Acórdãos TRE	Acórdão do Tribunal da Relação de Évora
Processo:	1572/06-3
Relator:	BERNARDO DOMINGOS
Descritores:	LOTEAMENTO IRREGULAR RESPONSABILIDADE CIVIL TRIBUNAL COMPETENTE
Data do Acordão:	11/02/2006
Votação:	UNANIMIDADE
Texto Integral:	S
Meio Processual:	AGRAVO
Decisão:	PROVIDO O AGRAVO
Sumário:	I – Baseando-se o pedido de indemnização em actividade ilícita imputada a uma Câmara Municipal, por ter procedido ao loteamento e à alienação dos lotes e por ter emitido as licenças de construção. II - Esta actividade da Câmara insere-se na sua função administrativa, em posição de autoridade e emergente do ius imperii, nomeadamente no quadro da fiscalização e da concessão de licenças e por conseguintes integra-se no conceito de Gestão Pública. III - O Tribunal competente para o conhecimento de um pedido de indemnização baseado em responsabilidade civil extracontratual formulado contra entidades públicas, por actos de gestão pública, é o Tribunal administrativo IV - Não afasta essa competência a eventualidade de o autor pedir a condenação solidária das entidades públicas e de entidades particulares e o facto de para o conhecimento do pedido formulado contra estas últimas ser competente o tribunal comum.
Decisão Texto Integral:	* ** Acordam os Juízes da Secção Cível do Tribunal da Relação de Évora: Proc.º N.º 1572/06-3 Agravo 3ª Secção Tribunal Judicial da Comarca de Cuba - proc. n.º 83/05.7 Recorrente: Câmara Municipal de Vidigueira. Recorridos: Francisco ………… e mulher. * Os AA. Francisco ……….., intentou contra a recorrente e outros RR. a presente acção de condenação. Nesta acção visa obter indemnização por violação do direito de propriedade dos AA., por banda dos RR., incluindo a C.M.V., que autorizou um loteamento em que alguns lotes (6, 7 e 8) alegadamente ocupam parte de um terreno que os AA. dizem ser seu, tendo os restantes RR. edificado as suas construções nos referidos lotes, o que impossibilita os AA. de obterem a restituição plena da parcela ocupada, que é de 220m2. Na sua contestação a R. Câmara Municipal de Vidigueira, veio excepcionar a incompetência material do Tribunal da Comarca de Cuba, por entender que a causa pertence à jurisdição administrativa. Apreciando a questão no despacho saneador, a Srª Juíza, proferiu o seguinte despacho: «… O que é decisivo para a determinação da competência material do tribunal é o pedido do A., tendo em conta os termos em que a acção foi proposta, ou seja, a competência determina-se pela análise da estrutura da relação jurídica segundo o alegado pelo A. Ora, segundo o alegado pelos AA., ou é a R. CMV que, com o loteamento, ocupou parte do terreno que é dos AA., ou são os RR. que, com as construções nele levadas a cabo, excederam os limites dos respectivos lotes, mas em qualquer caso só agindo contra todos os RR. pode obter a restituição (por equivalente) do que é alegadamente seu. Trata-se, assim, de discutir de quem é a titularidade da parcela de terreno em causa: se dos AA., se dos RR .. E, só depois - por causa da acessão imobiliária - fazer operar a restituição, por equivalente, por impossibilidade de o fazer em espécie (de facto, como dizem os AA., a reposição a estes da plenitude do seu direito de propriedade poderia causar um prejuízo maior do que aquele que se pretende evitar). Portanto, o que se discute nos presentes autos, em última análise, é a titularidade sobre uma determinada parcela de terreno. Pelo que, a acção tem por objecto relação jurídica de direito privado, independentemente de se saber se um dos demandados é pessoa colectiva de direito público. Ora, estão excluídas da jurisdição administrativa o julgamento de acções que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas de direito privado (artigo 212°, n.º 3, da C.R.P., a contrario sensu). Por outro lado, "são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional" (artigo 66° do C.P. C.). Improcede, pois, a invocada excepção». * Inconformada com o decidido, veio a R., C.M.V., interpor recurso de agravo. Admitido, apresentou as suas alegações que rematou com as seguintes conclusões: «1ª - A Câmara Municipal de Vidigueira, ora agravante, integra o Município de Vidigueira, que é uma pessoa colectiva de direito público - arts. 235° e 236° da CRP; 2a - A R., ora agravante, é demandada por responsabilidade civil extracontratual decorrente de aprovação de loteamento e licenciamento de construções urbanas; 3a - A aprovação de loteamentos e licenciamento de construções urbanas insere-se no âmbito dos actos de gestão pública das câmaras municipais - al a) do n.º 5 do art. 64° da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro, na redacção fixada pela Lei n.