Acórdão do Tribunal da Relação de
Évora
Évora
| 2768/08.7TBSTR.E1 |  |
DECISÃO ADMINISTRATIVA
NULIDADE
SUPRIMENTO
1. As decisões administrativas não constituem efectivamente verdadeiras sentenças e a aplicação subsidiária das disposições processuais penais tem de ser analisada de harmonia com a natureza dos processos contra-ordenacionais e da sua especificidade, de forma a que sejam adequadamente compreendidas as exigências contidas no art.58.º do RGCO.
2. À inobservância do art. 58.º do RGCO deve aplicar-se o regime da nulidade das sentenças e seu suprimento.
3. Verificando-se a nulidade da decisão administrativa, os autos não deverão ser arquivados e muito menos, ser a arguida absolvida, por via dessa nulidade, mas sim determinar-se o suprimento das omissões que estão na origem dessa nulidade.
Acordam, em conferência, na 2ª Secção Criminal do Tribunal da Relação de Évora
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1. RELATÓRIO
S. – …., SA, com sede em…, Santarém, devidamente representada, impugnou judicialmente a decisão administrativa da Inspecção-Geral do Ambiente e do Ordenamento do Território, proferida em 07.09.2008, no processo de contra-ordenação nº.CO/000…./08, constante de fls.68/75, que lhe aplicou a coima de €1.500,00 (mil e quinhentos euros), acrescida das custas respectivas, pela prática da contra-ordenação p. e p. nos termos dos arts.21º e 43º, nº.1, alínea b), do Dec. Lei nº.97/2000, de 25.05, sancionável com coima de €498,80 a €44.891,81.
Enviados os autos ao Ministério Público junto do Tribunal Judicial de Santarém, remeteu-os este a juízo, nos termos e para os efeitos do disposto no art.62º do Regime Geral das Contra-Ordenações (RGCO), aprovado pelo Dec. Lei nº.433/82, de 27.10, na redacção introduzida pelo Dec. Lei nº.244/95, de 14.09, onde lhes foi atribuído o nº…./08.7TBSTR e distribuídos ao ---Juízo Criminal desse Tribunal.
Neste tribunal, foi proferido despacho, em 13.02.2009, de fls.106/114, segundo o qual se decidiu, nos termos do disposto no art.311º, nº.3, alínea d), do Código de Processo Penal (CPP) ex vi art.41º, nº.1, do RGCO, conhecer da nulidade da decisão administrativa recorrida e concomitantemente da acusação do M.º P:º e da ineptidão desta e, assim, conceder provimento ao recurso interposto pela Arguida, julgar verificada a nulidade da decisão administrativa recorrida, da acusação do Mº Pº e a ineptidão desta, por falta de enunciação dos factos que fundamentam a aplicação da coima (…) e, em consequência (…) não receber a douta acusação do M.ºP.º, absolver a arguida e determinar o arquivamento dos autos.
Inconformado com a decisão, o Ministério Público interpôs recurso, formulando as conclusões:
1ª A entidade recorrida não indicou a identidade nem concretizou a actuação do agente ou representante da sociedade arguida que no interesse desta violou as normas legais, circunstância decisiva para a afirmação do nexo causal dos factos à arguida e da culpa desta.
2ª A falta de requisitos da decisão administrativa constitui a nulidade prevista no art.379º, n° 1, a), do CPP, ex vi art.41º, nº 1, do RGCO.
3ª O regime das nulidades, quer especial (da sentença), quer geral (art° 118° e ss do CPP) é regido pelo princípio do máximo aproveitamento dos actos processuais, norteado pelo princípio da economia processual, princípio expressamente consagrado no art.122º, n° 3 do CPP.
4ª Enfermando a decisão administrativa de vícios que se traduzem numa nulidade, os efeitos desta são apenas os constantes do art.122º do CPP.
5ª Assim, em obediência a este preceito, competia ao Tribunal declarar a nulidade da decisão recorrida e determinar o reenvio do processo para a autoridade administrativa para nova decisão, a fim de suprir as deficiências indicadas e deste modo respeitar cabalmente o disposto no art.58° do RGCO.
6ª Deste modo, o Tribunal teria dado oportunidade à autoridade administrativa de, tal como previsto no art.122º do CPP, "repetir" o acto e de aproveitar todos os actos que ainda pudessem ser salvos, designadamente, as diligências de investigação na fase de instrução consideradas pertinentes à boa decisão da causa.
7ª Como assim não procedeu, o Tribunal violou o disposto no art.122° do CPP.
Assim, deverá o Venerando Tribunal da Relação de Évora revogar o douto despacho recorrido na parte em que ordenou o arquivamento dos autos e ordenar a remessa destes à autoridade administrativa recorrida para prolação de nova decisão que respeite os requisitos indicados no art.58° do RGCO, evitando que se mande a arguida em paz, como se a mesma tivesse sido absolvida ou tivesse beneficiado de uma qualquer causa de extinção da responsabilidade contra-ordenacional, o que não foi o caso dos autos, assim se fazendo Justiça.
