Acórdãos TRE	Acórdão do Tribunal da Relação de Évora
Processo:	2207/03-2
Relator:	BERNARDO DOMINGOS
Descritores:	INCOMPETÊNCIA RELATIVA COMPETÊNCIA MATERIAL EMBARGO DE OBRA NOVA CÂMARA MUNICIPAL GESTÃO PÚBLICA GESTÃO PRIVADA
Data do Acordão:	12/16/2003
Votação:	UNANIMIDADE
Texto Integral:	S
Meio Processual:	AGRAVO EM MATÉRIA CÍVEL
Decisão:	DADO PROVIMENTO AO AGRAVO
Sumário:	I - A questão da competência em razão da matéria afere-se e resolve-se pelos termos em que a acção é proposta e pelo pedido do Autor. II - Actos de gestão pública são os praticados pela Administração no exercício de uma actividade regulada por uma lei que confira poderes de autoridade para o prosseguimento do interesse público, discipline o seu exercício e organize os meios necessário para o efeito. III- Não integra essa gestão pública, até porque configura um acto ilegal, a actuação da Câmara Municipal ao invadir e ocupar um terreno pertencente a particular, sem conhecimento nem autorização deste e sem que tenha havido o necessário processo expropriativo ou tomada de posse administrativa. IV - O facto de se pretender abrir ou alargar um caminho municipal não legitima a apropriação, ou destruição de parte de terreno particular, configurando tal conduta um acto ilegal de apropriação de coisa imóvel ou de dano voluntário - os fins não justificam os meios!! V - Assim, a providência de ratificação de embargo de obra nova intentada pelo dono desse terreno contra a Câmara Municipal, com vista à paragem das obras, é um dos meios de reagir contra a conduta ilegal do município, sendo o seu conhecimento da competência do tribunal comum e não do foro administrativo.
Decisão Texto Integral:	* Acordam em Conferência os Juízes da Secção Cível do Tribunal da Relação de Évora: Proc.º N.º 2207/03-2 Tribunal Judicial da Comarca de L- 1ª secção do 1ª Juízo – proc. n.º 474/03.8 Recorrente: A. Recorrido: B. A. ..., casado, .... intentou a presente providência cautelar, pedindo que seja efectuada a ratificação judicial do embargo por si levado a cabo relativamente a uma obra que, segundo foi informada, é da Câmara Municipal de .... Fundamentou a sua pretensão no facto de ser proprietário de um prédio rústico e que, no dia 25.03.2003, constatou a presença nesse seu prédio de uma retroescavadora a realizar trabalhos de terraplanagem, sendo que o operador da máquina, Nuno Viana, o informou que a obra era da Câmara Municipal de .... Como não tinha dado autorização para a realização de qualquer obra no seu prédio, notificou, verbalmente, na presença de duas testemunhas, o referido operador da máquina, para não continuar os trabalhos, declarando embargada a obra. * Foi proferido o despacho de fls. 27 no sentido de ser dado cumprimento ao princípio do contraditório, nos termos do artigo 385.º, n.º 2, do Código de Processo Civil. * Citada a Câmara Municipal de ..., veio a mesma deduzir oposição, nos termos que constam de fls. 29 e ss. e onde alega, em suma, o seguinte: - a extemporaneidade do requerimento inicial, por não ter sido observado o prazo a que alude o art. 412.º, n.º 3 Código de Processo Civil; - a falta de idoneidade do meio processual, uma vez que o tribunal competente para apreciar a questão em causa nos autos é o tribunal administrativo e não o tribunal comum, tendo em conta a qualidade da requerida e atento o disposto no art. 414.º do Código de Processo Civil; - no mais, impugna a matéria alegada em sede de requerimento inicial. Arrolou testemunhas. * Notificado da oposição deduzida pela Câmara Municipal de ..., veio o requerente responder à mesma. De seguida foi proferido despacho ordenando o desentranhamento da resposta por legalmente inadmissível. Em acto seguido conheceu-se da questão prévia da extemporaneidade do requerimento inicial, tendo-se decidido pela sua tempestividade e na passada, o sr. juiz decidiu conhecer da excepção de incompetência material suscitada pela requerida, tendo-lhe dado provimento e declarando o Tribunal incompetente em razão da matéria, absolveu a requerida da instância. Inconformado com tal decisão o requerente veio interpor o presente recurso de agravo, onde formula as seguintes conclusões: 1. O recorrente não pode concordar com esta decisão porque entende que tal tribunal é competente em razão de matéria para conhecer o pedido isto porque, Vem o Ex.mo Sr. Juiz de Direito na sua decisão retirar a inequívoca natureza de acto de gestão pública, do facto que motivou ao ora Recorrente intentar o procedimento cautelar de ratificação judicial de embargo, no seguinte: "segundo se invoca, a requerida tinha por fim um caminho de acesso ao cemitério ( artigo 23° da oposição). . 