Acórdão do Tribunal da Relação de
Évora
Évora
| 3069/07-2 |  |
IMPUGNAÇÃO DA DELIBERAÇÃO CAMARÁRIA
TRIBUNAL COMPETENTE
O tribunal competente para conhecer dum pedido de impugnação da deliberação camarária que, no uso dos poderes conferidos pelo art.º 89º do D.L. 555/99, de 16/12, na redacção do D.L. 177/2001, de 4 de Junho, impôs a realização de obras, para a correcção de más condições de segurança e de salubridade públicas é o Tribunal Administrativo com jurisdição na área da autarquia deliberante.
Proc. n.º 3069/07-2
Acordam nesta secção cível os Juízes do Tribunal da Relação de Évora.
1. Relatório
1.1. Actitur.............., S.A., com sede no .......................Sintra, intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, acção administrativa especial para anulação de acto administrativo, CPTA, art.º 46, n.º 2, al. a), contra a Câmara Municipal de Albufeira, onde pede que se decrete a suspensão da eficácia da deliberação da Câmara Municipal de Albufeira de 29/8/2006 pela qual se homologou o auto de vistoria n.º 19/06 e concedeu ao construtor do edifício sito na Urbanização dos Salgados, lote AP34, freguesia de Albufeira o prazo de 90 dias para proceder à execução das obras necessárias à correcção das patologias detectadas naquele auto de vistoria.
Para tanto refere em síntese:
- Que é proprietária da fracção “A” (arrecadação) no prédio referido na deliberação e que não é proprietária de qualquer outra fracção no prédio.
- Todas as fracções que estão indicadas na deliberação por referência ao auto de vistoria não são propriedade da Actitur, sendo que esta as vendeu por escritura pública.
- A realização das obras há-de caber a cada proprietário, sendo que cada condómino é proprietário exclusivo da fracção e comproprietário das partes comuns do edifício.
- Assim, não cabe à Actitur a obrigação de realizar as obras
Por essa razão a deliberação é anulável, sendo que por erro de interpretação se violou o disposto no art.º 89, n.º 2, do D.L. 555/99, de 16/12, alterado pelo D.L. 177/2001.
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1.2. A fls. 19 e segs., no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, foi proferido despacho no qual se decidiu estar verificada a excepção dilatória de incompetência material deste Tribunal prevista na al. a), do art.º 494, do C.P.C., que obsta a que este TAF-Loulé conheça do mérito da causa.
Em consequência e decidida que está a incompetência absoluta deste Tribunal, nos termos e para os efeitos do disposto na al. a), do art.º 494, n.ºs 1 e 2, do art.º 493, n.º 3, do art.º 111, e n.ºs 1 e 2, do art.º 288, todos do C.P.C., “ex vi art.º 1, do Código do Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais, diligencie-se pelo cumprimento de todo o art.º 14, do CPTA e que, em conformidade com o n.º 2, venha a interessada, querendo, no prazo máximo de 30 dias a contar do trânsito em julgado da presente sentença, requerer a remessa dos autos ao Tribunal competente.
Para fundamentar esta sua decisão refere-se em tal despacho:
« … A Autarquia de Albufeira, determinou a vistoria do imóvel, na sequência da constatação de irregularidades, designadamente porque foram encontradas “…anomalias e defeitos expostos pela Administração do Condomínio entende a Comissão que tais irregularidades são da exclusiva responsabilidade da Firma Actitur…”, as quais consubstanciam a prática de infracções de natureza contra-ordenacional, em conformidade com os ditames legais (e de acordo com os elementos que integram os presentes autos), sendo certo que, o não acatamento e consequente desrespeito da mencionada ordem no prazo fixado de 90 dias, implica o desencadeamento de um processo contra-ordenacional com a consequente aplicação de uma coima, bem como, o crime de desobediência p. e p. pelo art.º 348, do C. Penal.
A questão trazida aos autos também se reporta a matéria atinentes aos direitos e deveres de proprietária do imóvel em apreço (…). Não se trata no presente litigio de matéria que retrate a Câmara Municipal de Albufeira munida de qualquer “jus imperi”, apenas se comprova a sua intervenção em sede dos poderes que lhe são atribuídos por Lei para desenvolver a actividade fiscalizadora, de segurança e de prevenção relativamente às propriedades urbanas da área do concelho (…).
