Acórdão do Tribunal da Relação de
Évora
Évora
| 409/08-2 |  |
Se ao entregar um imóvel a uma instituição privada, em regime de comodato, uma autarquia visou a prossecução de fins sociais de natureza pública e actuou enquanto entidade pública, a competência para decidir conflitos surgidos pertence aos tribunais administrativos e fiscais.
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PROCESSO Nº 409/08-2
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ACORDAM NO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE ÉVORA
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“A” intentou, em 23.11.2007, procedimento cautelar de restituição provisória de posse contra o “B”, pedindo que seja restituída à posse do prédio urbano sito na Rua …, n° …, freguesia de …, concelho de … PROCESSO Nº 409/08-2
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ACORDAM NO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE ÉVORA
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Alegou para tanto e em resumo que tal prédio, pertencente ao requerido lhe foi por este dado de comodato, por contrato outorgado em 27.11.2006, pelo prazo de 20 anos, renovável por iguais períodos, que o prédio foi à requerente entregue naquela data, tendo a mesma assumido a obrigação de realizar as obras necessárias à recuperação do imóvel e ao fim a que se destinava o contrato, obras essas que realizou e concluiu, sob acompanhamento do requerido.
Mais alegou que, apesar de ter dado cumprimento às cláusulas do contrato e quando o imóvel se encontrava em condições de dar satisfação aos fins para que foi recuperado, em 28.07.2007, o requerido lhe enviou um ofício a comunicar a resolução do contrato dada a inobservância da cláusulas 2a e 3a do contrato (sem especificar os factos em que se baseava), comunicando ainda que, na presença do Comandante da GNR tomara posse do edifício no dia 26 de Julho de 2007, sendo certo que o requerido obteve a posse do edifício por assalto, arrombando os portões de acesso ao logradouro e as portas do edifício, no qual se encontrava todo o equipamento adquirido pela requerente.
Mais alegou ainda que, estando em causa um contrato de direito privado, regulado pelos princípios do direito privado é competente para a resolução do litígio o tribunal comum, não cabendo a mesma na jurisdição dos tribunais administrativos.
Em face da informação de que correu termos no mesmo tribunal (Judicial do …) uma outra providência cautelar de restituição provisória de posse, com o nº …, em que foi requerente a ora requerente e requerido o ora requerido, foi mandada juntar aos autos certidão do requerimento inicial e da decisão final com nota do trânsito em julgado, extraída daquele processo - certidão essa que veio a ser junta aos autos, a fls. 44 e sgs.
Na sequência disso, veio a ser proferido despacho, nos termos do qual se indeferiu liminarmente o procedimento cautelar, com o fundamento de que, estando em causa um acto da administração que se enquadra no âmbito dos poderes de gestão pública, a competência para conhecer da presente providência cautelar cabe aos tribunais administrativos.
Inconformada, interpôs a requerente o presente recurso de agravo, em cujas alegações apresentou as seguintes conclusões:
1ª - Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídico administrativas e fiscais.
2ª - A agravante é uma pessoa colectiva de direito privado embora beneficie do estatuto de utilidade pública.
3ª - A providência tem por objecto a violação do contrato de comodato e não o programa Progride nem o despacho identificado.
4ª - O contrato de comodato reger-se por normas de direito privado sendo um contrato de direito privado.
5ª - As partes contratantes fixaram expressamente a aplicação ao contrato das normas constantes do Código Civil.
6ª - O diferendo existente é relativo a contrato de direito privado.
7ª - O agravado não tem por finalidade a prossecução de fins sociais.
8ª - Pelas razões expostas a relação jurídica entre a agravante e agravado não é susceptível de ser qualificada como relação "entre pessoas colectivas de direito público ou entre órgãos públicos".
9ª - Mostram-se violados: o art. 212°, n° 3 da Constituição da República Portuguesa; o art. 1°, n° 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, o art. 4°, n° 1, al. j) do mesmo Estatuto, o art. 1135°, al. h) do C. Civil, o art. 755°, n° 1, al. e) do C. Civil e o art. 393° do CPC.
Foi proferido despacho de sustentação.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir:
Perante as conclusões das alegações da agravante, enquanto delimitadoras do objecto do recurso (arts. 684°, nº 3 e 690°, n° 1 do CPC), a única questão de que cumpre conhecer consiste em saber se, para conhecer e decidir sobre a providência cautelar requerida, são competentes os tribunais comuns ou os tribunais administrativos e fiscais.
