| 415/15.0T8GRD.C1 |  |
TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS
II - Sabendo-se que a concretização de tal conceito constitui tarefa difícil, podemos, no entanto, definir a relação jurídica administrativa como aquela que, por via de regra, confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração.
III – O artº 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19/2) define a competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal.
IV - É inquestionável que o legislador do novo ETAF cometeu à jurisdição administrativa a apreciação de responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, independentemente da questão de saber se esta responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada.
V - Todos os litígios emergentes de actuação da Administração Pública que constituam pessoas colectivas de direito público em responsabilidade extracontratual pertencem, portanto, à competência dos tribunais administrativos.
V - Mas igualmente lhes compete a apreciação da responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público (artigo 4º, nº 1, alínea i), do ETAF) – cfr. neste sentido Ac. Rel. de Coimbra de 21/10/2008.
Acordam na Secção Cível (3.ª Secção), do Tribunal da Relação de Coimbra
Processo n.º 415/15.0T(GRD.C1
1. Relatório
1.1.-Na Comarca da Guarda – Instância Central – Secção Cível e Criminal J2, o Município da ..., intentou acção contra Estado Português, R... Ld.ª e N..., Ld.ª
1.2. A fls. 111 teve lugar a audiência prévia, tendo sido proferido despacho a julgar a julgar a Secção Cível e Criminal da Instância Central da Comarca da Guarda incompetente em razão da matéria para a tramitação da matéria do presente processo, por ser da competência dos Tribunais administrativos e, em consequência absolveu os RR. da instância, cujo despacho se transcreve:
« O Município da ... instaurou a presente ação, sob a forma (única) de processo comum, contra o Estado Português, a sociedade R..., Ld.a, e a sociedade N..., Ld.a, peticionando a condenação dos réus nos seguintes termos:
a) reconhecerem que o autor, Município da ..., é dono e legítimo possuidor do prédio urbano inscrito na matriz predial de ..., por o haver adquirido por acessão industrial imobiliária, na data em que foram concluídas as obras que nele incorporou, de boa-fé, com autorização da ré R..., Ld.a;
b) reconhecerem que os atos descritos na petição inicial, praticados pelo Estado Português (serviço de finanças) e a venda do prédio penhorado nos autos de execução fiscal em causa, são frontalmente violadores da lei e do direito de propriedade do autor, Município da ..., bem como das expectativas e direitos adquiridos, decorrentes da aquisição de tal prédio, pelo autor;
c) verem ser declarados nulos ou anulados os atos de penhora e adjudicação de tal prédio, pelo Estado Português, através dos Serviços de Finanças da ..., em 6 de Fevereiro de 2015, à ré N..., Ld.ª, ordenando-se o cancelamento de todos as inscrições e registos, a favor da 3ª ré, a que, porventura, tal adjudicação e venda tenham dado origem, bem como a imediata suspensão do referido processo de execução fiscal;
e) reconhecerem que, para o caso de não se entender como se deixa exposto, atentas as razões invocadas, sempre ao Autor Município da ..., assiste direito de retenção sobre o identificado prédio, nos termos do disposto no artigo 754.º e ss. do Cód. Civil, o que aqui se invoca para todos os legais e devidos efeitos, designadamente para lhe serem pagos todos os créditos correspondentes ao valor das obras que incorporou no prédio em questão e que supra se deixaram enumerados;
f) em custas, procuradoria e no mais dos autos;
g) na douta sentença, julgando-se a presente ação provada e procedente e, consequentemente, reconhecendo-se o direito de propriedade do autor Município sobre o prédio em questão, deve ser fixado prazo para o Município proceder à consignação em depósito, à ordem dos presentes autos ou de quem o Tribunal determinar do montante de indemnização que venha a ser julgado ser o correspondente ao valor do prédio antes de nele terem sido incorporadas, pelo Autor, as obras descritas nesta petição inicial.
Fundamenta a sua pretensão, em síntese, por um lado, no facto de ter adquirido o prédio em causa por acessão industrial imobiliária e, por outro lado, pelo facto do serviço de finanças ter pendente um processo de execução fiscal contra a segunda ré, tendo pendente a venda do prédio em causa, no pressuposto de que tal prédio é propriedade da segunda ré – prédio esse que, segundo alega, já foi adjudicado à terceira ré.
As sociedades rés, regularmente citadas, não contestaram.