2. Ora o erro de aplicação do direito começa logo por aqui, de facto, uma providência cautelar não visa produzir nenhuma decisão definitiva sobre a matéria em apreciação mas manda a lei que " A providência seja decretada desde que se mostre suficientemente fundado o receio da lesão". 3. Ora atento o descrito no requerimento através do qual se requer o decretamento da providência e analisando o conteúdo da oposição , bem se vê ,que não resulta sumariamente provado que existe qualquer acto expropriativo, qualquer posse pública, qualquer procedimento com vista a uma negociação amigável da faixa de terreno que a Recorrida ocupou, nem qualquer exercício de poder público. 4. O que se passa é que uma máquina que se encontrava a fazer obras para a Câmara Municipal invadiu a propriedade do requerido, problema a ser resolvido nos tribunais comuns. 5. E isto não é nenhum acto administrativo. 6. E tanto assim é que a Câmara na sua oposição não junta qualquer documento que suporte o que diz, o que não se compreende. 7. Aliás, nem sequer é referida a deliberação da Câmara Municipal que mandata o Presidente para propor esta oposição, porque mesma não existe, e assim sendo, nem foi a Câmara Municipal de ... que propôs esta oposição, como consta no requerimento, pelo que a mesmo é ilegal e não produz qualquer efeito. 8. Acresce que não consta do Plano Director Municipal de ..., que os terrenos do requerente onde ocorria a obra embargada, estejam integrado em qualquer «espaço canal». 9. Logo, esta obra por tal facto não é legal nem legalizável, enquanto tal plano não for revisto, sendo impossível até a sua expropriação, como decorre do art.' 1280 do DL n.° 380/99, de 22 de Setembro. 10. Assim sendo, não estamos no âmbito do direito administrativo, trata-se de um abuso de direito a ser apreciado no Tribunal Judicial da Comarca de .... 12. De facto não se sabe a que acto administrativo refere o artigo 12° da Oposição, o ora Recorrente até hoje não o conhece. 13. Tal acto nem sequer deve existir, mas mesmo que exista, não foi publicado pelo que não terá eficácia em relação ao requerente. 14. O ora Recorrente é o legítimo proprietário do do prédio em questão, não sendo verdade o vertido no artigos 16°, 17, 18°, 19° 20°, 21° e 22° da Oposição apresentada pelo ora Recorrido. 15. O alegado no artigo 23° da mesma Oposição carece de prova sumária e é um argumento inaceitável, pois a obra é manifestamente ilegal por violar ó Plano Director Municipal, pois pretende-se que se vai alagar um caminho público existente à custa da propriedade alheia e para além do espaço canal previsto no plano para o local 16. O caminho existente sempre tem servido a população tal qual como se encontra e nem se conhecem as reclamações a que refere a Oposição, sendo inaceitável que um Presidente de Câmara não respeite o direito à propriedade privada. 17. E sendo a obra ilegalizável, por violar o plano Director Municipal não poderá ser deferido pedido feito ao abrigo ao abrigo do disposto no artigo 419° do Código de Processo Civil. Contra-alegou a requerida, pugnando pela manutenção do despacho recorrido. A Sr.ª Juíza do processo sustentou o despacho recorrido, reiterando os fundamentos nele invocados. * Na perspectiva da delimitação pelo recorrente [1] , os recursos têm como âmbito as questões suscitadas pelos recorrentes nas conclusões das alegações (art.ºs 690º e 684º, n.º 3 do Cód. Proc. Civil) [2] , salvo as questões de conhecimento oficioso (n.º 2 in fine do art.º 660º do Cód. Proc. Civil). Das conclusões do recorrente da natureza da decisão constante da parte dispositiva do despacho recorrido decorre que a única questão a decidir consiste em determinar se o Tribunal recorrido é ou não materialmente competente para conhecer do pedido. * ** Colhidos os vistos cumpre decidir. A questão a decidir é de solução medianamente simples e sem controvérsias. Trata-se de aferir da competência material do Tribunal “a quo”. É pacífico na jurisprudência e na doutrina o entendimento de que, em regra, a competência material do Tribunal, enquanto pressuposto processual que é, deve aferir-se em função dos termos em que a acção é proposta, designadamente tendo em conta o pedido e os seus fundamentos, tal como o A. os apresenta na petição inicial [3] . Nesta o requerente alegou os seguintes factos, com interesse para a decisão da questão em apreço: 1º« O Requerente é proprietário de um prédio rústico sito em Chorra, Freguesia da ...,, concelho de ..., inscrito na respectiva matriz predial sob o n° 146,s; secção G da Freguesia da Raposeira e descrito na Conservatória do Registo Predial de ...., sob o n° 00970/ 071293, conforme prova pela junção de escritura pública de compra e venda do mesmo e da certidão da Conservatória do Registo Predial de ..., na qual se constata que o prédio ainda está inscrito em nome do vendedor, por o actual proprietário ainda não ter procedido ao registo do mesmo a seu favor (Doc. 1 e 2). 