Acórdão do Tribunal da Relação de
Évora
Évora
| 1925/04-1 |  |
DOMÍNIO PÚBLICO
1. As obras de edificação promovidas pela Brisa nos termos do contrato de concessão e levadas a cabo pela entidade a quem foi concedida a exploração de uma área de serviço, bem como a exploração das unidades de restauração em áreas de serviço das auto-estradas, não estão sujeitas a qualquer licenciamento municipal.
2. Trata-se de obras do domínio público do Estado, regidas por um contrato de concessão, a que o município é alheio.
3. As infra-estruturas e instalações que integram as áreas de serviço estão apenas sujeitas a aprovação ministerial do ministro da tutela do sector rodoviário, ficando a pertencer ao domínio público do Estado os bens que integram a concessão e revertendo para este no termo desta.
3. Aos órgãos municipais cabe apenas a emissão de parecer prévio, não vinculativo, sobre a localização das áreas de serviço nas redes viárias regional e nacional.
Acordam, precedendo conferência, na Relação de Évora:
1. A Câmara Municipal de … aplicou à arguida E. a coima de 2.000,00 € pela alegada prática de uma contra-ordenação p. e p. pelo art. 98, n.º 1, alínea d), e n.º 4, do DL nº 555/99, de 16/12.
Dessa decisão interpôs a arguida recurso para o Tribunal Judicial da Comarca de …, pedindo a sua absolvição da coima que lhe foi aplicada.
Aí, no 2.º Juízo, por mero despacho, foi proferida decisão que manteve a coima aplicada.
2. Essa decisão assentou nos seguintes factos dados como provados:
a) A E. explora a área de serviço de …desde 1998, área essa que funciona como cafetaria, restaurante e loja de conveniência (mini - mercado).
b) A referida área de serviço está a funcionar desde 1998 sem qualquer licença de utilização emitida pela Câmara, tendo o restaurante iniciado a sua actividade apenas com a vistoria da Brisa.
c) A recorrente fez uma diligência para obter licença de utilização junto dos serviços da Câmara Municipal de …, mas o requerimento não foi deferido por se encontrar indevidamente instruído, não tendo sido posteriormente feito da parte da E. nenhuma outra diligência.
d) No dia 23 de Outubro de 2002 o restaurante encontrava-se a funcionar, tinha no seu interior pelo menos seis clientes, aos quais foram servidas refeições e todos eles pagaram as refeições que consumiram.
e) No âmbito do respectivo contrato de concessão da Brisa, SA atribuído pelo Estado através do DL 294/97, de 24-10, foi a esta concessionada, entre outras, a auto-estrada da Marateca – Caia.
f)) No seguimento da execução da referida concessão, foram integradas, áreas de serviço e de repouso.
g) A Brisa celebrou com a … contratos de exploração das zonas de restauração e do minimercado anexo à restauração incluído no edifício.
h) A recorrente obrigou-se a construir os edifícios objecto do presente auto, de acordo com os projectos apresentados à Brisa.
3. Da referida decisão interpôs recurso a arguida para esta Relação, sustentando, em síntese, nas conclusões da sua motivação:
a) No âmbito do respectivo contrato de concessão da Brisa - Auto Estradas de Portugal S.A., atribuído pelo Estado através do DL 294, de 24 de Outubro, foi a esta concessionada, entre outras (base I, alínea f) do citado diploma a A6/IP7 - auto estrada Marateca (A2) - Caia.
b) No seguimento da execução da referida concessão foram integrados, cf. Base IV, 3 - b, áreas de serviço e de repouso.
c) Assim, ao abrigo da autorização legislativa, vide Base XXXIV art. 6, celebrou a concessionária com a …, contratos de exploração, a qual nos termos e ao abrigo da Base XXXVII anexa ao DL 315/91 de 20 de Agosto, cedeu à recorrente a exploração das zonas de restauração e do mini mercado anexo à restauração incluído no edifício.
