Acórdão do Tribunal da Relação de
Évora
Évora
| 348/04-1 |  |
ABUSO DE CONFIANÇA FISCAL
INFRACÇÃO FISCAL
SEGURANÇA SOCIAL
O Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social não tem legitimidade para se constituir assistente em processo onde se investiga a prática de um crime de abuso de confiança em relação à Segurança Social.
ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, OS JUÍZES QUE COMPÕEM A SECÇÃO CRIMINAL DO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE ÉVORA:
I. No Proc. 253/02.0TALGS-A do 2º Juízo do Tribunal Judicial de Lagos, onde se investiga a eventual prática, pelos arguidos A e outros, de um crime de abuso de confiança em relação à Segurança Social, o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (IGFSS) veio requerer a sua constituição como assistente.
Sobre tal pedido recaiu o seguinte despacho:
“(...) De harmonia com o disposto no art. 68 °, n.° 1, al. a), do Código de Processo Penal, podem constituir-se assistentes no processo penal, além das pessoas e entidades a quem leis especiais conferirem esse direito, os ofendidos, considerando-se como tais os titulares dos interesses que a lei especialmente quis proteger com a incriminação e bem assim, acrescenta-se, os respectivos representantes.
Neste processo, os arguidos foram acusados da prática de um crime de abuso de confiança em relação à segurança social.
Ora, tal ilícito, em meu entender, tutela directa e imediatamente o interesse do Estado quer na defesa das respectivas receitas quer na defesa de critérios que devem nortear as relações entre o Estado-Administração e administrados.
Sem descurar outros interesses que acabam por indirectamente ser tutelados - trabalhadores, organização da segurança social - não é possível concluir que tais interesses se situem na primeira linha da garantia penal.
É certo que o art. 46.° do RJIFNA previa a intervenção da Segurança Social. Hoje, por via das alterações introduzidas pela Lei n.° 15/2001, de 5 de Junho, que aprovou o regime jurídico das infracções tributárias, tal previsão desapareceu, admitindo-se apenas a assistência técnica ao Ministério Público - representante do Estado - por parte das instituições - art. 50.° do mencionado diploma.
Assim sendo, por nem à luz da lei geral nem de lei especial se admitir a intervenção do IGFSS nos moldes requeridos, indefiro o requerimento de constituição de assistente do referido instituto, por ausência de legitimidade - vide no mesmo sentido o acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 25 de Fevereiro de 2003, in http://www.dgsi.pt.
Notifique”.
Inconformado, recorreu o IGFSS, extraindo da sua motivação as seguintes conclusões (a seguir transcritas):
1. O douto despacho de que se recorre conclui pela não admissão do IGFSS a intervir como assistente no processo em virtude de, depois da entrada em vigor da Lei n° 15/2001, de 5 de Junho, não existir uma disposição equivalente ao artº 46º do RJIFNA, que expressamente preveja essa possibilidade.
2. Ora, não pode ser esta a interpretação que se deve acolher relativamente a esta evolução legislativa.
3. O artº 46º do RJIFNA, tanto na sua letra como no seu espírito, visava tão somente possibilitar à administração fiscal a intervenção como assistente, funcionando como uma das leis especiais referidas no artº 68º, nº 1 do CPP;
4. Uma vez que, de outra forma, a possibilidade de constituição de assistente estaria vedada à administração fiscal por falta de personalidade jurídica distinta do Estado.
5. Ora essa situação nunca se colocou relativamente à Segurança Social, que sendo representada por Institutos Públicos dotados de autonomia administrativa e financeira, com personalidade jurídica, e enquanto titular de interesses que a lei quis especialmente proteger com a incriminação - Abuso de Confiança à Segurança Social -, sempre teve legitimidade para intervir nos processos na qualidade de assistente, ao abrigo do artº 68º, nº 1, alínea a) do CPP.
