, entre outra argumentação, concluíram pela improcedência da dita excepção dilatória.
Foi realizada audiência preliminar na qual, apenas aqui se sublinha, foi elaborado despacho saneador onde se declarou não se conhecer da invocada excepção dilatória de incompetência material face à respectiva desistência dos RR declarada nessa oportunidade, sem oposição dos AA, estes foram convidados a esclarecerem ponto do seu articulado inicial, e fixou-se matéria de facto assente e elaborou-se base instrutória, não tendo sido a propósito suscitada qualquer reclamação (fls 92 a 99).
A fls 118 ordenou-se o exercício do contraditório nos termos do artº 3º, nº 3, do CPC tendo como pressuposto conhecimento de eventual incompetência absoluta do tribunal, nos termos conjugados dos artºs 4º, nº 1, alª g), do ETAF, 101º, 102º, nºs 1 e 2, 105º, nº 1, 288º, nº 1, alª a) e 494º, alª a) do CPC, ao que os AA responderam fls 120 a 124, sumariamente, negando haver incompetência absoluta do tribunal, por isso mantendo anterior posição processul para além de, face ao despacho saneador estar já precludido ao tribunal o seu conhecimento oficioso (fls 120 a 124).
No despacho de fls 127 a 134 decidiu-se julgar verificada a excepção dilatória de incompetência material e, declarando-se o tribunal incompetente, em razão da matéria, para a apreciação da acção, absolveram-se os RR da instância.
Inconformados, deste despacho os AA recorreram, recurso que foi admitido como sendo de apelação, a subir nos próprios autos, imediatamente e com efeito devolutivo (fls 164).
Das respectivas alegações extraíram as seguintes conclusões:
1- Não é aplicável à fixação de competência em razão de matéria, nos presentes autos, o disposto na alínea g) do nº 1 do artº 4º do ETAF.
2- Mais a presente acção não destina-se à revindicação de um direito real, não prevista pelo ETF mas sim pelo direito privado.
3- Com efeito, os apelantes intentaram acção declarativa de condenação contra FREGUESIA DE.. - CONCELHO DE VILA VERDE invocando, que são proprietários de um determinado prédio,
4- No qual foram causados variados danos no decurso das obras de alargamento do caminho municipal de Veiga das Covas levadas a cabo, alegadamente, pela Freguesia de.. e pela Câmara Municipal de Vila Verde.
5- Os Apelantes pediram a condenação dos réus na reposição do “statu quo ante” e, no pagamento de uma indemnização a liquidar em posterior incidente.
6- Entendeu o tribunal a quo que “com a entrada em vigor do novo E.T.A.F. (Lei n.º 13/2002), deu-se uma profunda alteração das competências materiais dos Tribunais Administrativos, passando estes órgãos de soberania a deter a competência para apreciar todos os pedidos indemnizatórios fundados em responsabilidade extracontratual das pessoas colectivas públicas, assim se eliminando o critério delimitador de natureza pública ou privada do acto de gestão donde provinha a pretensão indemnizatória.”
7) No entanto, carece de fundamento o alegado pelo Tribunal a quo, isto porque, mesmo perante a aplicação do novo ETAF tem-se entendido que, na prática, os conceitos de gestão pública e gestão privada continuam a constituir a base de delimitação da jurisdição administrativa, maxime, em matéria de responsabilidade civil extracontratual do Estado.
8- O Dr. “Vieira de Andrade….. acrescenta que em abono do alargamento da competência da jurisdição administrativa apenas se pode esgrimir com o argumento histórico – que não é decisivo – e com a circunstância de o ETAF deixar de excluir expressamente o conhecimento das questões de direito privado – um argumento que provaria demais. Conclui que em sentido contrário, se pode argumentar precisamente com a cláusula geral do art. 1º, interpretada em termos estritos, que constituiria a regra delimitadora do âmbito da jurisdição administrativa – na dúvida, valeria a regra geral de competência carecendo de adições de serem expressamente determinadas.
9- Face àquelas dúvidas, no domínio da aplicação do actual ETAF, tem-se entendido em alguns arestos que, na prática continuam a constituir a base de delimitação da jurisdição administrativa, maxime, em meteria de responsabilidade civil extracontratual do Estado.” – Ac- do Tribunal da Relação do Porto de 13.03.2008, disponível em www.dgsi.pt
10- Quer a jurisprudência quer a doutrina tem entendido no sentido de se atender ao pedido e causa de pedir para determinação do tribunal competente em razão da matéria – Ac. do STJ de 12.1.1994, CJ 1994, I, 38 e de 3.2.87, BMJ 364-591.
