Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães
| 1301/12.5TCGMR.G1 |  |
TRIBUNAL COMUM
FUNDAÇÃO
PRESIDENTE
EXERCÍCIO DE FUNÇÕES
A... demandou, pelas Varas de Competência Mista de Guimarães e em autos de ação declarativa na forma ordinária, Fundação Cidade de Guimarães, peticionado a condenação desta no pagamento da quantia de €405.395,83, acrescida de juros vencidos e vincendos.
Alegou para o efeito, muito em síntese, que, em Julho de 2009, encontrava-se a exercer funções profissionais na CCDRN - Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Norte, em regime de comissão de serviço por requisição a Euronext Lisbon - Sociedade Gestora de Mercados Regulamentados, S.A, à qual se encontrava vinculada por contrato individual de trabalho. Entretanto, e precedendo a devida deliberação, veio a ser nomeada pela Câmara Municipal de Guimarães para presidente da Ré, função que, mediante certa remuneração, passou a exercer a partir de 29 de Agosto de 2009 e que deveria prolongar-se até 31 de Dezembro de 2015. Dentro deste contexto, a sua referida entidade empregadora estabeleceu com a Autora e com o Município de Guimarães, em 13 de Julho de 2009, um acordo de cedência de interesse público, mediante o qual foi a Autora cedida com vista ao oportuno exercício das funções de presidente da Ré, ficando sujeita às ordens e instruções da Câmara Municipal de Guimarães num primeiro momento, e da Fundação Ré logo que fosse nomeada e tomasse posse. Em 22 de Julho de 2011, e na sequência da anunciada intenção do presidente da Câmara Municipal de Guimarães em proceder a uma renovação da equipa dirigente do conselho de administração da Ré, foi estabelecido entre a Autora, B..., (na qualidade de gestor de negócios da Ré) e C... (por si e em representação da Câmara Municipal de Guimarães), um acordo nos termos do qual a Autora, caso se efectivasse a intencionada renovação, aceitava a revogação do seu mandato de presidente da Ré, obrigando-se esta então a compensá-la pela diferença entre a remuneração mensal que passasse a auferir na situação profissional a que regressasse e a remuneração mensal que auferia aquando da sua designação para presidente da Ré. Sucede que a falada renovação veio a ter lugar, cessando assim, em agosto de 2011, as funções da Autora na Ré. Porém, tendo procurado regressar ao seu lugar na Euronext Lisbon, viu-se a Autora confrontada com a impossibilidade, motivada por reestruturação entretanto operada, de nela ser reintegrada. Por isso, e em alternativa a um inevitável processo conducente à cessação do vínculo laboral por extinção do respetivo posto de trabalho, acordou a Autora com a entidade empregadora a revogação do respetivo contrato de trabalho. Deste modo, está a Ré obrigada a pagar a quantia que resulta do aludido acordo, e que a Autora contabiliza no montante peticionado, mas a Ré recusa-se a tanto.
Contestou a Ré.
Requereu a chamada de terceiros ao processo e concluiu pela improcedência da ação.
Findos os articulados e sem mais, entendeu o tribunal recorrido que o tribunal carecia de competência material para apreciar o pleito, competência que, ao invés, estaria deferida aos tribunais da ordem administrativa, razão pela qual foi a Ré absolvida da instância.
Inconformada com o assim decidido, apela a Autora.
