Acórdão do Tribunal da Relação de
Évora
Évora
| 1041/97-2 |  |
I - Nos processos de expropriação, o Tribunal Comum não tem competência para apreciar a ilegalidade do acto de declaração de utilidade pública, por ser do âmbito dos Tribunais Administrativos.
II - Justa indemnização é aquela que permite ao expropriado substituir o bem de que foi desapossado, por outro semelhante, afastados que sejam os componentes especulativos, ficcionados bem como as mais valias resultantes da própria expropriação.
PROCESSO Nº 1041/97
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ACORDAM NO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE ÉVORA
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1 - Nos presentes autos de expropriação litigiosa em que é expropriante o "A" e expropriada "B", na sequência de decisão de habilitação proferida a 31.5.95 intenta-se expropriar uma parcela de terreno a desanexar do prédio rústico denominado F..., sito na freguesia da..., em..., inscrito na matriz cadastral rústica sob o artº 4º da secção D e descrito na Conservatória do Registo Predial de ..., sob o nº ... a fls. ...v.º do livro ..., o qual confronta a norte com caminho público e com a propriedade, a sul com a propriedade, a nascente com caminho público e a poente com a propriedade.*
ACORDAM NO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE ÉVORA
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Por decisão arbitral foi fixada à parcela a expropriar o valor de 899.550$00, a 17.6.87 (cf. fls. 15 a 17 dos autos):
A 14.9.88 efectuou "A" o deposito de 222.387$50 na CGD, à ordem do Tribunal da comarca de Évora (cf. fls. 24).
A 18.11.86 (cfr. fls. 36 e v.º) foi proferida sentença que adjudicou à expropriante “a propriedade da parcela de terreno a desanexar do prédio rústico denominado ..., sito na freguesia ..., em... inscrito na matriz cadastral rústica sob o artº ... da secção D e descrito na Conservatória do Registo Predial de ... sob o nº ..., a fls. ...v.º do livro ..., a qual confronta a norte com caminho público e com a proprietária, a sul com a proprietária, a nascente com caminho público e a poente com a proprietária”.
Notificada da sentença de adjudicação viria a expropriada a:
a) - Interpor recurso dessa sentença (fls. 36).
b) - interpor recurso da decisão arbitral e
c) - arguir irregularidade no apenso respectivo.
Na 1ª instância, decidiu-se, então (fls. 93) que se imporia, antes de mais, a subida dos autos para apreciação e decisão definitiva quanto ao 1º recurso da sentença adjudicatória, tendo sido os autos remetidos para este Tribunal da Relação onde a expropriada veio a apresentar as suas alegações (fls. 116 a 122) em que concluiu:
1) - a parcela expropriada está insuficientemente identificada no despacho recorrido nele faltando um elemento essencial a essa caracterização que é a indicação da respectiva área. Tornando-se, assim, indefinido (e não o pode ser) o objecto da adjudicação.
2) - Tendo em conta as restrições que lhe foram impostas, a aprovação do Plano Director Municipal da cidade de ..., não determinou, só por si, a declaração de utilidade pública urgente da parcela que é objecto destes autos;
3) - Pois seria para o efeito necessária a prévia definição pela Junta Autónoma das Estradas, do traçado da via a cuja construção a parcela se diz destinada - e que não foi cumprido;
4) - Tão pouco existiu deliberação municipal especifica sobre a expropriação (constituição de arbitragem) da mesma parcela, e de há muito se encontrava e encontra excedido o prazo para legitimar essa medida, terá de ser tomada;
5) - O direito à expropriação aqui accionada caducou antes do inicio da presente instância;
6) - Não devia, por conseguinte, o Mmº Juiz ter ordenado a adjudicação da propriedade e entrega de tal parcela ao "A", conforme exarou no despacho recorrido.
7) - Essa decisão violou, além doutros, os princípios e preceitos legais constantes dos artº 1308º do C. Civil, 668º nº 1 d) e e) do C.P. Civil, 6º do Dec. Lei 77/84 de 8.3. e 1º d) da Port. 5/85 de 21 de Junho, pelo que deve ser revogada.