11- De igual modo, o Prof. Manuel de Andrade, em Noções Elementares de Processo civil, pág. 88 afirma que a competência do tribunal se afere pelo quid disputatum (qui decidendum), em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum, ou seja, o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do autor.
12- O objecto do litígio submetido aos Tribunais Administrativos deve emergir directamente da relação jurídica administrativa, não sendo suficiente uma simples conexão entre litígio e a relação jurídica regulada por normas de direito administrativo.
13- No caso dos autos, os Apelantes intentaram acção declarativa de condenação contra a Freguesia de Covas e o Município de Vila Verde, invocando que são proprietários de um prédio,
14- No qual foram provocados vários danos no decurso de obras de alargamento do caminho Municipal de Veiga das Covas e levadas a cabo pela Freguesia de.. e pela Câmara Municipal de Vila Verde.
15- Requereram, nesse seguimento, a condenação das RR. o status quo,
16- Mais pediram que fossem as RR. condenadas a liquidar uma indemnização compensatória dos prejuízos que se liquidassem em execução de sentença pelos prejuízos causados e que se viessem a causar no prédio.
17- Ora, conforme resulta dos factos dos autos, as RR. não surgem ao abrigo do jus imperii, mas como mero particular.
18- “a actividade das pessoas publicas reveste a natureza de gestão publica quando se realiza ao abrigo de normas que conferem poderes de autoridade, com vista á prossecução dos interesses públicos que lhe sejam confiados”- Ac. do STJ, de 26.3.87, BMJ, 365-588.
19- Ora não tendo as RR. actuado munidas de ius imperii, não pode o caso, ainda que com a entrada em vigor do novo ETAF como entendeu o Tribunal a quo, ser submetido à apreciação dos Tribunais Administrativos, já que a estes compete o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais – n.º 3 do art. 214º da CRP.
20- Alias, vem sendo unanimemente entendido na doutrina que uma pessoa colectiva de direito público, tanto pode actuar na esfera do direito público como na esfera do direito privado.
21- Ora, ao contrário do entendimento pelo Tribunal a quo, e salvo melhor entendimento, não há duvidas que a presente acção interposta contra as RR., estas não intervêm com prerrogativas de autoridade, ou seja, jus imperii, pelo que, e salvo melhor opinião, não pode a presente demanda ser submetida à jurisdição dos tribunais administrativos, mas sim tribunais comuns.
22- Apesar da reforma do contencioso administrativo ter alargado o âmbito da jurisdição administrativa, deixando a al. g) do nº1 do artº 4º do novo ETAF (Lei nº 13/2002, de 19.02 com subsequentes alterações) de fazer qualquer referência aos actos de gestão pública, continua a não ser indiferente que as “questões” ali referidas sejam regidas por um regime de direito público ou de direito privado.
23- Pelo contrário, continua a ter interesse a qualificação do acto lesivo das “pessoas colectivas de direito público”. Pelo que, sendo demandadas com base na responsabilidade civil extracontratual, continuam a ser demandadas na jurisdição administrativa apenas no caso de o acto lesivo dos interesses do terceiro demandante ser qualificado como acto de gestão pública - devendo, ao invés, tal demanda ocorrer nos tribunais comuns no caso de tal acto ser qualificado como de gestão privada,
24- primeiro, porque a letra da lei (als. g) e h) daquele artº 4º do ETAF) não basta para afastar este entendimento, pois para tal deveria o legislador mencionar, de forma expressa e clara, que a jurisdição dos tribunais administrativos no âmbito da responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas, órgãos, funcionários ou agentes, era “indiscutível” independentemente da possível qualificação do acto lesivo dos interesses de terceiro como de gestão pública ou de gestão privada;
25- segundo, porque não há motivos para privilegiar a incidência do mero factor subjectivo para a determinação da competência neste domínio - também isso não resulta, pelo menos de forma clara, da lei
26- E não sendo clara a competência da jurisdição administrativa para apreciação dos litígios que tenham por objecto a responsabilidade extracontratual de tais pessoas pelos danos decorrentes da sua actividade de gestão… privada, não pode deixar de valer a regra geral da competência residual dos tribunais judiciais comuns.