Da respectiva alegação extrai as seguintes conclusões:
A) - Para a determinação da competência em razão de matéria deve atender-se ao pedido e à causa de pedir tal como são formulados e configurados na acção pelo autor, pois é através deles que se pode caracterizar a pretensão do demandante e o respectivo conteúdo;
B) - É claro o pedido formulado na acção: a A. pretende que a R. lhe pague a quantia de 405.395,83 e respectivos juros, em cumprimento do Acordo escrito que ambas previamente celebraram em 22/7/2011 tendo em vista a revogação antecipada do contrato de gestão que vigorava entre ambas as partes e do mandato da A. à frente da R.; e é também clara a causa de pedir na acção: o facto jurídico concreto integrante das normas de direito substantivo que concedem o direito de que a A. se arroga mais não é senão o Acordo que A. e R. estabeleceram e celebraram em 22/7/2011, e a compensação ou indemnização nele estabelecida e acordada entre ambas;
C) – Por outro lado, a R. é uma pessoa colectiva de direito privado - di-lo claramente, também, o nº 2 do art. 1º do Dec.-Lei nº 202/2009, que a instituiu -, e não é uma entidade pública ou uma pessoa colectiva de direito público;
D) – E o contrato estabelecido entre a R. e a A. - tal como a A. o alega e configura na petição (arts. 9º, 10º e 15º da p.i.) - é um contrato de gestão, ao qual são aplicáveis as regras gerais do mandato;
E) – Reconduz-se a questão em causa na presente acção a uma relação jurídica de direito privado, regulada pelas normas e princípios do direito civil comum, nela intervindo como partes uma pessoa singular e uma pessoa colectiva de direito privado, que actua absolutamente despida do jus imperium;
F) – Em discussão não está qualquer questão de ordem pública, mas antes uma questão iminentemente de natureza privada;
G) – Acresce, ainda, não ser a questão em causa nesta acção por qualquer forma atribuída por lei a qualquer outro tribunal, designadamente aos tribunais administrativos – arts. 1º, nº 1 e 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19/2;
H) – Os tribunais administrativos só têm competência para administrar a justiça nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais (n.º 1 do art. 1º do ETAF), litígios esses concretizados, a título exemplificativo, nas várias alíneas do n.º 1 do art. 4º do ETAF;
I) – Referindo o n.º 3 do art. 212º da Constituição que é da competência dos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais, e dispondo por sua vez o n.º 1 do mesmo art. que os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais;
J) – O que traduz bem o seguinte princípio: neste âmbito, a regra geral é a da jurisdição comum, a qual é também sempre subsidiária – principio este igualmente reforçado pelo disposto no art. 66º do CPC;
K) – A presente acção intentou-a a recorrente contra a R. Fundação de que era Presidente - Fundação que, repete-se é uma pessoa colectiva de direito privado -, não se vislumbrando não só que a mesma Ré interviesse com jus imperium ou com quaisquer poderes de autoridade, como se disse atrás, e antes acrescendo encontrar-se ela a actuar numa posição de paridade com a A.;
L) – O que, tudo, conduz inequivocamente à competência das Varas de Competência Mista de Guimarães, em razão de matéria, para apreciar e decidir ou julgar a presente acção - contrariamente ao decidido pela decisão recorrida, que deve assim ser revogada;
M) – Foi violado o disposto nos arts. 66º do CPC, 18º n.º 1 da LOFTJ, 1º, n.º 1 e 4º do ETAF e 212º, n.ºs 1 e 3, da Constituição.
+
Não foi apresentada contra-alegação.
+
Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir, tendo-se sempre presentes as seguintes coordenadas:
- O teor das conclusões define o âmbito do conhecimento do tribunal ad quem, sem prejuízo para as questões de oficioso conhecimento, posto que ainda não decididas;
- Há que conhecer de questões, e não das razões ou fundamentos que às questões subjazam;
- Os recursos não visam criar decisões sobre matéria nova, sendo o seu âmbito delimitado pelo conteúdo do acto recorrido.
+
A única questão que vem submetida à nossa apreciação é a da competência material do tribunal.
+
Plano Fatual:
Damos aqui por reproduzidas as incidências fatico-processuais acima narradas.
Plano Jurídico-conclusivo:
Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais. Já aos tribunais administrativos compete o conhecimento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas (art. 212º da CRP). Concordantemente com esta última asserção, afirma-se no ETAF (art. 1º nº 1) que “Os Tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça (…) nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”
A competência do tribunal administrativo decorrerá, assim, da circunstância do litígio emergir de uma relação jurídica administrativa, designadamente de um contrato de natureza administrativa. O conceito de relação jurídica administrativa assume-se, pois, como decisivo para o efeito da aferição da competência dos tribunais administrativos.
Segundo Freitas do Amaral, é administrativa “toda a relação entre sujeitos de direito, públicos ou privados, que actuem no exercício de poderes ou deveres públicos conferidos por normas de direito administrativo” (v. Curso de Direito Administrativo. II, 2.ª ed., pp. 167 e 168.).
