| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
L…, SA - com sede na Rua …, Porto - recorre da decisão judicial proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] do Porto – em 7 de Junho de 2005 – que absolveu o Município do Porto [MP] do pedido de anulação do despacho de 22.03.04 do Vereador do Pelouro do Urbanismo da respectiva Câmara Municipal [que determinou a suspensão do respectivo procedimento de licenciamento de construção], com fundamento na caducidade do direito de acção, e, considerando ocorrer erro na forma de processo quanto ao pedido indemnizatório, ordenou a notificação das partes para se pronunciarem sobre a eventual convolação da acção administrativa especial em acção comum.
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- A decisão judicial recorrida sofre de um erro de julgamento, pois o prazo legal para a apreciação do recurso hierárquico impróprio era o prazo de 90 dias estabelecido no artigo 175º nº2 [cujo contagem se iniciou após o decurso do prazo de 15 dias previsto no artigo 172º nº1 do CPA], e não o prazo de 30 dias regulado no artigo 175º nº1 do CPA;
2- Com efeito, o Presidente da Câmara Municipal [órgão a quem cabia a apreciação do recurso] determinou, neste caso, a realização de diligências instrutórias complementares [pediu, já após a interposição do recurso hierárquico, um parecer aos serviços jurídicos da Câmara];
3- Deste modo, o prazo para o réu se pronunciar sobre o recurso hierárquico só terminou no dia 17 de Setembro de 2004, dia em que o mesmo foi tacitamente indeferido;
4- Assim, foi só no dia 18 de Setembro que continuou a contagem do prazo para impugnar judicialmente o acto [pois o prazo suspende-se com a utilização de meios de impugnação administrativa] pelo que o prazo para a interposição da acção só findou no dia 26 de Novembro de 2004;
5- Assim sendo, a acção administrativa especial interposta a 24 de Novembro de 2004 é tempestiva, pelo que a decisão judicial recorrida deverá ser revogada por erro de julgamento;
6- Consequentemente, não há também qualquer erro na forma de processo adoptada quanto ao segundo pedido formulado pela autora, pelo que também este pedido deverá ser apreciado no âmbito desta acção.
Para o caso de se decidir, ao abrigo do artigo 149º nº1 do CPTA, conhecer do objecto da causa, apresentam-se agora as conclusões relativas aos fundamentos de procedência da acção:
7- O despacho impugnado nos autos [despacho que determinou a suspensão de um procedimento de licenciamento de obras de construção] é anulável por padecer do vício de violação de lei;
8- O artigo 13º do DL nº555/99, de 16 de Dezembro, na sua actual redacção, estabelece que os procedimentos de licenciamento não se suspendem sempre que os pedidos tenham sido instruídos com informação prévia de carácter vinculativo;
9- Ora, era este precisamente o caso, já que a autora tinha visto o seu pedido de informação prévia ser tacitamente deferido, pelo que neste caso o procedimento não se suspendia;
10- O pedido de informação prévia com que a autora instruiu o seu pedido de licenciamento era vinculativo, pois tinha sido proferido há menos de um ano e era válido, já que a capacidade construtiva ali prevista estava conforme com todos os diplomas legais e regulamentares então em vigor;
11- Deste modo, é inequívoca a anulabilidade do despacho que determinou a suspensão, por vício de violação de lei;
12- O artigo 96º nº1 do DL nº169/99, de 18 de Setembro, estabelece que as autarquias locais respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas de direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções ou por causa desse exercício;
13- Assim, o réu é obrigado a indemnizar a autora por todos os danos que esta tem de suportar como consequência da ilicitude daquele acto, a autora terá assim de ser ressarcida de todos os danos que teve de suportar como resultado da suspensão do procedimento;
14- Verificam-se aqui todos os pressupostos da responsabilidade civil: a conduta do réu foi ilícita, culposa, e originou danos para a autora;
15- Esses danos ascendiam, à data da interposição da acção, a 223.595,65€ [duzentos e vinte e três mil quinhentos e noventa e cinco euros e sessenta e cinco cêntimos];
16- Eles resultam tanto dos juros que a autora tem suportado, como consequência do contrato celebrado com o Banco Internacional de Crédito para adquirir o terreno e financiar a construção, como dos custos de funcionamento da autora, cuja única actividade era a realização deste empreendimento.