O Estado Português, representado pelo Ministério Público, contestou a ação, começando por excecionar a competência deste tribunal, por entender que o tribunal materialmente competente para o conhecimento do mérito, quer pelo facto dos sujeitos processuais (autor e primeiro réu) serem pessoas coletivas de direito público, quer face aos pedidos formulados e à causa de pedir invocada (a reivindicação do prédio e o ato nulo ou anulável do serviço de finanças), é o Tribunal Administrativo – enquadrando a competência deste tribunal no artigo 4.º1-h) do ETAF (“compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto: ... h) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos”).
O autor respondeu à exceção deduzida, pugnando pela competência dos tribunais comuns.
O tribunal realizou a audiência prévia das partes, tendo conferido às partes, uma vez mais, a faculdade de se pronunciarem relativamente à exceção dilatória de incompetência material deste tribunal.
Cumpre apreciar e decidir.
Dispõe o artigo 212.º/3 da Constituição da República Portuguesa que «compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais».
Por seu turno, o artigo 211.º/1 da Constituição da República Portuguesa dispõe que «os tribunais judiciais são tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais».
Em consonância com a lei fundamental, o artigo 1/1.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais dispõe que «os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais».
E o artigo 64.º do Código de Processo Civil, em consonância ainda com o artigo 40.º/1 da Lei da Organização do Sistema Judiciário (Lei n.o 62/2013, de 26/8), dispõe que «são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional».
Conclui-se, assim, que a competência dos tribunais judiciais, delimitada pela negativa, é uma competência residual: são da competência dos tribunais judiciais todas as causas não atribuídas a outra ordem jurisdicional, nomeadamente à administrativa.
A competência dos tribunais, tal como resulta do preceituado no artigo 5.º/1 do ETAF e do preceituado no artigo 38.º da Lei da Organização do Sistema Judiciário (Lei n.º 62/2013, de 26/8), fixa-se no momento da propositura da causa, sendo irrelevantes as modificações de facto e de direito que ocorram posteriormente.
Vale isto para dizer que, pese embora o tribunal tivesse ponderado aceitar a competência relativamente aos pedidos deduzidos sob as als. a), b), f) e g) e supra referidos, na hipótese do autor desistir dos demais (que aparentemente são da competência do tribunal administrativo), como decorre das normas jurídicas supra citadas, fixando-se a competência do tribunal no momento da propositura da ação, é pela petição inicial deduzida (que contém a causa de pedir e os pedidos dirigidos ao tribunal) que se deve analisar qual o tribunal materialmente competente, sendo irrelevantes para tal questão as modificações de facto ou de direito que ocorram posteriormente.
Impõe-se, assim, analisar se, em face da petição inicial deduzida, a lei reserva para os tribunais administrativos a apreciação do litígio em apreço, ou, dito de outro modo, nos termos dos artigos 212.º/3 da Constituição da República Portuguesa e 1.º/1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, se está em causa «um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa» da competência dos tribunais administrativos.
Entrando na análise da competência material dos tribunais administrativos, dispõe o artigo 4.º/1-g), h) e i) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19/2) que «compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto:
a)A Tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares diretamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal; b) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos emanados por pessoas coletivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal, bem como a verificação da invalidade de quaisquer contratos que diretamente resulte da invalidade do ato administrativo no qual se fundou a respetiva celebração; c) Fiscalização da legalidade de atos materialmente administrativos, praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas, ainda que não pertençam à Administração Pública; d) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos; e) Questões relativas à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público; f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de ato administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos específicos do respetivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que atue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público; g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa; h) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos; i) Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público; j) Relações jurídicas entre pessoas coletivas de direito público ou entre órgãos públicos, no âmbito dos interesses que lhes cumpre prosseguir; l) Promover a prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas, e desde que não constituam ilícito penal ou contraordenacional; m) Contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas coletivas de direito público para que não seja competente outro tribunal; n) Execução das sentenças proferidas pela jurisdição administrativa e fiscal».
Deste modo, se relativamente aos pedidos deduzidos nas als. a), b), f) e f) se podia concluir não estar em causa um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa (estando, antes em causa, a reivindicação do direito de propriedade, adquirido por acessão industrial imobiliária, que o serviço de finanças estará a colocar em causa com o ato de venda que tem em curso), já relativamente aos demais pedidos formulados se conclui que está em causa manifestamente um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa, mais concretamente de um processo de execução fiscal, no âmbito do qual teriam sido praticados atos jurídicos alegadamente violadores de direitos subjetivos do autor, que determinam a incompetência material deste tribunal.