Face à relação material controvertida explanada nos presentes autos, é possível concluir que a questão que a mesma traduz não é da alçada dos Tribunais Administrativos e Fiscais (TAF), sendo certo que, o âmbito da jurisdição vem elencado ao longo do art.º 4, do ETAF (Lei n.º 4-A/2003, com as subsequentes alterações legais à sua inicial redacção), o qual não contempla a matéria (de actos contraordenacionais e de natureza criminal, bem como, questões tratadas no âmbito do Direito de Propriedade e do Arrendamento) nestes autos em apreço (…)».
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1.3. A fls. 26 a requerente - Actitur-Actividades Imobiliárias e Turísticas, S.A. – requereu a remessa dos autos ao tribunal competente – Tribunal Judicial da Comarca de Albufeira.
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1.4. A fls. 30 e segs, no Tribunal Judicial da Comarca de Albufeira, foi proferido despacho no qual se decidiu verificar-se a incompetência absoluta deste Tribunal, em virtude da excepção dilatória aludida na al. a), do art.º 494, do C.P.C.
Em consequência declarou este Tribunal incompetente, em razão da matéria, para conhecer do mérito da causa e, em consequência, absolveu a R. da instância.
Não foi ordenada a remessa dos autos para o Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, porquanto o mesmo já se declarará incompetente.
Para fundamentar esta decisão refere-se em tal despacho:
« … Preceitua o art.º 46, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos que “seguem a forma da acção administrativa especial, com a tramitação no capítulo III do presente título, os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo."
Acrescenta o n° 2, alínea a), da mesma disposição legal que nos processos referidos no número anterior pode ser requerida a anulação de um acto administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica.
Também com interesse para a decisão o preceituado no artigo 89°, n° 1, do Decreto-Lei n° 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei n° 177/2001, de 4 de Junho "as edificações devem ser objecto de obras de conservação pelo menos uma vez em cada período de oito anos."
Acrescenta o n° 2 da mesma norma legal que "sem prejuízo do disposto no número anterior, a câmara municipal pode a todo o tempo, oficiosamente ou a requerimento de qualquer interessado, determinar a execução de obras de conservação necessárias à correcção das más condições de segurança ou de salubridade."
Segundo o n° 4 do citado artigo 89° "os actos referidos nos números anteriores são eficazes a partir da sua notificação ao proprietário."
Por sua vez o artigo 90°, n° 1, do diploma que vimos citando estabelece que "as deliberações referidas nos n.ºs 2 e 3 do artigo anterior são precedidas de vistoria a realizar por três técnicos a nomear pela câmara municipal."
Depois destes considerandos, voltando ao caso em apreço, temos que após a denúnica do administrador do lote AP. 34 da Urbanização dos Salgados, a Câmara Municipal de Albufeira ordenou a realização de uma vistoria, cujo auto assumiu o n° 19/2006 e faz fls. 13 a 14 dos autos.
Na posse de tal auto de vistoria a Câmara Municipal de Albufeira deliberou, por unanimidade, homologar o mesmo, concedendo ao construtor do edifício o prazo de 90 dias para proceder à execução das obras necessárias à correcção das patologias detectadas naquele auto de vistoria (cfI. fls. 16 a 17).
A «Actitur - Actividades Imobiliárias e Turísticas, S. A» notificada de tal deliberação da Câmara Municipal de Albufeira, por entender que não lhe compete a ela realizar as obras, por ser proprietária apenas de uma fracção não mencionada no auto de vistoria, veio pedir que seja decretada a suspensão da eficação da deliberação em causa.
A nosso ver, e salvo o devido respeito por opinião contrária, o que a Autora pretende, sem quaisquer margem para dúvidas é que o Tribunal declare que a deliberação da Câmara Municipal de Albufeira não produza efeitos, pelo que temos como certo que competente para conhecer do mérito da causa são os Tribunais Administrativos, que não o Tribunal comum.