27- Por outro lado, sendo a competência material do tribunal dependente, sempre, do thema decidendum, aferido pelo pedido do autor, concatenado com a causa de pedir, não cabendo uma causa na competência de outro Tribunal, ela é da competência do Tribunal Comum.
28- a aludida alínea não prima, de forma alguma, pela clareza neste domínio. Antes nos parece que continua a ter interesse a qualificação do acto lesivo das aludidas “pessoas colectivas”, as quais, portanto, sendo demandadas com base na responsabilidade civil extracontratual, continuam a ser demandadas na jurisdição administrativa apenas no caso de o acto lesivo dos interesses do terceiro demandante ser qualificado como acto de gestão pública - devendo, ao invés, tal demanda ocorrer nos tribunais comuns no caso de tal acto ser qualificado como de gestão privada.
29- Não parece correcto, por outro lado, aceitar-se privilegiar a incidência do mero factor subjectivo para a determinação da competência no domínio que ora nos ocupa. Isto é, não basta, para a determinação da aludida competência, que seja pública a personalidade da entidade alegadamente responsável ou da entidade em que se integram os titulares de órgãos ou servidores públicos
30- Tal não resulta, pelo menos de forma clara da lei e não se almejam razões válidas que o imponham. Nesta senda está, v.g., o entendimento do Prof. Dr. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 4ª ed., Almedina, Coimbra, 2003, pp. 123-124
31- Não estão ainda debatidas estas questões, pelo menos de forma pública e suficiente ao nível da jurisprudência que permitam estabelecer que efectivamente o legislador do Etaf pretendeu, pelo menos em matéria de responsabilidade civil extracontratual converter os Tribunais Administrativos nos Tribunais privativos de quem desempenha funções públicas quer essa responsabilidade tenha algo a ver, pouco, ou nada com esse desempenho de funções.
32- No limite esta interpretação levará a uma alteração completa da definição da competência material dos Tribunais em função do objecto do processo para a deslocar para a qualidade das partes que titulam a relação material controvertida. Ou seja, com esta interpretação, em sede de responsabilidade civil extracontratual, mesmo que esteja em causa apenas uma questão de direito privado, os Tribunais comuns conhecerão das questões entre os particulares, excepto se uma das partes exercer qualquer função pública, porque isso implicará que só perante o Tribunal Administrativo se poderá colocar a questão, mesmo que os factos geradores dessa responsabilidade nada tenham a ver com o exercício de funções públicas.
33- Admitindo-se que da especialização possa resultar algum melhor conhecimento das matérias, não se compreende como da qualidade dos intervenientes processuais – entes que desempenham funções públicas versus entes particulares – alheada em absoluto dos conteúdos a discutir, possa resultar a definição da competência material dos Tribunais, pelo menos numa interpretação conforme à Constituição da República Portuguesa, sob pena de se estabelecer que os Tribunais Administrativos, dotados além do mais de um corpo privativo de juízes, recrutados de forma diversa daquela em que o são os juízes da Magistratura Judicial comum, e em que é factor preferencial o exercício anterior de cargos administrativos, são os únicos onde podem ser demandados os cidadãos que exerçam qualquer cargo público.
34- Do explanado se conclui, portanto, que, apesar da alteração do ETAF referida supra, continua a não ser indiferente a qualificação dos actos das pessoas colectivas de direito público - tal como dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes.
35- Ou seja, não aceitamos como líquido que com o novo ETAF tenha passado, sem mais, a competir à jurisdição administrativa a apreciação dos litígios que tenham por objecto com a responsabilidade extracontratual de tais pessoas pelos danos decorrentes da sua actividade de gestão… privada.
36- Pelo contrário, continuamos a entender que a qualificação (como de gestão pública ou privada) dos actos por elas praticados (e de seus órgãos, funcionários ou agentes) continua a ser da maior relevância para a questão que ora nos ocupa (competência da jurisdição administrativa ou da jurisdição comum para a apreciação da responsabilidade civil extracontratual).
37- a competência material do tribunal depende, sempre, do thema decidendum concatenado com a causa de pedir, ou seja, do quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)….( ver Ac. do STJ de 3/2/87 in BMJ, 364.º-591 e 596 e doutrina aí indicada e Bol. M.J. 459-449 ).
