| 101/05.9TBCVL.C1 |  |
TRIBUNAL COMUM
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
ACÇÃO POPULAR
2. O âmbito de aplicação da acção popular administrativa e da acção popular civil depende, não da natureza dos interesses em causa, mas sim da natureza da relação jurídica concreta subjacente ao litígio.
3. São da competência dos tribunais administrativos e fiscais as acções populares administrativas, referidas no artigo 12º, nº1 da Lei 83/95, de 31/08 – acções populares cuja relação jurídica litigiosa é de natureza administrativa ou fiscal. E serão do foro comum as acções populares de natureza civil referidas no nº2 do artigo 12º.
4. O tribunal civil comum é competente, em razão da matéria, para conhecer do pedido feito, em acção popular, por um cidadão contra a Junta de freguesia, pedindo a alteração de construções do seu domínio privado, por forma a obedecer ao Regime Municipal das Edificações Urbanas e às normas ambientais, a retirar as placas que induzem à identificação errónea das construções e ainda a responder por danos emergentes das alegadas violações.
1. A..., residente na freguesia de Ferro, concelho da Covilhã, intentou, na comarca da Covilhã, acção popular, sob a forma de processo ordinário, ao abrigo do disposto na Lei 83/95, de 31/10, contra a Freguesia de B..., representada pela Junta de Freguesia de B..., pedindo a condenação a:
a) Retirar do local o muro e o passeio que edificou junto à Estrada Nacional 506-A, deixando uma margem de 6 metros a partir do eixo da via, como estatui o Regime Municipal das Edificações Urbanas;
b) Efectuar o tratamento dos esgotos provenientes do parque, designadamente do restaurante aí edificado, de modo a que os mesmos não sejam derivados directamente para o Rio Zêzere;
c) Retirar todas as placas identificadoras do local com alusão à freguesia de B..., colocando novas placas identificando o espaço como pertencendo administrativamente à freguesia de Ferro, embora seja propriedade privada da freguesia de B...;
d) Abster-se de construir qualquer edifício numa margem não inferior a 100 metros paralela ao rio Zêzere e a proceder às obras de protecção ao rio de modo a evitar possíveis inundações, obras a realizar de acordo com os serviços estatais, designadamente os dos Ministérios do Ambiente e da Agricultura;
e) Pagar à freguesia de Ferro uma indemnização não inferior a 50.000,00 € pelos prejuízos causados ao meio ambiente com as edificações das obras e aos utilizadores da estrada municipal 506-A.
Alega, em síntese, que a ré adquiriu, na área da autarquia de Ferro, um terreno onde implantou e gere uma estrutura urbana – empreendimento comercial e de lazer – que não obedece a certos requisitos urbanísticos e ambientais, designadamente no que se refere à salvaguarda de distâncias entre a construção e a via pública e ao saneamento básico, causando prejuízos na área do ambiente e urbanismo, além dos advenientes da violação do direito à identidade da Junta de Freguesia de Ferro, na sua área administrativa, ao identificar o empreendimento com o próprio nome da ré.
2. A ré contestou e, além do mais, arguiu a excepção da competência material do tribunal cível da Covilhã, com o argumento de que se trata de litigância administrativa, da competência do tribunal administrativo.
Conhecendo da excepção o sr. Juiz deu razão à ré e absolveu-a da instância. É dessa decisão que vem o presente agravo, em defesa da competência do tribunal comum, em cuja alegação conclui:
1) Vem o presente recurso interposto da douta sentença recorrida que julgou o Tribunal incompetente para apreciar a acção;
2) O Autor propôs acção popular contra a Ré, freguesia de B..., pela prática de actos de gestão privada, não na sua área de jurisdição mas na área geográfica da freguesia de Ferro, ambas do concelho da Covilhã.
3) A Ré, autarquia do concelho da Covilhã, adquiriu um terreno noutra freguesia e, com fins lucrativos, nele construiu um restaurante, sanitários, vedações e afins.
4) A lei 83/95 de 31 de Agosto, no artigo 12.º consagra a acção popular civil. Tal lei não foi revogada pelo ETAF.
5) A lei da Acção Popular atribui, não só aos Tribunais Administrativos mas também aos Tribunais Comuns, competência para apreciar e julgar tais acções -defesa de interesses difusos.
6) É necessário analisar a situação em termos de substância e não apenas processualmente para apurar a competência do Tribunal que deve dirimir a questão.