A arguida apresentou resposta, concluindo:
1- A decisão da autoridade administrativa, não indicou o órgão, agente ou representante da sociedade arguida que efectivamente praticou a conduta tipificada como contra-ordenação.
2- E que no interesse desta violou as normas legais, omitindo a enunciação de factos que fundamentam a aplicação da coima em que condena a arguida.
3- A S… SA, como pessoa colectiva não pode responder isoladamente pela prática de uma contra-ordenação, devendo ser co-responsabilizados os representantes pessoas singulares que efectivamente praticam a contra-ordenação.
4- A decisão administrativa é nula de acordo com o disposto nos artºs 58º nº 1 alínea b) do Dec Lei 433/82 de 27/10, 374º, nº2 e 379º nº 1 alínea a) do CPP, aplicável por via do artº 41º nº 1 do Dec Lei 433/82.
5- Enfermando a decisão administrativa de nulidade, acarreta a nulidade da acusação do Mº Pº, a ineptidão da mesma e a rejeição da acusação nos termos do artº 311° nº 3 al d) CPP, aplicável por via do art° 41° nº 1 do Dec Lei 433/82.
6- O reenvio do processo para o Mº Pº e por via dele para a autoridade administrativa, com o fim de suprir as deficiências indicadas na douta sentença recorrida, como alega o recorrente viola o principio acusatório, sendo que as normas jurídicas do C.P.Penal e do Reg Geral das Contra-Ordenações não permitem o aperfeiçoamento ou correcção das acusações do Mº Pº.
7- Não violou a sentença recorrida o disposto no art° 122° do CPP.
Nestes termos e nos mais de Direito deverá o Venerando Tribunal da Relação de Évora, manter a douta sentença recorrida, concedendo provimento ao recurso interposto pela arguida, julgar verificada a nulidade da decisão administrativa, da acusação do Mº Pº e ineptidão desta, em consequência absolver a arguida e determinar o arquivamento dos autos.
O recurso foi admitido por despacho de fls.147.
Neste Tribunal da Relação, a Digna Procuradora-Geral Adjunta emitiu parecer, no essencial, aderindo integralmente à motivação de recurso apresentada e no sentido de que este merece provimento.
Cumprido o nº.2 do art.417º do CPP, a arguida nada disse.
Colhidos os vistos legais e tendo os autos, na sequência do despacho de fls.161, ido à conferência, cumpre apreciar e decidir.
2. FUNDAMENTAÇÃO
O regime dos recursos de decisões proferidas em 1ª.instância, em processo de contra-ordenação, está definido nos art.73º a 75º do referido RGCO, aprovado pelo Dec. Lei nº.433/82, com as sucessivas alterações pelo Dec. Lei nº.356/89, de 17.10, pelo Dec. Lei nº.244/95, pelo Dec. Lei nº.323/2001, de 17.12, e pela Lei nº.109/2001, de 24.12, mormente seguindo a tramitação dos recursos em processo penal – v. nº.4 do seu art.74º -, decorrente do principio da subsidiariedade a que alude o seu art.41º.
Em conformidade, de acordo o disposto no art.412º, nº.1, do CPP, a que se junta a jurisprudência fixada pelo acórdão do Plenário da Secção Criminal do STJ nº.7/95, de 19.10, publicado in D.R. I-A Série, de 28.12.1995, o objecto do recurso define-se pelas conclusões que o recorrente extraiu da respectiva motivação, sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso, como sejam as previstas no art.410º do mesmo Código.
No âmbito dos recursos em apreço e constituindo desvio ao princípio geral de que as Relações conhecem de facto e de direito – v.art.428º do CPP -, apenas se conhece, em regra, da matéria de direito, sem prejuízo de alteração da decisão do tribunal recorrido sem qualquer vinculação aos termos e ao sentido da decisão recorrida ou de anulação e devolução do processo ao mesmo tribunal, conforme dispõe o aludido art.75º.
Porém, em razão da indicada subsidiariedade do regime processual penal, cumprirá sempre conhecer de vícios a que o legislador impõe a apreciação, desde logo os enunciados no nº.2 daquele art.410º.
Passando, então, a delimitar o objecto do recurso, tendo em conta as conclusões do recorrente, reside em apreciar se o tribunal recorrido, ao ter declarado a nulidade da decisão administrativa, não deveria ter decidido o arquivamento dos autos e a absolvição da arguida, mas, ao invés e como aquele defende, ter ordenado o envio dos autos à autoridade administrativa para prolação de nova decisão, nos termos do disposto nos arts.58º do RGCO e 122º do CPP.
No despacho recorrido, designadamente, consignou-se:
(…)
A nulidade da decisão administrativa recorrida e ineptidão da acusação do Mº Po e da ineptidão desta, consistente na falta de enunciação dos factos que fundamentam a aplicação da coima em que se condena a Arguida será abaixo apreciada.