Termina pedindo a revogação da decisão judicial recorrida, com o consequente prosseguimento da acção, e, caso se entenda decidir já o mérito da mesma, a condenação do réu nos termos solicitados na petição inicial.
A autarquia recorrida contra-alegou, pedindo a improcedência total do recurso jurisdicional.
O Ministério Público entende dever ser negado provimento ao recurso jurisdicional [artigo 146º nº1 do CPTA].
A recorrente, notificada desta pronúncia do Ministério Público, veio arguir a sua nulidade e pedir que seja retirada do processo.
De Facto
Na decisão judicial impugnada – saneador-sentença – o julgador a quo não discriminou os factos que considerava provados – relevantes para a decisão a proferir - e aos quais deveria aplicar o pertinente direito - artigo 659º nº2 do CPC ex vi artigo 1º do CPTA.
Não obstante tal omissão configurar uma ostensiva causa de nulidade da sentença – artigo 668º nº1 alínea b) do CPC ex vi artigo 1º do CPTA – o certo é que a recorrente não utilizou este argumento para atacar a decisão judicial recorrida, conformando-se tacitamente com essa omissão.
É sabido, porém, que o recurso jurisdicional deve ser apreciado e decidido dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável, as quais permitem ao tribunal superior o suprimento desta essencial carência da sentença recorrida, caso disponha dos elementos de prova necessários para tal – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas pelo Professor Vieira de Andrade in A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes.
Importa, pois, fixar os factos provados e relevantes para a decisão posta em causa, dado que dispomos, nos autos, de todos os elementos necessários para o efeito.
Assim, consideramos provados os seguintes factos:
1- Em 03.09.2002 a Q… SA, na qualidade de promitente compradora de terreno pertencente à Diocese do Porto [sito no Gaveto da rua … e rua …, freguesia da …, Porto] requereu ao Presidente da CMP a apreciação de pedido de informação prévia referente à construção de um edifício de habitação e comércio, fazendo-o de acordo com o DL nº555/99, de 16.12, com a redacção dada pelo DL nº177/01 de 4.06 [RJUE] – ver folha 29 dos autos e folha 1 do PA nº16471/02;
2- Em 16.01.2004 a sociedade anónima L…, na qualidade de proprietária do dito terreno, e invocando o deferimento tácito daquele pedido de informação prévia, requereu ao Presidente da CMP a aprovação do respectivo projecto de arquitectura, fazendo-o de acordo com o disposto nos artigos 4º nº2 alínea c) e 9º do DL nº555/99, de 16.12, com a redacção dada pelo DL nº177/01 de 4.06 – ver folha 33 dos autos e 1 do PA nº1223/04;
3- Em 03.02.2004 os serviços camarários proferiram informação [nº1125/04/DMEU] segundo a qual esse pedido de aprovação não se encontrava em condições de deferimento, de acordo com a alínea a) do nº1 e nº4 do artigo 24º do RJUE – ver folhas 13 e 14 dos autos, e 50 e 51 do PA respectivo, dadas por reproduzidas;
4- Em 10.02.2004 os serviços camarários proferiram informação [nº150/04/DMGU] nos termos constantes de folhas 15 e 16 dos autos – dadas por reproduzidas, ver ainda folhas 48 e 49 do PA respectivo;
5- Em 20.02.2004 o Chefe da DMGU [Divisão Municipal de Gestão Urbanística] propôs: 1. Proponho que se notifique a requerente nos termos da INF/1125/04/DMEU e que o procedimento se encontra suspenso de acordo com o artigo 13º do DL nº555/99, e ainda com o artigo 117º do DL nº380/99, ambos com a redacção actualizada; 2. Deverá ser superiormente ponderada a eventual necessidade de indemnizar a requerente caso a proposta de revisão do PDM não contemple a capacidade edificativa decorrente da escritura de cedência de uma parcela de terreno que o Município do Porto fez à Diocese do Porto – ver folha 17 dos autos, e 52 do PA respectivo;