Neste Tribunal, por acórdão de 8.2.96 (fls. 136) foi decidido não conhecer, então, do recurso da sentença de adjudicação, devendo os autos ser remetidos de novo, ao Tribunal da comarca para aí estes serem decididos quer o recurso de arbitragem quer a arguição das irregularidade, como foram.
Realizou-se a avaliação da parcela em causa, tendo os Srs. Peritos assinado todos o laudo de fls. 173 a 178 em que atribuíram à mesma o valor de 6.640.095$00 e apresentando o Sr. Perito indicado pela expropriada, além disso a declaração de voto de fls. 186 em que propunha a actualização da quantia encontrada, mercê da aplicação do coeficiente constante da Portaria nº 107/96 de 10.4 para 13.147.388$00.
Foi proferida sentença que, apreciando a questão do valor da indemnização da parcela a expropriar, julgou parcialmente procedente o recurso interposto pela expropriada, fixando em 20.018.695$00 o valor da indemnização a pagar pela "A", a qual, inconformada com a sentença dela interpôs recurso para este Tribunal da Relação de Évora.
Alegou e formulou as seguintes conclusões:
a) - Havendo plano geral de urbanização e plano director municipal legal e validamente aprovados, a classificação dos solos por eles abrangidos para efeitos de cálculo das indemnizações não pode deixar de ser a que resulta desses mesmos planos, tendo-se, por isso em conta, as finalidades ou possibilidade de uso nelas determinada, não sendo caso de apelo, então, à norma do artº 62º do DL 794/76 de 5.11, norma essa que, a par da do artº 131º do C. das Expropriações aprovado pelo D.L. 845/76 só tem carácter de supletividade ou subsidiaridade em relação aos ditos planos.
b) - Por isso, nenhuma parte da parcela submetida à expropriação podia ser avaliada em termos de apta a construção urbana e uma vez que essa possibilidade está expressamente arredada por aqueles planos;
c) - Todo o terreno em expropriação deveria ser avaliado em termos de terreno situado fora de aglomerado urbano, do que resultará aos valores unitários de metro quadrado adiantados pelos peritos ou seja 45$00 o valor global de 899.550$00, a que, admite-se acrescer o valor de desvalorização do restante de 1.256.670$00, perfazendo, por isso, o valor global de 2.156.220$00.
d) - Sendo certo que, por força dos princípios da justa indemnização e sua contemporaneidade com a expropriação, o valor da indemnização deverá ser actualizado em função dos índices de variação dos preços, o índice a ter em conta é o índice dos bens sujeitos a expropriação, que não o índice global dos preços, uma vez que, de outro modo se poderia redundar em valores de indemnização superiores ao valor real dos bens (ao seu valor de mercado ou venal), ferindo, por mais, o princípio da justa indemnização e surgindo a expropriação em factor de especulação.
e) - No caso dos autos, o índice aplicável para actualização do valor da indemnização é fornecido com rigor e oportunidade pelos diplomas publicados em execução dos artº 43º do Código do IRC e 47º do Código do IRS e, mais concretamente, pela Portaria nº 107/96 de 10 de Abril;
f) - Por isso, o valor referido na conclusão c) destas alegações deve ser actualizado por aplicação do coeficiente de 1,98 conforme dito em d), pelo que o valor global da indemnização a fixar não deverá exceder os 4.269.315$00.
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Contra-alegou a apelada e concluiu:- está ainda pendente de julgamento o recurso do despacho de adjudicação que, como tal não poderá agora deixar de ser conhecido.
- a justa procedência desse recurso implica a anulação de todo esse processo expropriativo;
- desse modo, o recurso da expropriante fica prejudicado.