Para Vieira de Andrade, são relações jurídicas administrativas “aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido” (v. A Justiça Administrativa, 8ª ed., pp. 57 e 58).
Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha entendem que “uma relação jurídica administrativa deve ser uma relação regulada por normas de direito administrativo que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeições ou limitações especiais, a todos ou a alguns dos intervenientes, por razões de interesse público, que não se colocam no âmbito de relações de natureza jurídico-privada” (v. Comentário ao Código de Processo dos Tribunais Administrativos, 2ª ed., p.17).
A despeito do contributo destas definições, nem sempre é fácil saber até que ponto de um qualquer contrato resulta constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa.
Nessa tarefa, e como se observa no acórdão do Tribunal dos Conflitos de 6.12.2012, a jurisprudência do S.T.A. e do Tribunal de Conflitos vêm afirmando que importa para o efeito atender não só à presença de um contraente público e à ligação do objecto do contrato às finalidades de interesse público que esse ente prossiga, mas também - o que é fundamental - às marcas de administratividade e de traços que revelem uma ambiência de direito público nas relações que no contrato se estabelecem. Com efeito, diz-se no citado acórdão, «ainda que seja certo que o direito da Administração é o direito administrativo e que, por isso, e por via de regra, será ele a regular as relações contratuais que as entidades públicas estabelecem com os particulares - por as relações em que tal actividade se concretiza serem relações jurídicas administrativas - também o é que não basta a presença de um ente público num contrato para lhe conferir marcas de administratividade e, por essa razão, conferir ao contrato o carácter administrativo, já que (…) nada impede que a Administração também celebre contratos submetidos ao direito comum. Ou seja, a matriz administrativa de um contrato não advém da mera presença de um contraente público pois que, para além dessa presença, se exige a ligação desse contrato à “realização de um resultado ou interesse especificamente protegido no ordenamento jurídico, se e enquanto se trata de uma tarefa assumida por entes da própria colectividade, isto é, de interesses que só têm protecção específica da lei quando são prosseguidos por entes públicos – ou por aqueles que actuam por “devolução” ou “concessão» pública”».
De outro lado, e como é sabido e consabido, a competência é determinada pela forma como se apresentam desenhados a causa de pedir e o pedido (o quid decidendum), sendo desinteressante para o caso qualquer prognose ou juízo quanto ao mérito da pretensão deduzida (irrelevância do quid decisum).
No caso vertente pretende a Autora receber da Ré certa quantia, decorrente do acordo de revogação do seu mandato de presidente da Ré estabelecido em 22 de julho de 2011. Este é o pedido.
A causa de pedir invocada funda-se na relação negocial - um acordo de vontades ou contrato - estabelecida oportunamente (em julho de 2009, e para produzir efeitos a partir da publicação do diploma que criou a Ré) entre a Autora e a Câmara Municipal de Guimarães, nos termos da qual a Autora foi chamada a exercer (e aceitou exercer) as funções de presidente da Ré. O acordo estabelecido em 22 de julho de 2011, embora constitua a fonte imediata da pretensão da Autora, funciona apenas como um dos momentos daquela relação negocial.
A citada relação negocial resolve-se numa relação jurídica administrativa?
Não nos parece.
Sem dúvida que a relação foi estabelecida mediante a intervenção de um órgão público, a Câmara Municipal de Guimarães (não por se tratar de uma incumbência administrativa deste ente enquanto órgão executivo do respetivo município, mas por força da competência avulsa fixada no art. 33º nº 1 dos estatutos da Fundação Ré). Mas já vimos que a simples circunstância da relação ter como parte uma entidade pública não funciona, por si só, como critério atributivo de competência à jurisdição administrativa.