(…)
Decidindo (…) não obstante concordarmos (…) que “As exigências de fundamentação da decisão da autoridade administrativa - no respeitante às contra-ordenações - hão-de ser menos profundas que as relativas aos processos criminais; não se podem transformar as decisões das autoridades administrativas em verdadeiras sentenças criminais”, entendemos (…) que as decisões administrativas devem conter os factos que fundamentam a aplicação das coimas aos Arguidos.
Importa agora referir que as coimas, tal como algumas reacções penais, são aplicáveis tanto a pessoas singulares como a pessoas colectivas, sendo estas responsáveis pelas contra-ordenações praticadas pelos seus órgãos no exercício das suas funções (artigo 7°, do decreto-lei nº 433/82, de 27 de Outubro).
Deste modo, a responsabilidade contra-ordenacional da pessoa colectiva pressupõe, necessariamente, uma conduta de um seu órgão, no exercício das suas funções.
Tal conduta do órgão da pessoa colectiva pode consistir na autoria imediata ou mediata ou na instigação do ilícito contra-ordenacional imputado à arguida, ou ainda, na cumplicidade no facto contra-ordenacional.
(…)
O diploma que veio regular as contra-ordenações ambientais (referimo-nos à Lei nº 50/2006, de 29 de Agosto), procedeu a um alargamento dos pressupostos de responsabilização contraordenacional das pessoas colectivas, na medida em que se basta para que tal responsabilização opere, com a prática da contra-ordenação, em seu nome ou por sua conta, pelos titulares dos seus órgãos sociais, mandatários, representantes ou trabalhadores no exercício das suas funções (artigo 8°, n° 2, da Lei n" 50/2006, de 29 de Agosto).
Aqui chegados importa referir que uma primeira e segura observação que à partida se deve fazer, face à factualidade que constava e consta da decisão administrativa recorrida para responsabilizar contra-ordenacionalmente a arguida é a de que a mesma não é suficiente para estribar a autoria da arguida pelos factos imputados nestes autos.
Tal insuficiência deriva de não se ter averiguado em tempo próprio quem foi o agente singular dos factos contra-ordenacionais verificados e em que condições actuou e também da entidade administrativa partir do pressuposto erróneo de que a pessoa colectiva tem por si capacidade de acção e de culpa.
Na verdade, a responsabilidade contra-ordenacional da pessoa colectiva e sempre uma responsabilidade reflexa, não sendo independente, no sentido em que para operar requer necessariamente uma conduta de uma pessoa singular que seja órgão daquela entidade e que actue no exercício das suas funções e o que consta da decisão administrativa recorrida a este respeito é apenas o consta dos factos provados que referem apenas a arguida e nunca actuação de responsáveis seus pessoas singulares ou empregados seus sendo que em bom rigor afirma no entanto a folhas 72 que “a agir desta forma a arguida, (que repita-se é uma pessoa colectiva), não agiu com o cuidado a que estava obrigada e de que era capaz, tendo praticado efectivamente a presente contra-ordenação de forma negligente.”.
(…)
E tal insuficiência determina, por si só, a improcedência da imputação contra-ordenacional objecto destes autos por via da nulidade em apreciação e a concomitante procedência do recurso.
A decisão administrativa recorrida proferida em 7/9/2008, pela Inspecção-Geral do Ambiente e do Ordenamento do Território, constante de folhas 80 a 87, que aplicou à Arguida, pela prática dos factos nela referidos, a coima de 1.500 euros, não contém assim ela própria os factos relativos ao elemento objectivo e subjectivo da infracção praticada pelos representantes ou empregados da Arguida que fundamentam a aplicação da coima.
Não obstante no que diz respeito ao referido elemento subjectivo estarmos perante matéria de facto do foro íntimo subjectivo que se infere ou não da matéria de facto objectiva tal não desobriga a entidade administrativa recorrida de a enunciar expressamente na decisão.
A referida decisão ao não enunciar os referidos factos praticados pelos representantes ou empregados da Arguida que fundamentam a aplicação da coima em que a condena, é nula de acordo com o disposto nos artigos 58.º, n.º 1, alínea b), do D. L. n.º 433/82, de 27/10, 374.º, n.º 2, e 379.º, n.º 1, alínea a), do Código de Processo Penal, “ex-vi” do artigo 41.º, n.º 1, do referido D. L. n.º 433/82.
Nos termos do artº.62 do referido D.L. 433/82, a remessa dos autos pelo Mº Pº ao Tribunal vale como acto de acusação, fazendo portanto o M.º P.º sua, como acusação, a decisão administrativa recorrida, como refere António Bessa Pereira em “Regime Geral das Contra Ordenações e Coimas”, anotado, 6a edição, página 118 e 119 e Leones Dantas em "Regime Geral das Contra Ordenações e Coimas, pagina 77, o M.º P.º não está vinculado a enviar sem mais os autos ao Tribunal, fazendo sua a decisão administrativa recorrida, em vez de a converter em acusação podendo e até, em nossa opinião, devendo recusar-se a fazê-lo quando estejamos perante uma decisão administrativa nula como é o caso, refere Leones Dantas, mesmo que se o Mº Pº entender que não deve deduzir acusação, mas determinar o arquivamento do processo, deverá previamente ouvir a autoridade administrativa recorrida.
