Acórdão do Tribunal da Relação de
Évora
Évora
| 2826/08.8TBSTR.E1 |  |
NULIDADE DA DECISÃO
Decretada a nulidade da decisão administrativa não pode o juiz absolver a arguida e determinar o arquivamento dos autos, mas antes ordenar o envio do processo para a entidade administrativa a fim de serem supridas as omissões que estão na origem da nulidade.
Acordam, em conferência, na 2ª Secção Criminal do Tribunal da Relação de Évora:
RELATÓRIO.
No processo de contra-ordenação nº2826/08.8PBSTR do 2º Juízo Criminal do Tribunal Judicial da Comarca de Santarém por decisão de 30-10-2008 da Câmara Municipal de Santarém a arguida S, S.A, com sede em Matosinhos, foi sancionada com a coima de € 2.500,00 pela prática da contra-ordenação, pp. pelas disposições conjugadas dos arts.4º, nº3, al. c), 98º, nº1, al. a) e nº2 do DL nº555/99 de 16-12, com as alterações introduzidas pelo DL nº177/2001 de 4-6.
Discordando dessa decisão administrativa, veio a arguida a impugná-la judicialmente, pugnando pela sua absolvição, alegando para tanto que aquela decisão é nula por dela não constar quaisquer factos integradores da culpa (dolo ou negligência) relativamente à imputação subjectiva da materialidade que lhe é atribuída.
Nessa peça desde logo a arguida manifestou não se opor a que a decisão fosse tomada por simples despacho.
Remetidos os autos ao Ministério Público no Tribunal Judicial da Comarca de Santarém, por ele foi logo declarado que também não se opunha a que o recurso fosse decidido por despacho.
Apresentados os autos ao Exmº Senhor Juiz, em 13-3-2009 proferiu despacho, no qual julgou verificada a nulidade da decisão administrativa recorrida, da acusação do MP e a ineptidão desta, por falta de enunciação dos factos que fundamentam a aplicação da coima em que foi condenada a arguida, tendo em consequência não recebido a acusação do Mº Pº e absolvido a arguida e determinado o arquivamento dos autos.
Inconformado com o assim decidido, o Ministério Público interpôs recurso para este Tribunal, impetrando a revogação do despacho recorrido e que seja ordenada a remessa dos autos à entidade administrativa que proferiu a decisão para prolação de nova decisão que respeite os requisitos indicados no art. 58.º do RGCC, apresentando as seguintes conclusões:
1ª A entidade recorrida não indicou a identidade nem concretizou a actuação do agente ou representante da sociedade arguida que no interesse desta violou as normas legais, circunstância decisiva para a afirmação do nexo causal dos factos à arguida e da culpa desta.
2ª A falta de requisitos da decisão administrativa constitui a nulidade prevista no art.379º, n° 1, a), do CPP, ex vi art.41º, nº 1, do RGCO.
3ª O regime das nulidades, quer especial (da sentença), quer geral (art° 118° e ss do CPP) é regido pelo princípio do máximo aproveitamento dos actos processuais, norteado pelo princípio da economia processual, princípio expressamente consagrado no art.122º, n° 3 do CPP.
4ª Enfermando a decisão administrativa de vícios que se traduzem numa nulidade, os efeitos desta são apenas os constantes do art.122º do CPP.
5ª Assim, em obediência a este preceito, competia ao Tribunal declarar a nulidade da decisão recorrida e determinar o reenvio do processo para a autoridade administrativa para nova decisão, a fim de suprir as deficiências indicadas e deste modo respeitar cabalmente o disposto no art.58° do RGCO.
6ª Deste modo, o Tribunal teria dado oportunidade à autoridade administrativa de, tal como previsto no art.122º do CPP, "repetir" o acto e de aproveitar todos os actos que ainda pudessem ser salvos, designadamente, as diligências de investigação na fase de instrução consideradas pertinentes à boa decisão da causa.
7ª Como assim não procedeu, o Tribunal violou o disposto no art.122° do CPP.
Contra-motivou a arguida/recorrida pugnando pela improcedência do recurso e manutenção do despacho sob censura, concluindo nos seguintes termos:
1. Só o desleixo jurídico da entidade administrativa possibilitou a prolação de decisão que desde logo se prefigurava como nula, pois que a arguida no primeiro momento da sua intervenção, é dizer, na altura em que interveio ao abrigo do art. 50º do RGCO, foi alertando para a insuficiência do auto que lhe ofereciam, por padecer de nulidade.
2. Nos termos do nº1 do art. 62º do RGCO, recebido o recurso, e no prazo de 5 dias, deve a autoridade administrativa enviar os autos ao Ministério Público, que os tornará presentes ao juiz, valendo este acto como acusação. (sublinhado nosso).
3. Ainda de acordo com o nº1 do art. 65º-A do mesmo Regime Geral, a todo o tempo, e até à sentença em 1ª instância ou até ser proferido o despacho previsto no nº2 do artigo 64º, pode o Ministério Público, com o acordo do arguido, retirar a acusação (sublinhado nosso).
4. Do que resulta que, face ao regime geral das contra-ordenações, a decisão administrativa alvo de impugnação, e perante a passagem da fase administrativa para a fase judicial, assume-se como uma verdadeira acusação.
5. De acordo com o nº 3 al b) do art. 283º do CPP; aplicável ex vi art. 4º do RGCO, a acusação contém, sob pena de nulidade, a narração de factos que fundamentam a aplicação ao arguido de uma pena incluindo se possível o lugar, o tempo e a motivação da sua prática.