6. Os interesses especialmente (particularmente) protegidos no crime de Abuso de Confiança em relação à Segurança Social, reconduzem-se ao próprio património da Segurança Social, concretizado na arrecadação das contribuições que lhe são devidas, cuja protecção está confiada ao IGFSS (Cfr. Estatutos do IGFSS).
7. E relativamente ao facto de o art° 50° do RGIT prever a possibilidade de o Ministério Público ser assistido tecnicamente por um agente da Segurança Social, isso não invalida outras formas de intervenção no processo por parte da Segurança Social.
8. Ou seja, o art° 50° do RGIT não deve ser interpretado como uma norma restritiva à intervenção do IGFSS no processo.
9. Este art° 50° do RGIT deve ser interpretado como um plus, que preconiza a necessidade sentida pelo Ministério Público em ser coadjuvado tecnicamente em determinadas matérias específicas por peritos, neste caso da Segurança Social.
10. Essa norma, como referem Jorge Lopes de Sousa e Manuel Simas Santos, in Regime Geral das Infracções Tributárias anotado, Áreas Editora, 2001, não atribui à Segurança Social "um direito potestativo de impor a assistência técnica de um seu agente, sem ou contra a vontade do Ministério Público, mas tão só o dever de colaborar prestando assistência técnica quando solicitada ".
11. Nunca a interpretação do art° 50° do RGIT deverá colocar em crise a legitimidade do IGFSS para se constituir assistente nos autos, que lhe é conferida pelo art° 68°n° 1 do CPP;
12. Uma vez que é este Instituto Público o titular dos interesses que a norma incriminadora pretendeu especialmente proteger.
13. Mais se diga, que a relevância de uma possível assistência técnica ao Ministério Público (que deverá ser sempre solicitada) é de todo diferente do estatuto processual que a constituição de assistente permite, que é admitida no caso do IGFSS para os crimes de Abuso de Confiança à Segurança Social, nos termos do art° 68° n° 1, alínea a) do CPP.
14. A recorrente não pode aceitar uma interpretação do art° 50° do RGIT, por a mesma ser inconstitucional (por violação do art°.20° da CRP), que considere que a posição processual do IGFSS é unicamente a definida naquele artigo, fazendo lei morta a possibilidade de se constituir assistente, que lhe é conferida nos termos do art° 68°, n° 1 do CPP.
15. Por maioria de razão, a recorrente suscita a questão da inconstitucionalidade de uma "interpretação restritiva" do conceito de ofendido do art°68°, n°1 alínea a) do C.P.P., que conduza a que não seja admitida a constituição de assistente do I.G.F.S.S. nos crimes de Abuso de Confiança em Relação à Segurança Social, por violação do art° 20°, n°1 da C.R.P.
16. Assim, deveria o despacho recorrido ter admitido, por legítima, a intervenção do IGFSS-Delegação de Faro como assistente nos autos, aplicando a alínea a) do n° 1 do art° 68° do CPP.
Termina, pedindo que com a procedência do recurso, seja admitido a intervir como assistente nestes autos.
Admitido o recurso, respondeu o Digno Magistrado do MºPº, pugnando pela sua procedência e formulando as seguintes conclusões:
1. O IGFSS possui legitimidade para se constituir como assistente nos presentes autos,
2. Uma vez que possui personalidade jurídica.
3. Tal legitimidade provém directamente da regra geral do art° 68° do Código de Processo Penal.
4. O art° 50° do actual RJIT deve ser interpretado não como um "minus" relativamente à capacidade de intervenção do IGFSS, enquanto entidade interessada no desenrolar do processo, mas sim como uma alusão à obrigatoriedade de assistência ao Ministério Público, dada a complexidade dos crimes perpetrados contra a Segurança Social.
5. Termos em que deveria o douto despacho recorrido, ter admitido o IGFSS como assistente nos autos.
II. Nesta Relação, distinto é o entendimento do Exmº Procurador-Geral Adjunto que, recordando jurisprudência recente deste Tribunal, entende que deve ser negado provimento ao recurso.
