Acórdão do Tribunal da Relação de
Évora
Évora
| 588/07-3 |  |
Os Tribunais Administrativos só são competentes para dirimir litígios emergentes de relações jurídico-administrativas, isto é, quando a administração pratica actos no exercício da sua actividade de gestão pública, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público.
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PROCESSO Nº 588/07 - 3
ACORDAM NO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE ÉVORA
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“A”, intentou contra “B” a presente acção declarativa com processo ordinário pedindo a condenação do Réu no pagamento da quantia de Esc. 26.454.600$00 (€ 131.954,98) acrescida de juros à taxa legal a contar da data da apresentação da factura, quantia correspondente aos trabalhos e obras que executou a pedido do R. e que este não pagou. PROCESSO Nº 588/07 - 3
ACORDAM NO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE ÉVORA
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Alega, com efeito, que no âmbito da sua actividade de prestação de serviços de terraplanagens e abertura de pavimentação de vias públicas e particulares, com máquinas suas e pessoal seu e bem assim de materiais a tanto necessários, executou a pedido do Réu diversos trabalhos que eram encomendados um a um, separadamente, que são os descriminados no art° 5° da petição inicial.
Concluída a última obra, facturou, a pedido da “B”, o respectivo custo em função da área a tanto por m2 e reclamou-o junto dela que apesar de reconhecer a dívida, não procedeu ao seu pagamento.
Citado, contestou o R., excepcionando, além do mais, a incompetência do tribunal em razão da matéria para conhecer da presente acção, sendo competente o tribunal administrativo.
O A. respondeu nos termos de fls. 50 e segs. concluindo pela improcedência da excepção invocada.
Conhecendo da referida excepção em sede de despacho saneador, o Exmº Juiz julgou-a procedente e, em consequência, absolveu o Réu da instância.
Foi desta decisão que, inconformado, agravou o A. alegando e formulando as seguintes conclusões:
1 - O Mmº Juiz não apreciou toda a realidade (refere-se o recorrente, naturalmente, a factos e não a argumentos) descrita nos articulados. Não abordou a questão da confissão de dívida como constitutiva de obrigação. Violou, com isso o art° 668° nº 1 al. d) do CPC.
2 - Não captou devidamente a descrição factual das relações que levaram ao crédito reclamado. Viu nos factos alegados a assunção pelo A. da realização de uma obra, quando o que ele alegou é que a sua obrigação se resumiu a vender coisas e serviços que lhe eram pagos enquanto tal.
3 - A causa de pedir na acção é a confissão de dívida por parte do Réu. A descrição da origem desta teve apenas em vista assegurar a sua liquidação caso se opusesse que o documento de confissão só indirectamente, por remissão para as facturas, referia o seu montante.
4 - Não estando em apreciação a interpretação e validade dos contratos subjacentes à dívida constituída, nem a sua execução (entendida como realização material dos compromissos assumidos) não é legítimo invocar nenhuma das alíneas do art° 4° nº 1 do ETAF.
5 - Fixada a existência de um crédito a sua cobrança é da competência dos tribunais comuns. Os tribunais administrativos só executam sentenças neles proferidas (art°s 157° e 170° do CPTA), cabendo a competência, quanto aos demais títulos, por exclusão de partes, aos tribunais comuns.
6 - Também pela perspectiva a própria relação subjacente à dívida, nada autoriza a que se veja nas relações entre o A. e o Réu a prática de actos administrativos em que um dos sujeitos se apresenta munido do ius imperii.
7 - Nem de empreitada (o art° 1207° do C.C. exige que se tenha em vista a apresentação final de uma obra, o que não ocorria no caso), nem de outro tipo.
8 - O que houve entre A. e R. foi apenas a prática de actos de direito privado, só referenciados a bens de interesses públicos atento o local de entrega das coisas e da prestação de serviços. No fundo situação paralela à prevista no Ac. da Relação de Coimbra de 23/04/91, já acima referido.
O Réu não apresentou resposta.
O Exmo Juiz sustentou a sua decisão nos termos do despacho de fls. 147.