Na verdade, se estivesse em causa unicamente uma ação de reivindicação, como decidiu o Acórdão do Tribunal de Conflitos de 20-11-2014 (rel. Cons. Leones Dantas), este tribunal seria o materialmente competente - «I – A ação de reivindicação, prevista no artigo 1311.o do CC destina-se a afirmar o direito de propriedade e a pôr fim à situação decorrente de atos que o violem, visando, primeiramente, a declaração de existência do direito e, posteriormente, a sua realização, integrando por tal motivo dois pedidos: o de reconhecimento do direito e o de restituição da coisa, objeto desse direito; II – As ações de reivindicação são, pois, ações reais, não se confundindo com as ações obrigacionais em que se exerça a responsabilidade civil extracontratual, nomeadamente, a derivada dos atos lesivos do direito de propriedade que integrem a causa de pedir daquelas ações; III – Incumbe aos Tribunais Judiciais o julgamento de ações de reivindicação fundadas no artigo do 1311.o do Código Civil, em que, para além do reconhecimento do direito de propriedade sobre um imóvel e da restituição do mesmo, se peça também, alternativamente, para o caso de esta restituição não ser possível, o pagamento de uma indemnização pela perda definitiva daquele imóvel».
Jurisprudência também seguida no Acórdão do Tribunal de Conflitos de 25-09-2014 (rel. Cons. Fernandes do Vale): «Para decidir uma típica e paradigmática ação de reivindicação são competentes os tribunais comuns».
No entanto, a presente ação não é apenas de reivindicação. O autor pede também ao tribunal, e pede a título principal (pelo menos relativamente ao pedido formulado na al. c), que condene os réus a: (c) verem ser declarados nulos ou anulados os atos de penhora e adjudicação de tal prédio, pelo estado Português, através dos Serviços de Finanças da Guarda, em 6 de Fevereiro de 2015, à ré Números Indispensáveis – Investimentos Unipessoal, Ld.ª, ordenando-se o cancelamento de todos as inscrições e registos, a favor da 3.ª ré, a que, porventura, tal adjudicação e venda tenham dado origem, bem como a imediata suspensão do referido processo de execução fiscal; (e) reconhecerem que, para o caso de não se entender como se deixa exposto, atentas as razões invocadas, sempre ao Autor Município da Guarda, assiste direito de retenção sobre o identificado prédio, nos termos do disposto no artigo 754.º e ss. do Cód. Civil, o que aqui se invoca para todos os legais e devidos efeitos, designadamente para lhe serem pagos todos os créditos correspondentes ao valor das obras que incorporou no prédio em questão e que supra se deixaram enumerados.
Fixando-se a competência no momento da instauração da ação e tendo estes pedidos subjacentes as alegadas ilegalidades/irregularidades cometidas no âmbito processo de execução fiscal instaurado pelo serviço de finanças contra a segunda ré, conclui-se que a matéria em discussão nos leva para um litígio emergente de uma relação jurídica administrativa (em sentido lato) – saber se a administração tributária tramitou corretamente o processo de execução fiscal ou se cometeu irregularidades processuais que violam os direitos do autor.
Está, assim, em causa a «fiscalização da legalidade (...) dos demais atos jurídicos emanados por pessoas coletivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal» (artigo 4.º/1-b) do ETAF), bem como o apuramento da «responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público» (artigo 4.º/1-g) do ETAF), questões estas cuja competência para apreciação está reservada aos tribunais administrativos.
Para questões idênticas tem sido esta a jurisprudência dos tribunais superiores.
O Acórdão do Plenário do STA de 03-06-2015 (relator Cons. Vítor Gomes, in www.dgsi.pt), tendo como causa de pedir a indemnização devida pelos danos causados com a anulação de uma venda executiva, decidiu que «as ações administrativas destinadas à apreciação da responsabilidade de entes públicos por prejuízos decorrentes da prática de atos tributários ou de atos administrativos em matéria tributária, fundando-se na responsabilidade civil extracontratual, são da competência material dos tribunais administrativos» - decisão idêntica havia sido já proferida também no Ac STA de 09-05-2012, do Plenário do STA (relator Cons. Ascensão Lopes).