- em qualquer caso, como não tem fundamento atendível sempre teria de improceder;
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2. Cumpre apreciar e decidir, corridos que foram os vistos legais.É a seguinte a matéria de facto a ter em conta para a resolução dos recursos:
1) - Em 2.1.85 foi publicada na 1ª série do D.R. a Portaria nº 5/85 de 2.1. que ratificou o PDM de Évora, da mesma resultando a declaração de utilidade pública urgente de expropriação dos prédios e respectivos direitos necessários à realização do plano nos termos aí expostos;
2) - Por ofício de 19.12.86 (que constitui fls. 7 destes autos) a "A", expropriante solicitou ao Sr Presidente do Tribunal da Relação de Évora a nomeação de árbitros e peritos, de acordo com o disposto no artº 64º do Dec. Lei 845/76 para procederem à avaliação e vistoria “ad perpetuam rei memoriam “ (entre outros) do prédio a que se refere o artº ..., secção ..., freguesia da ..., com a área de ... m2, propriedade de "C"
3) - Por decisão de 8.11.88 (ainda não transitada em julgado) foi adjudicada à expropriante, "A", a propriedade da parcela de terreno a desanexar do prédio rústico denominado ... sito na freguesia da ..., em..., inscrito na matriz cadastral rústica sob o artº ... da secção ... e descrito na C.R.P. de ... sob o nº ... a fls. 163 v.º do livro B-8, a qual confronta a Norte com caminho público e com a então proprietária "C", a sul com a proprietária, a nascente com caminho público e a poente com a mesma proprietária;
4) - Por decisão de 31.5.95 foi declarada habilitada "B", para com a mesma, no lugar de expropriada, prosseguirem os pressentes autos;
5) - Em 30.4.87 foi efectuada vistoria “ad perpetuam rei memoriam” à parcela a expropriar na qual se referiu ter a parcela confirmação irregular, a área total de 19.990m2, sendo constituída por solos de aptidão agrícola de capacidade de uso
"C", e que o seu uso são as culturas arvenses de sequeiro (cereais e leguminosas) encontrando-se semeada, na altura, com aveia, não tendo quaisquer árvores ou construções mas existindo na respectiva parte nascente uma conduta da rede geral de água;
6) - Realizada a arbitragem do respectivo relatório datado de 17.6.87, consta ter a parcela a área de 19.990 m2 e que, por aplicação do disposto no artº 62º do D.L. 794/76 e tendo em conta o artº 29 do D.L. 845/76 se classificou o terreno em causa como “rústico”, atribuindo-lhe o valor de 899.550$00 (19.990 m2 x 45$00) e declarando-se ter sido tomada em consideração a desvalorização da parte sobrante do prédio.
7) - A 14.9.88 efectuou "A" o depósito de 222.387$50 na C.G. Depósitos à ordem do Tribunal da Comarca de ...
8) - Os peritos, por unanimidade, aplicando os critérios vazados no Cód. Das Expropriações aprovado pelo D.L. 845/76 de 11.12, com recurso para efeitos de classificação dos terrenos da parcela, ao disposto no artº 62º do D.L. nº 794/76 de 5.11 (Lei dos Solos) e considerando que a parcela é constituída por duas zonas diferenciadas ( uma com a área de 2.500 m2 classificada como zona de “terreno situado em aglomerado urbano”) e, ainda, que se mostra desvalorizada a parte restante do prédio atribuíram o valor global de 6.640.095$00 de indemnização, tudo conforme o teor do laudo que constitui fls. 173 a 178 dos autos que aqui se considera reproduzido.
9) - O Sr. Perito nomeado pela expropriada entendeu, em declaração de voto que constitui fls. 186 dos autos, cujo teor se considera reproduzido, que o valor supra referido deveria ser actualizado mediante aplicação do coeficiente constante da Portaria nº 107/96 de 10.4 (1,98) para o valor final de 13.147.388$00.
10) - A parcela a expropriar situa-se dentro do perímetro urbano definido no Plano de Urbanização Geral para a cidade de ...
11) - Dá-se aqui por reproduzido o teor das respostas aos quesitos apresentados pela expropriada constantes de fls. 179 a 185.
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São duas as questões a dilucidar, quais sejam: o recurso da expropriada atinente ao despacho de adjudicação da parcela de terreno em causa à expropriante (fls. 36 dos autos) que, agora, se repristina e o recurso da expropriante atinente ao montante apurado.Vejamos a primeira questão.