6. Por outro lado, em conformidade com o que estabelece o nº2 do art. 311º do CPP, o presidente despacha no sentido de rejeitar a acusação se a considerar manifestamente infundada, sendo infundada a acusação cujos factos não constituam crime (nº3 al d) do referido artigo 311°).
7. Ora, ao não enunciar os factos que compunham o elemento subjectivo da imputada infracção, a acusação - decisão administrativa e antes o auto de notícia -, incorreu em omissão que teve como consequência a sua nulidade, a qual, por seu turno, conduziu a que, na falta de factos integradores da "acusada" contra-ordenação, a tornassem manifestamente infundada.
8. O que a outro caminho não podia levar que àquele que a instância decretou;
9. Entre outros, o acórdão do STJ, in CJ Ano X, Tomo III, 2002, pag. 200;
10. Deste modo a sentença dos autos bem decidiu, sendo de improceder, porque infundado, o presente recurso.
Nesta Relação, o Exmº. Senhor Procurador-Geral Adjunto acompanhando no essencial a fundamentação do recurso e o sentido decisório preconizado que vem nas respectivas conclusões emitiu douto parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso.
Observado o disposto no nº2 do art.417º do CPP a arguida/recorrida respondeu reeditando no essencial os argumentos expendidos na contra motivação que oportunamente apresentou.
Efectuado o exame preliminar e colhidos os vistos teve lugar a conferência.
Cumpre decidir.
FUNDAMENTAÇÃO.
A decisão sob recurso é do seguinte teor:
«I - Nos termos do disposto nos artºs 311º, nº3, al.d) do C.P.P., aplicável ex vi do artº.41º, nº1 do D.L. 433/82 de 27/10, R.G.C.O., o Tribunal passará a conhecer da nulidade da decisão administrativa recorrida e concomitantemente da acusação do MºPº e da ineptidão desta.
II -PRESSUPOSTOS PROCESSUAIS.
O tribunal é o competente internacionalmente em razão da matéria, da hierarquia e do território.
O M.º P.º é dotado de legitimidade para remeter os autos a juízo em termos correspondentes a acusação.
A nulidade da decisão administrativa recorrida da acusação do MºPº e da ineptidão desta, consistente na falta de enunciação dos factos que fundamentam a aplicação da coima em que se condena a Arguida será abaixo apreciada.
III - nulidade da decisão administrativa recorrida da acusação do MºPº e ineptidão da mesma consistente na falta de enunciação dos factos que fundamentam a aplicação da coima em que condena a Arguida.
Decidindo começar-se-á por dizer que não obstante concordarmos com o que se diz no douto acórdão da Relação do Porto de 20/10/1999, proferido no recurso n.º 10619, citado em anotação ao artigo 58.º do regime geral das contra-ordenações, em Contra-Ordenações Anotações ao Regime Geral, 2.º edição 2002, de Manuel Simas Santos e Jorge Lopes de Sousa, na página 342, no sentido de que “As exigências de fundamentação da decisão da autoridade administrativa – no respeitante às contra-ordenações – hão-de ser menos profundas que as relativas aos processos criminais; não se podem transformar as decisões das autoridades administrativas em verdadeiras sentenças criminais”, entendemos, o que como é obvio não contraria o referido aresto, que as decisões administrativas devem conter os factos que fundamentam a aplicação das coimas aos Arguidos.
Importa agora referir que as coimas, tal como algumas reacções penais, são aplicáveis tanto a pessoas singulares como a pessoas colectivas, sendo estas responsáveis pelas contra-ordenações praticadas pelos seus órgãos no exercício das suas funções (artigo 7º, do decreto-lei nº 433/82, de 27 de Outubro).
Deste modo, a responsabilidade contra-ordenacional da pessoa colectiva pressupõe, necessariamente, uma conduta de um seu órgão, no exercício das suas funções.
Tal conduta do órgão da pessoa colectiva pode consistir na autoria imediata ou mediata ou na instigação do ilícito contra-ordenacional imputado à arguida, ou ainda, na cumplicidade no facto contra-ordenacional.
Por isso, em bom rigor, nenhuma pessoa colectiva poderá responder isoladamente pela prática de uma contra-ordenação, devendo ser corresponsabilizados o ou os agentes pessoas singulares que efectivamente praticam a conduta tipificada como contra-ordenação.
O diploma que veio regular as contra-ordenações ambientais (referimo-nos à Lei nº 50/2006, de 29 de Agosto), procedeu a um alargamento dos pressupostos de responsabilização contra-ordenacional das pessoas colectivas, na medida em que se basta para que tal responsabilização opere, com a prática da contra-ordenação, em seu nome ou por sua conta, pelos titulares dos seus órgãos sociais, mandatários, representantes ou trabalhadores no exercício das suas funções (artigo 8º, nº 2, da Lei nº 50/2006, de 29 de Agosto).
Aqui chegados importa referir que uma primeira e segura observação que à partida se deve fazer, face à factualidade que constava e consta da decisão administrativa recorrida para responsabilizar contra-ordenacionalmente a arguida é a de que a mesma não é suficiente para estribar a autoria da arguida pelos factos imputados nestes autos.
Tal insuficiência deriva de não se ter averiguado em tempo próprio quem foi o agente singular dos factos contra-ordenacionais verificados e em que condições actuou e também da entidade administrativa partir do pressuposto erróneo de que a pessoa colectiva tem por si capacidade de acção e de culpa.