6- Em 01.03.2004 foi despachado: Concordo. Proponho que se comunique a INF/1125/04/DMEU bem como o referido no ponto 1 da informação que antecede. À consideração do Senhor Vereador – ver folha 17 dos autos e 52 do PA respectivo, parte manuscrita;
7- Em 22.03.2004 o Vereador do Pelouro do Urbanismo da CMP, por delegação do Presidente da Câmara [OS 10/02], despachou: Homologo – ver folha 18-verso dos autos e 52-verso do PA respectivo; ver, ainda, certidão da OS nº10/02, junta a folhas 301 a 307 dos autos por solicitação deste tribunal superior;
8- Em 31.03.2004 foi notificado este despacho à sociedade ora recorrente – ver folha 12 dos autos e 53 do PA respectivo;
9- Em 22.04.2004 a ora recorrente deu entrada nos serviços da CMP, dirigido ao respectivo Presidente, de recurso hierárquico [impróprio] do despacho do Vereador de 22.03.2004 [ponto 7 supra], fazendo-o ao abrigo do artigo 176º do CPA – ver folhas 61 a 63 dos autos e 54 a 56 do PA respectivo, dadas por reproduzidas;
10- Em 04.05.2004 o Chefe de Divisão de Gestão Urbanística despachou: Ao Sr. Dr. P…: Face […] ao recurso hierárquico impróprio solicito a emissão de parecer jurídico sobre a pretensão da requerente – ver folha 57 do PA respectivo;
11- Em 12.05.2004 foi emitido o solicitado parecer jurídico [INF/83/04/DMLSF] no sentido de ser revogado o despacho de 22.03.2004 com fundamento na sua invalidade e nos termos dos artigos 135º, 136º nº1 e 141º nº1, todos do CPA – ver folhas 64 a 72 do PA respectivo;
12- Em 18.05.2004 o Chefe de Divisão de Gestão Urbanística despachou: Concordo com a INF/83/04 pelo que proponho que o Senhor Presidente da Câmara revogue o acto recorrido. À consideração superior – ver folha 73 do PA respectivo;
13- Em 19.05.2004 o Director Municipal de Urbanismo despachou: Concordo. Ao Senhor Presidente da Câmara Municipal a fim de revogar o acto recorrido – ver folha73-verso do PA respectivo;
14- Em 24.11.2004 foi interposta a presente acção administrativa especial – ver folha 2 dos autos.
De Direito
I. Comecemos por apreciar e decidir a questão prévia suscitada pela sociedade recorrente ao arguir a nulidade do parecer emitido pelo Ministério Público, e pedir o seu desentranhamento dos autos, por entender tratar-se da prática de um acto não permitido por lei, nomeadamente pelo artigo 146º nº1 do CPTA.
A Constituição da República Portuguesa [CRP], no artigo 219º nº1, e na parte aqui pertinente, estipula que ao Ministério Público compete […] defender os interesses que a lei determinar […] e defender a legalidade democrática.
O Estatuto do Ministério Público [Lei nº47/86 de 15.10, alterada pela Lei nº2/90 de 20.01, pela Lei nº23/92 de 20.08, pela Lei nº60/98 de 27.08, pela Lei nº20/98 de 02.11, e pela Lei nº42/05 de 29.08] na parte pertinente do seu artigo 1º, e na linha da referida norma constitucional, diz que o Ministério Público […] defende os interesses que a lei determinar […] e defende a legalidade democrática, nos termos da Constituição, do presente Estatuto e da lei.
O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais [ETAF de 2002], no seu artigo 51º, estipula que compete ao Ministério Público […] defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para o efeito, os poderes que a lei processual lhe confere.
O Código de Processo dos Tribunais Administrativos [CPTA], no artigo 9º nº2 [inserido nas disposições fundamentais sobre as partes] diz que independentemente de ter interesse pessoal na demanda, […] o Ministério Público tem legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais – trata-se de uma norma semelhante à do artigo 26º-A do CPC.
É sobre este critério substantivo que acaba por ser decalcada a legitimidade atribuída ao Ministério Público no âmbito da acção administrativa comum [artigo 40º nº1 alínea b) e nº2 alínea c) do CPTA], e da acção administrativa especial [artigo 55º nº1 alínea b), 68º nº1 alínea c), e 73º nº3 do CPTA].