Com efeito, enquadrando-se o pedido formulado na previsão do artigo 112°/2 a) do C.P.T.A. (alterado e republicado pela Lei 4-A/03 de 19-II: "1 - Quem possua legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais administrativos pode solicitar a adopção da providência ou providências cautelares, antecipatórias ou conservatórias, que se mostrem adequadas a assegurar a utilidade da sentença a proferir nesse processo. 2 - Além das providências especificadas no Código de Processo Civil, com as adaptações que se justifiquem, nos casos em que se revelem adequadas, as providências cautelares a adoptar podem consistir designadamente na: a) suspensão da eficácia de um acto administrativo ou de uma norma;"), é pacífico que são os Tribunais Administrativos os competentes para apreciar a validade de uma deliberação de uma Câmara Municipal - ainda que tenha sido cumprido, neste caso, o dever de boa fé processual previsto no artigo 8°, n.º 4, alínea d) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos -, devendo a norma supra transcrita ser interpretada de acordo com a regra do artigo 7° do referido diploma legal: "Para efectivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas».
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1.5. Inconformado com tal despacho dele recorreu a requerente formulado as seguintes conclusões (transcritas):
1.ª) A deliberação da C.M. Albufeira, objecto dos presentes autos, data de 29.08.06 e homologou o Auto de Vistoria n.º 19/06, tendo concedido ao construtor do edifício, o prazo de 90 dias para proceder à execução das obras necessárias à correcção das patologias detectadas.
2.ª) A Autarquia de Albufeira, determinou a vistoria do imóvel, na sequência da construção de irregularidades, designadamente porque foram encontradas li... anomalias e defeitos expostos pela Administração do Condomínio entende a Comissão que tais irregularidades são da exclusiva responsabilidade da Firma Actitur ...", as quais consubstanciam a prática de infracções de natureza contraordenacional, em conformidade com os ditames legais (e de acordo com os elementos que integram os presentes autos), sendo certo que, o não acatamento e consequente desrespeito da mencionada ordem no prazo fixado de 90 dias, implica o desencadeamento de um processo contra-ordenacional com a consequente aplicação de uma coima, bem como, o crime de desobediência p.p. art° 348° do Código Penal;
3.ª) A questão trazida nos autos também se reporta a matérias atinentes aos direitos e deveres de proprietária do imóvel em apreço, e igualmente ao uso e habitação que lhe é dado, designada mente por via do seu arrendamento e ainda decorrente da actividade de edificação do mesmo;
4.ª) Face à relação material controvertida explanada nos presentes autos, é possível concluir que a questão que a mesma traduz não é da alçada dos Tribunais Administrativos e Fiscais (T AF), sendo certo que, o âmbito da jurisdição vem elencado ao longo do art° 4° do ETAF (Lei n.º 4-A/2003 com as subsequentes alterações legais à sua inicial redacção), o qual não contempla a matéria (de actos contraordenacionais e de natureza criminal, bem como, questões tratadas no âmbito do Direito de Propriedade e do Direito de Arrendamento) nestes autos em apreço;
5.ª) Assim sendo, a presente questão não tem acolhimento no disposto na aI. d) do n.º 1 do art° 4° da ETAF;
6.ª) O problema que as partes aqui querem resolver pertence aos Tribunais Judiciais (vulgo Comuns);
7.ª) São os Tribunais de Pequena Instância Criminal é que têm competência para conhecer da matéria aqui em apreço (v. n.º 2 do art° 102° da LOT J);
8.ª) preceitos jurídicos violados por erro de interpretação: CPT - art° 1°;
ETAF -art°s 1°,1,4°, n.º 1, d), 7°; LOFTJ -17°,1/18°,1 e 22°.
9.ª) deve julgar-se procedente o recurso, considerando-se competente para os trâmites dos autos, o Tribunal Judicial de Albufeira.»
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1.6. Os Exmºs Desembargadores-adjuntos tiveram visto nos autos, pelo que cumpre apreciar e decidir.
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1.7. Nos termos do disposto nos art.ºs 684, n.º 3 e 690, n.º 1, do C.P.C. o objecto do recurso delimita-se, em princípio, pelas conclusões do recorrente, sem prejuízo do conhecimento das questões de que cumpra apreciar oficiosamente, por imperativo do art.º 660, ex vi art.º 713, n.º 2, do mesmo diploma legal.
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2. Factos provados.
Encontram-se provados os factos atinentes à tramitação processual e demais alegações constantes do processo, para além do teor dos despachos acima resumidamente expostos.