38- “Uma coisa é proceder à abertura de uma estrada, expropriando os terrenos necessários à sua implantação e realizando por administração directa ou por empreitada, a obra, e outra é invadir prédio alheio, terraplenar e causar danos, sem autorização dos donos ou prévia expropriação”(Ac. STJ/Col. Jur. STJ, 94-I- 114),
39- Estamos tão só e apenas perante uma actuação que qualquer pessoa, pública ou privada, singular ou colectiva, na sua gestão comum, pode praticar, em violação de normas exclusivamente de direito privado. O que requer, por consequência, tratamento diferente, maxime em sede da competência material do Tribunal.
40- do que se trata é de uma actividade, acto, comportamento ou conduta, vista da perspectiva de um lesado (terceiro) particular, cuja avaliação, para efeitos do apuramento da respectiva responsabilidade civil é regulada por com normas de direito privado que não por normas, princípios e critérios de direito público.
41- Ora, a uma tal apreciação/avaliação não subjaz qualquer relação jurídico-administrativa, uma relação jurídica regulada pelo direito público, mas uma mera relação jurídico-privada, como tal regulada pelo direito privado.
42- Trata-se, no fundo, da apreciação dos pressupostos da responsabilidade civil extracontratual estabelecidos nos artigos 483º e seguintes do C. Civil.
43- O entendimento que vimos de expor tem, aliás, sido sufragado maioritariamente pelo Supremo, que, em situações similares, tem declarado a competência dos tribunais comuns, que não dos administrativos. ]“” (negrito nosso) Ac. do Tribunal da Relação do Porto, de 12.10.2006, disponível em www.dgsi.pt
44- em igual sentido Ac. do Tribunal da Relação do Porto de 12.04.2007 e de 18.01.2007, disponíveis em www.dgsi.pt
45- Atendendo aos factos, causa de pedir e pedido da presente demanda – danos provocados pelas RR. na propriedade dos Apelantes, aquando do alargamento do caminho de Veigas das Covas, alargamento esse levado a cabo pela Ré, e em virtude do sucedido demandaram os Apelantes as RR. para ressarcimento da sua responsabilidade extracontratual, são competentes os Tribunais Comuns e não os Tribunais Administrativos como entende o Tribunal a quo,
46- E salvo melhor opinião em contrário diferente não poderia ser, isto porque, se assim fosse, não estaria em causa a competência em função da matéria mas do ente, carácter subjectivo, o que claramente não se encontra em causa.
47- Pelo que não se pode concluir, salvo melhor opinião em contrário, que em virtude de as RR. nos presentes autos serem a Freguesia de.. e o Municipio de Vila Verde deverá a questão em apreço ser dirimida pelos Tribunais Administrativos, mas sim dos Tribunais comuns.
Termina pugnando pelo provimento do recurso.
Efectuado o exame preliminar e corridos os vistos legais, cumpre decidir, sabendo-se que os recursos são meios de impugnação de decisões com vista ao reexame da matéria apreciada pela decisão recorrida e o tribunal de recurso não deve conhecer de questões que não tenham sido suscitadas no tribunal recorrido e de que, por isso, este não cuidou nem tinha que cuidar, a não ser que sejam de conhecimento oficioso.
Para além disso, o âmbito do recurso determina-se pelas conclusões do recorrente, só abrangendo as questões que nelas se contêm, ainda que outras tenham sido afloradas nas alegações propriamente ditas, salvo tratando-se de questões que o tribunal deva conhecer oficiosamente (artºs 660, nº 2, ex vi artº 713º, nº 2, 684º, nºs 3 e 4 e 685º-A, nº 1, do CPC).
Directamente, sem prejuízo das que se imponham colateralmente, é única a questão proposta à resolução deste tribunal: para conhecer da acção proposta pelos Apelantes é competente materialmente o tribunal judicial de onde estes autos provêem, tribunal recorrido (comum), ou o foro administrativo?
Fundamentação
Face aos elementos disponíveis nos autos, da sua discussão na 1ª instância, como provados ficam os factos essencialmente processuais objectivamente relacionados no relatório.
Vejamos.
O tribunal a quo, com a entrada em vigor do novo ETAF, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19.02, entendeu que as alterações às competências materiais dos tribunais de jurisdição administrativas aí consagradas (artº 4º, nº 1, alª g)) implicavam que se concluísse que o conhecimento do objecto e mérito da causa era da competência dos mesmos, o que quer dizer, ficando dele excluído os tribunais comuns como aquele onde foi proposta a acção, assim não se antolhando da natureza dos actos, respectivamente de gestão privada e de gestão publica.