º 5­A/2002, de 11 de Janeiro; 4a - A CMV, ora agravante, só figura como suspeito processual na presente acção por, como refere a decisão agravada, ter deliberado o loteamento de dado prédio; 5a - A autorização de loteamentos integra uma das competências que a lei comete às câmaras municipais - Dec-Lei n° 555/99, de 16 de Dezembro, alterado pelo Dec-Lei n° 177/2001, de 4 de Junho. 6a - Assim, a actuação da agravante no caso sub judice respeita a responsabilidade civil extracontratual. 7a - É da competência dos tribunais administrativos o julgamento das acções sobre responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público - al. a) do n.º 1 do art. 4° do ETAF, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro. 8a - Consequentemente, o tribunal comum é incompetente, em razão de matéria, para julgar a presente lide: art. 66°, a contrario, do CPC. 9a - Indeferindo a excepção de incompetência e decidindo ser o tribunal comum competente para julgar a presente lide sobre a responsabilidade extracontratual da agravante, a decisão recorrida violou o disposto na al. a) do n° 1 do art. 4° do ETAF e art. 66° do CPC. 10ª - Deve, consequentemente, ser revogada, assim se fazendo JUSTIÇA!» * Não houve contra-alegações e no Tribunal “a quo” foi mantido o despacho recorrido. * Na perspectiva da delimitação pelo recorrente [1] , os recursos têm como âmbito as questões suscitadas pelos recorrentes nas conclusões das alegações (art.ºs 690º e 684º, n.º 3 do Cód. Proc. Civil) [2] , salvo as questões de conhecimento oficioso (n.º 2 in fine do art.º 660º do Cód. Proc. Civil). Das conclusões da recorrente e face à natureza da decisão constante da parte dispositiva do despacho recorrido decorre que a única questão a decidir consiste em determinar se o Tribunal recorrido é ou não materialmente competente para conhecer do pedido. Colhidos os vistos legais cumpre apreciar e decidir. A questão a decidir é de solução medianamente simples e sem controvérsias. Trata-se de aferir da competência material do Tribunal “a quo”. É pacífico na jurisprudência e na doutrina o entendimento de que, em regra, a competência material do Tribunal, enquanto pressuposto processual que é, deve aferir-se em função dos termos em que a acção é proposta, designadamente tendo em conta o pedido e os seus fundamentos, tal como o A. os apresenta na petição inicial [3] . No tocante à recorrente a causa de pedir em que os AA. fundamentam os pedidos de indemnização consiste em ter autorizado um loteamento que invadiu a propriedade dos AA. e em ter vendido os lotes respectivos e permitido que os restantes RR. realizassem construções no terreno dos AA. No caso vertente o confronto é delineado entre a competência dos tribunais da ordem judicial (como entendeu o Tribunal recorrido) e a dos tribunais da ordem administrativa. Vejamos, pois, qual é o âmbito da competência dos tribunais desta última ordem. Prescreve a Constituição competir aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais (artigo 212°, n.º 3). Assim, em princípio, incumbe à jurisdição administrativa o julgamento de quaisquer acções que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, ou seja, todos os litígios originados no âmbito da administração pública globalmente considerada, com excepção dos que o legislador ordinário expressamente atribua a outra jurisdição. Regulamentando o mencionado dispositivo constitucional, no quadro da administração da justiça, a lei ordinária atribui aos tribunais administrativos e fiscais o assegurar da defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, a repressão da violação da legalidade e a dirimência de conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações administrativas e fiscais (artigo 1° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro - ETAF). Com específico relevo na resolução do caso em análise, a lei atribui aos órgãos da jurisdição administrativa, particularmente aos tribunais administrativos, a competência para conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública (artigo 4° n.º 1, alíneas g e h) do ETAF). As autarquias locais são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas (artigo 235°, n. 2, da Constituição da República) é pois aos tribunais administrativos de círculo que compete, além do mais, conhecer das acções sobre responsabilidade civil dos municípios que se alicerce na prática de actos de gestão pública - art.º 44º n.º 1 do ETAF e 2º n.