Na verdade, a responsabilidade contra-ordenacional da pessoa colectiva é sempre uma responsabilidade reflexa, não sendo independente, no sentido em que para operar requer necessariamente uma conduta de uma pessoa singular que seja órgão daquela entidade e que actue no exercício das suas funções e o que consta da decisão administrativa recorrida a este respeito é apenas o consta dos factos provados que referem apenas a arguida e nunca actuação de responsáveis seus pessoas singulares ou empregados seus sendo que em bom rigor afirma no entanto a folhas 85 que “ a arguida, (que repita-se é uma pessoa colectiva), não representou como possível a realização do facto” ... “A arguida não agiu com o cuidado a que, segundo as circunstâncias está obrigado e de que é capaz”.
Importa observar que a resposta a esta factualidade sempre teria de ser negativa devido a circunstância da factualidade em causa ser impossível, nomeadamente de uam pessoa colectiva e a Arguida é uma pessoa colectiva não pode dizer-se que “ não representou como possível a realização do facto”... A arguida não agiu com o cuidado a que, segundo as circunstãncias está obrigado e de que é capaz”.
E tal insuficiência determina, por si só, a improcedência da imputação contra-ordenacional objecto destes autos por via da nulidade em apreciação e a concomitante procedência do recurso.
A decisão administrativa recorrida proferida em 30/10/2008, pela Câmara Municipal de Santarém e constante de folhas 81 a 86, que aplicou à Arguida, pela prática dos factos nela referidos, a coima de 2.500 euros, não contém assim ela própria os factos relativos ao elemento objectivo e subjectivo da infracção praticada pelos representantes ou empregados da Arguida que fundamentam a aplicação da coima.
Não obstante no que diz respeito ao referido elemento subjectivo estarmos perante matéria de facto do foro intimo subjectivo que se infere ou não da matéria de facto objectiva tal não desobriga a entidade administrativa recorrida de a enunciar expressamente na decisão.
A referida decisão ao não enunciar os referidos factos praticados pelos representantes ou empregados da arguida que fundamentam a aplicação da coima em que a condena,é nula de acordo com o disposto nos artigos 58.º, n.º 1, alínea b), do D. L. n.º 433/82., de 27/10., 374.º, n.º 2, e 379.º, n.º 1, alínea a), do Código de Processo Penal, “ex-vi” do artigo 41.º, n.º 1, do referido D. L. n.º 433/82.
Nos termos do artº. 62 do referido D.L. 433/82, a remessa dos autos pelo MºPº ao Tribunal vale como acto de acusação, fazendo portanto o MºPº sua, como acusação, a decisão administrativa recorrida, como refere António Bessa Pereira em "Regime Geral das Contra Ordenações e Coimas", anotado, 6ª edição, página 118 e 119 e Leones Dantas em "Regime Geral das Contra Ordenações e Coimas, pagina 77, o MºPº não está vinculado a enviar sem mais os autos ao Tribunal, fazendo sua a decisão administrativa recorrida, em vez de a converter em acusação podendo e até, em nossa opinião, devendo recusar-se a fazê-lo quando estejamos perante uma decisão administrativa nula como é o caso, refere Leones Dantas, mesmo que se o MºPº entender que não deve deduzir acusação, mas determinar o arquivamento do processo, deverá previamente ouvir a autoridade administrativa recorrida.
Em nosso entender, como diz António Bessa Pereira, na obra e local citados, a não se entender assim, "a passagem do recurso pelo MºPº consistiria num acto inutil, fazendo deste como que um mero correio do Juiz".
É pois claro, em nossa opinião, que a nulidade da decisão administrativa recorrida traduz-se na nulidade da própria acusação do MºPº, o que acarreta a ineptidão da mesma, devendo conduzir, numa fase inicial do processo, quando é recebido no Tribunal, à rejeição da acusação do MºPº, nos termos do disposto no artº. 311, nº 3, al. d) do C.P.Penal aplicável ex vi do artº. 41º, nº 1 do referido D.L. 433/82, dado que, como se disse, estamos perante uma acusação que enuncia factos que não constituem infracção contra ordenacional alguma.
E não se diga que por não existir lacuna legal não é possível aplicar o disposto no artigo 311, nº3, al. d) do C.P. Penal aplicável “ex vi” do art.41º. nº1 do referido DL 433/82, dado que uma tal interpretação não é conforme ao princípio do acusatório constitucionalmente consagrado e conforme abaixo melhor se explicitará é aplicável ao ordenamento contraordenacional, aliás no sentido da aplicabilidade do art.311º, nº3, al.d) do C. P. Penal aplicável ex vi art.41º, nº1 do referido DL 433/82, decidiram os doutos acórdãos do Venerando Tribunal da Relação de Évora de 28/10/2008, Processo 1441/08-1em www.dgsi.pt de 16/09/2008 e de 27/1/2009, cujas certidões se juntam em seguida.
Acresce que a realização do julgamento traduzir-se-ia num acto inútil dado que, mesmo que viesse a provar-se em tal julgamento quem foi o agente singular dos factos contra-ordenacionais verificados e em que condições actuou e também de que tal pessoa ou pessoas tem ou teem por si capacidade de acção e de culpa, tal situação não constituiria uma alteração substancial ou não substancial dos factos constantes da acusação, pela simples razão de que os factos constantes da acusação, por si só, não constituem qualquer ilícito contra ordenacional, pressuposto básico para que factos novos possam ser atendidos em audiência de julgamento, nos termos dos artº.s 357º e 358º do C.P.Penal.