2ºNo dia vinte e cinco de Março de 2003, cerca das dez horas, dirigiu-se ao seu prédio e constatou que estava uma retroescavadora a realizar trabalhos de terraplanagem no seu prédio acima referido, 3ºNa altura em que o ora Requerente chegou ao terreno já tal máquina tinha derrubado dois marcos que delimitavam o seu prédio com o caminho confinante e procedia à limpeza e remoção de terras pertencentes ao ora Requerente 4º0 Requerente ficou surpreendido com tal facto pois, não tinha autorizado qualquer obra no seu terreno nem consentido qualquer terraplanagem. 5ºDe seguida, perguntou ao operador da máquina, N..., o que estava a fazer e com ordem de quem e perguntou ainda pelo encarregado da obra, 6° O mesmo respondeu-lhe que tal obra era Câmara Municipal de ... e que ele era a única pessoa que podia responder pela obra naquele instante pois, o responsável pela mesma não se encontrava no local; 7ºDado que já tinham procedido à remoção de dois marcos e à alteração da topografia do terreno, o Requerente notificou verbalmente o senhor N..., residente em E..., Concelho de ..., operador da máquina, na presença de duas testemunhas, para não continuar os trabalhos, declarando embargada a obra, por a mesma ser ofensiva do seu direito de propriedade e lhe causar prejuízos, pois implicavam a transformação da substância do prédio e a alteração da delimitação do mesmo» * Como se vê o requerente alegou os factos relativos a demonstrar que era titular do direito de propriedade sobre o prédio id. no art.º 1º da petição, à ofensa do seu direito de propriedade, à obra em curso e à identificação do seu titular bem como o prejuízo. Em parte alguma do petitório se alude à existência de qualquer acto administrativo e nem da oposição resulta que a obra esteja a ser executada na sequência ou em execução de qualquer acto dessa natureza. O requerente também não questiona nem põe em causa o direito de a autarquia de limpar um caminho, o que pretende com a providência é que a mesma reconheça e respeite o seu direito de propriedade e se abstenha de o violar. Ora este pedido tem natureza eminentemente privada e não de direito público. É pois em função da natureza deste pedido tal como é apresentado pelo requerente [4] que se determina a competência material do Tribunal [5] . Sobre a questão da competência em razão da matéria vários preceitos legais estabelecem a competência residual dos tribunais judiciais no confronto com as restantes ordens de tribunais. Desde logo, o artigo 211º n.º 1 da Constituição da República estipula: " Os tribunais judicias são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais". Por outro lado, o artigo 66º do Código de Processo Civil, na redacção introduzida pelo D-L 329-A/95, de 12/12, dispõe: " São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional". Preceito idêntico consta do artigo 18º n.º1 da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (Lei n.º 3/99 de 13/1). Do cotejo destes preceitos decorre que só no caso de haver lei que submeta a questão à jurisdição do foro administrativo deixará o tribunal judicial (comum) de ter competência para dela conhecer. No douto despacho recorrido entendeu-se que a competência para conhecer a presente acção pertencia aos Tribunais Administrativos, nos termos do artigo 51º n.º 1 al. h) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, por a conduta imputada ao R. se poder qualificar como acto de gestão pública. Nem sempre é fácil, na prática, qualificar um acto de uma pessoa de direito público como estando inserido numa actuação de gestão pública ou privada. Actos de gestão pública são os praticados no exercício de uma função pública, para os fins de direito público da pessoa colectiva, regidos pelo direito público, por um conjunto de normas que revestem a pessoa colectiva de poderes de autoridade. O que os caracteriza é serem praticados pelos órgãos ou agentes da Administração, no exercício de um poder público, de uma função pública, sob o domínio do direito público, ainda que não envolvendo o exercício de meios de coerção (Cfr. Vaz Serra, RLJ, ano 110º- 315). Os actos de gestão privada [6] são, de modo geral, aqueles que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de serem praticados por simples particulares. São actos em que o Estado ou a pessoa colectiva pública intervém como simples particular, despido de poder público (cfr. Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, 9ª edição, pág. 671). A jurisprudência segue o mesmo entendimento, como se constata do acórdão do S.T.A., de 30.10.83 (BMJ n.º 331, pág. 587), onde se sumaria: - "Para a definição do regime de responsabilidade extra-contratual do Estado e das restantes pessoas colectivas de direito público, consideram: a) Actos de gestão privada, os que se compreendem numa actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas do direito privado; b) Actos de gestão pública, os que se compreendem no exercício de um poder público, integrando a realização de uma função pública da pessoa colectiva independentemente de envolverem ou não, eles mesmos, o exercício de meios de coerção e independentemente, ainda das regras técnicas ou de outra natureza que na prática dos actos devem ser observadas." A conduta imputada à Câmara Municipal e que serve de causa de pedir à presente acção não pode ser considerada como actividade integrada no exercício de um poder público, até porque constituiu a prática de um acto ilícito e culposo (?). O que está em causa na presente providência não é a execução pela Câmara Municipal das obras de abertura, limpeza ou alargamento dum caminho público mas sim saber-se se esta, deliberadamente, violou o direito de propriedade do A. e, tendo-o feito, impedir que o continue a violá-lo. [7] Estando em causa apenas uma ofensa ao direito de propriedade ou à posse do requerente é óbvio que serão os Tribunais comuns [8] e não os administrativos os competentes para apreciar e decidir este pleito onde está apenas em causa a apreciação dum ilícito de natureza cível (sendo que a natureza do ilícito não se altera pela qualidade do agente – seja pessoa de direito público ou privado) [9] Ora o artigo 4º n.º1 al. f) do Estatuto dos Tribunais Administrativos, expressamente estabelece que estão excluídas da jurisdição administrativa as acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja de direito público. Assim sendo, é evidente que é aos Tribunais comuns que compete conhecer da providência de ratificação de embargo de obra nova [10] requerida, sendo consequentemente competente para o efeito o Tribunal Judicial da Comarca de .... Concluindo 1-A questão da competência em razão da matéria afere-se e resolve-se pelos termos em que a acção é proposta e pelo pedido do Autor. 2 - Actos de gestão pública são os praticados pela Administração no exercício de uma actividade regulada por uma lei que confira poderes de autoridade para o prosseguimento do interesse público, discipline o seu exercício e organize os meios necessário para o efeito. 3- Não integra essa gestão pública, até porque configura um acto ilegal, a actuação da Câmara Municipal ao invadir e ocupar um terreno pertencente a particular, sem conhecimento nem autorização deste e sem que tenha havido o necessário processo expropriativo ou tomada de posse administrativa. 4- O facto de se pretender abrir ou alargar um caminho municipal não legitima a apropriação, ou destruição de parte de terreno particular, configurando tal conduta um acto ilegal de apropriação de coisa imóvel ou de dano voluntário - os fins não justificam os meios!! 5- Assim, a providência de ratificação de embargo de obra nova intentada pelo dono desse terreno contra a Câmara Municipal, com vista à paragem das obras, é um dos meios de reagir contra a conduta ilegal do município, sendo o seu conhecimento da competência do tribunal comum e não do foro administrativo. DECISÃO: Pelo exposto, concede-se provimento ao agravo e revoga-se o despacho recorrido, determinando-se a sua substituição por outro que julgue competente para apreciar e decidir a providência, o Tribunal Judicial da Comarca de .... Sem custas, por delas estar isento o Recorrido. Registe e notifique. Évora, em 2003-12-16 (Bernardo Domingos – Relator) ( José Feteira – 1º Adjunto) ( Rui Machado e Moura – 2º Adjunto) ______________________________ [1] O âmbito do recurso é triplamente delimitado. Primeiro é delimitado pelo objecto da acção e pelos eventuais casos julgados formados na 1.