º 2 do CPTA - Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Importa, por isso, verificar se os prejuízos que a recorrida invocou na acção contra a recorrente resultaram de actividade desta qualificável de gestão privada ou de gestão pública. O Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades ou garantias ou prejuízo para outrem (artigo 22º da Constituição). O Decreto-Lei n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, regula especificamente a responsabilidade civil do Estado e das demais pessoas colectivas públicas por danos resultantes de actos de gestão pública. Num quadro de especialidade normativa, expressa a lei que as autarquias locais são civilmente responsáveis perante terceiros por ofensa de direito destes ou de disposições destinadas a proteger os seus interesses resultante de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes no exercício das suas funções ou por causa desse exercício (artigos 90°, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 100/84, de 29 de Março, e 96°, n.º 1, da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro). Paralelamente, o artigo 501º do Código Civil regula a responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas públicas decorrente de actos de gestão privada. Como nem o primeiro dos referidos diplomas define o que são actos de gestão pública, nem o último caracteriza ou define o que deve entender-se por actos de gestão privada, cabe ao intérprete delimitar o âmbito de cada uma das referidas categorias de actos e nem sempre é fácil, na prática, qualificar um acto de uma pessoa de direito público como estando inserido numa actuação de gestão pública ou de gestão privada. Actos de gestão pública são os praticados no exercício de uma função pública, para os fins de direito público da pessoa colectiva, regidos pelo direito público, por um conjunto de normas que revestem a pessoa colectiva de poderes de autoridade, relevando essencialmente a actividade em que se exerce a actuação e não a qualificação de actos isolados integrante da causa de pedir (Ac do STA, de 24.1.2002, processo n.º 048274). O que os caracteriza é serem praticados pelos órgãos ou agentes da Administração, no exercício de um poder público, de uma função pública, sob o domínio do direito público, ainda que não envolvendo o exercício de meios de coerção (Cfr. Vaz Serra, RLJ, ano 110º- 315), Os actos de gestão privada [4] são, de modo geral, aqueles que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de serem praticados por simples particulares. São actos em que o Estado ou a pessoa colectiva pública intervém como simples particular, despido de poder público [5] (cfr. Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, 9ª edição, pág. 671). A jurisprudência segue o mesmo entendimento, como se constata do acórdão do S.T.A., de 30.10.83 (BMJ n.º 331, pág. 587), onde se sumaria: - "Para a definição do regime de responsabilidade extra-contratual do Estado e das restantes pessoas colectivas de direito público, consideram: a) Actos de gestão privada, os que se compreendem numa actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas do direito privado; b) Actos de gestão pública, os que se compreendem no exercício de um poder público, integrando a realização de uma função pública da pessoa colectiva independentemente de envolverem ou não, eles mesmos, o exercício de meios de coerção e independentemente, ainda das regras técnicas ou de outra natureza que na prática dos actos devem ser observadas." Tendo em conta os factos referidos na petição inicial apresentada pela recorrida, verifica-se que a ocupação indevida, pelos co-réus da recorrente, da faixa de terreno cuja propriedade os recorridos invocam e pela qual querem ser indemnizados, tem origem na aprovação pela Câmara Municipal de Vidigueira, dum loteamento e na subsequente autorização dada por esta para a construção. O licenciamento das operações de loteamento é atribuição dos Municípios, competindo à Câmara Municipal respectiva a concessão da Licença e bem assim o licenciamento da construção – cfr. art.º 4º e 5º do DL 555/99 de 16/12. Deste quadro normativo, resulta por um lado, que são os municípios, através dos seus órgãos - assembleia municipal, câmara municipal e presidente desta - que gerem o espaço a nível local, no quadro de uma função ligada à actividade de gestão territorial, de urbanismo e outras. E, no exercício dessa função, devem ter sempre presente o interesse dos respectivos munícipes, cumprindo-lhe, mesmo no âmbito dos contratos privados, por via de adequada fiscalização, diligenciar pelo correcto desenvolvimento urbanístico do respectivo aglomerado urbano e no respeito pelos direitos legalmente protegidos dos cidadãos. A actividade ilícita que os recorridos imputam à recorrente terá operado não só quando a última