Por outro lado, a não se entender assim, estar-se-ia a violar o princípio do acusatório que tem assento constitucional no artº. 32º, da C.R.P., pois que, como refere Gomes Canotilho e Vital Moreira em anotação ao artº. 32 da C.R.P. anotada, vol. 1, 4ª. Ed. revista, a página 522 "o principio do acusatório (nº 5, 1ª parte) é um dos principios estruturantes da constituição processual penal. Essencialmente, ele significa que só se pode ser julgado por um crime, precedendo acusação por esse crime por parte de um orgão distinto do julgador, sendo a acusação condição e limite do julgamento.", o sublinhado é nosso.
Por outro lado, como é sabido, as garantias constitucionais nomeadamente do princípio do acusatório são extensivas aos demais domínios sancionatórios, designadamente o ilícito de mera ordenação social e o ilícito disciplinar e portanto aos processos de contra ordenação e sancionatórios, como resulta do artº. 32º, nº 10 da C.R.P. e, nesse sentido se pronunciando em anotação a este preceito os constitucionalistas J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, 4ª edição, Coimbra Editora, 2007, p. 526, anotação XVII.
Assim sendo, o referido principio do acusatório tem plena aplicação aos presentes autos.
Por outro lado, em parte alguma do C.P.Penal, aplicável por força do já falado artº. 41º do D.L. 433/82, se permite o aperfeiçoamento ou correcção das acusações do MºPº e, assim sendo, por essa razão também não pode o Tribunal remeter os autos para o MºPº e por via dele para a autoridade administrativa recorrida afim de que seja refeita e corrigida a acusação defeituosa, o que violaria não apenas o referido principio do acusatório como também as normas do C.P.Penal aplicáveis e, bem assim, as normas do Regulamento Geral das Contra Ordenações, previstas no D.L. 433/82, de 27/10, que em parte alguma prevêm tal possibilidade.
Aqui chegados, torna-se manifesto que é um acto inútil realizar um julgamento com uma acusação do MºPº que é inepta e nula e que não poderia conduzir a qualquer outro resultado que não a absolvição da arguida, tendo aqui aplicação o princípio geral que informa todo o ordenamento juridico português previsto no artº. 137º do C.P.Civil, segundo o qual, é proibida a prática de actos inúteis e que é aplicável expressamente, por via do disposto no artº. 4º do C.P.Penal e 41º do D.L. 433/82, de 27/10.
É Também pelas razões acabadas de referir que entendemos ser legítimo ao tribunal usar o disposto no artigo 311, n.º 3, al. d) do C.P.Penal aplicável ex vi do artº. 41º, nº 1 do D.L. 433/82., de 27/10, R.G.C.O., dado caso contrario como cremos ter demonstrado estariamos a tramitar inutilmente um processo cujo unico desfecho possivel é a absolvição da Arguida, a praticar portanto actos inúteis que o princípio geral que informa todo o ordenamento juridico português previsto no artº. 137º do C.P.Civil, segundo o qual, é proibida a prática de actos inúteis não consente.
A posição que acabamos de tomar, no sentido do arquivamento dos autos perante uma decisão administrativa nula, foi também perfilhada no douto Acórdão do venerando Tribunal da Relação do Porto, de 30/05/2005, disponível em texto integral em WWW.DGSI.PT., e mais recentemente pelos doutos Acórdãos do venerando Tribunal da Relação de Évora, de 16/09/2008 e de 27/1/2009, cujas certidões se juntam em seguida.
IV-DECISÃO.
Pelo exposto decidindo-se conceder provimento ao recurso interposto pela Arguida, julga-se verificada a nulidade da decisão administrativa recorrida, da acusação do MºPº e a ineptidão desta, por falta de enunciação dos factos que fundamentam a aplicação da coima em que condena a Arguida, e, em consequência, de acordo com as disposições supra citadas, decide-se não receber a douta acusação do M.º P.º, absolver a arguida e determinar o arquivamento dos autos.
Não são devidas custas.
Notifique».
Delimitação do objecto do recurso.
Como se sabe, são as conclusões do recurso que delimitam o seu âmbito, aliás como vem sendo pacificamente aceite pela jurisprudência dos nossos tribunais superiores. É que o julgamento em recurso não o é da causa, mas sim do recurso e tão só quanto às questões concretamente suscitadas e não quanto a todo o objecto da causa. Acresce que esta Relação apenas conhece aqui de matéria de direito, como expressamente dispõe a lei – cf. art. 75.º, n.º 1, do RGCO – podendo, porém: a) Alterar a decisão do tribunal recorrido «... sem qualquer vinculação aos termos e ao sentido da decisão recorrida, salvo o disposto no artigo 72.º-A» (esta norma respeita à proibição de reformatio in pejus); b) Anulá-la e devolver o processo ao tribunal recorrido – cf. n.º 2 daquele art.75º
O recorrente (MP) na motivação e conclusões do recurso aceita a existência da nulidade da decisão administrativa, apenas se insurgindo, no essencial, com a consequência jurídica conferida pela decisão recorrida a tal vício.
A questão a apreciar reconduz-se, pois, a conhecer se - face à declarada e não impugnada nulidade da decisão da entidade administrativa deve a arguida ser absolvida e ser determinado o arquivamento dos autos, como foi decidido, ou se tal nulidade implica o reenvio dos autos para a entidade administrativa, com vista ao respectivo suprimento.
Vejamos.