Em nosso entender, como diz António Bessa Pereira, na obra e local citados, a não se entender assim, “a passagem do recurso pelo Mº Pº consistiria num acto inútil, fazendo deste como que um mero correio do Juiz”.
É pois claro, em nossa opinião, que a nulidade da decisão administrativa recorrida traduz-se na nulidade da própria acusação do M.º P.º, o que acarreta a ineptidão da mesma, devendo conduzir, numa fase inicial do processo, quando é recebido no Tribunal, à rejeição da acusação do Mº Pº, nos termos do disposto no artº. 311, nº 3, al. d) do C.P.Penal aplicável “ex-vi” do artº.41°, nº 1 do referido D.L. 433/82., dado que, como se disse, estamos perante uma acusação que enuncia factos que não constituem infracção contra ordenacional alguma.
E não se diga que por não existir lacuna legal não é possível aplicar o disposto no artigo 311, n° 3, aI. d) do C.P.Penal aplicável “ex-vi” do art°. 41°, nº 1 do referido D.L. 433/82, dado que uma tal interpretação não é conforme ao princípio do acusatório constitucionalmente consagrado e conforme abaixo melhor se explicitará é aplicável ao ordenamento contraordenaçiona1, aliás no sentido da aplicabilidade do artigo 311, nº 3, al. d) do C.P.Penal aplicável ex vi do art°. 41°, nº 1 do referido D.L. 433/82., decidiu o douto acórdão do Venerando Tribunal da relação de Évora de 28/10/2008, Processo 1441/08-1 em www.dgsi.pt.
(…)
Por outro lado, em parte alguma do C.P.Penal, aplicável por força do já falado art°.41° do D.L. 433/82, se permite o aperfeiçoamento ou correcção das acusações do Mº Pº e, assim sendo, por essa razão também não pode o Tribunal remeter os autos para o Mº Pº e por via dele para a autoridade administrativa recorrida a fim de que seja refeita e corrigida a acusação defeituosa, o que violaria não apenas o referido principio do acusatório como também as normas do C.P.Penal aplicáveis e, bem assim, as normas do Regulamento Geral das Contra-Ordenações, previstas no D.L. 433/82, de 27/10, que em parte alguma prevêem tal possibilidade.
Aqui chegados, toma-se manifesto que é um acto inútil realizar um julgamento com uma acusação do Mº Pº que é inepta e nula e que não poderia conduzir a qualquer outro resultado que não a absolvição da arguida, tendo aqui aplicação o princípio geral que informa todo o ordenamento jurídico português previsto no art°.137° do C.P.Civil, segundo o qual, é proibida a prática de actos inúteis e que é aplicável expressamente, por via do disposto no art°. 4° do C.P.Penal e 41° do D.L. 433/82, de 27/10.
É também pelas razões acabadas de referir que entendemos ser legítimo ao tribunal usar o disposto no artigo 311, n.º 3, al. d) do C.P.Penal aplicável ex vi do art°.41°, nº 1 do D.L. 433/82., de 27/10, R.G.C.O., dado caso contrario como cremos ter demonstrado estaríamos a tramitar inutilmente um processo cujo único desfecho possível é a absolvição da Arguida, a praticar portanto actos inúteis que o princípio geral que informa todo o ordenamento jurídico português previsto no art°. 137º do C.P.Civil, segundo o qual, é proibida a prática de actos inúteis não consente.
A posição que acabamos de tomar, no sentido do arquivamento dos autos perante uma decisão administrativa nula, foi também perfilhada no douto Acórdão do venerando Tribunal da Relação do Porto, de 30/05/2005, disponível em texto integral em www.dgsi.pt, e mais recentemente pelo douto Acórdão do venerando Tribunal da Relação de Évora, de 16/09/2008, cuja certidão se junta em seguida.
(…)
Pelo exposto decidindo-se conceder provimento ao recurso interposto pela Arguida, julga-se verificada a nulidade da decisão administrativa recorrida, da acusação do Mº Pº e a ineptidão desta, por falta de enunciação dos factos que fundamentam a aplicação da coima em que condena a Arguida, e, em consequência, de acordo com as disposições supra citadas, decide-se absolver a arguida e determinar o arquivamento dos autos.
(…)
Apreciando:
A questão trazida agora a esta Relação já foi tratada, mormente no acórdão de 09.09.2008, proferido pelo ora Relator no proc. nº.996/08-1, cuja fundamentação aqui se seguirá de perto.
Prende-se com o adequado cumprimento pela autoridade administrativa do disposto no art.58º do RGCO, que estabelece os requisitos a que legalmente deve obedecer qualquer decisão administrativa.
O despacho recorrido entendeu que tal decisão é omissa quanto à indicação dos factos praticados pelos representantes ou empregados da arguida e quanto aos factos atinentes ao elemento subjectivo da contra-ordenação, ou seja, se esta é imputável a título de dolo ou negligência, cominando tal circunstância com a nulidade da mesma decisão, por via dos arts.374º, nº.2, e 379º, nº.1, alínea a), do CPP, “ex vi” art.41º do RGCO.