O artº 70º nº 4 do anterior Código das Expropriações (D.L. 845/76 de 11.12, alterado pelos D.L. 32/82 de 1.2 e 154/83 de 12.4) dispunha que: ”recebido o processo devidamente instruído com a guia de depósito das indemnizações ou efectuada a notificação referida no número anterior (notificação postal da entidade que tiver autorizado a posse administrativa), o Juiz, no prazo de 2 dias, adjudicará ao expropriante a propriedade e posse dos prédios, salvo, quanto a esta, o caso de já ter sido conferida posse administrativa ou judicial. Simultaneamente, será ordenada a notificação da decisão arbitral, quer ao expropriante quer aos diversos interessados”.
Como caracterizar este despacho?
Dele diz F. Alves Correia (As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública, pag. 114) que o acto de transferência da propriedade, embora da competência do Juiz do Tribunal Comum não é um acto judicial, sob ponto de vista material pela simples razão de que aquele não tem qualquer poder de julgamento ou de apreciação da legalidade ou ilegalidade da expropriação, nem muito menos da sua conveniência ou oportunidade. O Juiz realiza apenas um acto de controle preventivo: controla a simples regularidade formal do procedimento expropriatório e não a legalidade do acto de declaração de utilidade pública.
Assim, o despacho proferido nos termos do artº 70º nº 4 do C.E. não é mais que um corolário lógico de natureza jurídica do acto declarativo de utilidade pública: a de acto constitutivo da expropriação, sendo um acto administrativo e, como tal sujeito a recurso contencioso de anulação.
De facto, o acto de declaração de utilidade pública é o elemento chave da expropriação e, sendo por um lado, um produtor directo de um sacrifício para o particular atingido é, por outro, simultaneamente, a génese do seu direito à indemnização.
O acto de declaração de utilidade pública gera, assim, a sujeição à expropriação bem como a obrigação de indemnização, realidades distintas mas interdependentes (cfr. Acórdãos do S.T.J. de 13.1.96 e 28.10.97 na C.J. /AC. do S.T.J. 1996, I, pág. 45 e 1997 III, pág. 110, respectivamente).
O Tribunal comum, nos processo de expropriação não tem competência para apreciar a ilegalidade (nulidade) do acto de declaração de utilidade pública, apesar do que dispõe o nº 2 do artº 134º do Código de Procedimento Administrativo quando diz que “a nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada a todo o tempo por qualquer órgão administrativo ou por qualquer Tribunal”. É que, esta norma não pode ser entendida no seu rigor literal sob pena de se pôr em grave risco a ordem jurídica administrativa, como diz Esteves de Oliveira (Código de Procedimento Administrativo Comentado, vol. II, pág. 163) que adianta o seu exacto alcance: “a) a declaração administrativa (erga omines) da nulidade dum acto pressupõe procedimento que corra perante ou no confronto do seu autor ou de órgão que esteja em posição supra-ordenada em relação a ele (em termos de legalidade): outros órgão poderão duplicar o acto num caso concreto sobre da sua alçada mas não declará-lo nulo em termos vinculativos, para a autoridade que o praticou ou para terceiros, para Tribunais etc.; b) a declaração de nulidade (ou de desaplicação do acto nulo) por órgão administrativo tem de ser entendida como um acto administrativo, impugnável contenciosamente, de acordo aliás com o que tem sido decidido pela jurisprudência; c) qualquer Tribunal pode desaplicar o acto nulo em processo que perante ele corra se não quiser remeter as partes para Tribunal Administrativo; mas, caso julgado (geral) sobre a sua invalidade só em processo contencioso perante os Tribunais Administrativos.
Daí se poder afirmar que o Tribunal comum só tem competência para declarar a nulidade do acto administrativo quando ele constitua pressuposto ou fundamento da questão ali a decidir em concreto ou seja, quando o mesmo se apresente como questão prejudicial de litígio.
Tal não é o caso dos processos de expropriação, concretamente da prolação do despacho a que se refere o artº 70º nº 4 do CE referido, preceito que não atribui ao Juiz do Tribunal Comum o poder de apreciar a legalidade do acto administrativo.
Olhando, de perto, para as conclusões do recurso da expropriada alcança-se que assenta o pedido de revogação do despacho de adjudicação fundamentalmente nas circunstâncias de a parcela estar insuficientemente identificada e, logo, ser indefinido o objecto da expropriação; de ter sido necessária a prévia definição pela JAE do traçado da via a cuja construção a parcela se diz destinada; de não ter existido deliberação municipal específica sobre a expropriação da parcela em causa e de o direito à expropriação aqui accionado ter caducada antes do inicio da presente instância.