ª instância recorrida. Segundo é delimitado objectivamente pela parte dispositiva da sentença que for desfavorável ao recorrente (art.º 684º, n.º 2 2ª parte do Cód. Proc. Civil) ou pelo fundamento ou facto em que a parte vencedora decaiu (art.º 684º-A, n.ºs 1 e 2 do Cód. Proc. Civil). Terceiro o âmbito do recurso pode ser limitado pelo recorrente. Vd. Sobre esta matéria Miguel Teixeira de Sousa, Estudos Sobre o Novo Processo Civil, Lex, Lisboa -1997, págs. 460-461. Sobre isto, cfr. ainda, v. g., Fernando Amâncio Ferreira, Manual dos Recursos, Liv. Almedina, Coimbra - 2000, págs. 103 e segs. [2] Vd. J. A. Reis, Cód. Proc. Civil Anot., Vol. V, pág. 56. [3] Segundo Redenti, citado por Manuel de Andrade, in Noções Elementares de Processo Civil, pag. 91, a competência «afere-se pelo quid disputantum (quid decidendum), em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum» [4] cfr., Miguel Teixeira de Sousa, " Competência Declarativa dos Tribunais Comuns", pág. 36 e, para além dos aí citados, os acórdãos do S.T.J. de 3.2.97 e de 2.7.96, respectivamente no BMJ n.º 364/591 e n.º 459/ 444. [5] Como se pode ler no Acórdão do STJ de 6 de Junho de 1978, in BMJ nº 278, pág. 122 "a estruturação da causa, apresentada pela parte que toma a iniciativa do recurso ao tribunal, é que, na verdade, fixa o único tema decisivo para efeitos de competência em razão da matéria". No mesmo sentido cfr. os Acórdãos do STJ de 20-02-90, no BMJ nº 394, pág. 453, de 27-06-89, no BMJ nº 388, pág. 464, e de 06-06-78,.). [6] «I- Actos de gestão pública são os que correspondem ao exercício de uma função pública, perseguindo fins de direito público da pessoa colectiva, mas sempre subordinados e regidos pelo direito público no qual cabem os necessários poderes de autoridade, conferidos para tais fins. II - Actos de gestão privada são todos os demais, ou seja, todos aqueles que, muito embora levados a cabo por órgão, agente ou representante do Estado ou da pessoa colectiva, se subordinam às mesmas normas (de direito privado) que regem a actividade dos particulares. III - É competente o foro comum para conhecer da acção em que um particular formula um pedido indemnizatório contra a autarquia que se apoderou, sem processo expropriativo adequado, de parte de um seu prédio para construir uma estrada municipal.» Ac. da RL de 12/02/98, proc. n.º 0060582, in www.dgsi.pt [7] --Uma coisa é proceder à abertura ou melhoramento de um caminho público, se necessário expropriando até os terrenos necessários à sua implantação ou melhoramento, realizando a obra por administração directa ou por empreitada, e outra é invadir ou ocupar, destruir ou de algum modo causar danos em imóveis particulares, mesmo em consequência dessas obras (cfr. Ac. RE 2/07/199x, T.IV, 25; Osvaldo Gomes e Alves Correia "Expropriações" , 43 , e "As Garantias" 172, respectivamente ). [8] --«I- A questão da competência em razão da matéria resolve-se pelos termos em que a acção é proposta e pelo pedido do Autor. II - Actos de gestão pública são os praticados pela Administração no exercício de uma actividade regulada por uma lei que confira poderes de autoridade para o prosseguimento do interesse público, discipline o seu exercício e organize os meios necessário para o efeito. III - Não integra essa gestão pública, até porque configura um acto ilegal, a actuação da Câmara Municipal ao invadir e ocupar um terreno pertencente a particular, sem conhecimento nem autorização deste, apesar de ter em vista a construção de uma estrada municipal. IV - Assim, a acção intentada pelo dono desse terreno contra a Câmara Municipal, a pedir a condenação em indemnização pelos danos causados, é da competência do tribunal comum e não do foro administrativo».- Ac. da RP de 09/03/2000, proc. n.º 0050142 in www.dgsi.pt. [9] --A providência cautelar requerida por quem alega a qualidade de proprietário de prédio com vista à defesa do respectivo direito violado pela actividade de uma entidade pública (município), é da competência dos tribunais comuns. Ac. do STJ de 04/03/97, proc. n.º 96A877 in www.dgsi.pt. No mesmo sentido, decidiu o AC. do STJ de 28/05/97, proc. n.º 97B066, in www.dgsi.pt [10] --Cfr. neste sentido Ac STJ de 1997/03/04 in CJ STJ tomo 1 ano v pag. 125; Ac. do STJ de 1995/05/09 in CJ STJ tomo 2 ano III pag. 68; Ac. STJ de 1987/02/03 in BMJ n.º 364 pag.591 e Ac. RC de 1993/02/09 in CJ tomo 1 ano XVIII pag. 36.