No tocante à acção administrativa especial, preceitua o artigo 85º do CPTA, sob a epígrafe intervenção do Ministério Público, que no momento da citação da entidade demandada e dos contra-interessados, é fornecida cópia da petição e dos documentos que a instruem ao Ministério Público, salvo nos processos em que este figure como autor [nº1]. Em função dos elementos que possa coligir e daqueles que venham a ser carreados para o processo, o Ministério Público pode solicitar a realização de diligências instrutórias, bem como pronunciar-se sobre o mérito da causa, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no nº2 do artigo 9º [nº2]. Para o efeito do disposto no número anterior, o Ministério Público, nos processos impugnatórios, pode invocar causas de invalidade diversas das que tenham sido arguidas na petição [nº3]. Nos processos impugnatórios o Ministério Público pode ainda suscitar quaisquer questões que determinem a nulidade ou inexistência do acto impugnado [nº4].
A nível de recursos jurisdicionais, o artigo 141º nº1 do CPTA reconhece legitimidade ao Ministério Público para interpor recurso ordinário de uma decisão proferida por um tribunal administrativo, se a decisão tiver sido proferida com violação de disposições ou princípios constitucionais ou legais. E o artigo 146º nº1 do mesmo diploma, inserido já na tramitação do recurso jurisdicional, preceitua que recebido o processo no tribunal de recurso e efectuada a distribuição, a secretaria notifica o Ministério Público, quando este não se encontre na posição de recorrente ou recorrido, para, querendo, se pronunciar, no prazo de 10 dias, sobre o mérito do recurso, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no nº2 do artigo 9º. E diz o nº2 que no caso de o Ministério Público exercer a faculdade que lhe é conferida no número anterior, as partes são notificadas para responder no prazo de 10 dias.
Temos, portanto, que no âmbito do contencioso administrativo incumbe ao Ministério Público defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público, exercendo, para esse efeito, os poderes que a lei processual lhe confere.
E a lei confere-lhe, como vimos, legitimidade para intervir como parte, defendendo a legalidade democrática e promovendo a realização do interesse público concretamente plasmado em acção administrativa que ele próprio propõe ou na qual se defende.
Também em sede de recurso jurisdicional, o artigo 141º nº1 do CPTA atribui ao Ministério Público legitimidade para recorrer de decisões judiciais dos tribunais administrativos, centralizando esta legitimidade na defesa da legalidade democrática, ou seja, permite-lhe reagir sempre que a respectiva decisão judicial for, em seu entender, violadora de disposições ou princípios constitucionais ou legais.
O artigo 146º nº1 do CPTA, âmbito que aqui nos interessa, atribui ao Ministério Público, legitimidade para emitir parecer sobre o mérito de recurso jurisdicional interposto por terceiros, sempre que, no seu entender, assim o imponha a defesa de algum dos direitos, interesses, valores ou bens, nele referidos.
Esta intervenção opera em qualquer tipo de processo, limita-se ao pronunciamento sobre o próprio mérito do recurso, e encontra-se condicionada à existência, no caso concreto, de uma situação em que esse pronunciamento seja justificado pela defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou dos valores ou bens referidos no nº2 do artigo 9º do CPTA [saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais].
Para que se justifique a intervenção processual do Ministério Público ao abrigo do artigo 146º nº1 do CPTA não basta, pois, que se verifique uma situação de ilegalidade, mas é necessário que se verifique uma ilegalidade qualificada – ver, a respeito Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, páginas 724 a 729].
Efectivamente, está aqui em causa, sobretudo, a defesa de interesses que a lei determina, efectuada da forma que a lei permite, dado que a defesa directa e mais ampla da legalidade democrática já lhe é permitida, na qualidade de recorrente, pelo artigo 141º nº1 do CPTA.
Daqui resulta que, em princípio, não assistirá legitimidade ao Ministério Público para [ao abrigo do artigo 146º nº1 do CPTA] intervir na defesa da mera legalidade processual, que por si só não constitui direito fundamental ou interesse público especialmente relevante [ver, a respeito, José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 8ª edição, página 455; e AC TCAS de 18.11.04, Rº342/04].
