Acórdão do Tribunal da Relação de
Évora
Évora
| 2856/16.6T8FAR-A.E1 |  |
ACTO ADMINISTRATIVO
(Sumário do Relator)
1. A jurisdição comum não é competente para apreciar uma providência cautelar na qual se pretende a manutenção da posse sobre uma construção pertencente ao requerente, quando o que está em causa é impor à Administração a abstenção de executar o acto administrativo que determinou a demolição dessa construção.
2. Compete aos tribunais administrativos revogar ou suspender a execução de um acto administrativo que determina a demolição de uma construção por esta localizar-se em domínio público hídrico, em espaço edificado a renaturalizar.
Acordam os Juízes da 2.ª Secção Cível do Tribunal da Relação de Évora:
No Juízo Local Cível de Faro, (…) intentou procedimento cautelar não especificado contra o Estado Português, o Município de Faro e Polis Litoral Ria Formosa – Sociedade Para a Requalificação e Valorização da Ria Formosa, S.A., afirmando ter adquirido por usucapião uma casa sita no Núcleo do Farol, Ilha da Culatra e ter recebido uma carta da 3.ª Requerida notificando-a que iria proceder à demolição da referida casa, pelo que formula pedido no sentido de ser mantida na posse da mesma, abstendo-se os Requeridos da prática de qualquer acto que a possa perturbar, até decisão definitiva que julgue o seu pedido de reconhecimento do direito de propriedade.
Foi, porém, proferido despacho de indeferimento liminar por incompetência em razão da matéria, pelo que a Requerente apresenta recurso e conclui:
a) A Autora intentou uma providência cautelar, apensa aos autos principais, onde alegou para o efeito, à semelhança do que fez nos Autos principais, que é possuidora do imóvel que identifica, sito na Rua da (…), na Ilha do Farol, Culatra, 8005 Faro, tendo recepcionado missiva datada de 13.01.2017 da requerida Polis a comunicar que a mesma tomará posse administrativa do imóvel no dia 23.02.2017, e que procederá à execução coerciva da demolição da construção, intimando a desocupá-la, totalmente livre e desembaraçada de bens e pessoas, impreterivelmente, até ao próximo dia 22 de Fevereiro de 2017, tendo, justificadamente, alegado no âmbito da referida providência ter fundado receio, nos termos que circunstancia, na concretização pela Polis do comunicado, causando à Requerente lesão grave e dificilmente reparável do direito que a mesma quer ver reconhecido na acção principal – direito de propriedade – pois que a concretizar a requerida a tomada de posse e a demolição da casa da requerente, antes do Tribunal se pronunciar em sede de acção principal sobre a questão da propriedade tornaria inútil a decisão que viesse a ser proferida, devendo a providência ser decretada sem audição prévia, não vislumbrando prejuízo considerável para a requerida Polis, sendo os danos por demais evidentes para a requerente.
b) Contudo, o tribunal ‘a quo’ olvidou a razão de ser e o pedido formulado na providência cautelar pela autora, ao se debruçar, única e exclusivamente sobre o tipo de sociedade comercial em questão, sobre as suas atribuições e sobre um acto administrativo, cuja suspensão ou nulidade não foi sequer mencionada ou requerida pela Autora,
c) Efectivamente a ora recorrente, “qualifica de perturbadores da sua posse, ou mesmo esbulhadores”, a demolição da sua casa e a ausência de objecto, para decisão do processo que se encontra pendente, agindo a POLIS SA em completo desrespeito moral pela ordem jurisdicional ao demolir imóveis sobre os quais pendem processos judicias.
d) O douto Tribunal não conseguiu apreender o pedido formulado pela autora, o qual deve ser apreciado, em termos meramente civilísticos, ao ter considerado que “a competência para apreciar a matéria sub judice cabe aos Tribunais Administrativos, estando, por isso, excluída da jurisdição comum. (…) Atento o exposto, o Tribunal julga verificada a excepção dilatória de incompetência material e em consequência indefere liminarmente o procedimento cautelar.