Liminarmente e como já tivemos ocasião de afirmar anteriormente em recursos que tinham subjacente situações idênticas à que aqui nos ocupa, não obstante o esforço argumentativo do Exmº Juiz “ a quo”, aqui secundado pela arguida, o tribunal a coberto da nulidade da decisão administrativa e da “acusação”, termina com uma decisão de mérito – a absolvição da recorrente.
Salvo o devido respeito pela opinião contrária, no Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas - arts.62º a 64º - está regulado de forma completa o modo como o tribunal aprecia o recurso de impugnação judicial interposto da decisão administrativa, pelo que não existe qualquer lacuna a integrar, nomeadamente por aplicação do disposto no art.311º do CPP.
Sobre a questão atrás enunciada, debruçou-se também o acórdão desta Relação proferido em 03-12-2009 no proc.º 2768/08.7TBSTR.E1, disponível em www.dgsi.pt relatado pelo Exmº Senhor Desembargador Berguete Coelho, cujos fundamentos nele invocados, no essencial, sufragamos, bem como a correspondente decisão proferida sobre a forma de suprimento da nulidade verificada, que iremos seguir de perto nesta breve exposição, pois aborda de forma exaustiva o tema e rebate os argumentos que em contrário se perfilam.
Como é referido no dito aresto aquela questão prende-se com o adequado cumprimento pela autoridade administrativa do disposto no art.58º do RGCO, que estabelece os requisitos a que legalmente deve obedecer qualquer decisão administrativa.
O despacho recorrido entendeu que tal decisão é omissa quanto à indicação dos factos praticados pelos representantes ou empregados da arguida e quanto aos factos atinentes ao elemento subjectivo da contra-ordenação, ou seja, se esta é imputável a título de dolo ou negligência, cominando tal circunstância com a nulidade da mesma decisão, por via dos arts.374º, nº.2, e 379º, nº.1, alínea a), do CPP, “ex vi” art.41º do RGCO.
No que ora importa, nos termos do disposto na al. b) do nº1 do art.58º do RGCC a decisão administrativa deve conter a descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas, o que equivalerá a dizer quais os factos susceptíveis de condenação pela contra-ordenação imputada.
Devido a entender preterida essa formalidade, enquanto inviabilidade dos factos conduzirem à prática da contra-ordenação respectiva, decidiu o tribunal recorrido absolver a arguida e arquivar os autos.
Como é dado conta no mencionado acórdão, é vasta a ausência de unanimidade, quer na doutrina, quer na jurisprudência, acerca da qualificação do vício decorrente da inobservância dos requisitos formais a que alude aquele preceito - para uns tratando-se de nulidade, insanável ou sanável (v. entre outros, Manuel Simas Santos e Jorge Lopes de Sousa, in “Contra-Ordenações – Anotações ao Regime Geral”, Vislis Editores, 3ª.edição, 2006, a págs.387/390; João Conde Correia, em “Contributo para a Análise da Inexistência e das Nulidades Processuais Penais”, em Studia Juridica 44, Coimbra Editora, 1999, págs.174 e segs.; acórdão do STJ de 16.10.2002 e acórdão da Relação do Porto de 27.02.2002, acessíveis em www.dgsi.pt ; e acórdão da Relação de Lisboa de 10.02.2004, in CJ ano XXIX, tomo I, pág.130); para outros, de mera irregularidade (entre outros, António Beça Pereira, em “Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas, Almedina, 2007, a págs.115/116, e acórdãos da Relação do Porto de 19.03.1997, no proc. nº.10178, e desta Relação de Évora de 4.04.2004, no proc. nº.483/04-1, acessíveis em www.dgsi.pt) , com o respectivo regime processual penal subsidiário por via do mencionado art.41º do RGCO.
Na realidade, tal Regime não contém qualquer disposição que preveja a consequência jurídica para a preterição de algum desses requisitos, o que vem suscitar justificada controvérsia, além do mais, sabendo-se que, como refere Mário Gomes Dias, em “Contra-Ordenações, Notas e Comentários, Escola Superior de Polícia, a pág.133., «O processo de contra-ordenação constitui uma realidade sui generis que representa um meio termo [um tertium genus] entre o tradicional processo administrativo sancionador e o tradicional processo criminal».
Por isso, algumas das suas especificidades, como seja a típica característica de se iniciar como um puro processo administrativo, com a inerente instrução e culminando na decisão que, não sendo impugnada, assume carácter executivo – v.arts.88º a 91º do RGCO -, mas que, sendo impugnada, reveste a vertente de verdadeiro processo judicial, tornando-se a decisão administrativa numa decisão-acusação – cf.art.62º, nº.1, do RGCO e Manuel Ferreira Antunes, in “Reflexões sobre o Direito Contra-Ordenacional”, SPB Editores, 1997, a pág.161.
Como é dito no mencionado acórdão, sem prejuízo dos pertinentes argumentos que se colhem de ambas as perspectivas, as decisões administrativas não constituem efectivamente verdadeiras sentenças e a aplicação subsidiária das disposições processuais penais tem de ser analisada de harmonia com a natureza dos processos contra-ordenacionais e da sua especificidade, de forma a que sejam adequadamente compreendidas as exigências contidas naquele art.58º, as quais se aproximam de algum modo dos requisitos previstos para a acusação referidos no art.283º do CPP.
Porém, a exigência de fundamentação é requisito também da decisão administrativa - mesmo art.58º, seu nº.1, alínea c) -, diferentemente do que naturalmente se verifica com a mera peça acusatória em processo criminal.
Essa exigência corresponde, aliás, a determinação constitucional, decorrente do art.268º, nº.3, da Constituição da República Portuguesa (CRP), segundo o qual Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos.