Todavia, entendemos que, mesmo neste último caso, haverá que distinguir as situações em que o próprio Ministério Público suscita determinada questão processual daquelas em que apenas se pronuncia sobre o mérito de questão processual arguida pelo recorrente. De facto, na primeira hipótese, o tribunal terá de encarar a questão ex novo, e apreciar, desde logo, se assiste legitimidade a quem a suscitou, e cremos que não assiste. Na segunda hipótese, o tribunal confronta-se com um pronunciamento, talvez excessivo, mas que não lhe exige qualquer apreciação qua tale, surgindo apenas como um auxiliar da decisão final.
Importa acrescentar ainda que, segundo entendemos, poderá o Ministério Público, no âmbito da sua intervenção ao abrigo do artigo 146º nº1 do CPTA, requerer ao tribunal [ao Relator] determinadas diligências desde que as mesmas sejam instrumentais e necessárias ao seu próprio pronunciamento [caso da solicitação de PA que não está junto aos autos, e caso de convite ao recorrente para apresentar ou esclarecer as suas conclusões de recurso].
Exercida dentro destes parâmetros, a intervenção do Ministério Público ao abrigo do artigo 146º nº1 do CPTA apresenta-se como o exercício de verdadeiro poder-dever de matriz constitucional, cujo exercício obedece a um critério de oportunidade de intervenção que a ele, enquanto órgão titular da função de defesa da legalidade cabe fazer actuar. Ou seja, a oportunidade de intervenção depende da interpretação que o respectivo magistrado do Ministério Público faça quanto à relevância dos interesses em jogo, juízo esse que não é, em princípio, susceptível de controlo jurisdicional.
No presente caso, o Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do artigo 146º nº1 do CPTA, pronunciou-se sobre as duas questões que constituíam o mérito do recurso jurisdicional: saber se à excepção da caducidade do direito de acção era aplicável o regime geral do CPA ou o regime especial da LAL [Lei nº169/99 de 18.09 alterada pela Lei nº5-A/2002 de 11.01], e saber se, no caso deste tribunal entender conhecer do mérito da acção administrativa, esta deveria ou não ser julgada procedente.
É claro que, em boa verdade, apenas quanto a esta segunda questão estariam directamente em causa regras que têm a ver com a defesa do urbanismo [o procedimento foi suspenso pelo despacho impugnado por ter sido entendido que o pedido não se encontrava em condições de deferimento de acordo com os artigos 13º, 24º nº1 alínea a) e nº4 do RJUE, e 117º do DL nº380/99 de 22 de Setembro], regras essas legitimadoras da sua intervenção, sendo certo que a primeira questão configura uma defesa indirecta que apenas às partes caberia, nesta sede, invocar.
De qualquer modo, foram as próprias partes que a suscitaram e esgrimiram nos autos, e não o Ministério Público, limitando-se este a emitir parecer sobre ela, parecer que é, em si mesmo, insusceptível de provocar um pronunciamento autónomo do tribunal superior, remetendo-se, na prática, ao âmbito das intervenções consultivas.
Ressuma do exposto, cremos, que o parecer do Ministério Público emitido no âmbito deste recurso jurisdicional, ao abrigo do artigo 146º nº1 do CPTA, não configura um acto ilegal indutor da sanção de nulidade.
Deve, portanto, ser indeferida a nulidade suscitada pela sociedade recorrente, o que se decide.
II. Cumpre apreciar as questões colocadas pela recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.
III. A autora da acção administrativa especial pediu ao TAF do Porto que anulasse o despacho de 22.03.2004 do Vereador do Pelouro do Urbanismo da CMP, pelo qual foi determinada a suspensão [ao abrigo do artigo 13º do RJUE e do artigo 117º do DL nº380/99 de 22.09] do procedimento de licenciamento de construção por si interposto, e que condenasse o Município do Porto [MP] a indemnizá-la dos danos daí resultantes.
Para o efeito, alega que o despacho administrativo impugnado viola ostensivamente o artigo 17º nº4 do RJUE, e que se encontram preenchidos, no caso, todos os pressupostos da responsabilização do MP por conduta ilícita e culposa.