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3. Fundamentação
A questão em causa no presente recurso cinge-se a saber se se verifica a incompetência em razão da matéria, por parte do tribunal comum.
O preceituado nos artºs 211º nº1 C.R.P., 66º C.P.Civ. e 18º nº1 L.O.F.T.J. atribuem à jurisdição comum competência para as causas não atribuídas a outra ordem jurisdicional.
Diz-se assim que a competência material dos tribunais judiciais possui natureza residual, sendo determinada de forma negativa: verificando-se que a causa de que em concreto se trata não cabe na competência de nenhum tribunal especial, conclui-se que para ela é competente o tribunal comum (cfr. J. Alberto dos Reis, Anotado, I/201, ).
Nos termos do artº 212º nº3 C.R.P., compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais. Idêntica ideia é transmitida pelo artº 1º nº1 E.T.A.F. (Lei nº 13/2002 de 19/2, com entrada em vigor no dia 1/1/2004).
Daí que se possa afirmar que o factor atributivo da competência aos tribunais administrativos resida na verificação de uma relação jurídica administrativa – cf., por todos, Ac.R.P. 23/1/06 in dgsi.pt, relator: Marques Pereira.
Em comentário à norma constitucional, escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição Anotada, 3.ª ed., pg. 815) que nessa norma “estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais) (nº3 in fine). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e os recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão do poder público (especialmente administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal”.
Poder-se-á também afirmar que este tipo de relação jurídica pressupõe sempre a intervenção da Administração Pública investida no seu poder de autoridade (jus imperium), isto é, o exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público (Marcelo Caetano, Manual, I (10ª ed.), pg.44).
Trata-se dos chamados actos de “gestão pública” da Administração.
Marcelo Caetano, para distinguir gestão pública da gestão privada, entendia “por gestão pública a actividade da Administração regulada pelo Direito Público e por gestão privada a actividade da Administração que decorre sob a égide do Direito Privado; como o Direito Público que disciplina a actividade da Administração é quase composto por leis administrativas, pode dizer-se que reveste a natureza de gestão pública toda a actividade da Administração que seja regulada por uma lei que confira poderes de autoridade para o prosseguimento do interesse público, discipline o seu exercício ou organize os meios necessários para esse efeito” (cf. Manual, 9ª edição, 1983, II - pg.1222).
No despacho recorrido entendeu-se que a competência para conhecer da presente acção eram os tribunais Administrativos, por a A. pretender, sem margem para qualquer dúvida que o Tribunal declare que a deliberação da Câmara Municipal de Albufeira não produza efeitos e por isso se encontra na previsão do art.º 112, n.º 2, al. a), do C.P.T.A. (alterado e republicado pela lei 4-A/03, de 19 de Fevereiro).
Como se sabe a verdadeira “pedra de toque” para efeitos de determinação da competência material dos tribunais administrativos reside, no critério plasmado no art.º 212, n.º 3, do C.R.P. (como se afirma no Ac. do STJ, de 7/10/2004, de que foi relator o Conselheiro Ferreira de Almeida, in www.dgsi.pt.).
Posto isto, e sabido que a competência material é apreciada em função do objecto alegado pelo A., vejamos se, no caso concreto, estamos ou não perante uma relação jurídico-administrativa.
Resulta do preceituado no art.º 89, n.º 1, do D.L. 555/99, de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo D.L. n.º 177/2001, de 4 de Junho que « As edificações devem ser objecto de obras de conservação pelo menos uma vez em cada período de oito anos».
Por sua vez o n.º 2, do mesmo preceito reza:
«Sem prejuízo no disposto no número anterior, a câmara municipal pode a todo o tempo, oficiosamente ou a requerimento de qualquer interessado, determinar a execução de obras de conservação necessárias à correcção de más condições de segurança ou de salubridade».
Por outro lado preceitua o n.º 1, do art.º 90, do mesmo diploma que « As deliberações referidas nos n.ºs 2 e 3 do artigo anterior são precedidas de vistoria por três técnicos a nomear pela câmara municipal».
Resulta, ainda, do n.º 4, do art.º 89, citado que « os actos referidos nos números anteriores são eficazes a partir da sua notificação ao proprietário».