Cumprido o disposto no artº 417º, nº 2 do CPP, o recorrente não respondeu.
Realizado exame preliminar e colhidos os vistos, cumpre decidir.
III. Como é consabido, são as conclusões extraídas pelo recorrente da sua motivação que delimitam o âmbito do recurso (artº 412º, nº 1 do CPP).
E porque assim é, a única questão a apreciar neste recurso consiste em saber se o IGFSS tem, ou não, legitimidade para se constituir assistente nos presentes autos, em que se investiga a eventual prática, pelo arguido, de um crime de abuso de confiança contra a segurança social.
O Regime Jurídico das Infracções Fiscais Não Aduaneiras (RJIFNA), aprovado pelo DL nº 20-A/90, de 15/1, revisto pelo DL 394/93, de 24/11 e pelo DL 140/95, de 14/6, concedia à Administração Fiscal e à Segurança Social a faculdade de se constituírem assistentes nos processos instaurados por crimes previstos nesse diploma (artºs 46º e 51º-A).
Sucede que tal Regime Jurídico foi revogado pelo artº 2º, al. b) da L. 15/2001, de 5/6, diploma que aprovou (através do seu artº 1º, nº 1) o Regime Geral das Infracções Tributárias (RGIT), actualmente em vigor.
E o certo é que o RGIT não contempla, hoje, norma expressa a conferir à Segurança Social (ou à Administração Fiscal) legitimidade para se constituir assistente no âmbito de processos instaurados por crimes previstos neste diploma.
Bem mais modestamente, prevê-se agora, no artº 50º do RGIT, a possibilidade de assistência técnica da administração tributária ou da segurança social ao Ministério Público, a prestar por “um agente da administração ou perito tributário, que tem sempre a faculdade de consultar o processo e ser informado sobre a sua tramitação”.
Contudo, como advertem Lopes de Sousa e Simas Santos, “Regime Geral das Infracções Tributárias”, 334, tal dispositivo “não veio atribuir à administração tributária ou da segurança social um direito potestativo de impor a assistência técnica de um seu agente ou de um perito tributário, sem ou contra a vontade do Ministério Público, mas tão só, como adiantamos, o dever de colaborar prestando assistência técnica, quando solicitada, ou quando aceite depois de sugerida”.
A consagração expressa da figura da assistência técnica em processo penal por crime previsto no RGIT afasta, em nosso entender, a legitimidade da administração fiscal e da segurança social para se constituírem assistentes no âmbito desse processo.
Com efeito, não limitando o RGIT a assistência técnica da segurança social aos casos em que esta se não tivesse constituído assistente, mal se compreenderia que aquela entidade pudesse penetrar no processo por duas portas distintas e nele permanecer, estribada em duas diversas posições processuais.
Mas não só.
Como esclarecidamente se afirma no Ac. RP de 10/12/2003, www.dgsi.pt, «o pensamento do legislador (no sentido da não admissibilidade de constituição de assistente) também emerge, v.g. do Anteprojecto do diploma, em edição do Ministério das Finanças, do ano de 1999.
Com efeito e em relação ao artº 50º do (então, futuro RGIT) e sob a epígrafe “Observação da Comissão Revisora”, pode ler-se que... “O representante da DGI lamentou o facto de deixar de se consignar a possibilidade da Administração Tributária se constituir assistente nos processos por crimes fiscais. Propôs a manutenção do sistema consagrado no RJIFNA, mas o Presidente da Comissão de Revisão opôs-se à manutenção da situação actual...”.
E a completar, “Justificação: Não é minimamente aceitável que a Administração Tributária se possa constituir assistente no processo por crimes tributários, conforme dispõe o artº 46º do RJIFNA. O estatuído no nº 1 (entenda-se do artº 50º do, então, futuro RGIT) é suficiente para assegurar a intervenção da Administração Tributária no processo”».