Na sua contestação, o município demandado, para além de se defender por impugnação, excepcionou a caducidade do direito de acção. Em seu entender, o recurso hierárquico impróprio interposto do despacho do Vereador do Pelouro do Urbanismo [ponto 7 dos factos provados] para o Presidente da CMP [ponto 9 dos factos provados], está sujeito ao regime resultante dos artigos 65º nº6 e nº7, 70º nº6 e 99º-A, todos da Lei nº169/99 de 18.09 [alterada pela Lei nº5-A/2002 de 11.01], de cuja aplicação aos factos provados resulta que quando a acção administrativa foi proposta já tinha terminado o prazo para o efeito previsto nos artigos 58º nº2 alínea b) e nº3, e 59º nº1, ambos do CPTA, ou seja, já tinha caducado o direito de acção.
Respondendo à excepção, a autora chamou a atenção para o facto de ter interposto o recurso hierárquico ao abrigo do artigo 176º do CPA [e não do artigo 65º nº6 da Lei nº169/99], sendo que da aplicação deste regime [artigos 176º nº3 e 175º nº2] aos factos provados resulta que a acção administrativa em causa foi proposta dentro do prazo para o efeito previsto no CPTA [artigos 58º nº2 alínea b) e nº3, e 59º nº1].
O tribunal recorrido, em sede de saneador, julgou procedente a excepção da caducidade do direito de acção e absolveu o MP do pedido. Na decorrência desta decisão, entendeu haver erro na forma de processo quanto ao pedido indemnizatório [artigo 37º nº2 alínea f) do CPTA], e determinou a notificação das partes para dizerem [em 10 dias] se têm algo a opor à convolação dos autos em acção administrativa comum.
A procedência da caducidade do direito de acção fundamentou-a o tribunal recorrido no regime estabelecido pelos artigos 176º nº3, 175º nº1 e nº3, e 172º nº1, todos do CPA, 58º nº2 alínea b) e nº3, e 59º nº1, ambos do CPTA. O regime invocado pelo município demandado como justificativo dessa caducidade foi afastado pelo julgador a quo porque, em seu entender, tal regime [artigo 65º nº6 da Lei nº169/99 de 18 de Setembro], apenas se aplica aos recursos graciosos interpostos para a câmara municipal, que não é o caso.
Discordando do assim decidido, a sociedade recorrente aponta à decisão judicial recorrida erro de julgamento, defendendo que deve ser aplicado, no caso, o prazo de 90 dias previsto no artigo 175º nº2 do CPA e não o prazo de 30 dias do nº1 dessa mesma norma, daí resultando a tempestividade da interposição da acção administrativa especial, bem como a propriedade total deste meio processual.
Como ressuma com clareza da posição das partes, quer em sede de acção administrativa quer em sede de recurso jurisdicional, o pomo da sua discórdia tem a ver com a identificação do regime legal aplicável ao recurso hierárquico impróprio intentado pela ora recorrente do despacho do Vereador do Pelouro do Urbanismo para o Presidente da CMP.
Não está em causa, assim, a determinação da natureza deste recurso gracioso, que consideram, e bem, ser hierárquico impróprio [ver artigos 235º e 239º da CRP, 167º e 176º nº1 do CPA, 56º, 57º 65º nº6 e nº7, 69º, 70º nº6, 75º a 77º, 80º, 89º, 90º e 93º, todos da Lei nº169/99 de 18.09 na redacção dada pela Lei nº5-A/02 de 11.01; Freitas do Amaral, Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico, volume I, 1981, página 123; Curso de Direito Administrativo, volume I, páginas 418 a 422 e 634, e volume III, página 58; Paulo Otero, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, páginas 243 e seguintes; Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho, Código de Procedimento Administrativo Anotado e Comentado, Almedina, 5ª edição, página 1018; AC STA de 02.03.90, Rº27539; AC STA de 30.04.91, Rº025498; AC STA de 10.12.91, Rº029313; AC STA de 03.06.98, Rº043463; AC STA de 13.10.99, Rº0444117 e AC STA de 11.11.03, Rº01265], mas apenas saber se lhe é aplicável o regime especialmente previsto na Lei das Autarquias Locais [Lei nº169/99 de 18.09 (LAL), na redacção dada pela Lei nº5-A/2002 de 11 de Janeiro] ou o regime regra previsto no CPA [Código do Procedimento Administrativo aprovado pelo DL nº442/91 de 15 de Novembro].