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Colhidos os vistos legais cumpre decidir. Delimitando-se o âmbito dos recursos pelas conclusões da alegação do recorrente abrangendo apenas as questões aí contidas (art°s 684º nº 3 e 690º nº 1 do CPC), verifica-se que a única questão a decidir é saber se os tribunais judiciais são ou não competentes para apreciar e decidir a pretensão formulada pelo A. nos presentes autos.
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A materialidade a considerar no conhecimento do objecto do presente recurso é a que vem já enunciada no relatório supra. Entendendo que "a causa de pedir da presente acção baseia-se numa relação jurídico-administrativa, uma actuação de gestão pública, fundamentadora da competência dos tribunais administrativos" o Exmo Juiz, atribuiu, por força do
disposto no art° 4º nº 1 al. f) do ETAF competência aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal para a apreciação do litígio em causa nestes autos e, julgando procedente a excepção de incompetência material, absolveu o Réu da instância.
Insurgiu-se o Réu contra tal decisão entendendo que não estando em apreciação a interpretação e validade dos contratos subjacentes a dívida constituída, nem a sua execução (entendida como realização material dos compromissos assumidos) não é legítimo invocar nenhuma das alíneas do art° 40 nº 1 do ETAF. Por outro lado, que fixada a existência de um crédito, a sua cobrança é da competência dos tribunais comuns, sendo certo que, também pela perspectiva da própria relação subjacente à dívida, nada autoriza a que se veja nas relações entre o A. e o R. a prática dos actos administrativos em que um dos sujeitos se apresenta munido do ius imperii, nem de contrato de empreitada, nem de outro tipo.
O que houve foi apenas a prática de actos de direito privado, só referenciados a bens de interesses públicos atento o local da entrega das coisas e da prestação dos serviços, pelo que cabe ao tribunal recorrido a competência para conhecer da pretensão por ele formulada.
A Constituição da República Portuguesa prevê no seu art° 209° a existência de várias categorias de tribunais, aí se incluindo, nomeadamente, os chamados tribunais judiciais e os tribunais administrativos e fiscais.
O nº 1 do seu art° 211 ° estabelece que "os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais".
Por sua vez, nos termos do n° 3 do art° 212° "compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais"
Conexo com este normativo rege o art° 1 ° n° 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (aprovado pelo art° 1 ° da Lei nº 13/2002 de 19/02, rectificado pelas declarações de rectificação n° 14/2002 de 20/03 e nº 18/2002 de 12/04 e com as alterações introduzidas pela Lei n° 4-A/2003 de 19/02) segundo o qual "Os tribunais de jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais".
Nesse quadro estabelece o art° 4° n 1 que "Compete aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: (...)
e) - Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei especifica que os submeta, ou admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público;
f) - Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público".
Em face do assim prescrito importa averiguar se a situação factual acima descrita pode ser integrada nalguma das hipóteses acabadas de enumerar por forma a concluir pela competência dos tribunais administrativos para conhecer do presente litígio como fez a sentença recorrida.
Convém salientar que, como é sabido, a referida competência fixa-se no momento da instauração da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente (é o princípio chamado da "perpetuatio jurisdictionis: semel comptens semper competens" (Prof. J. Castro Mendes "Direito Processual Civil" voI. I, p. 557/558) e afere-se, no essencial, pelo pedido formulado na acção ("quid decidendum") em estreita conexão com os fundamentos que o sustentam.
Os tribunais administrativos, apenas são, pois, competentes para dirimir litígios emergentes de relações jurídico-administrativas.
Ora, nos termos do nº 1 do art° 9° do ETAF considera-se contrato administrativo "o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica de direito administrativo".
A este propósito escreve o Prof. Freitas do Amaral: "O contrato administrativo há-de definir-se em função da sua subordinação a um regime jurídico de direito administrativo: serão administrativos os contratos cujo regime jurídico seja traçado pelo direito administrativo; serão civis ou comerciais os contratos cujo regime jurídico seja traçado pelo direito civil ou comercial" (in "Direito Administrativo" 1989, vol. III, p. 439).
Para averiguar da competência dos tribunais administrativos em razão da matéria importa assim definir o que se deve entender por "relação jurídica de direito administrativo" e fazer a distinção entre "actos de gestão pública" e "actos de gestão privada".