Com interesse específico para a questão, para além do que se refere no relatório supra, resulta dos autos que, nos termos do contrato de comodato invocado pela requerente e cuja cópia foi pela mesma junta aos autos, a fls. 25 e sgs, foi estipulado:
1) Na cláusula 2ª: "a) O primeiro outorgante (“B”) cede à outorgante, a título gratuito, pelo período de 20 anos, de acordo com o mapa de amortização provisional que se junta em anexo, o prédio urbano descrito na cláusula primeira, a qual se destina exclusivamente à instalação de um centro de acolhimento temporário para crianças em risco dos O aos 10 anos de idade, que se encontrem em situação de emergência social, por um período não superior a 6 meses, proporcionando-lhes condições para a definição do seu projecto de vida e adequado encaminhamento. b) O contrato pode ser renovável por iguais períodos, ou até que o fim referido na alínea anterior se mantenha"
2) Na cláusula 3a: "Esta cedência é realizada na sequência da candidatura apresentada pela “C”, em parceria com a “A”, ao programa PROGRIDE, assumindo-se esta “C” como entidade promotora deste projecto e a mencionada “A” como entidade executora e dona da obra, no âmbito do Despacho n° …, de … de …, o qual define os princípios, regras e procedimentos a que deve obedecer o desenvolvimento e execução do Progride ".
3) Na cláusula 6a: "O incumprimento de qualquer das obrigações constantes do presente contrato, confere ao “B” o direito de o resolver e de ordenar a desocupação do espaço cedido ".
4) Na cláusula 9a: "Em tudo o que não estiver especificamente previsto no presente contrato, observar-se-á o disposto nos arts. 1129° e seguintes do Código Civil".
Conforme se alcança da certidão constante de fls. 44 e sgs. (extraída da providência cautelar de restituição provisória de posse, com o n° …) e bem assim do despacho recorrido, a requerente já havia requerido, no mesmo tribunal, uma outra providência cautelar de restituição provisória de posse, em 30;08.2007, também contra o ora requerido, visando o mesmo objectivo e com os mesmos fundamentos ora invocados, sendo que tal providência foi liminarmente indeferida com fundamento na incompetência material do tribunal - decisão essa que transitou em julgado.
Todavia, mau grado ter considerado haver identidade de sujeitos, de pedido e de causa de pedir, a Senhora Juíza "a quo" sempre considerou, e bem, que tal decisão não tinha força de caso julgado em relação ao presente procedimento (mas apenas dentro do processo em que foi proferida) por força do disposto no art. 106° do CPC, nos termos do qual "a decisão sobre a incompetência absoluta do Tribunal, embora transite em julgado, não tem valor algum fora do processo em que foi proferida".
Desta forma, mau grado o trânsito dessa decisão, nada impedia que a requerente, ora agravante, viesse intentar idêntico procedimento cautelar (o presente processo) procedimento este que veio a ser indeferido liminarmente, exactamente com o mesmo fundamento: a incompetência absoluta do tribunal, em razão da matéria, por considerar competentes para o efeito os tribunais administrativos.
Conforme se alcança do requerimento inicial, e se refere no relatório supra, a requerente limitou-se a invocar a celebração do contrato de comodato, com a requerida, a (sua) posse do imóvel, resultante desse contrato e o esbulho violento dessa posse, por parte do requerido (com arrombamento dos portões de acesso ao logradouro e das portas do edifício conforme se alega nos arts. 15° e 16º do requerimento inicial).
Todavia, conforme se alcança do despacho recorrido, a Senhora Juíza "a quo" considerou que o que está em causa é "um acto de administração que se enquadra no âmbito dos poderes de gestão pública" (e daí a competência dos tribunais administrativos, nos termos do disposto no art. 4°, n° 1, al. j) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n° 13/2002, de 19 de Fevereiro).
Isto porque considerou que o litígio entre requerente e requerido se enquadra no "incumprimento de um contrato de comodato que foi celebrado na sequência da apresentação do Município, em parceria com a requerente, ao programa PROGRIDE, cujo regulamento consta do Despacho n° 25/2005, de 03.01", programa esse que "tem em vista promover a inclusão social em áreas marginalizadas e degradadas e combater o isolamento, a desertificação ... "
Assim ainda segundo o despacho recorrido a posição do “B”, que se candidatou enquanto entidade promotora, "enquadra-se no âmbito do exercício de poderes de gestão pública pois manifesta-se com a autoridade e poder típicos de quem exerce atribuições públicas, visando a satisfação de interesses colectivos e realizando fins especificas seus", acrescendo ainda "que o contrato de comodato incidiu sobre um prédio urbano pertencente ao “B”".
De tal entendimento discorda a agravante, dizendo que a providência tem por objecto a violação do contrato de comodato e não o programa Progride nem o despacho identificado no despacho, contrato esse que se rege por normas de direito privado, e que as partes contratantes fixaram expressamente a aplicação ao contrato das normas constantes do Código Civil.
Conforme tem sido entendido pacificamente na jurisprudência, a atribuição da competência aos tribunais administrativos ou aos tribunais comuns é feita em função da natureza do acto atacado, consoante se trate de acto de gestão pública ou de gestão privada, respectivamente (vide ac. do STJ de 24.01.2002, in CJ/STJ, 2002, I, 57).