De outro lado:
O crime investigado nos presentes autos tem natureza pública.
Com efeito, é obrigação constitucional do Estado “organizar, coordenar e subsidiar um sistema de segurança social unificado e descentralizado” (artº 63º, nº 2 da Const. Rep. Portuguesa), posto que, nos termos do nº 1 do mesmo preceito, a todos os cidadãos é reconhecido o direito à segurança social.
Assim, o Estado assume como sua a obrigação de facultar aos cidadãos a segurança social a que constitucionalmente têm direito e, simultaneamente, compromete-se a gerar os recursos financeiros essenciais à sobrevivência do sistema securitário (nisto se traduzindo o princípio do primado da responsabilidade pública, legalmente consagrado no artº 15º da L. 32/2002, de 20/12, que aprova a Lei de Bases da Segurança Social).
Daí que o Orçamento do Estado comporte o próprio orçamento da segurança social (artº 105º, nº 1, al. b) da Const. Rep. Portuguesa e artº 114º, nº 1 da L. 32/2002, de 20/12).
E daí, também, que a cobrança das receitas necessárias à satisfação das despesas com o funcionamento e manutenção do sistema de segurança social se traduza num interesse primordial do Estado, posto que a administração do sistema é da sua exclusiva competência - artº 24º da citada Lei de Bases.
As quotizações dos trabalhadores são uma das várias fontes de financiamento do sistema de segurança social (artº 112º, al. a) da L. 32/2002, de 20/12).
Atento o encargo financeiro que tal quotização representa para os trabalhadores, presente o princípio da contributividade que preside ao subsistema previdencial (cfr. artº 30º da L. 32/2002, de 20/12) e a exigência de justiça equitativa no esforço contributivo para o funcionamento do sistema de segurança social, o Estado sentiu necessidade de rodear de especiais cautelas o processo de dedução e entrega dessas quotizações, criminalizando a conduta daquele que, deduzidos os montantes devidos, deles não faz entrega das mesmas ao seu legítimo titular.
O interesse do Estado na boa cobrança daquelas receitas é, assim, o bem jurídico tutelado na norma prevista no artº 107º, nº1 do RGIT.
Ora, estatui-se no artº 68º, nº 1 do CPP que “podem constituir-se assistentes no processo penal, além das pessoas e entidades a quem leis especiais conferirem esse direito:
a) os ofendidos, considerando-se como tais os titulares dos interesses que a lei especialmente quis proteger com a incriminação (...)”.
Como se vê da simples leitura do preceito, o legislador optou por um conceito restrito de ofendido, no seguimento daquilo que vinha sucedendo na vigência do DL 35007, de 13/10/45 (cfr. o disposto no artº 4º, 2º desse diploma).
Dito de outro modo: se a legitimidade para a constituição como assistente de uma determinada pessoa ou entidade depende da sua condição de ofendido, nem sempre esta é suficiente à obtenção daquela posição processual.
É que não basta ser-se prejudicado pela prática de um determinado crime para, ipso facto, se adquirir legitimidade para a constituição como assistente.
Apenas o titular do interesse ou bem jurídico directamente protegido na norma violada possui tal legitimidade (neste sentido, cfr. Maia Gonçalves, CPP anotado, 12ª ed., 279, nota 2).
Não fornecendo o legislador qualquer definição sobre o que sejam esses interesses que a lei especialmente quis proteger com a incriminação, “é pela norma incriminadora que se vê qual o interesse que a lei quis proteger ao tipificar determinado comportamento humano como criminoso. Definido o interesse, há que identificar o titular desse interesse - pessoa física ou entidade” - Simas Santos e Leal-Henriques, CPP anotado, 2ª ed., 356.