d) Acresce que, além de estarmos perante a cedência de parcela integrante de uma obra pública não afasta essa mesma natureza, e de acordo com o art. 3° do DL 250/94 de 15 de Outubro, são dispensadas de licenciamento, entre outras "As obras e trabalhos promovidos pelas entidades concessionárias de serviço públicos ou equipamentos indispensáveis à execução do respectivo contrato de concessão”.
e) Ademais a recorrente obrigou-se a construir os edifícios/área de serviço, de acordo com os projectos apresentados à Brisa (cf. n.° 10 do art. 4 do contrato), cumprindo assim o regime consagrado aquando a respectiva concessão.
f) Em conclusão dir-se-á que outro não pode ser o entendimento, ou seja, dispensa de utilização, uma vez estarmos em presença de uma universalidade de facto e de direito submetido ao mesmo fim e regime – DL 294 de 24 de Outubro que não alude nunca à referida licença, pela natureza dos bens em análise/bens públicos que reverteram automaticamente para o Estado após a conclusão da obra.
g) Assim, as referidas obras concessionadas à Brisa incluem um conjunto indivisível em termos de regime aplicável que terá que ser regulado uniformemente pelos imperativos legais, a ser a dispensa de Licenciamento Municipal, ou caso assim não fosse entendido não caberia a ora recorrente individualizar um fim.
Assim sendo, deve ser dado provimento ao presente recurso, revogando-se o despacho recorrido.
4. O recurso foi admitido (v. fls.189).
5. Respondendo, o Mº Pº na 1ª instância defendeu a manutenção da decisão recorrida.
6. Nesta instância, a senhora Procuradora - Geral Adjunta pronunciou-se no mesmo sentido.
7. Foi cumprido o art. 417, n.º 2, do CPP.
8. Colhidos os vistos cumpre decidir, em conferência.
9. Fundamentação:
Não se vislumbrando na decisão recorrida qualquer vício dos enumerados no art. 410 n.º2 do CPP, há que conhecer de direito, tendo presente os factos que o tribunal recorrido deu como assentes, acima transcritos.
Está em causa apenas saber se o estabelecimento comercial explorado pela recorrente na área de serviço de … da auto-estrada Marateca – Caia, onde funciona como cafetaria, restaurante e loja de conveniência, denominada no contrato de mini – mercado, só pode funcionar com licença de utilização emitida pela Câmara Municipal respectiva ou se basta a mera vistoria da BRISA, concessionária daquela auto-estrada.
Foi imputada ao recorrente a prática de uma contra-ordenação ao disposto no art. 98 n.º1, alin. d) do DL 555/99, de 16 de Dezembro, que preceitua:
“ Sem prejuízo da responsabilidade civil, criminal ou disciplinar, são puníveis como contra-ordenação:
…
d) A ocupação de edifícios ou suas fracções autónomas sem licença ou autorização de utilização ou em desacordo com o uso fixado no respectivo alvará, salvo se este não tiver sido emitido no prazo legal por razões exclusivamente imputáveis à câmara municipal”.
Tal contra-ordenação é punível, de harmonia com o n.º4 do mesmo preceito, tratando-se de pessoa colectiva, com uma coima graduada entre 100.000$00 até ao máximo de 50.000.000$00 (ou seja, entre € 498,80 e € 249.398,95).
É um facto que a recorrente vem explorando desde 1998 um estabelecimento comercial de cafetaria, restaurante e loja de conveniência na área de serviço de …e não dispõe - tal como não dispunha em 23 de Outubro de 2002 - de qualquer licença de utilização emitida pela Câmara Municipal de …, apesar de tal licença ter sido requerida junto daquela edilidade que a não emitiu porque o recorrente não instruiu devidamente o seu pedido.
A recorrente obrigou-se a construir os edifícios de acordo com os projectos apresentados à BRISA e iniciou a sua actividade apenas com a vistoria da BRISA.