Quer dizer, o que a expropriada pretende é obter a nulidade do acto de declaração de utilidade pública ou declaração da caducidade do direito a expropriação. Ora, como atrás se disse, é nosso entendimento que a sede própria para atacar ou indicar tal acto é o contencioso administrativo, não podendo o despacho sobre recurso deixar de fazer a adjudicação uma vez que tinha sido preenchida a ocasião da impugnação contenciosa de tal acto noutra sede, nem se apresentavam outros vícios ou irregularidades eventualmente da competência (para a sua apreciação) do Tribunal Comum.
As conclusões da apelante expropriada não poderão, assim proceder.
Vejamos a Segunda questão:
O pagamento de uma indemnização ao expropriado é a contrapartida da expropriação, numa relação jurídica cujo vinculo definidor reside na conversão peculiar do direito de propriedade num direito à indemnização, nascida por efeito directo do acto administrativo de declaração de utilidade pública. Para que a indemnização possa ser considerada justa - como manda o artº 62º da Constituição da República - terá que funcionar como autêntica contrapartida do desapropriamento e desaposamento, isto é, tem que permitir ao expropriado a substituição do bem por outro de valor real idêntico. Diz o artº 27º nº 1 do D.L. 845/76 de 11.12 que “a expropriação por utilidade pública ... confere ao expropriado o direito de receber uma justa indemnização”, adiantando-se, a seguir (nº2) que a indemnização será fixada com base no valor real dos bens expropriados, já que é esse valor real que corresponde à medida do prejuízo do expropriado.
Diz o Prof. Jorge Miranda (Manuel de Direito Constitucional T. IV, Coimbra, 1988, pág. 434) que o direito à justa indemnização é um direito análogo aos direitos liberdades e garantias fundamentais e que, por isso, as ressalvas ou restrições que sobre ele hajam de incidir não podem deixar de limitar-se às estritamente necessárias para salvaguarda de outros direitos igualmente com assento constitucional.
Na verdade, o direito de propriedade é um direito com garantia constitucional.
Como corolário deste pensamento, não podem aceitar-se condicionantes que rigidamente delimitem o apuramento do “quantum” indemnizatório, na sua justa medida, estando neste caso as normas do artº 30º nº 1 e 2, bem como a do artº 131º do DL 845/76 de 11.12 que foram julgadas inconstitucionais por consagrarem critérios restritivos de valoração do bem expropriado e, por isso, determinando para os cidadãos seus titulares numa oneração acrescida e injustificada (cf. os Acórdãos do T. Constitucional nºs 341/86, 109/88, 381/89, 420/89 e 143/93, respectivamente, em Diário da República, 2ª série nºs 65 de 19.3.87, 202 de 1.9.88, 207 de 8.9.89, 213 de 15.9.89 e 83 de 8.4.93 e, ainda , os Acórdãos que declararam a inconstitucionalidade com força obrigatória geral do artº 30º nº 1 e 2 do referido Decreto Lei - nºs 131/88 e 52/90, DR, 2ª série nº 148 de 29.6.88 e 75 de 30.3.90).
Quanto ao artº 131º daquele Decreto Lei, a sua desconformidade com a lei fundamental reside na circunstância de este preceito resultar para o artº 62º da Lei dos Solos (DL 794/76) e com a finalidade exclusiva de fazer funcionar a diferenciação de critérios clausulada nos ditos artº 30º nº 1 e 2 (como, aliás, se diz no Acórdão do T.C. nº 147/93 já referido).
É que “ao titular da coisa expropriada não pode ser imposto, mercê de um qualquer especial destino que a administração lhe venha a atribuir um sacrifício da justa separação patrimonial que a expropriação deve importar; de outra forma, em princípio inovador desta matéria - o princípio da igualdade - viria a ser violado através do acréscimo de contribuições do expropriado para a presunção do interesse público, não podendo nem devendo conceber-se uma indemnização por sacrifício como um instituto complementar dos impostos” - cf. Ac. do T.C. nº 341/86, já referido.