O Prof. Freitas do Amaral na obra citada diz que "relação jurídica de direito administrativo" "é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres aos particulares perante a administração" (pág.439).
No que se refere à distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada importa saber quando é que a administração pública pratica actos no exercício da sua actividade de gestão pública, ou actos no exercício da sua actividade de gestão privada, pois só para o julgamento dos primeiros são competentes os tribunais administrativos.
E actos de gestão pública serão aqueles em que a administração actua no exercício de poderes de autoridade, disciplinados pelas normas de direito administrativo. Serão actos de gestão privada aqueles em que a administração actua despida desses poderes, ou seja, do ius imperii, estando sujeitos às mesmas regras que vigorariam no caso de serem praticados por simples particulares.
Ou seja, são actos de gestão pública os actos praticados por órgãos ou agentes da administração pública, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público.
Como referem Freitas do Amaral e Lino Torgal "nem todos os contratos administrativos são hoje quanto à sua causa função, contratos de colaboração, isto é, contratos que visam associar um particular ao desempenho regular de atribuições administrativas" (Estudos Sobre Concessões e Outros Problemas da Administração, 2002, p. 33)
Importante achega para a apreciação da questão que nos ocupa é-nos dada por José Manuel Sérvulo Correia na sua obra "Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos", 1987, p. 355: "Os difíceis problemas de qualificação, põe-se, portanto, quanto à inclusão na figura do contrato administrativo por natureza de certos contratos que a lei tipifica embora sem se pronunciar expressamente sobre a sua natureza administrativa ou privada e de outros que são puramente atípicos ou inominados.
A questão suscita-se em Portugal com particular acuidade a partir do momento em que o ETAF veio definir, no seu artº 9 nº 1º contrato administrativo como o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica de direito administrativo. Ficou deste modo revogado o § 2 o do artO 815 do Código Administrativo, que encerrava uma enunciação taxativa dos contratos administrativos e perdeu objecto a querela que se travava em torno de se saber se o extinto preceito se circunscrevia à definição da competência jurisdicional ou se também impedia, no plano material, a qualificação de outros contratos como administrativos"( ... )
Os tribunais portugueses vão, a partir de agora, ter de proceder a uma operação de que se encontravam praticamente dispensados: a qualificação de contratos nominados mas não expressamente classificados pela lei como negócios de direito privado ou de direito administrativo." ( ... )
E mais adiante refere o mesmo autor: "Em princípio, o recurso à forma jurídica do contrato administrativo para a constituição dos efeitos jurídicos pretendidos é um elemento de decisão ou deliberação de contratar. Esta só não será desde logo uma decisão ou deliberação de fazer um contrato administrativo quando o objecto do contrato for passível de contrato privado e a decisão inicial se limitar a uma indicação genérica do objecto sem especificar desde logo cláusulas que traduzam a aplicação de princípios gerais do direito dos contratos administrativos ou sem remeter para estes através da qualificação do intentado contrato como administrativo. Mesmo, porém, quando da decisão ou deliberação de contratar resulta desde logo a natureza administrativa do contrato, por vontade do órgão ou independentemente dela, interessa analisar à parte os limites que a tal decisão ou deliberação pode ser postos por virtude da forma de que, tal como concebido, o acto se deverá revestir" (pág. 676).
Nem sempre é fácil, pois, distinguir um contrato administrativo de um contrato de direito privado, sendo certo, que nem todos os contratos celebrados por entes públicos estão sujeitos ao regime dos contratos administrativos.
Ora, voltando ao caso dos autos, verifica-se que o A alegou o seguinte:
- Exerce a actividade de "empresário na área de prestação de serviços de terraplanagens e abertura e pavimentação de vias públicas e particulares, com máquinas suas e pessoal seu e bem assim de fornecimento de materiais a tanto necessários"
- Que de Outubro de 1989 em diante “C”, enquanto presidente da “B” e de “D”, vereador das obras na referida “B”, encomendaram-lhe o fornecimento dos materiais, serviços de máquinas e mão de obra necessários à execução das obras de pavimentação descritas no art° 5 da p.i.
- Tais trabalhos foram sendo encomendados um a um separadamente, mas como a seguir à primeira veio outra encomenda, mais outra e outras a seguir, acordaram que o preço seria pago no final após completo cumprimento por parte do A.