Daí a censura que ora se formula, para quem o litígio submetido ao foro administrativo deve emergir directamente de relação jurídica administrativa, apesar do dito alargamento do contencioso administrativo, sem se fazer qualquer referência a actos de gestão pública (acto lesivo dos interesses do terceiro demandante ser qualificado como acto de gestão pública) e em que os RR não intervêm com prerrogativas de autoridade, “ou seja, jus imperii” (entre outras, conclusões 11, 23, 27, 29 e 32).
Mesmo assim, para si, revela-o, a relevância da questão será por a não aceitar como liquida a solução nesta parte do novo ordenamento, porquanto, ainda “ a competência material do tribunal depende, sempre, do thema decidendum concatenado com a causa de pedir, ou seja, do quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)” (conclusões 35 e 36).
Ante o mais terá aqui se fazer referência ao facto de os Apelantes não insistirem, e bem, na questão levantada na sua exposição resultante do citado convite nos termos do artº 3º, nº 3 do CPC (artº 118), nos termos do artº 102º, nº 2 do CPC, face á fase processual, da preclusão do poder do tribunal a quo de conhecer da presente excepção dilatória de incompetência absoluta.
Com efeito foi elaborado despacho saneador e no despacho impugnado bem se decidiu com apoio de doutrina eloquente, que o aludido nº 2, pelo qual se determina que a violação das regras de competência em razão da matéria que apenas respeitem aos tribunais judiciais só pode ser arguida, ou oficiosamente conhecida, até ser proferido despacho saneador, ou não havendo lugar a este, até ao início da audiência de discussão e julgamento, não o impediria desse conhecimento, porquanto aqui estava antes em questão tribunais de ordens judiciais diferentes, e, assim, podia ser tanto arguida pelas partes como conhecida oficiosamente até ao trânsito em julgado da sentença proferida sobre o fundo da causa (artº 102º, nº 1, do CPC).
Como também não o fizeram, e de novo bem, relativamente à circunstância dos Apelados, na audiência preliminar de 09.05.2011, terem “desistido” da invocação dessa excepção, sem sua oposição, e onde se declarou, por isso, não se conhecer da mesma.
Oficiosamente discorremos sobre tal porquanto, além do mais, se trata de matéria excluída da disponibilidade das partes e até dever ser suscitado o seu conhecimento nesses termos (inclusive o prazo para o mesmo é alargado até ao trânsito em julgado da decisão citada no nº 1 do artº 102º do CPC).
A competência judiciária em razão da matéria é de ordem pública, e, só pode decorrer da lei, tendo sido estabelecida em função da natureza da matéria sub judice e atribuída ao tribunal que estiver mais vocacionado para dela conhecer, com vista à melhor prestação da qualidade da justiça.
Revestindo-se, tal definição, de um interesse público fundamental, pelo que a preterição das regras que a determinam, nos termos do disposto no arº 101º do Código de Processo Civil é sancionada com a incompetência absoluta do tribunal.
Daí que sempre se nos afigura que a desistência declarada da respectiva invocação (negócio processual unilateral, mesmo que salvaguardada que fosse a posição da parte contrária, com a possibilidade de rejeição) seria ineficaz, atento aos limites objectivos previstos no artº 299º do CPC.
De qualquer modo, o despacho em crise que não deixou passar despercebida essa nuance, concluiu também correctamente ao decidir inexistir qualquer caso julgado formal a obstar à sua prolação: “… o Tribunal nunca se pronunciou concretamente sobre esta questão, acrescentando-se, de resto, que nem tão pouco tabelarmente afirmou a competência material do presente Tribunal…”.
Foi o que aconteceu (artº 510º, nº 3 do CPC) com a singularidade aludida sem que fosse acompanhada de qualquer homologação, pelo que sempre é afastada nesta matéria por essa via qualquer validade e eficácia de caso julgado formal (artº 672º do CPC).
Na senda destes pressupostos, no caminho agora para o cerne da questão que nos foi colocada, recorde-se que o legislador ordinário, nos artºs 66º do CPC e 18º nº 1, da Lei nº 3/99, de 13 de Janeiro (Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais - LOFTJ), ainda aqui aplicável (não valendo a pena aludir à Lei nº 52/2008, de 28.08 (LOFTJ), artº 26º, nº 1, apenas aplicável, nos termos do seu artº 187º, nºs 1 a 3, às comarcas piloto referidas no nº 1 do artº 171º, nas quais se não inclui o tribunal a quo), estabeleceu que são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional, ou seja, os tribunais judiciais gozam de competência genérica ou não discriminada, o que significa que são competentes para o conhecimento de todas as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
Constituem, pois, os tribunais judiciais a regra dentro da organização judiciária, enquanto os restantes tribunais, constituindo excepção, têm a sua competência limitada às matérias que lhes são especialmente atribuídas.