Na verdade, no que ora importa, a decisão administrativa deve conter, entre outros requisitos e segundo a alínea b) do nº.1 do mesmo art.58º, A descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas, o que equivalerá a dizer quais os factos susceptíveis de condenação pela contra-ordenação imputada.
Devido a entender preterida essa formalidade, enquanto inviabilidade dos factos conduzirem à prática da contra-ordenação respectiva, decidiu o tribunal recorrido absolver a arguida e arquivar os autos.
É vasta a ausência de unanimidade, quer na doutrina, quer na jurisprudência, acerca da qualificação do vício decorrente da inobservância dos requisitos formais a que alude aquele preceito - para uns tratando-se de nulidade, insanável ou sanável (v. entre outros, Manuel Simas Santos e Jorge Lopes de Sousa, in “Contra-Ordenações – Anotações ao Regime Geral”, Vislis Editores, 3ª.edição, 2006, a págs.387/390; João Conde Correia, em “Contributo para a Análise da Inexistência e das Nulidades Processuais Penais”, em Studia Juridica 44, Coimbra Editora, 1999, págs.174 e segs.; acórdão do STJ de 16.10.2002 e acórdão da Relação do Porto de 27.02.2002, acessíveis em www.dgsi.pt.; e acórdão da Relação de Lisboa de 10.02.2004, in CJ ano XXIX, tomo I, pág.130); para outros, de mera irregularidade (entre outros, António Beça Pereira, em “Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas, Almedina, 2007, a págs.115/116, e acórdãos da Relação do Porto de 19.03.1997, no proc. nº.10178, e desta Relação de Évora de 4.04.2004, no proc. nº.483/04-1, acessíveis em www.dgsi.pt), com o respectivo regime processual penal subsidiário por via do mencionado art.41º do RGCO.
Na realidade, tal Regime não contém qualquer disposição que preveja a consequência jurídica para a preterição de algum desses requisitos, o que vem suscitar justificada controvérsia, além do mais, sabendo-se que, como refere Mário Gomes Dias, em “Contra-Ordenações, Notas e Comentários, Escola Superior de Polícia, a pág.133., «O processo de contra-ordenação constitui uma realidade sui generis que representa um meio termo [um tertium genus] entre o tradicional processo administrativo sancionador e o tradicional processo criminal».
Por isso, algumas das suas especificidades, como seja a típica característica de se iniciar como um puro processo administrativo, com a inerente instrução e culminando na decisão que, não sendo impugnada, assume carácter executivo – v.arts.88º a 91º do RGCO -, mas que, sendo impugnada, reveste a vertente de verdadeiro processo judicial, tornando-se a decisão administrativa numa decisão-acusação – cf.art.62º, nº.1, do RGCO e Manuel Ferreira Antunes, in “Reflexões sobre o Direito Contra-Ordenacional”, SPB Editores, 1997, a pág.161.
Sem prejuízo dos pertinentes argumentos que se colhem de ambas as perspectivas, as decisões administrativas não constituem efectivamente verdadeiras sentenças e a aplicação subsidiária das disposições processuais penais tem de ser analisada de harmonia com a natureza dos processos contra-ordenacionais e da sua especificidade, de forma a que sejam adequadamente compreendidas as exigências contidas naquele art.58º, as quais se aproximam de algum modo dos requisitos previstos para a acusação referidos no art.283º do CPP.
Porém, a exigência de fundamentação é requisito também da decisão administrativa - mesmo art.58º, seu nº.1, alínea c) -, diferentemente do que naturalmente se verifica com a mera peça acusatória em processo criminal.
Essa exigência corresponde, aliás, a determinação constitucional, decorrente do art.268º, nº.3, da Constituição da República Portuguesa (CRP), segundo o qual Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos.
E, embora nos termos do art.62º, nº.1, do RGCO, a apresentação pelo Ministério Público dos autos (e não propriamente apenas a decisão administrativa) ao juiz, valha como acusação, isso não significa que à decisão administrativa seja pois aplicável o regime estrito das nulidades da acusação, por referência ao art.283º do CPP, consagrado nos arts.119º e 120º do mesmo diploma.
Afigura-se que a decisão, apesar de toda a sua especificidade e com vista à finalidade que prossegue, terá de cumprir as formalidades descritas no art.58º do RGCO e que, caso não as cumpra, por via do art.41º do RGCO - por aplicação subsidiária, com a necessária harmonização, atentando em que as autoridades administrativas estão submetidas aos mesmos deveres das entidades competentes para o processo criminal, também com as necessárias adaptações -, incorrerá em nulidade.