Como é sublinhado no citado acórdão, embora nos termos do art.62º, nº.1, do RGCO, a apresentação pelo Ministério Público dos autos (e não propriamente apenas a decisão administrativa) ao juiz, valha como acusação, isso não significa que à decisão administrativa seja pois aplicável o regime estrito das nulidades da acusação, por referência ao art.283º do CPP, consagrado nos arts.119º e 120º do mesmo diploma.
Acrescenta o mencionado acórdão que a decisão, apesar de toda a sua especificidade e com vista à finalidade que prossegue, terá de cumprir as formalidades descritas no art.58º do RGCO e que, caso não as cumpra, por via do art.41º do RGCO - por aplicação subsidiária, com a necessária harmonização, atentando em que as autoridades administrativas estão submetidas aos mesmos deveres das entidades competentes para o processo criminal, também com as necessárias adaptações -, incorrerá em nulidade.
Com efeito, apesar do carácter restritivo adoptado pelo legislador para a qualificação dos motivos que devem redundar no vício de nulidade, com as consequências extremas previstas no art.122º do CPP – tornando inválido o acto em que se verificarem, bem como todos os actos que dele dependerem e que possam por eles ser afectados -, não se vislumbra que a necessária aplicação subsidiária das normas do processo criminal possa conduzir a outra solução que não a de considerar que a decisão administrativa que não contenha os requisitos do art.58º do RGCO esteja ferida de nulidade e, assim, que à mesma seja aplicável a disciplina do art.379º do CPP.
De todo o modo, como se referiu, a apreciação do cumprimento desse preceito legal terá sempre de ser feita sem que se exija um grau de perfeição atinente às sentenças criminais, sob pena de se tornar a fase administrativa em fonte de entorpecimento das decisões, de protelamento das mesmas, de perda da sua eficácia e prontidão perante os interesses subjacentes e de formalismo que não se compadece com a ritualidade própria do Tribunal.
Feitos os esclarecimentos da perspectiva que, a nosso ver, se afigura como a mais adequada e porque “in casu” justificada, na medida em que a decisão recorrida também qualificou o vício em causa como de nulidade, por via do art.379º, nº.1, alínea a), do CPP, as detectadas omissões não são postas em causa pelo recorrente, implicitamente reconhecendo-as.
E, ainda, sem perder de vista, porém, as considerações acima explicitadas, essa nulidade – que não é propriamente de sentença, mas a que a aplicação subsidiária do regime processual penal impõe o legal tratamento à luz do art.379º do CPP -, podia ter sido, como foi, conhecida pela decisão recorrida, de acordo com o nº.2 do mesmo preceito legal - As nulidades da sentença devem ser arguidas ou conhecidas em recurso, sendo lícito ao tribunal supri-las, aplicando-se com as necessárias adaptações o disposto no artigo 414.º, n.º4.
Esta redacção foi introduzida por via da Lei nº.59/98, de 25 de Agosto, e da mesma colhe-se que as nulidades da sentença devem ser conhecidas oficiosamente, não se vendo que outro significado se possa atribuir à expressão legal “conhecidas”, conforme, entre outros, se expendeu nos acórdãos da Relação do Porto de 29.09.2004 e de 30.03.2005, acessíveis em www.dgsi,pt.,e no acórdão da Relação de Lisboa de 10.02.2004, in CJ ano XXIX, tomo I, a pág.130.
O tribunal recorrido entendeu que a consequência do vício da nulidade da decisão administrativa seria a absolvição da arguida e o arquivamento dos autos.
A este propósito como lapidarmente é mencionado no dito acórdão, tal conclusão, desde logo, enferma da incongruência de se extrair do conhecimento e da apreciação de uma questão prévia – a nulidade da decisão administrativa – resultado atinente à apreciação do fundo da causa (a absolvição da arguida), pelo que, do ponto de vista teórico, só o arquivamento seria viável consequência.
Sem prejuízo, as nulidades de sentença são sanáveis, o que a decisão recorrida pôs de parte.
As mesmas não constam, efectivamente, do elenco taxativo das nulidades insanáveis do art.119º do CPP e, aliás, só assim se compreende que possam ser supridas nos termos daquele nº.2 do art.379º do CPP.
A previsão dos arts.119º e 120º do CPP, como é pacificamente reconhecido, não tem aplicação no âmbito das nulidades da sentença, pois de outro modo, o prazo para arguição respectiva ficaria esgotado com a própria leitura da sentença, inviabilizando na prática esse direito.
Assim, com a devida adaptação ao caso “sub judice”, mantém-se plenamente a jurisprudência fixada pelo Assento do STJ de 06.05.1992, publicado no D.R. I Série-A, nº.180, de 06.08.1992, no sentido de que Não é insanável a nulidade da alínea a) do artigo 379.º do Código de Processo Penal de 1987, consistente na falta de indicação na sentença penal, das provas que serviram para formar a convicção do tribunal, ordenada pelo art.374.º, n.º 2, parte final, do mesmo Código, por isso não lhe sendo aplicável a disciplina do corpo do artigo 119.º daquele diploma legal.
A solução que se harmoniza com o conhecimento oficioso das nulidades da decisão administrativa não pode deixar de ser o que lhe torna inaplicável o regime de sanação das nulidades previsto no art.121º do CPP.