Em 1998 o processo de licenciamento de obras particulares era da competência das câmaras municipais, sendo organizado de acordo com o estabelecido no Decreto-Lei n.º 445/91, de 20 de Novembro. Este diploma foi, posteriormente alterado pela Lei n.º 29/92, de 5 de Setembro e pelo DL 250/94, de 15/10, vindo a ser revogado pelo art. 129 do DL 555/99, de 16 de Dezembro, que estabelece o regime jurídico da urbanização e da edificação (entretanto alterado pelo DL 177/2001, de 4 de Junho).
Remontando aos anos anteriores à data de 04 de Julho de 1997, constatamos que, a Restauração não possuía legislação que se aplicasse especificamente a esse sector.
Tendo-se sentido necessidade de especificar procedimentos e requisitos legais para os numerosos estabelecimentos existentes e que ainda poderiam vir a existir, foi elaborado pelo governo no poder (na altura) um Diploma Legal - o Decreto-Lei n.º 168/97 de 04 de Julho - que entrou em vigor imediatamente no dia seguinte à sua publicação.
Este Diploma Legal trouxe mudanças ao sector uma vez que estabeleceu as condutas por que a instalação e funcionamento dos estabelecimentos se deveriam reger.
Uma das mudanças introduzidas, foi a obrigatoriedade de todos os estabelecimentos existentes cumprirem os requisitos das instalações, classificação e funcionamento para o tipo de estabelecimento que são ou que pretendem ser, dando-lhes dois anos (a contar desde 05 de Julho de 1997) para o fazerem.
Desde a data de entrada em vigor, o Decreto-Lei n.º 168/97, de 4 Julho, já foi alterado pelo Decreto-Lei n.º 139/99, de 24 de Abril, e pelo Decreto-Lei n.º 222/2000, de 9 de Setembro e voltou a ser alterado pelo Decreto-Lei n.º 57/2002, de 11 de Março (cf. também os DR n.º 38/97, de 25 de Setembro, e 4/99, de 1 de Abril).
Tal tipo de estabelecimento obedece a regras estritas no tocante a condições de segurança e ordem pública, nomeadamente as atinentes a risco de incêndio e higiene (cf. art. 6.º, 9.º, 11.º e 32.º do Decreto-Lei nº 168/97).
O funcionamento dos estabelecimentos de restauração ou de bebidas depende apenas da titularidade do alvará de licença ou de autorização de utilização para serviços de restauração ou de bebidas, emitido nos termos do disposto no art. 13.º do citado DL 168/97, o qual constitui relativamente a estes estabelecimentos, o alvará de licença ou de autorização de utilização previsto nos art. 62 e 74 do DL 555/99, de 16 de Dezembro (ut art. 14 n.º2 do DL 168/97).
Sustenta a recorrente que não se encontra abrangido pelo regime do DL 555/99, mas pelo definido no DL 294/97, de 15/10, e pelo art. 3.º do DL 250/94.
É certo que nos termos do já revogado art. 3.º n.º1, alin. f) do DL 445/91, na redacção que lhe foi dada pelo DL 250/94, de 15/10, não estavam sujeitas a licenciamento municipal as obras e trabalhos promovidos pelas entidades concessionárias de serviços públicos ou equiparados indispensáveis à execução do respectivo contrato de concessão. Os projectos dessas obras apenas estavam sujeitos a parecer não vinculativo da câmara municipal, cf. art. 3.º n.º3 do DL 445/91). Idêntica solução consta do art. 7.º n.º1, alin. e) e n.º2 do citado DL 555/99.
O licenciamento municipal, quando exigível, abrangia a totalidade da obra a executar, como decorre do art. 1.º n.º2 do citado DL 445/91, obedecendo à tramitação prevista no capítulo II (cf. art. 4.º n.º1 e art.10.º a 50.º-A do mesmo diploma).
Assim, as obras de edificação promovidas pela BRISA nos termos do contrato de concessão e levadas a efeito pela recorrente não estavam sujeitas a licenciamento municipal.