- O A. executou os trabalhos por inteiro, sem intromissão de mais ninguém, com materiais, mão de obra e trabalho de máquinas seus.
- Em nenhuma das obras havia à partida uma rigorosa determinação da área de actuação, indo os serviços sendo prestados e materiais fornecidos à medida que os responsáveis do “B” iam dizendo o que queriam.
- Concluída a última obra o A., a pedido da “B” facturou o custo em função da área, a tanto por m2.
- A “B” não obstante reconhecer que deve o montante global das quantias facturadas em 26.454.600$00, tendo o seu Presidente confessado a dívida, não procedeu ao seu pagamento por não ter dinheiro.
O apelante configurou o(s) contrato(s) em causa como prestação de serviços, de natureza civil, defendendo a sentença recorrida a verificação de um contrato de empreitada (art° 1207° do CC)
Independentemente da classificação que se dê aos contratos, o certo é que o objecto do pedido deduzido na acção circunscreve-se à condenação do R. no pagamento do preço acrescido dos respectivos juros de mora, alegando, inclusive, que não obstante ser possuidor de um título executivo (confissão de dívida), ter optado pela acção declarativa por no título não estarem previstos os Juros.
Os contratos não foram reduzidos a escrito, desconhecendo-se todo o procedimento que os rodeou.
Não está em causa ou em discussão a interpretação, validade e execução dos contratos acordados entre o A. e o R., se o procedimento administrativo précontratual ou contratual existiu, se foi ou não legal, ou se teria existido quaisquer outros vícios de natureza jurídico-administrativa, sendo que tal matéria nem sequer foi submetida à apreciação do tribunal a quo.
Pela forma como configurou a acção o A. agravante encontra-se colocado numa situação de paridade com o agravado, não se podendo considerar que o pagamento do preço ou, in casu, a sua falta, tivesse a natureza de acto administrativo.
A questão essencial invocada pelo A e colocada na acção - o pagamento do preço e juros de mora - é configurada como uma questão de natureza privada e não administrativa.
"A figura do contrato administrativo tem autonomia procedimental na medida em que a disciplina da formação jurídica da vontade de contratar pela administração está aqui sujeita a um procedimento especifico, distinto, por um lado daquele que (eventualmente) regula a sua vontade de contratar no âmbito do direito privado e, por outro lado, distinto daquele que regula a prática, a revisão e a execução dos seus actos administrativos. É o que resulta dos artºs 181 ° e segs do Código e que muitas outras disposições legais já consagravam antes entre nós.
Quando negoceia, contrata e executa contratos em termos de direito privado, "jure privatorum utendo ", a Administração actuaria como sujeito de direito privado, diz-se, e, em princípio, não está (como não estão os particulares) sujeita às amarras de um procedimento administrativo, como forma jurídica específica da formação da sua vontade" (cfr. Mário Esteves de Oliveira, Pedra C. Gonçalves e João Pacheco de Amorim "Código do Procedimento Administrativo, Comentado", 2a ed., Janeiro/2006, pág.806).
Por todo o exposto, afigura-se-nos que não assiste razão ao Exmo Juiz recorrido ao concluir que o objecto do litígio integra a situação prevista na al. f) do art° 4° do ETAF sendo que a referência a D.L. 59/99 de 2/3 e anterior legislação sobre o regime das empreitadas públicas parece traduzir apenas uma conclusão jurídico-normativa, sem o adequado suporte em factos concretos e objectivos relativos à eventual formação e execução do contrato.
Estamos pois, no domínio de uma relação jurídica de direito privado e não de uma relação jurídica de direito administrativo, agindo a Administração despida do ius imperii.
Procedem, pois, nos termos expostos as conclusões da alegação do agravante impondo-se a revogação da decisão recorrida e reconhecer-se aos tribunais judiciais a competência em razão da matéria para conhecimento da presente causa.
DECISÃO
Nesta conformidade, acordam os Juízes desta Relação em conceder provimento ao agravo e, em consequência, revogando a decisão recorrida, julgam os tribunais comuns competentes em razão da matéria para conhecer do pedido formulado nos presentes autos.
Custas pelo agravado.
Évora, 2007.10.04