e) CONTUDO: A matéria em causa é eminentemente civilística e a forma de processo adoptada é a correcta, porquanto se invoca posse e direito de propriedade, sendo que a posse e a propriedade são admissíveis no domínio privado do estado, sendo que a requerente não pede no âmbito da referida providência cautelar, a qualquer suspensão de acto administrativo ou equivalente, ao contrário do que se extrai da douta sentença proferida, mas apenas o reconhecimento, a manutenção, de um direito de propriedade que pode ser reconhecido, ou seja, o tribunal ‘a quo’ não pode declarar-se incompetente em razão da matéria porque as questões são do foro civilístico: posse e direito de propriedade.
f) A providência cautelar proposta tem a ver com a MANUTENÇAO DA POSSE, e com a defesa da propriedade e da posse, tal qual é colocada nos autos principais, aos quais a presente providência é apensada.
g) No âmbito do presente processo, e da sentença que ora se recorre, a intenção da entidade administrativa é secundária, pelo que não se vislumbra incompetência material, mas a eminente demolição do prédio dos autos, pelo que a requerente, repita-se não pretende a suspensão de um acto administrativo: o que se pretende é o reconhecimento de um direito de propriedade sobre o terreno que só na Acção principal se vai decidir.
h) Ademais, se a pretensão da Autora for reconhecida e se o tribunal reconhecer o seu direito de propriedade o que a autoridade pública, in casu a entidade privada com capitais Públicos POLIS S.A. está a fazer não pode ter lugar deste modo e existem regras e expedientes próprios, pelo que, inclusivamente, o próprio processo administrativo em causa, nem poderia avançar tal qual está a ser proposto e delineado, devendo ao invés ser apresentado o respectivo processo de expropriação o qual segue termos próprios no âmbito do direito civil.
i) Portanto, o certo é que a Recorrente socorre-se do meio processualmente certo e do tribunal competente para atingir a sua pretensão, isto por um lado,
j) Na verdade, no entender da requerente, mas sempre com o devido respeito por posição diversa, o meio é o próprio e o tribunal é o competente: é o tribunal civil o tribunal competente para decidir da pretensão da requerente e é esta a jurisdição certa.
k) Nos autos principais, pede a Autora, ora recorrente, o reconhecimento do seu direito de propriedade sobre a casa n.º (…), sita no Núcleo do Farol Nascente, Ilha da Culatra, que constitui o prédio urbano térreo, composto por sala, cozinha, casa de banho e 3 quartos e logradouro, com uma área de implantação de 70 m2 e uma área total do terreno de 80m2, por ter posse desde 1975, publica, pacifica e de boa-fé, correspondente ao direito real de propriedade, direito que adquiriu por usucapião
l) A usucapião pressupõe a posse, pública e pacífica, ao longo do tempo, o que a Autora/requerente e ora recorrente invoca.
m) A requerida Polis S.A., vem, pela via da posse administrativa, pôr em causa a posse da ora requerente, sendo aquela, a posse administrativa, um ataque violento à posse invocada e detida ao longo de décadas pela ora recorrente.
n) Diremos mesmo que as posses são antagónicas, excluindo-se mutuamente, sendo que é a ora recorrente quem tem melhor posse, são, aliás, é a única a tê-la, por ser a única que vem exercendo os poderes de facto sobre a coisa, a casa n.º (…), e não quer ser desapossada dela, sendo que tal protecção lhe é permitida por lei, ou seja, para apreciar em que medida a posse da requerente é susceptível de a tornar proprietária, é competente o tribunal civil, onde correm, aliás, os autos de que providência indeferida liminarmente pela sentença ora recorrida é apenso.
o) Nos autos principais está por decidir a questão do domínio, e, como decorre do prescrito no art. 1278.º do Código Civil “No caso de recorrer ao tribunal, o possuidor perturbado ou esbulhado será mantido ou restituído enquanto não for convencido na questão da titularidade do direito”.
p) A tomada de posse administrativa pela requerida Polis S.A. da identificada casa da requerente coloca-a numa posição privilegiada de domínio, a qual lhe permite inclusive a destruição da coisa, até aqui detida exclusivamente pela recorrente.
q) A defesa da posse da requerente contra esta posse administrativa, estando pendente os autos em que se discute a propriedade fundada na posse, é permitida nos termos prescritos no artigo 362º do C.P.C. onde se lê que “Sempre que alguém mostre fundado receio de que outrem cause lesão grave e dificilmente reparável ao seu direito, pode requerer a providência conservatória ou antecipatória concretamente adequada a assegurar a efectividade do seu direito ameaçado.