Será, portanto, através da consulta das disposições determinativas da competência dos tribunais administrativos – e da verificação do enquadramento ou não da situação em apreço no âmbito dessa competência – que se há-de concluir pela afirmação positiva da competência dos tribunais administrativos ou pela negativa competência residual dos tribunais comuns.
A este propósito não deixaremos cair no olvido que os Apelantes foram enquadrando juridicamente, até à fase de recurso, através de citações, a questão desta matéria de excepção no anterior regime jurídico, o ETAF, aprovado pelo DL nº 129/84, de 27.04, com as alterações introduzidas pelas Leis nºs 04/86, de 21.03, 46/91, de 03.08, e 11/93, de 06.04, bem como pelo DL nº 229/96, de 29.11 (fls 70 e 123).
No entanto, desde já diremos, em apoio do despacho censurado, que a presente acção não é da competência dos tribunais judiciais, mas sim dos tribunais administrativos, de acordo com o disposto no citado artº 4º, nº 1, alª g) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais vigente à data da propositura da acção, ou seja, do que foi aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, (cfr artigo 9º da Lei nº 13/2002 que fixou a entrada em vigor decorrido que fosse um ano sobre a sua publicação e após exactamente um ano foi publicada a Lei nº 04-A/03, de 19.02, que, no seu artº 1°, dando nova redacção a esse preceito, protelou para 01.01.2004 essa entrada em vigor), entretanto alterado pelo artº 1º da Lei nº 107-D/2003, de 31.12.
Segundo esse artº 4º, nº 1, al. g), do ETAF “compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa”.
A competência fixa-se no momento em que a acção se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente (artºs 22º e 24º, respectivamente daquelas leis orgânicas, e 5° do ETAF).
A competência específica do foro administrativo está fixada, em particular, no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF).
Ora, face dos parâmetros em que a acção é proposta, ou seja, atendendo aos pedidos formulados e à respectiva causa de pedir e perante a previsão legal que se acabou de explicitar, igualmente não se nos suscitam dúvidas no que lhe respeita sobre a competência em razão da matéria de tribunal de foro administrativo, assim, sendo questionável a competência do tribunal a quo para o conhecimento desta causa e devendo a mesma ser antes deferida para essa outra categoria de tribunal.
Note-se o que se referiu no acórdão da RG de 19.05.2011, 198/10.0TBCBT.G1 in www.dgsi.pt: “É para notar ter-se deixado aqui cair a distinção entre questões de direito público e questões de direito privado que vinha do anterior ETAF, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, o qual excluía do seu âmbito de aplicação precisamente “questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público” (seu artigo 4.º, n.º 1, alínea f). Mas isso não passou para o novo ETAF, virado, como se sabe, para um forte alargamento das competências dos Tribunais Administrativos e Fiscais.)”.
Atente-se ainda ao acórdão do Tribunal de Conflitos de 02.03.2011 (09/19, in www.dgsi.pt, o qual se remete para jurisprudência anterior do mesmo Tribunal, mais precisamente de 17.06.2010, www.dgsi.pt, proc, n° 030/09, por sua vez este com remissão para jurisprudência anterior, que resultava do citado artº 4º, nº 1, alª g), que “desde que esteja em causa a apreciação de responsabilidade civil extracontratual de uma pessoa colectiva de direito público, cabe aos tribunais administrativos a apreciação do litígio, deixando de ser relevante para a inclusão do pleito no âmbito da jurisdição administrativa a circunstância de a responsabilidade emergir de acto de gestão pública ou acto de gestão privada, que relevava para efeito da delimitação do âmbito da jurisdição administrativa no domínio de vigência do ETAF de 1984 [como se infere do disposto no seu artº 51º, n° 1, alínea h)].”
Confronte-se ainda do mesmo Tribunal de Conflitos, nesse sentido, os acórdãos de 17.06.2010 ( 030/90 ) e 09.06.2010 (08/10), in www.dgsi.pt.