Com efeito, apesar do carácter restritivo adoptado pelo legislador para a qualificação dos motivos que devem redundar no vício de nulidade, com as consequências extremas previstas no art.122º do CPP – tornando inválido o acto em que se verificarem, bem como todos os actos que dele dependerem e que possam por eles ser afectados -, não se vislumbra que a necessária aplicação subsidiária das normas do processo criminal possa conduzir a outra solução que não a de considerar que a decisão administrativa que não contenha os requisitos do art.58º do RGCO esteja ferida de nulidade e, assim, que à mesma seja aplicável a disciplina do art.379º do CPP.
De todo o modo, como se referiu, a apreciação do cumprimento desse preceito legal terá sempre de ser feita sem que se exija um grau de perfeição atinente às sentenças criminais, sob pena de se tornar a fase administrativa em fonte de entorpecimento das decisões, de protelamento das mesmas, de perda da sua eficácia e prontidão perante os interesses subjacentes e de formalismo que não se compadece com a ritualidade própria do Tribunal.
Feitos os esclarecimentos da perspectiva que, a nosso ver, se afigura como a mais adequada e porque “in casu” justificada, na medida em que a decisão recorrida também qualificou o vício em causa como de nulidade, por via do art.379º, nº.1, alínea a), do CPP, as detectadas omissões não são postas em causa pelo recorrente, implicitamente reconhecendo-as.
E, ainda, sem perder de vista, porém, as considerações acima explicitadas, essa nulidade – que não é propriamente de sentença, mas a que a aplicação subsidiária do regime processual penal impõe o legal tratamento à luz do art.379º do CPP -, podia ter sido, como foi, conhecida pela decisão recorrida, de acordo com o nº.2 do mesmo preceito legal - As nulidades da sentença devem ser arguidas ou conhecidas em recurso, sendo lícito ao tribunal supri-las, aplicando-se com as necessárias adaptações o disposto no artigo 414.º, n.º4.
Esta redacção foi introduzida por via da Lei nº.59/98, de 25 de Agosto, e da mesma colhe-se que as nulidades da sentença devem ser conhecidas oficiosamente, não se vendo que outro significado se possa atribuir à expressão legal “conhecidas”, conforme, entre outros, se expendeu nos acórdãos da Relação do Porto de 29.09.2004 e de 30.03.2005, acessíveis em www.dgsi,pt.,e no acórdão da Relação de Lisboa de 10.02.2004, in CJ ano XXIX, tomo I, a pág.130.
O tribunal recorrido entendeu que a consequência do vício da nulidade da decisão administrativa seria a absolvição da arguida e o arquivamento dos autos.
Tal conclusão, desde logo, enferma da incongruência de se extrair do conhecimento e da apreciação de uma questão prévia – a nulidade da decisão administrativa – resultado atinente à apreciação do fundo da causa (a absolvição da arguida), pelo que, do ponto de vista teórico, só o arquivamento seria viável consequência.
Sem prejuízo, as nulidades de sentença são sanáveis, o que a decisão recorrida pôs de parte.
As mesmas não constam, efectivamente, do elenco taxativo das nulidades insanáveis do art.119º do CPP e, aliás, só assim se compreende que possam ser supridas nos termos daquele nº.2 do art.379º do CPP.
A previsão dos arts.119º e 120º do CPP, como é pacificamente reconhecido, não tem aplicação no âmbito das nulidades da sentença, pois de outro modo, o prazo para arguição respectiva ficaria esgotado com a própria leitura da sentença, inviabilizando na prática esse direito.
Assim, com a devida adaptação ao caso “sub judice”, mantém-se plenamente a jurisprudência fixada pelo Assento do STJ de 06.05.1992, publicado no D.R. I Série-A, nº.180, de 06.08.1992, no sentido de que Não é insanável a nulidade da alínea a) do artigo 379.º do Código de Processo Penal de 1987, consistente na falta de indicação na sentença penal, das provas que serviram para formar a convicção do tribunal, ordenada pelo art.374.º, n.º 2, parte final, do mesmo Código, por isso não lhe sendo aplicável a disciplina do corpo do artigo 119.º daquele diploma legal.
A solução que se harmoniza com o conhecimento oficioso das nulidades da decisão administrativa não pode deixar de ser o que lhe torna inaplicável o regime de sanação das nulidades previsto no art.121º do CPP.
Se por um lado se defende, como é o caso, que a disciplina do art.379º do CPP é aplicável ao incumprimento do art.58º do RGCO, por outro, tem de extrair-se a conclusão de que se deva socorrer da faculdade de sanação de nulidades referida, quando esse mesmo art.379º, no seu nº.2, prevê a forma de suprimento das nulidades, sendo assim caso em que a lei dispõe regime diverso do que, em geral, é previsto naquele art.121º.
Por isso, existindo nulidade nos termos referidos, esta não está sanada, o que não significa que não deva ser suprida pela entidade administrativa, por referência àquele nº.2 do art.374º do CPP – v. entre outros, o acórdão do STJ de 21.12.2006, proferido no proc.nº.06P3201, acessível em www.dgsi.pt - , aliás de harmonia, como bem refere o recorrente, do princípio do máximo aproveitamento dos actos processuais, em homenagem ao princípio da economia processual, dando-se oportunidade (…) de suprir nulidades, restringindo-se, até onde for possível, as consequências da declaração de nulidade do acto. Tal decorre da circunstância de o processo (…) ser uma sequência de actos, os quais nem sempre estarão entre si numa relação causal ou de dependência.