No mesmo sentido, o Ac RC de 21-10-2008 (rel. Des. Gregório de Jesus) decidiu que: «1. Para a determinação da competência em razão da matéria é necessário atender ao pedido e especialmente à causa de pedir formulados pelo autor, pois é desta forma que se pode caracterizar o conteúdo da pretensão do demandante ou, nas doutas palavras de Alberto dos Reis, é assim que se caracteriza o “modo de ser da lide”. 2. Manuel de Andrade ensinava que a competência em razão da matéria é a competência das diversas espécies de tribunais, diversas ordens de tribunais dispostas horizontalmente, isto é, no mesmo plano, não havendo entre elas uma relação de supra-ordenação e subordinação, baseada a definição desta competência na matéria da causa, ou seja no seu objeto, encarado sob o ponto de vista qualitativo – o da natureza da relação substancial pleiteada e que o tribunal regra é o da comarca. 3. A competência material dos tribunais comuns é aferida por critérios de atribuição positiva e de competência residual. 4. Segundo o critério de atribuição positiva, pertencem à competência do tribunal comum todas as causas cujo objeto é uma situação jurídica regulada pelo direito privado, civil ou comercial. Segundo o critério da competência residual, incluem-se na competência dos tribunais comuns todas as causas que, apesar de não terem por objeto uma situação jurídica fundamentada no direito privado, não são legalmente atribuídas a nenhum tribunal judicial não comum ou a nenhum tribunal especial – arto 18o, no 1, da Lei no 3/99, de 13/01 (LOFTJ), e 66o do CPC. 5. Conforme estatui o arto 4o, no 1, al. g), do novo ETAF (Lei no 13/2002, de 19/02, cuja entrada em vigor ocorreu em 1/01/2004), com a redação que lhe foi dada pela Lei no 107-D/2003, de 31/12, “1 – compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto: ... g) questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas e direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa”. 6. É inquestionável que o legislador do novo ETAF cometeu à jurisdição administrativa a apreciação de responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, independentemente da questão de saber se esta responsabilidade emerge de uma atuação de gestão pública ou de uma atuação de gestão privada – esta distinção deixou de ter interesse relevante, para o efeito de determinar a jurisdição competente, que passa a ser, em qualquer caso, a jurisdição administrativa. 7. Todos os litígios emergentes de atuação da Administração Pública que constituam pessoas coletivas de direito público em responsabilidade civil extracontratual pertencem, portanto, à competência dos tribunais administrativos – art.º 4.º, no 1, al. g), do ETAF. 8. O mesmo pensamento legislativo subjacente na al. g) do n.º 1 do art.º 4o do ETAF/2002 surge reforçado na sua al. i), conferindo competência aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal para apreciação de litígios que tenham por objeto a “responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público”. 9. Numa ação civil em que o autor pretende a condenação solidária de um Município e de uma sociedade comercial (que foi contratada pelo Município para o efeito), a retirarem o saneamento (público) implantado nos seus terrenos, repondo-o no seu estado anterior, a repararem os danos causados num edifício e no pagamento de determinada quantia a título de indemnização, a competência em razão da matéria para tal apreciação compete aos tribunais administrativos e fiscais – art.º 10.º, n.ºs 1 e 7, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22/02 (CPTA)».
Também o Acórdão do Tribunal de Conflitos de 21-05-2008 (rel. Cons. Souto Moura) decidiu que «Para a ação, interposta contra a Fazenda Nacional, em que se pede a declaração de nulidade da compra e venda de um imóvel penhorado em execução fiscal, formalizada por escritura pública, são competentes os tribunais tributários, e não os tribunais judiciais» e, mais recentemente, o AcSTJ de 24-02-2015 (rel. Cons. Salazar Casanova) decidiu que «São materialmente competentes para conhecer da validade ou não de um contrato de compra e venda decorrente de uma execução fiscal, em que tal venda é forçada e concretizada pela entidade pública exequente, sendo comprador um particular, os tribunais do foro administrativo e tributário».
Assim, por estar em causa um litígio em que se suscitam também, a título principal, questões cuja competência é reservada aos tribunais administrativos, conclui-se que este tribunal é materialmente incompetente.
A infração das regras da competência em razão da matéria, nos termos do artigo 96.º/a) do Código de Processo Civil, determina a incompetência absoluta do tribunal, exceção esta que, nos termos do artigo 97o do mesmo diploma legal, pode ser conhecida oficiosamente pelo tribunal (até ser proferido o despacho saneador ou, não havendo lugar a este, até ao início da audiência final) e, nos termos do artigo 99o, implica a absolvição do réu da instância ou o indeferimento liminar, quando o processo o comportar.