Este regime regra, consagrado em 1991, diz que são aplicáveis ao recurso hierárquico impróprio, com as necessárias adaptações, as disposições reguladoras do recurso hierárquico [artigo 176º nº3], sendo que destas últimas disposições se extrai o seguinte: quando a lei não fixe prazo diferente, o recurso hierárquico deve ser decidido no prazo de 30 dias contado a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer [artigo 175º nº1]; este prazo é elevado até ao máximo de 90 dias quando haja lugar à realização de nova instrução ou de diligências complementares [artigo 175º nº2]; caso não seja tomada decisão dentro destes referidos prazos, considera-se o recurso tacitamente indeferido [artigo 175º nº3].
Importa acrescentar, ainda relativamente a este regime regra, que é preciso ter em conta que o autor do acto recorrido tem 15 dias para se pronunciar sobre o recurso e remetê-lo ao órgão competente para dele conhecer [artigo 172º nº1], sendo que este prazo precede e acresce ao prazo concedido para decisão do recurso hierárquico [ver AC STA de 16.01.97, Rº40486; AC STA de 17.12.98, Rº43277; e AC STA de 13.01.2000, Rº44624, segundo o qual os artigos 171º, 172º e 175º nº1 do CPA não consentem outra interpretação que não seja a de que o prazo de 15 dias para a intervenção do órgão recorrido é um prazo específico e autónomo, que precede o prazo de 30 dias fixado para a decisão do recurso hierárquico; ver ainda, a respeito, Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, Almedina, 2ª edição, 1997, página 776].
Assim, segundo o regime regra, uma vez apresentado o recurso hierárquico impróprio [22.04.2004], assistia ao Vereador do Pelouro do Urbanismo o prazo de 15 dias para se pronunciar sobre o recurso [eventualmente revogando-o, modificando-o ou substituindo-o] e remetê-lo ao Presidente da CMP, e assistia a este último o prazo de 30 dias, ou o prazo máximo de 90 dias [no caso do nº2 do artigo 175º], contados a partir da remessa do recurso, para o decidir. Estes prazos, que têm natureza procedimental, são contados nos termos do artigo 72º do mesmo CPA [ou seja: não se inclui na contagem o dia em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo começa a correr (nº1 alínea a), o prazo começa a correr independentemente de quaisquer formalidades e suspende-se nos sábados, domingos e feriados (nº1 alínea b), e o termo do prazo que caia em dia em que o serviço perante o qual deva ser praticado o acto não esteja aberto ao público, ou não funcione durante o período normal, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte (nº1 alínea c)].
Por sua vez, do regime especial consagrado em 1999 e 2002 [os artigos 65º e 70º da LAL não foram alterados pela Lei nº5-A/2002, mas foi este diploma que lhe aditou o artigo 99º-A], a respeito do recurso hierárquico impróprio interposto de actos praticados pelo presidente da câmara no âmbito de delegação camarária, ou dos actos dos vereadores no âmbito de subdelegação do presidente, extrai-se que das decisões tomadas pelo presidente ou pelos vereadores no exercício de competências da câmara, que nele ou neles estejam delegadas ou subdelegadas, cabe recurso para o plenário daquele órgão, sem prejuízo da sua impugnação contenciosa [artigo 65º nº6], este recurso é apreciado pela câmara municipal no prazo máximo de 30 dias após a sua recepção [artigo 65º nº7], sendo que, dado não haver disposição em contrário, esse prazo é contínuo [artigo 99º-A].
Trata-se, pois, de um recurso hierárquico impróprio [como já deixamos dito] mas de natureza facultativa, como expressamente resulta da lei, segundo a qual a sua interposição não prejudica a respectiva impugnação contenciosa [ver artigos 235º e 239º da CRP, 167º e 176º nº1 do CPA, 56º, 57º 65º nº6 e nº7, 69º, 70º nº6, 75º a 77º, 80º, 89º, 90º e 93º, todos da Lei nº169/99 de 18.09 na redacção dada pela Lei nº5-A/02 de 11.01; Freitas do Amaral, Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico, volume I, 1981, página 123; Curso de Direito Administrativo, volume I, páginas 418 a 422 e 634, e volume III, página 58; Paulo Otero, Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa, páginas 243 e seguintes; Santos Botelho, Pires Esteves e Cândido de Pinho, Código de Procedimento Administrativo Anotado e Comentado, Almedina, 5ª edição, página 1018; AC STA de 02.03.90, Rº27539; AC STA de 30.04.91, Rº025498; AC STA de 10.12.91, Rº029313; AC STA de 03.06.98, Rº043463; AC STA de 13.10.99, Rº0444117; AC STA de 11.11.03, Rº01265, e AC TCAN de 18.10.07, Rº32/05.2BECBR].