Por outro lado, conforme se considerou no ac. do STA de 12.05.99 (in Acs. Dout. 455, 1459) consideram-se actos de gestão privada os que se compreendem numa actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam e portanto nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão a normas de direito privado e actos de gestão pública os que se compreendem no exercício de um poder público, integrando os mesmos a realização de uma função pública da pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente ainda das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos deva ser observada.
Nos termos do disposto nas alíneas f) e j) do art. 4° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n° 13/2002 de 19.02 (disposições essas citadas no despacho para sustentar a competência dos tribunais administrativos), "compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: ...
f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos especificas do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público" ...
j) Relações jurídicas entre pessoas colectivas de direito público ou entre órgãos públicos, no âmbito dos interesses que lhes cumpre prosseguir".
Desde já se diga que se nos afigura não ser aplicável ao caso dos autos o disposto nesta alínea j), a qual respeita a relações entre pessoas colectivas de direito público - o que não é o caso da requerente que, nos termos em que se identificou, é apenas uma pessoa colectiva de direito privado, embora beneficiando do estatuto de utilidade pública.
Todavia, já o mesmo se não dirá em relação ao estatuído na al. f).
Com efeito, em face do clausulado no contrato de comodato (nos termos acima citados), afigura-se-nos estarmos perante uma situação emergente de um "contrato especificamente a respeito do qual existem normas de direito público que regulam aspectos específicas do respectivo regime substantivo ", perante uma situação em que o “B” requerido actuou no exercício do "jus imperii", do seu poder público, no âmbito da prossecução da sua função pública.
Muito embora esteja apenas em questão, em termos de decisão a proferir, no âmbito dos presentes autos, a restituição provisória da posse do prédio em causa à requerente (perante a alegação do esbulho com violência por parte do requerido), o certo é que tal litígio tem subjacente o incumprimento do contrato de comodato alegado pela própria requerente.
Desta forma, a resolução do litígio (especialmente a decisão final, em sede de acção principal) sempre estará dependente da apreciação da validade e/ou incumprimento do contrato de comodato.
Ora, conforme se alcança das cláusulas 2a e 3a do contrato de comodato, o requerido “B” não actuou numa posição de paridade com os particulares, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão apenas a normas de direito privado.
Não actuou numa perspectiva de defesa de interesses especificamente seus, mas sim numa perspectiva de prossecução de fins sociais de natureza pública, enquanto entidade pública.
E desde já se diga, a propósito, que se nos afigura de todo infundada a alegação (vide conclusão 7a) de que o agravado (requerido) não tem por finalidade a prossecução de fins sociais, na medida em que, enquanto pessoa colectiva de direito público, a sua razão de ser reside assenta precisamente na defesa e gestão do interesse público (no âmbito das suas competências e no âmbito da sua circunscrição).
O requerido cedeu o seu prédio à requerente (afigurando-se-nos, para o efeito, irrelevante, contrariamente ao que emerge do despacho recorrido, o mero facto de se tratar de um prédio de sua propriedade), aliás de forma gratuita, no âmbito da adesão e para efeitos de execução do programa PROGRIDE, de acordo com o despacho nº … de …
Aliás a cedência destinou-se "exclusivamente à instalação de um centro de acolhimento temporário para crianças em risco ... " e foi realizada na sequência da candidatura apresentada pela “C”, em parceria com a “A”, ao programa PROGRIDE, assumindo-se esta autarquia como entidade promotora deste projecto e a mencionada “A” como entidade executora e dona da obra, no âmbito do Despacho na 25/2005, de 3 de Janeiro, o qual define os princípios, regras e procedimentos a que deve obedecer o desenvolvimento e execução do Progride".
É assim a nosso ver manifesto que o cumprimento do contrato de comodato teria que reger-se por normas de direito público, estabelecidas no âmbito do Progride.
Aliás, a cláusula 9a do contrato, ao mandar observar o disposto nos arts. 11290 e seguintes do C. Civil, fá-lo apenas de forma subsidiária ou seja "em tudo o que não estiver especificamente previsto no contrato" (o qual, como acabámos de ver remete para os princípios, regras e procedimentos do Progride - de natureza inquestionavelmente pública estabelecidos no dito despacho).
Por outro lado, o estipulado na cláusula 6a (na qual o requerido se reservou o direito de resolver o contrato e de ordenar a desocupação do espaço cedido) é igualmente indiciador de que o requerido agiu enquanto entidade pública, no exercício do seu "jus imperii", no âmbito dos seus poderes de gestão pública.
Nestes termos, havermos de concluir, em consonância com a posição defendida no despacho recorrido, no sentido de que o litígio dos presentes autos respeita a um acto (cedência do edifício no âmbito do aludido contrato de comodato) de gestão pública, cuja resolução é da competência dos tribunais administrativos.
Daí a verificação da excepção de incompetência material, conducente ao indeferimento liminar.
Improcedem assim as conclusões do recurso, impondo-se negar provimento ao mesmo.
Termos em que se acorda em negar provimento ao agravo, assim se confirmando o despacho recorrido.
Custas pela agravante.
Évora, 15 de Maio de 2008