7) Há, pois, que olhar à causa de pedir, e apurar se os factos em que o Autor fundamenta o pedido revestem o carácter de actos de gestão privada ou actos de gestão pública.
8) Se se tratar de actos de gestão privada são competentes os Tribunais Comuns.
9) No caso sub júdice a Ré, Freguesia do B..., agiu despida do seu poder de autoridade, numa posição de paridade com os particulares;
10) A Ré, freguesia de B..., devia ter agido com submissão às normas de direito privado pois realizou um empreendimento, com fins lucrativos, fora da sua área de jurisdição, numa freguesia confinante;
3. Contra-alegou a ré em defesa do julgado. Estão colhidos os vistos legais. Cumpre conhecer e decidir.
A matéria factual em que assenta a questão em apreço é a seguinte:
O autor propõe acção popular para obter a condenação da Junta de freguesia de B... nos termos que constam das alíneas a) a e) do ponto 1. supra,
Pelos motivos descritos na petição inicial e sintetizados no último parágrafo do ponto 1. supra.
4. Como o âmbito do recurso se delimita pelas conclusões da alegação do recorrente (artigos 684.º, 2 e 3 e 690.º, 1, 2 e 4 do Código de Processo Civil), a pronúncia do tribunal de recurso deve cingir-se à questão da competência material do tribunal que, em primeira instância, deve julgar a causa, tal como ela vem estruturada pelo autor. Uma acção popular com aqueles fundamentos e aquele pedido.
O sr. Juiz recorrido argumenta que deve ser o tribunal administrativo a conhecer desta acção popular, basicamente porque “actualmente, o ETAF, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19.02, com a redacção dada pela Lei n.º 107-D/2003, de 31.12, e que entrou em vigor no dia 1.01.2004, no seu art.º 4.º/n.º1/g), ampliou o âmbito da jurisdição administrativa, abrangendo toda e qualquer questão da responsabilidade civil extracontratual de pessoas colectivas de direito público, o que inclui a responsabilidade, quer por actos de gestão pública, quer por actos de gestão privada da Administração Pública. [A distinção deixa, pois, de ter relevância processual para o efeito de determinar a jurisdição competente, que passa a ser, em qualquer caso, a jurisdição administrativa - cfr. Prof. Mário Aroso de Almeida, Comentário ao C.P.T.A., pg. 18.] Ou seja, sempre que as pessoas colectivas de direito público devam responder extracontratualmente por prejuízos causados a outrem, o julgamento da respectiva causa pertencerá à jurisdição administrativa, independentemente da qualificação do acto lesivo como acto de gestão pública ou de gestão privada. [Veja-se em anotação à al. g) do n.º 1 do art.º 4.º da ETAF por Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, vol. I, pg. 59.]”
5. Com o devido respeito, permitimo-nos discordar deste entendimento, na medida em que cremos que o actual quadro legislativo, resultante da Lei 13/2002, de 19/02, com as alterações da Lei 107-D/2003, de 31/12, em matéria do foro administrativo, não trouxe alterações significativas no que se refere ao âmbito da competência dos tribunais administrativos e fiscais, face aos tribunais comuns.
Com efeito, sobre a competência dos tribunais administrativos e fiscais diz a Constituição da República (CR), no seu artigo 212º, n.º 3 – tal como já antes do novo ETAF – que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. Daí que a nova lei reguladora da competência material dos tribunais administrativos, dada à estampa no actual quadro constitucional, tenha de respeitar os limites da litigiosidade administrativa confinados ao âmbito da relação jurídica administrativa. Tudo o mais que não esteja reservado a jurisdição especial, cai na competência do foro comum (artigo 66.º do Código de Processo Civil; artigo 18º n.º 1 da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais -Lei n.º 3/99 de 13/1- e artigo 211.º da Constituição da República Portuguesa).
Nesta linha de entendimento o artigo 1º do E.T.A.F. (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei 13/2002, de 19/02, já rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 18/2002, de 12/04 e alterada pela Lei 107-D/2003, de 31/12), estabelece que “os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Daí que as acções de responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público (artigo 4.º, al. g) do ETAF), bem como as que visam promover a prevenção, cessação e reparação de violação de interesses difusos em matéria de ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas (al. l) e todas as outras previstas no mesmo artigo 4.º, são da competência dos tribunais administrativos e fiscais quando o litígio assenta numa relação jurídica administrativa ou fiscal.