r) O que se discute na jurisdição administrativa é coisa diversa, é a legalidade duma deliberação.
s) Mas o essencial é propriedade, e, sendo esta reconhecida à Autora, é irrelevante que a deliberação seja legal ou ilegal, prevalecendo a questão da titularidade sobre o bem.
t) E por isso é tão importante a preservação do mesmo, o que apenas pode ser feita por via da presente providência indeferida liminarmente por injustificada e alegada incompetência material, não enunciando a lei que actos podem ou não causar fundado receio de que outrem cause lesão grave e dificilmente reparável ao seu direito, temos por certo que a ameaça da posse administrativa é um deles.
u) E não é pelo facto do acto perturbador da posse da requerente provir de entidade com poderes públicos, exagerada e detalhadamente apresentados na douta sentença recorrida, que retira a este tribunal a competência para apreciar uma medida cautelar como a requerida, tendo em conta o pedido formulado nos autos principais.
v) Qualquer acto que perturbe a posse do possuidor, independentemente de quem o pratique, e do meio pelo qual é praticado, confere-lhe todos os meios de defesa ao seu alcance, sendo que a providência cautelar é esse meio assegurar a efectividade do seu direito ameaçado, e a providência cautelar é esse meio de defesa e o é sempre pendência de um processo principal, seja por via da jurisdição civil, seja administrativa, ou por ambas, se ao caso couberem.
w) No Tribunal ‘a quo’ estava, e pelos autos principais está, em discussão a aquisição do direito de propriedade da casa n.º (…), sita em Farol Nascente, Culatra, fundado na posse, contudo e sempre com o devido respeito, o que se discute na jurisdição administrativa é coisa diversa, é a legalidade duma deliberação.
x) A requerida Pólis S.A., pela posse administrativa, afasta a requerente da sua posse, não podendo existir acto mais perturbador, e a requerente, ora recorrente, fundadamente receia que, pela destruição da coisa, lhe seja causada lesão grave e dificilmente reparável.
y) Neste processo o recurso à defesa da posse pela presente providência é legítimo e legalmente admissível e o tribunal é competente para apreciar o pedido.
z) Ao não apreciar o pedido providencial formulado, e ao decidir como decidiu o tribunal ‘a quo’, o tribunal pode colocar-se em situação de vir a proferir uma decisão inútil, reconhecendo um direito de propriedade sobre coisa inexistente.
aa) Como conclusão, a defesa da posse da requerente, contra qualquer acto perturbador, estando pendente acção cível para declaração do direito de propriedade, só pode ser pedida em providência cautelar que corre por apenso aos autos principais.
bb) Sendo o tribunal cível o competente para a acção, é também competente para a providência de defesa da posse, de que a mesma constitui apenso.
cc) O pedido da requerente não é o da suspensão do acto administrativo, é a defesa da posse. A requerente pode, querendo, jogar mãos das duas providências, a cível e a administrativa, pois uma não exclui a outra.
dd) Ao decidir pela incompetência, sendo o pedido a defesa da posse e não a suspensão do acto administrativo, o tribunal viola o disposto no artigo 78º, c), do C.P.C. e 364º, nº 3, do C.P.C.
Apenas a Requerida Polis Litoral Ria Formosa contra-alegou, concluindo:
A) A sentença recorrida não merece qualquer censura, tendo feito uma correcta interpretação e aplicação das normas jurídicas atinentes ao caso concreto, e em particular o disposto no artigo 4º do ETAF, por que se afere a competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.
B) Sendo a Requerida uma pessoa colectiva de mão pública, criada por Decreto-lei, que age no exercício de funções materialmente públicas, munida do seu jus imperii (art. 3º, nº 2, do DL n.º 92/2008, de 3/6), sob o domínio de normas de direito público, é manifesto que o acto administrativo em apreço configura um acto de gestão pública, da competência dos tribunais administrativos.
C) Nas circunstâncias trazidas aos autos pela Requerente, como foi bem assinalado pela douta sentença recorrida, o meio processual próprio para o efeito seria uma providência cautelar de suspensão da eficácia do acto administrativo, consubstanciado na deliberação da Requerida que determinou a demolição coerciva e tomada de posse administrativa da construção, que a Requerente considera ofensiva do seu direito, a ser necessariamente interposta nos tribunais administrativos.