E como supra referimos, o interesse directo, imediato, protegido no artº 107º, nº 1 do RGIT, é o interesse do Estado na boa cobrança das receitas indispensáveis ao funcionamento do sistema de segurança social, cuja organização, coordenação e financiamento constitui sua obrigação constitucional.
É verdade que o IGFSS é um instituto público, dotado de autonomia administrativa e financeira, com personalidade jurídica e património próprio.
Como é verdade, aliás, que tal Instituto tem por objectivo a gestão financeira unificada dos recursos económicos consignados no orçamento da segurança social - artº 3º, nº 1 do respectivo Estatuto, aprovado pelo DL 260/99, de 7/7.
Porém, tal não significa que as receitas do sistema de segurança social previstas no respectivo orçamento sejam da sua (dele, Instituto) titularidade mas, tão só, que lhe compete a respectiva gestão.
Muito menos significa que um eventual direito do IGFSS a receber as prestações contributivas dos trabalhadores seja, ele mesmo, o interesse particularmente tutelado na norma penal em referência. Mediatamente, sê-lo-á: daí que lhe seja lícito, enquanto lesado, deduzir o competente pedido cível, no âmbito do processo penal instaurado. De uma forma directa, imediata, principal, o que se tutela na norma em questão é, contudo e como referimos, o interesse do Estado na boa cobrança das receitas que lhe permitem sustentar o sistema de segurança social e, de alguma forma, também um interesse (ainda estatal, comunitário) na justiça e na equidade contributivas: sendo as prestações contributivas dos trabalhadores uma das várias fontes de receitas do orçamento da segurança social, a não entrega pontual das mesmas determinará um maior esforço contributivo das outras fontes de receitas, fazendo recair sobre terceiros cumpridores os efeitos negativos do incumprimento de alguns devedores.
Assente, então, qual o interesse que no artº 107º, nº 1 do RGIT especialmente se protege, resta dizer que titular do mesmo é o Estado e não o IGFSS que, por esse motivo, carece de legitimidade para se constituir assistente nestes autos (neste sentido, cfr. os Acs. RP de 10/12/2003, RL de 25/02/2003, ambos in www.dgsi.pt. e os Acs. desta Relação de Évora de 12/11/2002, 26/11/2002, 18/12/2002 e 03/02/2004, proferidos nos Procs. 1794/02.1, 1895/02.1, 1891/02.1 e 2316/03.1, respectivamente).
E salvo o devido respeito por melhor e diversa opinião, este entendimento ora expresso sobre o conceito de ofendido previsto no artº 68º, nº 1, al. a) do CPP não viola qualquer preceito constitucional, contrariamente ao que pretende o recorrente.
Aliás, o Tribunal Constitucional, no seu Ac. 76/02, de 26/2/2002 (acessível em www.tribunalconstitucional.pt/jurisprudencia.htm), apreciando questão relativa à constituição de assistente em crime de falsificação de documento, decidiu já:
“A revisão constitucional de 1997 faz-se no contexto da vigência do artigo 68º, nº 1, alínea a) do Código de Processo Penal e nada indica que tenha querido outra coisa senão dar dignidade constitucional ao que aí se estabelece. A constituição de assistente em crimes que não visam directamente proteger interesses privados, mas sim interesses colectivos, em que nem sempre há lesão adicional de interesses privados, e em que a lesão desses interesses não é um elemento constitutivo do tipo de crime - por outras palavras, em crimes em que nem sempre há ofendido - não é certamente uma exigência constitucional”.
Face ao exposto, dúvidas não nos restam de que o despacho recorrido fez boa interpretação da lei, razão pela qual deve ser mantido.
IV. São termos em que, sem necessidade de mais considerações, acordam os juízes desta Secção Criminal em negar provimento ao recurso, confirmando o douto despacho recorrido.
Custas pelo recorrente. Taxa de justiça: 3 UC’s.
Évora, 27 de Abril de 2004 (processado e revisto pelo relator).
a) Sénio Alves
Pires da Graça
Rui Maurício