Serão, então, da competência dos tribunais administrativos e fiscais as acções populares administrativas, referidas no artigo 12.º, n.º 1 da Lei 83/95, de 31/08; as acções populares cuja relação jurídica litigiosa é de natureza administrativa ou fiscal. E serão do foro comum as acções populares de natureza civil referidas no n.º 2 do artigo 12.º.
6. Por isso, a linha de demarcação da competência dos tribunais administrativos reside na existência de uma relação jurídica administrativa que enquadre o acto sujeito a apreciação, ou seja “uma relação da vida social disciplinada pelo direito administrativo e dirigida à satisfação do interesse público ou das necessidades colectivas e que resulta da actividade da administração desenvolvida sob a égide do direito público” (cfr. M. Andrade, Teoria Geral, I, pág. 2 e Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, I, págs. 132 e 134).
Ainda segundo Freitas de Amaral, Direito Administrativo, III vol., pág. 423 e segs. (poligrafado), a relação jurídica administrativa é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração.
Este tipo de relação jurídica, pressupõe assim a intervenção da Administração Pública investida do seu poder de autoridade “jus imperium”, impondo aos particulares restrições que não têm na actividade privada. É para dirimir os conflitos de interesses surgidos no âmbito destas relações e com vista à garantia do interesse público que se atribui competência específica aos tribunais administrativos. É por aqui que se deve caminhar quando se pretende saber o que é ou não da competência dos tribunais administrativos.
Como se decidiu num acórdão do STA “cabe aos tribunais administrativos a competência para dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, ou seja, as regidas por normas que regulam as relações estabelecidas entre a Administração e os particulares no desempenho da actividade administrativa de gestão pública. [Acórdão do STA, de 28/11/2000, Processo 000345, em www.dgsi.pt ]
O Prof. Vaz Serra (in Rev. Leg. Jur. ano 110º, pág. 315) define os actos de gestão pública como sendo os “praticados no exercício de uma função pública, para os fins de direito público da pessoa colectiva, isto é, os regidos pelo direito público, e, consequentemente, por normas que atribuem à pessoa colectiva pública poderes de autoridade – jus imperii – para tais fins”.
7. Pois bem. A acção popular tem por objecto - no dizer de Teixeira de Sousa [A Legitimidade popular na Tutela dos Interesses Difusos, pág. 120] - “quer os interesses difusos stricto sensu, quer os interesses colectivos, quer ainda os respectivos interesses individuais homogéneos, o que, em termos práticos, significa que a acção popular pode visar tanto a prevenção da violação de um interesse difuso stricto sensu ou de um interesse colectivo, como a reparação dos danos de massas resultantes da violação destes interesses (cfr. artigo 52.º, n.º 3, al. a), CRP). Em contrapartida, no objecto da acção popular nunca se podem compreender direitos ou interesses meramente individuais.”
E noutro passo afirma: “dada a dupla dimensão individual e supra-individual dos interesses difusos, em qualquer acção popular é necessariamente protegido o interesse individual homogéneo de cada um dos seus titulares. O que sucede – importa esclarecer – é que na acção popular nunca se tutelam apenas alguns interesses individuais, mas antes os interesses individuais homogéneos de todos os titulares do interesse difuso.”
O artigo 12.º da Lei 83/95, de 31/08 (Lei de Participação Pocedimental e de Acção Popular - LPPAP), distingue entre uma acção popular administrativa e uma acção popular civil e há-de ser uma e outra que deve ser conhecida por um tribunal administrativo ou por um tribunal comum.
Uma e outra compreendem a acção para defesa dos interesses difusos. A acção popular administrativa, referida no artigo 12.º n.º 1 da LPPAP compreende a defesa dos interesses difusos e o recurso contencioso com o fundamento em ilegalidade contra quaisquer actos administrativos lesivos desses mesmos interesses. Comporta a mesma dualidade que, no plano constitucional, é característica do contencioso administrativo (v. artigos 268.º, 4 e 5 da CRP) e que concretiza, na respectiva legislação processual, em diferentes regimes para a acção administrativa comum (v. as 37.º a 45.º CPTA) e para as várias acções administrativas especiais (v. artigos 46.º a 49 CPTA) [Teixeira de Sousa, ob. cit. 134,].
A acção popular civil, essa pode revestir qualquer das formas previstas no Código de Processo Civil, segundo prevê o artigo 12.º, n.º 2 da LPPAP.