D) O que esta não fez, pelo que o recurso terá necessariamente de naufragar.
O manancial fáctico a ponderar é o seguinte:
1- Por carta de 13.01.2017, a Requerida Polis, S.A., comunicou à Requerente a deliberação tomada pelo seu Conselho de Administração em 11.01.2017 que decidiu proceder à execução administrativa da anterior deliberação daquele conselho, datada de 09.04.2015, procedendo à execução coerciva da demolição da construção n.º (…), sita no Núcleo do Farol Nascente, Ilha da Culatra, e intimou-a a desocupar a mesma até ao dia 22.02.2017, comunicando ainda que iria proceder à tomada de posse administrativa da construção no dia 23.02.2017;
2- O Conselho de Administração da Polis, S.A., fundamentou aquela decisão na circunstância da referida construção localizar-se em domínio público hídrico, em espaço edificado a renaturalizar, nos termos do Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira Vilamoura – Vila Real de Santo António, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 103/2005, de 5 de Junho.
3- A Requerente interpôs procedimento cautelar contra a Requerida Polis, S.A., no TAF de Loulé, pedindo a suspensão da eficácia da deliberação daquele Conselho de Administração de 09.04.2015.
4- Em tal procedimento cautelar foi proferido acórdão pelo Tribunal Central Administrativo em 16.12.2015, transitado em julgado, que julgou improcedente o pedido cautelar de suspensão da eficácia da deliberação que determinou a demolição da construção, a intimação do interessado para desocupação e a posse administrativa da construção.
APLICANDO O DIREITO
Da competência material
De acordo com o art. 211.º, nº 1, da Constituição, os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais. Por contraponto, o art. 212.º, nº 3, dispõe competir aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Na determinação do conceito de relação jurídico administrativa ou fiscal, como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira[1], deve ter-se presente que «esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal.»
Conforme vem afirmando a jurisprudência[2], a competência material do tribunal constitui um pressuposto processual e afere-se pela forma como o autor configura o pedido e a respectiva causa de pedir, ou seja, determina-se pelos termos em que a acção é proposta e pela forma como o autor estrutura o pedido e os respectivos fundamentos. Daí que, para se determinar a competência material do tribunal, haja apenas que atender aos factos articulados pelo autor na petição inicial e à pretensão jurídica por ele apresentada, ou seja, à causa de pedir invocada e aos pedidos formulados.
Comentando o art. 4.º do ETAF, o qual concretiza a competência dos tribunais administrativos e fiscais, Mário Aroso de Almeida[3] afirma que «pertence ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de todos os litígios que versem sobre matéria jurídica administrativa e fiscal e cuja apreciação não seja expressamente atribuída, por norma especial, à competência dos tribunais judiciais, assim como aqueles que, embora não versem sobre matéria jurídica administrativa e fiscal, são expressamente atribuídos, por norma especial, à competência desta jurisdição – sendo que encontramos no artigo 4.º do ETAF algumas disposições especiais com este alcance.»
O art. 4.º, n.º 1, als. f), g) e h), do ETAF dispõe o seguinte: «1 – Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: a) Tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais; (…) d) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos praticados por quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, no exercício de poderes públicos; (…) h) Responsabilidade civil extracontratual dos demais sujeitos aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público; (…) k) Prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de saúde pública, habitação, educação, ambiente, ordenamento do território, urbanismo, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas.»
Dos elementos fácticos trazidos aos autos, resulta que a 3.ª Requerida, no exercício de poderes públicos, determinou a demolição da edificação da qual a Requerente se afirma proprietária. Está em causa, pois, um acto administrativo – a deliberação do conselho de administração da 3.ª Requerida que determinou a referida demolição – sendo que a ocorrência do direito de propriedade por parte da Requerente não constitui óbice a tal deliberação, pois o ius aedificandi é uma mera concessão administrativa, que a autoridade pública pode retirar em determinadas circunstâncias, impondo aos proprietários a demolição da construção.
Note-se que a fiscalização da legalidade do acto administrativo que determinou a demolição da edificação constitui matéria da competência dos tribunais administrativos – art. 4.º, n.º 1, al. d), do ETAF e art. 2.º, n.º 2, al. a), do CPTA – sendo evidente a intenção da Requerente, com a presente providência, impedir o exercício da prerrogativa ou autotutela executiva da Administração.