procedeu ao loteamento em causa e à alienação dos lotes, mas também ao emitir as licenças de construção. Ora esta actividade da recorrente insere-se na sua função administrativa, em posição de autoridade e emergente do ius imperii, nomeadamente no quadro da fiscalização e da concessão de licenças. Tendo em conta o conceito acima delineado de actividade de gestão privada e de gestão pública dos entes públicos, é na última que se enquadra essencialmente a factualidade ilícita que a recorrente imputa à recorrida como causa de pedir na acção. Em consequência, os tribunais da ordem judicial são absolutamente incompetentes em razão da matéria para conhecer do pedido de indemnização [6] que a recorrente formulou na acção contra a recorrida. E, por conseguinte, a competência em razão da matéria para conhecer da acção declarativa de condenação intentada pelos recorridos, contra a recorrente, porque assenta em actos de gestão pública, pertence aos Tribunais Administrativos, concretamente ao TAF de Beja. Esta competência nem sequer é afastada pelo facto de serem demandados solidariamente com a recorrente, entes privados e relativamente aos quais os Tribunais comuns seriam competentes para apreciar os respectivos pedidos contra si formulados, uma vez que não se está em presença duma situação de litisconsórcio necessário [7] . Concluindo Deste modo e pelo exposto acorda-se em dar provimento ao agravo revogando o despacho recorrido e julgando o Tribunal Judicial da Comarca de Cuba, incompetente em razão da matéria para conhecer da acção e competente o Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja. Em consequência, absolvem-se os RR. da instância. Custas pelos AA./recorridos. Registe e notifique. Évora, em 2 de Novembro de 2006. -------------------------------------------------- ( Bernardo Domingos – Relator) --------------------------------------------------- (Silva Rato) --------------------------------------------------- ( Pedro Antunes – 1º Adjunto) ______________________________ [1] O âmbito do recurso é triplamente delimitado. Primeiro é delimitado pelo objecto da acção e pelos eventuais casos julgados formados na instância recorrida. Segundo é delimitado objectivamente pela parte dispositiva da sentença/despacho que for desfavorável ao recorrente (art.º 684º, n.º 2 2ª parte do Cód. Proc. Civil) ou pelo fundamento ou facto em que a parte vencedora decaiu (art.º 684º-A, n.ºs 1 e 2 do Cód. Proc. Civil). Terceiro, o âmbito do recurso pode ser limitado pelo recorrente, Vd. sobre esta matéria Miguel Teixeira de Sousa, Estudos Sobre o Novo Processo Civil, Lex, Lisboa -1997, págs. 460-461. Sobre isto, cfr. ainda, v. g., Fernando Amâncio Ferreira, Manual dos Recursos, Liv. Almedina, Coimbra - 2000, págs. 103 e segs. [2] Vd. J. A. Reis, Cód. Proc. Civil Anot., Vol. V, pág. 56. [3] Segundo Redenti, citado por Manuel de Andrade, in Noções Elementares de Processo Civil, pag. 91, a competência «afere-se pelo quid disputantum (quid decidendum), em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum» [4] «I- Actos de gestão pública são os que correspondem ao exercício de uma função pública, perseguindo fins de direito público da pessoa colectiva, mas sempre subordinados e regidos pelo direito público no qual cabem os necessários poderes de autoridade, conferidos para tais fins. II - Actos de gestão privada são todos os demais, ou seja, todos aqueles que, muito embora levados a cabo por órgão, agente ou representante do Estado ou da pessoa colectiva, se subordinam às mesmas normas (de direito privado) que regem a actividade dos particulares. III - É competente o foro comum para conhecer da acção em que um particular formula um pedido indemnizatório contra a autarquia que se apoderou, sem processo expropriativo adequado, de parte de um seu prédio para construir uma estrada municipal.» Ac. da RL de 12/02/98, proc. n.º 0060582, in www.dgsi.pt [5] Cfr. Ac. do Tribunal dos Conflitos, de 5.11.81, BMJ, n.º 311, pág. 195. [6] Neste sentido veja-se Ac. do tribunal de conflitos de 2579/03, proc. n.º 011/03, in http://www.dgsi.pt/jcon.... [7] Cfr. c. do Tribunal de Conflitos de 29/6/04, in proc. n.º 01/04, onde se decidiu o seguinte: I - É competente o tribunal administrativo para o conhecimento de um pedido de indemnização baseado em responsabilidade civil extracontratual formulado contra entidades públicas, por actos de gestão pública. II - Não afasta essa competência a eventualidade de o autor pedir a condenação solidária das entidades públicas e de entidades particulares e o facto de para o conhecimento do pedido formulado contra estas últimas ser competente o tribunal comum.