8. Portanto não é a acção popular, só por si, pelo facto de o ser, que determina a competência material do tribunal. O facto de abordar matérias que podem ser de interesse público, não significa que seja competente o tribunal administrativo. Será o tribunal administrativo se o litígio se reportar a uma relação jurídica administrativa, pois será por ela que se afere a competência do foro administrativo.
Decidiu, num passado recente, a Relação de Lisboa [Acórdão de 26/11/200, Processo 0091106, em www.dgsi.pt] que “a acção popular tem particularmente em vista a defesa dos interesses difusos, isto é, daqueles que não se reportam a pessoas individualmente consideradas nem a grupos definidos.
Os cidadãos directamente ameaçados ou lesados no seu direito a um ambiente de vida humano sadio e ecologicamente equilibrado podem pedir, nos termos gerais do direito, a cessação das causas de violação e a respectiva indemnização.
O tribunal civil comum é competente, em razão da matéria, para conhecer do pedido de providência cautelar não especificada interposta contra a EPUL (e/ou Município de Lisboa) por um grupo de cidadãos, cujo pedido consiste na suspensão imediata e total das obras do Plano Especial de Realojamento – PER – em curso no Alto da Faia, na cidade de Lisboa.”
No caso em apreço, estando, como está, fora de questão a legitimidade processual e o uso da acção popular em função do pedido e da causa de pedir, cabe-nos ter de concluir se, em face desse mesmo pedido, compete ou não ao tribunal administrativo conhecer da acção popular intentada pelo cidadão A... e contra a Junta de Freguesia de B..., em defesa de direitos difusos na área do ambiente. E a resposta tem de estar na determinação da natureza da relação jurídica em litígio. Se é ou não uma relação jurídica administrativa.
Será, então, esta uma relação da vida social disciplinada pelo direito administrativo e dirigida à satisfação do interesse público ou das necessidades colectivas e que resulta da actividade da administração desenvolvida sob a égide do direito público? Estarão aqui em apreciação normas que regulam as relações estabelecidas entre a Administração e os particulares no desempenho da actividade administrativa de gestão pública?
A resposta será não, porque a ré, apesar de ser um ente público, age aqui como um particular que adquiriu um terreno, onde fez construções contra as respectivas normas disciplinadoras. E fez essas obras para fins privados da própria autarquia, tanto mais que nem estão localizadas na sua área de jurisdição. Trata-se de um acto de mera gestão privada. Decididamente a relação jurídica litigiosa não é de natureza administrativa.
Como o âmbito de aplicação da acção popular administrativa e da acção popular civil depende, não da natureza dos interesses em causa, mas sim da natureza da relação jurídica concreta subjacente ao litígio [Acórdão do STA, de 28/11/2000, já citado], então, no nosso caso, estamos perante uma acção popular civil, da competência do tribunal cível, como defende o agravante.[Cfr. ainda, no mesmo sentido, Acórdão da RP, de 25/11/99, Processo 9931110, em www.dgsi.pt]
Concluindo:
1) As acções de responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público (artigo 4.º, al. g) do ETAF), bem como as que visam promover a prevenção, cessação e reparação de violação de interesses difusos em matéria de ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas (al. l) e todas as outras previstas no mesmo artigo 4.º, são da competência dos tribunais administrativos e fiscais quando o litígio assenta numa relação jurídica administrativa ou fiscal.
2) O âmbito de aplicação da acção popular administrativa e da acção popular civil depende, não da natureza dos interesses em causa, mas sim da natureza da relação jurídica concreta subjacente ao litígio
3) São da competência dos tribunais administrativos e fiscais as acções populares administrativas, referidas no artigo 12.º, n.º 1 da Lei 83/95, de 31/08 – acções populares cuja relação jurídica litigiosa é de natureza administrativa ou fiscal. E serão do foro comum as acções populares de natureza civil referidas no n.º 2 do artigo 12.º.
4) O tribunal civil comum é competente, em razão da matéria, para conhecer do pedido feito, em acção popular, por um cidadão contra a Junta de Freguesia, pedindo a alteração de construções do seu domínio privado, por forma a obedecer ao Regime Municipal das Edificações Urbanas e às normas ambientais, a retirar as placas que induzem à identificação errónea das construções e ainda a responder por danos emergentes das alegadas violações.
9. Decisão
Por todo o exposto acordam os juízes desta Relação em conceder provimento ao agravo, revogando a decisão recorrida e mantendo a competência do tribunal recorrido em razão da matéria.
Custas a cargo do agravado.