É por isso que é de afastar o critério segundo o qual o bem a expropriar, situando-se “fora do aglomerado urbano” (por contraposição a “aglomerado urbano”) terá de ser considerado exclusivamente como prédio rústico. É muito mais curial e consentâneo com os dados da experiência comum de vida que se parta de outro raciocínio - o de que todo o solo (incluindo o dos prédios rústicos) é apto a edificar, desde que a tal não se oponham razões de ordem material / por exemplo, terrenos particulares declivosos, inundáveis, pantanosos, desmoronáveis, inacessíveis, de paisagem natural de protecção ecológica, de grande aptidão agrícola, ou dos que, pelas suas dimensões, configuração, etc., não são por natureza edificáveis) - cfr. Luís Perestrelo de Oliveira - Código das Expropriações anotado, 1992, pág. 89).
Daí a razão da nova reformulação legal dos critérios coadjuvantes do apuramento da indemnização ínsitos no novo Código das Expropriações, nomeadamente o artº 24º.
Por consequência, para que se atinja uma indemnização justa não pode haver subordinação a critérios rígidos de fixação ou de determinação do preço como acontecia com os artes 30º nº 1 e 2 e 131º do DL 145/76. De facto em alguns dispositivos legais, estabeleciam-se previamente de modo directo ou indirecto limites externos ou objectivos que impediam o ressarcimento integral dos prejuízos advindos ao expropriado; noutros estabelecia-se um limite externo que consistia na impossibilidade legal de valorar determinados elementos ou características dos bens expropriados, quer directamente por limitações constantes da própria lei (caso do artº 30º do DL 845/76) quer indirectamente, por resposta a outros preceitos legais importados (caso do artº 131º do mesmo diploma).
Afinal, o que se pretende é o apuramento do valor real do prejuízo do expropriado, sendo por isso, admissíveis critérios de valoração determinativos de parâmetros de avaliação que conduzam a tal apuramento, por modo a que a lesão patrimonial sofrida seja adequadamente reparada.
Aponta-se usualmente, como ponto de referência o valor do mercado, referência que é correcta, cuidando-se, no entanto, de ver dela afastadas componentes especulativas ou ficcionadas e as mais valias resultantes da própria expropriação ou de outras circunstâncias posteriores dela dependentes da vontade do expropriado ou de terceiro (cf. o artº 29 nº 1 e 2 do DL 845/76).
Olhando ao caso dos autos e à douta decisão recorrida atinentes à fixação do montante indemnizatório, como também ao lado unanime dos peritos que esteve na base daquela fixação, temos que o parecer daquelas técnicas se pecou, por defeito e não por excesso, nomeadamente na avaliação da parte sita fora de aglomerado urbano, de cujo parecer parece ressaltar que foi considerada apta para fins agrícolas. Mas, aqui, não poderá olvidar-se que a expropriada se conformou com a fixação do montante indemnizatório - como ela expressamente refere em sede de contra alegações .
As conclusões da apelante "A", pelas razões já atrás expostas, não são de acolher por fazerem apelo a critério de fixação do montante indemnizatório tão rígidos que frontalmente contrariam o princípio constitucional da justa e contemporânea indemnização.
Diga-se, até, que em parte alguma da legislação ordinária, designadamente do C. Expropriações então aplicável, se colhe que os PDMS ou PGUS devam ser critérios de cálculo de procura do montante indemnizatório e que a falta ou inexistência de infra-estruturas urbanísticas remete inevitavelmente para considerar como aptos exclusivamente a fins agrícolas os bens a expropriar.
Não merece reparo a douta sentença, também quanto ao critério de actualização, critério que vinha já sendo segundo pela jurisprudência e a doutrina no âmbito do DL 845/76 e que ficou consolidado no actual Código das Expropriações (DL 438/91 de 9.11).
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3. Face ao exposto, na improcedência das apelações, tanto da expropriada como da expropriante, decide-se confirmar ambas as decisões impugnadas.Custas pelas expropriante e expropriada, em partes iguais.
Évora, 3 de Dezembro de 1998