Se é certo que a providência cautelar deve ser proposta no tribunal que seja competente em razão da matéria para julgar a causa principal de que aquela é dependência, importa determinar, também, qual a acção principal de que depende a concreta pretensão da requerente.
Ao contrário do que pretende a Requerente, a causa principal de que depende a presente providência não será aquela em que se discute o direito de propriedade por si invocado, mas antes aquela em que se imponha à Administração a abstenção de executar o acto administrativo que determinou a demolição da construção (no fundo, o objectivo primordial pretendido pela Requerente).
Se assim não fosse, e fosse reconhecida a competência para apreciar a presente providência à jurisdição comum, esta ver-se-ia colocada na contingência de revogar ou suspender a execução de um acto administrativo, invadindo necessariamente a competência dos tribunais administrativos.
Neste sentido, o Tribunal de Conflitos já decidiu que:
· compete aos tribunais administrativos conhecer de uma providência cautelar não especificada destinada a evitar a prática de actos materiais de execução de demolição das estruturas metálicas que fecham o terraço de um prédio, quando tal demolição foi ordenada no uso de competência administrativa da câmara municipal e releva no âmbito de uma relação jurídica administrativa[4];
· o tribunal administrativo é competente para conhecer da acção em que os AA. demandam uma Câmara Municipal pelos danos decorrentes da demolição de uma moradia, por esta ordenada, por tal actuação se inscrever no âmbito da gestão pública[5];
· se os tribunais administrativos são competentes para conhecerem do acto que, visando o encerramento de um estabelecimento comercial, ordenou o corte da água e do ramal de esgotos que o serviam, por estar em causa uma relação jurídica administrativa, também terão de ser competentes para apreciarem a providência cautelar não especificada que tem em vista contrariar os efeitos desse acto, e permitir o restabelecimento dessas ligações[6];
· a providência em que o requerente pretende a intimação da entidade administrativa para se abster de proceder à execução de acto administrativo de demolição de construção existente na margem das águas de mar não é dependência da acção da competência dos tribunais comuns aos quais compete decidir da propriedade ou posse dos leitos e margens ou suas parcelas, pois os actos de execução não ofendem o direito de propriedade que importe acautelar, atingindo apenas a edificação considerada ilegal. É à ordem judicial administrativa, e não aos tribunais judiciais que cabe decidir sobre a legalidade ou ilegalidade do pedido que tenha por escopo proibir entidade administrativa de exercer o privilégio de execução prévia na medida em que cumpre aos tribunais da jurisdição administrativa a fiscalização da legalidade do acto materialmente administrativo à sombra do qual a entidade requerida intenta actuar[7].
Concluindo-se, pois, que está essencialmente em causa decidir sobre a legalidade ou ilegalidade do acto administrativo que ordenou a demolição da construção, bem andou a decisão recorrida ao indeferir liminarmente a petição inicial, por incompetência em razão da matéria da jurisdição comum (art. 590.º, n.º 1, do Código de Processo Civil).
DECISÃO
Destarte, nega-se provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente.
Évora, 28 de Junho de 2017
Mário Branco Coelho (relator)
Isabel de Matos Peixoto Imaginário
Maria da Conceição Ferreira
__________________________________________________
[1] In Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. II, págs. 566 e 567.
[2] Cfr. o Acórdão do Tribunal de Conflitos de 07.05.2015, Proc. 010/15, e do Supremo Tribunal de Justiça de 14.05.2009, Proc. 09S0232, ambos publicados em www.dgsi.pt.
[3] In Manual de Processo Administrativo, 2013, Almedina, pág. 157.
[4] Acórdão do Tribunal de Conflitos de 26.05.1999, Proc. 000336, publicado em www.dgsi.pt.
[5] Acórdão do Tribunal de Conflitos de 05.05.2004, Proc. 0374, publicado no mesmo local.
[6] Acórdão do Tribunal de Conflitos de 21.10.2004, Proc. 08/04, publicado no mesmo local.
[7] Acórdão do Tribunal de Conflitos de 07.07.2009, Proc. 011/09, publicado no mesmo local.