Se por um lado se defende, como é o caso, que a disciplina do art.379º do CPP é aplicável ao incumprimento do art.58º do RGCO, por outro, tem de extrair-se a conclusão de que se deva socorrer da faculdade de sanação de nulidades referida, quando esse mesmo art.379º, no seu nº.2, prevê a forma de suprimento das nulidades, sendo assim caso em que a lei dispõe regime diverso do que, em geral, é previsto naquele art.121º.
Por isso, existindo nulidade nos termos referidos, esta não está sanada, o que não significa que não deva ser suprida pela entidade administrativa, por referência àquele nº.2 do art.374º do CPP – v. entre outros, o acórdão do STJ de 21.12.2006, proferido no proc.nº.06P3201, acessível em www.dgsi.pt - , aliás de harmonia, como bem refere o recorrente, do princípio do máximo aproveitamento dos actos processuais, em homenagem ao princípio da economia processual, dando-se oportunidade (…) de suprir nulidades, restringindo-se, até onde for possível, as consequências da declaração de nulidade do acto. Tal decorre da circunstância de o processo (…) ser uma sequência de actos, os quais nem sempre estarão entre si numa relação causal ou de dependência.
Sobre a inaplicabilidade do estatuído no art.311º do CPP ao processo de contra-oredenação apesar de não constituir objecto do recurso e não obstante já atrás termos expressado o nosso entendimento, transcrevem-se de seguida as pertinentes as razões aduzidas naquele acórdão a esse propósito:
“O recorrente não aborda a problemática aludida no despacho recorrido, quanto à aplicabilidade ao processo de contra-ordenação do art.311º do CPP, enquanto permitindo, ou não, a possibilidade de rejeição da acusação, nos termos dos seus nºs.2 e 3.
Ainda que sucintamente e porque o assunto foi trazido à colação no despacho - apesar da posição já definida de que os autos não deverão, por via da nulidade da decisão administrativa, ser arquivados e, muito menos, ser a arguida absolvida, mas sim deverem ser supridas as omissões que estão na origem dessa nulidade -, tecem-se algumas considerações nesse âmbito.
Note-se, desde já, que inevitavelmente, regressando os autos à autoridade administrativa para aquele efeito, cumpridas que sejam as formalidades necessárias ao suprimento referido e proferida nova decisão administrativa, todos os actos processuais subsequentes que foram praticados ficarão inutilizados, ou seja, também a impugnação judicial efectuada e a remessa dos autos ao abrigo do art.62º do RGCO.
A interpretação deste preceito terá de ser feita com a cautela de que, de acordo com a sua redacção, é a apresentação dos autos ao juiz que vale como acusação, e não propriamente a decisão administrativa, equivalendo ao momento em que o processo passa à fase dita judicial.
Compreende-se a fundamentação expendida no despacho sob censura, que já foi efectivamente, em sentido idêntico, vertida no acórdão desta Relação de Évora de 28.10.2008, no proc. nº.1441/08-1, acessível em www.dgsi.pt, em cujo texto, designadamente, se lê: (…) o actual Código de Processo Penal português perfila-se como um processo de “máxima acusatoriedade … compatível com a manutenção, na instrução e em julgamento, de um princípio de investigação judicial”, tal como afirmado pelo Prof. Figueiredo Dias em nome da Comissão de Reforma do Código de Processo Penal, expressão que ficou a constar do nº 4, nº 2 do artigo 2º da Lei de autorização legislativa em matéria de processo penal, Lei nº 43/86, de 26 de Setembro.
Características que – pelo menos em fase judicial – se transmitem ao procedimento contra-ordenacional.
Daqui resulta, incontestavelmente, como mera assunção constitucional do princípio do acusatório, a nítida separação entre entidade acusadora e juiz de julgamento (dimensão orgânico-subjectiva do princípio do acusatório) e a distinção entre fases do processo (no caso, acusação e julgamento), no que é definido como a dimensão material daquele princípio.
É assim que o Código de Processo Penal e o RGCO vêm a estabelecer, de forma clara, o papel do Ministério Público, enquanto entidade dominus do processo, quanto à promoção do processo e à dedução da acusação nos artigos 48º e 53º do Código de Processo Penal e 62º do RGCO.
Ao juiz de julgamento, assim impedido de se pronunciar quanto a essa fase processual – a acusação – restaria o papel de direcção da fase de julgamento, balizado e limitado pelo conteúdo da acusação, pelo thema decidendum (objecto do processo) e pelo thema probandum (extensão da cognição).
Em termos práticos, se ao juiz de julgamento não é permitido, em homenagem às dimensões material e orgânico-subjectiva da estrutura acusatória do processo, imiscuir-se ex oficio, nas nulidades genericamente referidas no nº 3 do artigo 283º do Código de Processo Penal, já se lhe impõe que impeça a ida a julgamento de acusações nos casos contados previstos no nº 3 do artigo 311º.
Ora, tais considerandos devem repercutir-se em qualquer processo contra-ordenacional, já que as hipóteses reais da vida judiciária não se acobertam todas à sombra dos artigos 62º a 64º do RGCO e os direitos de defesa dos arguidos merecem, não obstante a menor “ressonância ética”, idêntica cobertura.
Por outro lado, a administração no seu afã sancionatório não goza de qualquer privilégio que impeça a actuação judicial fazendo uso do art.311º do CPP, ex vi do disposto no art.41º do RGCO e o juiz não tem que ficar acorrentado à literalidade formal do disposto no art.63º, nº 1 do diploma, nem que aguardar pelo despacho a que se refere o art.64º para conhecer de questão prévia que obsta de forma tão clamorosa ao conhecimento de mérito.