Pelo que se acabou de escrever, no caso concreto, através tanto da causa de pedir como do pedido bem como das partes, obtém-se, portanto, índices suficientemente reveladores de competência do foro administrativo mesmo que se pondere que a regra geral é da competência residual dos tribunais comuns.
Acresce, os tribunais administrativos têm a sua competência limitada às causas que lhe são especialmente atribuídas. Segundo o artº 212°, nº 3, da CRP, que se virá a citar de novo, atribuições que se cingem ao julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Apesar da competência dos tribunais administrativos ser limitada, por confronto com a competência genérica dos tribunais judiciais, bem se pode e deve-se afirmar, como se anteviu, então como agora, que os tribunais administrativos e fiscais são os tribunais comuns em matéria administrativa e fiscal, tendo reserva de jurisdição nessas matérias, excepto nos casos em que, pontualmente, a lei atribua competência a outra jurisdição (acórdãos do Tribunal Constitucional nºs 508/94 e 347/97, in DR de 13.12.1994 e 25.07.1994).
Tudo isto enquadrado pelos artºs:
202º da CRP (função jurisdicional), no qual, os tribunais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo (nº 1);
209º da CRP (categorias de tribunais), segundo o qual além do Tribunal Constitucional, existem o Supremo Tribunal de Justiça e os tribunais judiciais de primeira e de segunda instância, o Supremo Tribunal Administrativo e os demais tribunais administrativos e fiscais, o Tribunal de Contas (nº 1), podem existir tribunais marítimos, tribunais arbitrais e julgados de paz (nº 2), a lei determina os casos e as formas em que os tribunais previstos nos números anteriores se podem constituir, separada ou conjuntamente, em tribunais de conflitos (3) e sem prejuízo do disposto quanto aos tribunais militares, é proibida a existência de tribunais com competência exclusiva para o julgamento de certas categorias de crimes (4);
211º da CRP (competência e especialização dos tribunais judiciais), pelo qual, os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais (nº 1);
212° da CRP (tribunais administrativos e fiscais), para o qual compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais (nº 3);
22º da CRP (responsabilidade das entidades públicas), segundo o qual o Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem;
271º da CRP (responsabilidade dos funcionários e agentes), nos termos do qual os funcionários e agentes do Estado e das demais entidades públicas são responsáveis civil, criminal e disciplinarmente pelas acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício de que resulte violação dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos, não dependendo a acção ou procedimento, em qualquer fase, de autorização hierárquica (nº 1), sendo excluída a responsabilidade do funcionário ou agente que actue no cumprimento de ordens ou instruções emanadas de legítimo superior hierárquico e em matéria de serviço, se previamente delas tiver reclamado ou tiver exigido a sua transmissão ou confirmação por escrito (nº 2), e, cessando o dever de obediência sempre que o cumprimento das ordens ou instruções implique a prática de qualquer crime (nº 3), bem como a lei regula os termos em que o Estado e as demais entidades públicas têm direito de regresso contra os titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes (nº 4); e
1º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Publicas, aprovado pela Lei nº 67/2007, de 31.12, em que sem prejuízo do disposto em lei especial, a presente lei regula também a responsabilidade civil dos titulares de órgãos, funcionários e agentes públicos por danos decorrentes de acções ou omissões adoptadas no exercício das funções administrativa e jurisdicional e por causa desse exercício (nº 3), e as disposições da lei são ainda aplicáveis à responsabilidade civil dos demais trabalhadores ao que serviço das entidades abrangidas, considerando-se extensivas a estes as referências feitas aos titulares de órgãos, funcionários e agentes” (nº 4).
Portanto, o último diploma veio acolher o regime jurídico da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas públicas no domínio de actos de gestão pública, ressalvando-se o preceituado em normas de cariz especial (artº 2 da citada Lei preambular), nele tendo, pois, acolhimento quer a responsabilidade subjectiva, com base na culpa, e a responsabilidade objectiva, fundada no risco ou na prática de actos lícitos (cfr artºs 7º, 10º, 11º e 15º).
Porém, corroborando o já escrito, de outro modo se dirá, que se o critério diferenciador da competência entre a jurisdição administrativa e a jurisdição cível na vigência do ETAF de 84 partia da existência, respectivamente, dos actos de gestão pública e de gestão privada, embora também consoante a definição que destes se tivesse, isso assim foi apenas até à data em que entrou em vigor o actual Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (cfr Gomes Canotilho e Vital Moreira, em anotação ao nº 3 do artº 212º in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed).