Pelo exposto, o tribunal declara a Secção Cível e Criminal da Instância Central da Comarca da Guarda incompetente em razão da matéria para a tramitação do presente processo, por ser da competência dos tribunais administrativos, e, em consequência, absolve os réus da instância».
1.3. Inconformado com tal despacho dele recorreu o A. terminando a sua motivação com as seguintes conclusões.
...
1.4. Colhidos os vistos cumpre decidir.
2. Apreciando
2.1. É, em principio, pelo teor das conclusões do/a recorrente que se delimitam as questões a apreciar no âmbito do recurso (cfr. art.s 608, n.º 2, 635, n.º 4 e 639, todos do C.P.C.).
A única questão consiste em saber qual o tribunal materialmente competente para a causa: se o Tribunal Comum ou se o Tribunal Administrativo.
Vejamos
De conformidade com o preceituado nos arts. 211º, nº 1, da Constituição da República Portuguesa (CRP), 40, nº 1 da Lei de Organização do Sistema Judiciário e 64º do CPC vigente, os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.
Ou seja, os tribunais judiciais, constituindo os tribunais regra dentro da organização judiciária, gozam de competência não discriminada, por isso sendo chamados de competência genérica, gozando os demais, tribunais especiais, de competência limitada às matérias que lhes são especialmente cometidas. Que o mesmo é dizer que a competência dos tribunais judiciais se determina por um critério residual, ou de exclusão de partes - tudo o que não estiver atribuído aos tribunais especiais (cfr. Profs. Palma Carlos (in “CPC Anotado”, pags. 230) e A. dos Reis (in “Comentário”, Vol. I, pags. 146 e segs e Ac. Rel. de Coimbra de 21/10/2008, onde foi relator Gregório da Silva Jesus).
Considerando que o que está em causa é o confronto entre a competência dos tribunais da ordem judicial e a dos tribunais da ordem administrativa para conhecimento de questão de responsabilidade civil extracontratual, vejamos qual é o âmbito da competência dos tribunais desta última ordem.
O artigo 212°, n.° 1 da C.R.P., diz, relativamente à jurisdição comum:
«Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas as outras ordens judiciais».
E o seu n.°3, diz, quanto à ordem administrativa:
«Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais».
Segundo o critério de atribuição positiva, pertencem à competência do tribunal comum todas as causas cujo objecto é uma situação jurídica regulada pelo direito privado, civil ou comercial.
Segundo o critério da competência residual, incluem-se na competência dos tribunais comuns todas as causas que, apesar de não terem por objecto uma situação jurídica fundamentada no direito privado, não são legalmente atribuídas a nenhum tribunal judicial não comum ou a nenhum tribunal especial.
A jurisdição administrativa é exercida por tribunais administrativos, aos quais incumbe, na administração da justiça, dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas (arts. 1º, nº 1, do ETAF e 212º, nº 3, da CRP).
Essencial para se determinar a competência dos tribunais administrativos é, pois, a existência de uma relação jurídica administrativa.
Sabendo-se que a concretização de tal conceito constitui tarefa difícil, podemos, no entanto, definir a relação jurídica administrativa como aquela que, «por via de regra, confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração» (Cfr. Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, Vol. II, 2001, pags. 518) (...), outro não sendo o entendimento de J. C. Vieira de Andrade, quando, depois de afirmar que à justiça administrativa só interessam «as relações jurídicas administrativas públicas, ou seja, aquelas que são reguladas por normas de direito administrativo», acentua que devem ser consideradas relações jurídicas administrativas «aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido» (in “A Justiça Administrativa” - Lições, 3ª Ed., 2000, pags. 79)”.
Como se sabe, desde 1 de Janeiro de 2004 que vigora o novo ETAF, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro.