O recorrente não aborda a problemática aludida no despacho recorrido, quanto à aplicabilidade ao processo de contra-ordenação do art.311º do CPP, enquanto permitindo, ou não, a possibilidade de rejeição da acusação, nos termos dos seus nºs.2 e 3.
Ainda que sucintamente e porque o assunto foi trazido à colação no despacho - apesar da posição já definida de que os autos não deverão, por via da nulidade da decisão administrativa, ser arquivados e, muito menos, ser a arguida absolvida, mas sim deverem ser supridas as omissões que estão na origem dessa nulidade -, tecem-se algumas considerações nesse âmbito.
Note-se, desde já, que inevitavelmente, regressando os autos à autoridade administrativa para aquele efeito, cumpridas que sejam as formalidades necessárias ao suprimento referido e proferida nova decisão administrativa, todos os actos processuais subsequentes que foram praticados ficarão inutilizados, ou seja, também a impugnação judicial efectuada e a remessa dos autos ao abrigo do art.62º do RGCO.
A interpretação deste preceito terá de ser feita com a cautela de que, de acordo com a sua redacção, é a apresentação dos autos ao juiz que vale como acusação, e não propriamente a decisão administrativa, equivalendo ao momento em que o processo passa à fase dita judicial.
Compreende-se a fundamentação expendida no despacho sob censura, que já foi efectivamente, em sentido idêntico, vertida no acórdão desta Relação de Évora de 28.10.2008, no proc. nº.1441/08-1, acessível em www.dgsi.pt, em cujo texto, designadamente, se lê:
(…) o actual Código de Processo Penal português perfila-se como um processo de “máxima acusatoriedade … compatível com a manutenção, na instrução e em julgamento, de um princípio de investigação judicial”, tal como afirmado pelo Prof. Figueiredo Dias em nome da Comissão de Reforma do Código de Processo Penal, expressão que ficou a constar do nº 4, nº 2 do artigo 2º da Lei de autorização legislativa em matéria de processo penal, Lei nº 43/86, de 26 de Setembro.
Características que – pelo menos em fase judicial – se transmitem ao procedimento contra-ordenacional.
Daqui resulta, incontestavelmente, como mera assunção constitucional do princípio do acusatório, a nítida separação entre entidade acusadora e juiz de julgamento (dimensão orgânico-subjectiva do princípio do acusatório) e a distinção entre fases do processo (no caso, acusação e julgamento), no que é definido como a dimensão material daquele princípio.
É assim que o Código de Processo Penal e o RGCO vêm a estabelecer, de forma clara, o papel do Ministério Público, enquanto entidade dominus do processo, quanto à promoção do processo e à dedução da acusação nos artigos 48º e 53º do Código de Processo Penal e 62º do RGCO.
Ao juiz de julgamento, assim impedido de se pronunciar quanto a essa fase processual – a acusação – restaria o papel de direcção da fase de julgamento, balizado e limitado pelo conteúdo da acusação, pelo thema decidendum (objecto do processo) e pelo thema probandum (extensão da cognição).
Em termos práticos, se ao juiz de julgamento não é permitido, em homenagem às dimensões material e orgânico-subjectiva da estrutura acusatória do processo, imiscuir-se ex oficio, nas nulidades genericamente referidas no nº 3 do artigo 283º do Código de Processo Penal, já se lhe impõe que impeça a ida a julgamento de acusações nos casos contados previstos no nº 3 do artigo 311º.
Ora, tais considerandos devem repercutir-se em qualquer processo contra-ordenacional, já que as hipóteses reais da vida judiciária não se acobertam todas à sombra dos artigos 62º a 64º do RGCO e os direitos de defesa dos arguidos merecem, não obstante a menor “ressonância ética”, idêntica cobertura.
Por outro lado, a administração no seu afã sancionatório não goza de qualquer privilégio que impeça a actuação judicial fazendo uso do art.311º do CPP, ex vi do disposto no art.41º do RGCO e o juiz não tem que ficar acorrentado à literalidade formal do disposto no art.63º, nº 1 do diploma, nem que aguardar pelo despacho a que se refere o art.64º para conhecer de questão prévia que obsta de forma tão clamorosa ao conhecimento de mérito.
Embora assentando em premissas reconhecidamente aceites na esfera do princípio acusatório, que, nos termos do art.32º, nº.10, da CRP, também se projecta nos processos de contra-ordenação, manifesta-se, nestes, nos direitos de audiência e defesa do arguido, que nos autos não se divisa que tenham sido preteridos.
Tal princípio acusatório, nos processos de contra-ordenação, tem, contudo de ser visto, contrariamente ao que acontece com o regime processual penal, com a amplitude de que não há uma estrita sujeição aos factos e provas constantes da decisão administrativa, sendo o juiz que, de acordo com o previsto no art.72º, nº.2, do RGCO, que determina o âmbito da prova a produzir, não estando, pois, verdadeiramente vinculado àqueles.