Sem dúvida também que mediante a relação negocial que ficou estabelecida -mandato para presidente da Fundação Ré - a Autora foi chamada a exercer uma função no âmbito de uma entidade que, embora de direito privado, foi criada para fins de utilidade pública. Nesta medida, podemos dizer que a Autora ficou indireta ou mediatamente adstrita ao exercício de uma função de alcance público. Porém, isto não se reconduz a uma atuação no exercício de poderes ou deveres públicos conferidos por normas de direito administrativo, sendo ademais certo os fins de utilidade pública não têm por que ser cumpridos só pela via administrativa ou só por pessoas coletivas públicas. Na realidade, nem o DL nº 202/2009 (diploma que instituiu a Fundação Ré), nem os estatutos que lhe estão anexos, conotam a Fundação Ré ou a atividade da Autora com quaisquer poderes administrativos ou com quaisquer normas de natureza administrativa. Nada desponta de tais instrumentos que indique, ou que de alguma forma sugira, que a atividade a atividade da Ré ou o desempenho da Autora no seio da Ré eram para ser regulados por normas de direito administrativo, atributivas de prerrogativas de autoridade ou impositivas de deveres, sujeições ou limitações especiais, que não se colocam no âmbito de uma qualquer relação de natureza jurídico-privada (neste caso um mandato para a representação e administração de uma pessoa coletiva privada). Pelo contrário, o que se retira é que a Autora foi chamada a exercer uma função de direção numa pessoa coletiva de direito privado, apenas com a particularidade da pessoa coletiva e seus estatutos terem sido instituídos por lei. Não se surpreendem assim a administratividade e a ambiência de direito público acima aludidas.
De outro lado, e dado que há quem entenda que no art. 4º do ETAF se procede a um alargamento da competência dos tribunais administrativos a contratos que não seriam, na qualificação tradicional, contratos administrativos, sempre acrescentamos que nem por aqui se poderia concluir in casu pela competência da jurisdição administrativa.
Com efeito, a alínea f) do nº 1 de tal norma (a única que de alguma forma se poderia relacionar com o caso vertente), reporta-se a contratos com um objecto que poderia ser objecto de acto administrativo; a contratos cujo regime substantivo se apresenta total ou parcialmente regulado por normas de direito administrativo (contratos administrativos típicos); a contratos que tenham sido submetidos pelas partes a um regime de direito administrativo. Não é, como resulta do que foi dito, o caso.
Entretanto, aduz a decisão recorrida a circunstância da Autora ter sido direcionada para a Ré mediante um acordo (que envolveu a sua entidade empregadora e a Câmara Municipal de Guimarães) de cedência de interesse público. E é exato que este tipo de acordos conduz, nos termos expressos do art. 58º da Lei nº 12-A/2008, a uma relação de emprego público, competindo à jurisdição administrativa a apreciação dos litígios emergentes de tal relação (art. 83º da citada Lei).
Há que ver, porém, que não está em questão (não faz parte da causa de pedir) tal acordo, nem é em função de uma qualquer violação desse acordo que vem enformado o pedido. Mas independentemente disto, importa ter presente que o acordo de cedência, bem ou mal adotado pelas partes outorgantes (observamos apenas que do que se tratava era sempre de ceder a Autora a uma entidade privada, não a uma entidade pública), pode ter tido razão de ser aí onde visou chamar a Autora para a esfera da Câmara Municipal de Guimarães (a cujas ordens e instruções ficou momentaneamente sujeita), tudo com vista à sua futura nomeação (da competência da Câmara) para a presidência da Ré. Desde que tal nomeação operou, e visto que a Ré é uma pessoa coletiva de direito privado, deixou de fazer sentido ver no caso a manutenção (e muito menos a constituição) de uma qualquer relação de emprego público. É apodítico.
Pelo que fica dito, é de entender que o tribunal competente para apreciar a pretensão da Autora é o judicial, não podendo por isso subsistir a decisão recorrida.
Procede assim a apelação, devendo o processo seguir junto do tribunal recorrido para apreciação do mais devido.
+
Decisão:
Pelo exposto acordam os juízes nesta Relação em julgar procedente a apelação e, revogando a decisão recorrida, julgam materialmente competente o tribunal recorrido, seguindo o processo como ao caso competir.
Regime de custas:
Custas pela parte vencida a final.
+
Sumário (art. 713º nº 7 do CPC):
Compete aos tribunais judiciais, e não aos administrativos, a apreciação da causa que visa obter da Fundação Cidade de Guimarães o pagamento de certa quantia peticionada por quem exerceu a função de presidente da Fundação, com fundamento na relação funcional estabelecida entre esse peticionante e a Fundação e no acordo firmado para a sua cessação.
+
Guimarães, 30 de maio de 2013
José Rainho
Carlos Guerra
Conceição Bucho