Na verdade, como emerge das Bases II n.º1 e III n.º1 e 2 da concessão outorgada à BRISA pelo Decreto-Lei n.º 294/97, de 24 de Outubro, esta respeita a obras públicas, e todos os bens que integram o estabelecimento da concessão revertem, no termo desta, para o Estado, ficando a pertencer ao domínio público do Estado os bens que integram a concessão, nestes se incluindo os imóveis construídos nas áreas de serviço e de repouso (cf. Base IV n.º2 e 3, alin. b e Base XLI).
É certo que, nos termos da Base XXI da dita concessão, a construção dos traçados, ramais e nós de ligação e das áreas de serviço deveriam compatibilizar-se com as normas e princípios constantes dos planos regionais de ordenamento do território, … planos municipais de ordenamento do território, bem como observar o consignado para as áreas abrangidas pelo regime jurídico das reservas agrícola e ecológica nacional, ficando subordinada a estudos prévios e aprovações.
No que respeita às áreas de serviço, as condições a observar constam da Base XXXIV, estando sujeitas a aprovação ministerial (ministro da tutela do sector rodoviário) as infra-estruturas e instalações que a integram.
A Junta Autónoma de Estradas (e depois o Instituto de Estradas de Portugal), enquanto entidade fiscalizadora, podia intervir em qualquer momento do processo evolutivo da obra, desde a fase da sua concepção e projecto até à fase de exploração e conservação, ordenando a verificação quer de anomalias de execução, quer do incumprimento do que fosse exigido e estivesse aprovado, determinando, consequentemente, alterações e melhorias, nos prazos e condições que considerasse mais convenientes (cf. Base XXX n.º4).
Trata-se, pois, de uma obra do domínio público do Estado, regida por um contrato de concessão, a que o município é alheio.
E afigura-se-nos também que a exploração das áreas de serviço da auto-estrada em causa, nomeadamente das unidades de restauração não está sujeita a qualquer licenciamento municipal.
E tal resulta, por exclusão de partes, da Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro, que estabelece o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais, bem como a delimitação da intervenção da administração central e da administração local.
Com efeito, estabelece-se no art. 7.º dessa Lei que o exercício das competências dos municípios faz-se sem prejuízo das competências, designadamente consultivas, de outras entidades.
E o art. 17 n.º2 do mesmo diploma dispõe que “é da competência dos órgãos municipais:
…
b) licenciamento e fiscalização de instalações de armazenamento e abastecimento de combustíveis, salvo as localizadas nas redes viárias regional e nacional.;
c) Licenciamento de áreas de serviço que se pretenda instalar na rede viária municipal;
d) Emissão de parecer sobre localização de áreas de serviço nas redes viárias regional e nacional”.
Por sua vez, o art. 2.º do DL 261/2002, de 23 de Novembro, estabelece a tramitação a obedecer com vista à obtenção de parecer sobre a localização das áreas de serviço e postos de abastecimento ao município onde se pretendam inserir os mesmos.
Este preceito vai mais longe e dispõe no seu n.º 4 que “relativamente ao licenciamento da construção de áreas de serviço (nas redes viárias regional e nacional) aplica-se o regime legal vigente, em matéria de licenciamento de obras públicas”.
Assim, tratando-se de uma área de serviço numa auto-estrada de âmbito nacional a competência das autarquias restringe-se à emissão de parecer prévio, não vinculativo, quanto à sua localização, e já não quanto ao respectivo licenciamento.
Assim, a recorrente não estava obrigada à obtenção de qualquer licença camarária para utilização ou exploração da área de serviço em questão, mas apenas vinculada nos termos do contrato que celebrou. Nem se compreenderia a intervenção da autarquia em paralelo com a intervenção do Estado (através do IEP), a quem cabe fiscalizar a concessão, pois, como acima já se referiu, todos os bens objecto do contrato de concessão fazem parte do domínio público do Estado.
10. Decisão:
Termos em que, sem outras considerações, desnecessárias, se concede provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida, e absolvendo-se a recorrente E…, da contra-ordenação que lhe foi imputada.
Sem tributação.
Évora, 2004.10.26
F. Ribeiro Cardoso (relator)
Gilberto Cunha
Martinho Cardoso