Isso não significa que o Ministério Público se deva remeter a um mero “correio do juiz”, como refere António Beça Pereira, ob. cit., a pág.131, já que, também em nosso entender, poderá, nos termos do art.65º-A do RGCO, retirar a acusação, isto é, deixar de apresentar os autos ao juiz, mas ainda assim condicionado, sempre, à concordância do arguido e, salvo se a reputar dispensável, à prévia audição da autoridade administrativa.
Mas, se depois de impugnada a decisão administrativa, o processo é apresentado ao juiz, valendo este acto como acusação, não se vê, à luz do disposto no art.63º, nº.1, do RGCO, que o juiz possa rejeitar a impugnação para além dos casos aí previstos (intempestividade e inobservância de requisitos de forma), como também, identicamente, deva socorrer-se do aludido art.311º do CPP, que tão-só versa na acusação e não no conjunto dos autos que, nos termos descritos, vale como acusação.
Com o devido respeito pela pertinência de opiniões contrárias, não se detecta fundamento bastante para que a analogia, ainda que em favor do arguido, se justifique, atentas as especificidades do processo de contra-ordenação e a inexistência, a nosso ver, de lacuna que tenha de ser preenchida.
Na verdade, sobre este segundo aspecto, não é menos importante que o art.64º, nº.3, do RGCO prevê que O despacho pode ordenar o arquivamento do processo, absolver o arguido ou manter a condenação, mas, quanto à possibilidade de arquivamento (que ocorrerá, por exemplo, se se verificar alguma excepção dilatória ou peremptória ou alguma causa de extinção da responsabilidade contra-ordenacional), sujeita-a à audição (participação) da autoridade administrativa, como decorre do disposto no art.70º, nº.2, do RGCO.
Todas as assinaladas especificidades do processo administrativo que se transmuta em judicial, caracterizadoras do regime contra-ordenacional, se revelam aqui manifestadas, dentro de uma perspectiva de intervenção de entidades diferentes e com funções e poderes próprios diversos – a Autoridade Administrativa, o Ministério Público e o Juiz -, na busca de soluções de Justiça, mas conformadas pela eficácia, pela celeridade, pela economia de procedimentos e pela tendencial autonomia do direito de ordenação social.
Do preâmbulo do Dec. Lei nº.433/82, surpreendem-se elementos que colhem neste sentido, em grande parte, já antes assumidos no Dec. Lei nº.232/79, de 24.07:
(…) no da urgência de conferir efectividade ao direito de ordenação social, distinto e autónomo do direito penal, apontam as transformações operadas ou em vias de concretização no ordenamento jurídico português, a começar pelas transformações do quadro jurídico-constitucional; bem como do preâmbulo do Dec. Lei nº.244/95: Consagrado a partir de 1979, o ilícito de mera ordenação social tem vindo a assumir uma importância antes dificilmente imaginável (…) É nesta perspectiva que deve entender-se a presente reforma do regime geral das contra-ordenações. Especialmente orientada para o efectivo reforço das garantias dos arguidos perante o crescente poder sancionatório da Administração. Por outro lado, cumpre acentuar a eficácia do sistema punitivo das contra-ordenações, tão mais necessário quanto mais extenso o domínio de intervenção e a relevância daquele sistema na ordenação da vida comunitária.
Afigura-se, pois, que a aplicação subsidiária de preceitos reguladores do processo criminal, prevista no referido art.41º, seu nº.1, do RGCO, deverá sempre não perder de vista as características do regime que tendencialmente não contrariem, ou desaconselhem, a harmonia desejável entre os ordenamentos em apreço.
Por isso, à semelhança do que já havia sido defendido naquele acórdão desta Relação de Évora proferido no proc. nº.996/08-1, entende-se que a aplicação do art.311º do CPP ao processo de contra-ordenação suscita as maiores reservas e que, como tal, deve ser afastada.
Sem prejuízo do que fica expresso, a decisão recorrida deve ser substituída em conformidade, sendo o recurso procedente, apesar de com fundamentação não totalmente consentânea.
3. DECISÃO
Em face do exposto e concluindo, decide-se:
- embora, em parte, com fundamentação diversa, conceder provimento ao recurso interposto pelo Ministério Público e, em consequência,
- revogar a decisão recorrida, que deve ser substituída por outra que, por se verificar a nulidade da decisão administrativa, ordene o envio do processo à autoridade administrativa, com vista a que, de acordo com o ora decidido, proceda esta às diligências que se afigurem necessárias e à prolação de nova decisão, para suprimento dessa nulidade.
Custas pela arguida, com a taxa de justiça em soma correspondente a 3 UC (art.513º, nº.1, do CPP).
Elaborado informaticamente, em processador de texto, e integralmente revisto pelo Relator.
3 de Dezembro de 2009
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(Carlos Jorge Viana Berguete Coelho)
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(Maria da Graça Martins Pontes dos Santos Silva)