Embora assentando em premissas reconhecidamente aceites na esfera do princípio acusatório, que, nos termos do art.32º, nº.10, da CRP, também se projecta nos processos de contra-ordenação, manifesta-se, nestes, nos direitos de audiência e defesa do arguido, que nos autos não se divisa que tenham sido preteridos.
Tal princípio acusatório, nos processos de contra-ordenação, tem, contudo de ser visto, contrariamente ao que acontece com o regime processual penal, com a amplitude de que não há uma estrita sujeição aos factos e provas constantes da decisão administrativa, sendo o juiz que, de acordo com o previsto no art.72º, nº.2, do RGCO, que determina o âmbito da prova a produzir, não estando, pois, verdadeiramente vinculado àqueles.
Isso não significa que o Ministério Público se deva remeter a um mero “correio do juiz”, como refere António Beça Pereira, ob. cit., a pág.131, já que, também em nosso entender, poderá, nos termos do art.65º-A do RGCO, retirar a acusação, isto é, deixar de apresentar os autos ao juiz, mas ainda assim condicionado, sempre, à concordância do arguido e, salvo se a reputar dispensável, à prévia audição da autoridade administrativa.
Mas, se depois de impugnada a decisão administrativa, o processo é apresentado ao juiz, valendo este acto como acusação, não se vê, à luz do disposto no art.63º, nº.1, do RGCO, que o juiz possa rejeitar a impugnação para além dos casos aí previstos (intempestividade e inobservância de requisitos de forma), como também, identicamente, deva socorrer-se do aludido art.311º do CPP, que tão-só versa na acusação e não no conjunto dos autos que, nos termos descritos, vale como acusação.
Com o devido respeito pela pertinência de opiniões contrárias, não se detecta fundamento bastante para que a analogia, ainda que em favor do arguido, se justifique, atentas as especificidades do processo de contra-ordenação e a inexistência, a nosso ver, de lacuna que tenha de ser preenchida.
Na verdade, sobre este segundo aspecto, não é menos importante que o art.64º, nº.3, do RGCO prevê que O despacho pode ordenar o arquivamento do processo, absolver o arguido ou manter a condenação, mas, quanto à possibilidade de arquivamento (que ocorrerá, por exemplo, se se verificar alguma excepção dilatória ou peremptória ou alguma causa de extinção da responsabilidade contra-ordenacional), sujeita-a à audição (participação) da autoridade administrativa, como decorre do disposto no art.70º, nº.2, do RGCO.
Todas as assinaladas especificidades do processo administrativo que se transmuta em judicial, caracterizadoras do regime contra-ordenacional, se revelam aqui manifestadas, dentro de uma perspectiva de intervenção de entidades diferentes e com funções e poderes próprios diversos – a Autoridade Administrativa, o Ministério Público e o Juiz -, na busca de soluções de Justiça, mas conformadas pela eficácia, pela celeridade, pela economia de procedimentos e pela tendencial autonomia do direito de ordenação social.
Do preâmbulo do Dec. Lei nº.433/82, surpreendem-se elementos que colhem neste sentido, em grande parte, já antes assumidos no Dec. Lei nº.232/79, de 24.07: (…) no da urgência de conferir efectividade ao direito de ordenação social, distinto e autónomo do direito penal, apontam as transformações operadas ou em vias de concretização no ordenamento jurídico português, a começar pelas transformações do quadro jurídico-constitucional; bem como do preâmbulo do Dec. Lei nº.244/95: Consagrado a partir de 1979, o ilícito de mera ordenação social tem vindo a assumir uma importância antes dificilmente imaginável (…) É nesta perspectiva que deve entender-se a presente reforma do regime geral das contra-ordenações. Especialmente orientada para o efectivo reforço das garantias dos arguidos perante o crescente poder sancionatório da Administração. Por outro lado, cumpre acentuar a eficácia do sistema punitivo das contra-ordenações, tão mais necessário quanto mais extenso o domínio de intervenção e a relevância daquele sistema na ordenação da vida comunitária.
Afigura-se, pois, que a aplicação subsidiária de preceitos reguladores do processo criminal, prevista no referido art.41º, seu nº.1, do RGCO, deverá sempre não perder de vista as características do regime que tendencialmente não contrariem, ou desaconselhem, a harmonia desejável entre os ordenamentos em apreço.
Por isso, à semelhança do que já havia sido defendido naquele acórdão desta Relação de Évora proferido no proc. nº.996/08-1, entende-se que a aplicação do art.311º do CPP ao processo de contra-ordenação suscita as maiores reservas e que, como tal, deve ser afastada».
Sem necessidade de quaisquer outras considerações por supérfluas e com base nos fundamentos explanados, impõe-se conceder provimento ao recurso e em consequência revogar o despacho recorrido, para ser substituído por outro que nos moldes referidos determine o suprimento da mencionada nulidade.
DECISÃO
Nestes termos e com tais fundamentos concedemos provimento ao recurso e em consequência, revogamos a decisão recorrida, que deve ser substituída por outra que, por se verificar a nulidade da decisão administrativa, ordene o envio do processo à autoridade administrativa, com vista a que, de acordo com o ora decidido, proceda esta às diligências que se afigurem necessárias e à prolação de nova decisão, para suprimento dessa nulidade.
Custas pela arguida, fixando-se a taxa de justiça em a 3 UC.
Évora,22 de Abril de 2010
(Elaborado e integralmente revisto pelo relator).
Gilberto Cunha
João Martinho de Sousa Cardoso