Conforme estatui o seu artº 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19/2) «compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objeto:
a) Tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares diretamente fundados em normas de direito
administrativo ou fiscal ou decorrentes de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal;
b) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos emanados por pessoas coletivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal, bem como a verificação da invalidade de quaisquer contratos que diretamente resulte da invalidade do ato administrativo no qual se fundou a respetiva celebração;
c) Fiscalização da legalidade de atos materialmente administrativos, praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das Regiões Autónomas, ainda que não pertençam à Administração Pública;
d) Fiscalização da legalidade das normas e demais atos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos;
e) Questões relativas à validade de atos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público;
f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objeto passível de ato administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspetos específicos do respetivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que atue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;
g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas coletivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa; h) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;
i) Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público;
j) Relações jurídicas entre pessoas coletivas de direito público ou entre órgãos públicos, no âmbito dos interesses que lhes cumpre prosseguir;
l) Promover a prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas, e desde que não constituam ilícito penal ou contraordenacional;
m) Contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas coletivas de direito público para que não seja competente outro tribunal;
n) Execução das sentenças proferidas pela jurisdição administrativa e fiscal».
É inquestionável que o legislador do novo ETAF cometeu à jurisdição administrativa a apreciação de responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, independentemente da questão de saber se esta responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada.
A distinção deixa de ter interesse relevante, para o efeito de determinar a jurisdição competente, que passa a ser, em qualquer caso, a jurisdição administrativa.
Todos os litígios emergentes de actuação da Administração Pública que constituam pessoas colectivas de direito público em responsabilidade extracontratual pertencem, portanto, à competência dos tribunais administrativos (cfr. Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, Professor Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, fls. 31 e 32).
Isto é, deixou de vigorar a norma constante do artigo 4º, alínea f), do ETAF de 1984 que excluía da jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das questões de direito privado, ainda que qualquer das partes fosse pessoa de direito público.
O novo regime alargou o âmbito de jurisdição administrativa a todas as questões de responsabilidade civil envolvente de pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se as mesmas são regidas por um regime de direito público ou por um regime de direito privado.
Assim, compete aos tribunais da ordem administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham, nomeadamente, por objecto as questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público (artigo 4º, nº 1, alínea g), do ETAF).
Mas igualmente lhes compete a apreciação da responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público (artigo 4º, nº 1, alínea i), do ETAF) – (cfr. neste sentido Ac. Rel. de Coimbra de 21/10/2008).
Com o novo regime do ETAF foi propósito do legislador confiar à jurisdição administrativa os litígios emergentes da responsabilidade extracontratual da Administração arredando de vez a dicotomia gestão pública – gestão privada, muitas vezes de difícil caracterização com linhas de demarcação muito ténues, e fonte de conflito (cfr. neste sentido os Ac.s do STJ de 11/10/2005, Proc. n.º 05B2294, 8/5/2007, Proc. n.º 07 A 1004, no ITIJ, Prof. Mário Aroso de Almeida, in Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição, fls. 99 e Prof. João Caupers, in Introdução ao Direito Administrativo, 7.ª edição, 2003, fls. 265, conforme citação feita no Ac. Rel. de Coimbra de 21/10/2008).
Este conceito de relações jurídicas administrativas do artigo 4º, nº 1, al. g) do ETAF, em harmonia com o art. 1º, nº 1, e ponderado à luz do nº 3 do artigo 212º da Constituição da República acima transcrito, não se confunde com acto de gestão pública, sendo antes, um conceito quadro muito mais amplo.
Abrange todos os casos de responsabilidade civil extracontratual da Administração “independentemente de se tratar de danos resultantes de actos de gestão pública ou de gestão privada (neste sentido, avulta não apenas o elemento histórico de interpretação, visto que essa possibilidade é expressamente mencionada na exposição de motivos, como o elemento literal, dado que a alínea g) do nº 1 deixou de fazer qualquer distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada.” e ainda, “as acções de responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime especifico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas públicas” (cfr. Gomes Canotilho, in Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, n.º 1, Junho de 1994, fls. 115, conforme citação feita no Ac. S.T.J. de 8/5/2007, Proc. n.º 07A1004).
Constitui entendimento pacífico o de que a competência do tribunal se afere de harmonia com a relação jurídica controvertida, tal como a configura o A. e aquela fixa-se no momento em que a acção se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, bem como as modificações de direito, excepto se for suprimido o órgão a que a causa estava afecta ou lhe for atribuída competência de que inicialmente carecesse para o conhecimento da causa (arts. 38 da Lei nº 62/2013, de 26.08 -L.O.S.J.. – Lei de Organização do Sistema Judiciário - e 5º, nº 1, do ETAF — Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais) – (cfr. neste sentido ac. Rel. de Coimbra de 21/10/2008, relatado por Gregório Silva Jesus e Ac. do Tribunal dos Conflitos de 25/9/2014, relatado por José Augusto Fernandes do Vale).