Da matéria factual provada resulta que a A. veio pedir a suspensão da eficácia da deliberação da Câmara Municipal de Albufeira de 29/8/2006 que homologou o auto de vistoria n.º 19/06, que concedeu ao construtor do edifício sito na Urbanização dos Salgados, lote AP 34, o prazo de 90 dias para proceder à execução das obras necessárias à correcção das patologias detectadas naquele auto de vistoria.
Face a esta matéria factual, temos para nós, que a Câmara agiu vestida do seu “jus imperium” homologando o auto de vistoria.
Agindo ela vestida desse “jus imperium” não há dúvidas que a competência não cabe ao tribunal comum.
Nem se diga como parece fazer a recorrente que a matéria constante do auto de vistoria consubstancia a pratica de infracções de natureza contra-ordecional, razão pela qual será competente o tribunal comum.
Pelas razões expostas não perfilhamos este entendimento. Por uma lado porque lendo auto de homologação de fls. 16 a 17, não se vê que fosse aplicada à recorrente qualquer contra-ordenação, porquanto o que se refere no mesmo é que (… foi, ainda, deliberado que, nos termos do art.º 91, do já mencionado Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação ( D.L. 555/99, de 16/12, na redacção do D.L. 177/2001, de 4 de Junho) e atento que se tratam de intervenções imprescindíveis para a correção de más condições de segurança e de salubridade públicas, seja o notificado informado de que caso não inicie as obras acima determinadas ou não as conclua dentro do prazo concedido, poderá esta Câmara Municipal tomar posse administrativa do imóvel para lhes dar execução imediata, sendo as respectivas despesas da conta do referido construtor (…) ».
Por outro e muito embora se fale em «deliberou-se, ainda, que se dê conhecimento ao referenciado que o desrespeito do que se preceitua na presente deliberação camarária constitui crime de desobediência nos termos do art.º 348, do C.P. ex vi do disposto no art.º 100, n.º 1, do referenciado regime», tal não implica nem pode implicar que se esteja a imputar ao arguido a prática de qualquer crime.
A juntar a tudo isto e como se pode ler no Ac. do S.T.J., de 6 de Junho de 1978, in B.M.J. n.º 278, fls. 122 “a estruturação da causa, apresentada pela parte que toma a iniciativa do recurso ao tribunal, é que, na verdade, fixa o único tema decisivo para efeitos de competência em razão da matéria”.
No mesmo sentido ( cfr. os Acórdãos do STJ de 20/2/90, BMJ 394, pág 453, de 27/6/89 e no BMJ n.º 388, pág. 464, de 6 de Junho de 1978).
Ora, como já referimos o que o A. pretende e como resulta da sua peça inicial é que se decrete a suspensão da eficácia da deliberação da Câmara Municipal de Albufeira de 29/8/2006, não pelo facto de o não cumprimento da mesma poder originar a prática de um crime ou contra-ordenação, mas sim porque a mesma segundo o A. violou o art.º 89, n.º 2, do D.L. 555/99, de 16 de Dezembro, na redacção dada pelo D.L. n.º 177/2001, já que, o poder fixado no n.º 2, do citado preceito, tem em vista a obrigação do proprietário na execução das obras, sendo que o requerente, como alega, é apenas proprietário da fracção “A” (arrecadação) e que todas as outras fracções que estão indicadas na deliberação por referência ao auto de vistoria não são sua propriedade, sendo que as vendeu por escritura pública.
Assim, e face ao referido não vimos que assista razão à recorrente e por essa razão se mantêm a decisão recorrida, tanto mais que como preceitua o art.º 46, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos «seguem a forma da acção administrativa especial, com a tramitação regulada no capítulo III do presente título, os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo», acrescentado o n.º 2, al. a), do mesmo preceito «que nos processos referidos no número anterior pode ser requerida a anulação de um acto administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica».
Pelo exposto se mantêm a decisão recorrida.
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4. Decisão
Nos termos expostos nega-se provimento ao recurso e mantêm-se a decisão recorrida.
Custas pela recorrente.
Évora, 15/5/08
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(Pires Robalo – Relator )
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(Almeida Simões – 1.º Adjunto)
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(D´Orey Pires – 2.º Adjunto)