A demonstrá-lo está precisamente o critério legal consagrado na citada alª g) do nº 1 do artº 4º do ETAF, pese embora o seu artº 1º, nº 1 (Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais), como se afirmou no despacho sob censura citando-se com propósito Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira bem como Sérvulo Correia e a Reforma do Contencioso Administrativo, in Colectânea de Legislação, Ministério da Justiça, deste dando-se lugar à seguinte afirmação: «... o ETAF também atribui competência aos tribunais da jurisdição administrativa para apreciarem todos os pedidos indemnizatórios fundados em responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas públicas, eliminando o actual critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão que gera o pedido, causador de grandes incertezas na determinação do tribunal competente...».
Melhor dito, conforme resulta além do mais dos citados acórdãos do Tribunal de Conflitos, para se apurar da competência dos tribunais administrativos no que concerne às acções de responsabilidade civil extracontratual afinal nem sequer há que verificar se o lesante está, ou não, sujeito ao citado regime da responsabilidade civil extracontratual, até nos termos do nº 5 do artº 1º do Regime da citada Lei nº 67/2007.
Concluindo.
No caso sub júdice, alegadamente, por um lado temos obras de “requalificação” de caminho que afectaram o prédio dos Apelantes que com ele confina e nessa parte adjacente lhes causando danos. Por outro lado, essas obras foram efectuadas através da intervenção dos Apelados, no exercício de atribuições e competências próprias de autarquias (pessoas colectivas de direito público), e segundo regulamento de construção, reparação e conservação de estradas e caminhos municipais.
Intrinsecamente, em grande medida, os Apelantes não contestam a natureza da actividade dos Apelados, embora, assim compreendemos a sua posição processual perpassada dos seus articulados, porque lhes causou prejuízos, para os mesmos fosse exercida fora dos poderes públicos que lhes estavam confiados, e, portanto, sem ser através de actos de gestão pública.
É desde logo para nós incoerente esta afirmação da qual se pretende incutir a ideia de que se tinha agido no exercício de gestão privada.
Contudo, pelo que acima se explanou, é irrelevante esta argumentação sobre a natureza dos actos, de também se pretender antes do mais demonstrar a propriedade do prédio alegadamente prejudicado e de existir mera incidência do factor subjectivo para a decisão da excepção, sendo ainda que o petitório em nada impede as conclusões e ilações extraídas no despacho do tribunal a quo.
Pelo exposto deve ser julgado improcedente o recurso e confirmado o despacho por ele impugnado.
Concluindo e sumariando (artº 713º, nº 7 do CPC):
1- Em audiência preliminar, a declaração dos Apelados de desistirem da invocação de excepção de incompetência material, sem oposição dos Apelantes, e onde se decidiu aí, por isso, não se conhecer da mesma, tratando-se de matéria excluída da disponibilidade das partes (a competência judiciária em razão da matéria é de ordem pública) é ineficaz, pelo que, na oportunidade em que foi proferido o despacho sob censura, podia ser conhecida e devendo-se sempre afastar a hipótese de ter havido caso julgado formal (artº 672º do CPC).
2- Segundo o critério legal consagrado na alª g) do nº 1 do artº 4º do ETAF, pese embora o seu artº 1º, nº 1, «... o ETAF também atribui competência aos tribunais da jurisdição administrativa para apreciarem todos os pedidos indemnizatórios fundados em responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas públicas, eliminando o actual critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão que gera o pedido, causador de grandes incertezas na determinação do tribunal competente...».
3- Conforme resulta além do mais dos citados acórdãos do Tribunal de Conflitos, para se apurar da competência dos tribunais administrativos no que concerne às acções de responsabilidade civil extracontratual, não há sequer que se verificar se o lesante está, ou não, sujeito ao regime da responsabilidade civil extracontratual da Lei nº 67/2007, até nos termos do seu artº 1, nº 5.
4- A causa é do foro administrativo se, alegadamente, duas autarquias lesam particular na sua propriedade imobiliária aquando a requalificação de caminho público no uso de atribuições e no exercício de competências próprias e tal implica a indemnização do proprietário.
DECISÃO
Pelo exposto, acordam os Juízes nesta Relação em, não concedendo provimento ao recurso interposto pelos Apelantes, confirmar o despacho recorrido.
Custas pelos Recorrentes.
Registe e notifique.
Eduardo Azevedo
Maria Rosa Tching
Espinheira Baltar