Ou seja, para efeito de determinação da competência do tribunal em razão da matéria não releva o conteúdo do instrumento de defesa apresentado pela ré, mas tão só os termos da causa de pedir e do pedido formulados pelo autor (cfr. Ac. Rel. de Coimbra de 21/10/2008).
Manuel de Andrade ensinava que a competência em razão da matéria é a competência das diversas espécies de tribunais, diversas ordens de tribunais dispostas horizontalmente, isto é, no mesmo plano, não havendo entre elas uma relação de supra-ordenação e subordinação, baseada a definição desta competência na matéria da causa, ou seja no seu objecto, encarado sob o ponto de vista qualitativo - o da natureza da relação substancial pleiteada e que o tribunal regra é o da comarca.
Trata-se de uma competência ratione materiae. A instituição de diversas espécies de tribunais e a demarcação da respectiva competência obedece a um princípio de especialização, com as vantagens que lhe são inerentes (cfr. Noções Elementares de Processo Civil, edição 1976, fls. 94).
Esta é igualmente a jurisprudência pacífica dos nossos tribunais superiores (v., entre outros Ac. STJ de 12/1/94, in C.J., 1994, I, pag. 38; de 9 de Maio de 1995, in C.J., 1995, II, págs. 68-70,e Ac. STJ de 3/5/00, in C.J., 2000, II, pag. 39).
Assim sendo, é pela petição inicial deduzida – que contem a causa de pedir e o pedido - que se deve analisar qual o tribunal materialmente competente em razão da matéria.
Operando à leitura da PI vemos que o A. assenta a causa de pedir em dois pressupostos fundamentais, por um lado a adjudicação realizada em 6 de Fevereiro de 2015 no âmbito do processo de execução fiscal, no Serviço de Finanças da Guarda, invocando o seu direito de propriedade sobre o imóvel objecto da referida venda executiva, direito esse que é incompatível com a venda do mesmo, no âmbito do aludido processo de execução fiscal (cfr. art.º 1 e 2 da P.I.), com base na qual pede na alínea c), do seu pedido que sejam declarados nulos ou anulados os actos de penhora e adjudicação de tal prédio, pelo Estado Português, por outro pede que se reconheça como dono e legitimo possuidor do prédio do aludido prédio, assentando nos artigos 6.º a 10.º da PI, invocando factos tendentes à acessão industrial imobiliária.
Entendeu-se no despacho recorrido, com base nessa causa de pedir e pedidos ser o tribunal competente o tribunal administrativo, na medida em que o pedido principal formulado em c) – serem declarados nulos ou anulados os actos de penhora e adjudicação de tal prédio pelo Estado Português, através dos serviços de finanças da ..., em 6 de Fevereiro de 2015, alicerçando a sua posição em vária jurisprudência citada no despacho recorrido, ser um ato emergente de uma relação jurídica administrativa.
Temos para nós, que lhe assiste razão, na medida em que como se refere no Ac. S.T.J. de 24/2/2015, relatado por Silva Salazar, que advogamos, num caso em tudo similar – onde se escreveu « … Importa ter em conta que, nesta acção, proposta por quem se arroga a qualidade de proprietário do imóvel vendido em execução fiscal interposta contra terceiro que, segundo afirma, não era proprietário de tal imóvel, -
que consequentemente não respondia pelas dividas fiscais do executado -, o pedido não consiste apenas no reconhecimento do direito de propriedade dos AA. … mas também na declaração de nulidade do contrato de compra e venda por ter objecto bem alheio (…)» .
Ora, no caso em apreço a A. pede o seu reconhecimento como dono e legítimo possuidor do prédio, em causa, mas pede também e a titulo principal, que devem ser declarados nulos ou anulados os actos de penhora e adjudicação de tal prédio, pelo Estado Português, através dos serviços de Finanças da ..., em 6 de Fevereiro de 2015, por sua propriedade e não do executado.
Assim face ao exposto, temos para nós, que não assiste razão ao recorrente.
3. Decisão
Pelo exposto, decide-se, julgar o recurso improcedente e manter o despacho recorrido.
Condenar a cargo da recorrente.
Coimbra 17/1/2017
Pires Robalo (relator)
Sílvia Pires (adjunta)
Jorge Loureiro (adjunto)