Este prazo especial, e respectivo modo de contagem, é também aplicável, com as necessárias adaptações, aos recursos interpostos de actos proferidos por dirigentes máximos das respectivas unidades orgânicas, no uso de delegação ou subdelegação do presidente ou vereadores [ver artigo 70º nº6 da LAL], sendo que nada se diz na LAL quanto ao prazo de decisão dos recursos graciosos interpostos dos actos praticados pelos vereadores no uso de delegação de poderes concedida pelo presidente da câmara municipal.
Face a este silêncio da LAL, a questão centra-se em saber, pois, se estamos perante uma lacuna que deva ser integrada mediante o recurso à aplicação analógica do regime especial consagrado nos seus artigos 65º nº7, 70º nº6, e 99º-A, ou perante uma opção do legislador em manter o regime regra do CPA quanto a estes recursos graciosos interpostos de actos dos vereadores no uso de delegação de poderes próprios do presidente da câmara municipal [note-se que também a anterior LAL - DL nº100/84 de 29.03 na redacção dada pela Lei nº18/91 de 12.06 – não contemplava este tipo de recurso gracioso].
Cremos que a não previsão deste tipo de recurso gracioso no âmbito do regime especial da LAL tem uma justificação: prende-se com razões ligadas ao respeito do legislador pela idêntica legitimação popular do presidente da câmara e dos vereadores, que o leva a afastar a simples sugestão de qualquer tipo de ascendente, mesmo em termos de mera supervisão, daquele para com estes.
Na verdade, se esta paridade não sai minimamente beliscada com o recurso gracioso da decisão administrativa de qualquer deles [presidente ou vereadores] para o plenário do órgão executivo que todos integram [câmara municipal], já corre esse risco se é posta em causa, perante o presidente da câmara, a decisão de um dos vereadores.
Há, portanto, razões de fundo que justificam o silêncio da LAL relativamente ao recurso gracioso de actos administrativos proferidos por vereadores no exercício de delegação de poderes próprios do presidente da câmara. O que significa que não existe, no diploma legal em referência, qualquer lacuna carente de integração [artigo 10º do Código Civil], devendo este tipo de recurso hierárquico impróprio facultativo ser regulado pelo regime regra do CPA, o qual prescreve um prazo máximo de 90 dias para pronunciamento do órgão ad quem competente quando haja lugar à realização de nova instrução ou diligências complementares.
Temos, pois, que a ser aplicado este regime regra ao recurso gracioso aqui em causa, e uma vez que foi solicitada a diligência complementar consistente na emissão de parecer jurídico sobre a pretensão da recorrente [pontos 10 e 11 dos factos provados], após a sua interposição assistia ao Vereador do Pelouro do Urbanismo o prazo de 15 dias para se pronunciar e remetê-lo ao Presidente da CMP, e assistia a este último o prazo máximo de 90 dias, contados a partir da remessa do recurso, caso fosse ele o órgão competente para a decisão [parte final do artigo 175º nº1 do CPA].
Isto significa, na prática, e tendo presente que estamos perante um recurso hierárquico impróprio de natureza facultativa, que o prazo de três meses concedido por lei para interposição da acção administrativa especial de impugnação [artigo 58ºnº2 alínea a) do CPTA] esteve suspenso [artigo 59º nº4 do CPTA, segundo o qual a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal] desde 22.04.04 [ponto 9 dos factos provados] até 01.10.04 - [note-se que caso o recurso em causa fosse necessário o referido prazo só si iniciaria com o indeferimento tácito previsto no artigo 175º nº3 do CPA].
Tendo a contagem desse prazo de impugnação contenciosa sido iniciada em 31.03.04 [ponto 8 dos factos provados], terminou, por conseguinte, em 09.12.04 [artigo 58º nº3 do CPTA e 144º do CPC, segundo os quais tal prazo é contínuo, suspendendo-se, no entanto, durante as férias judiciais, salvo se a sua duração for igual ou superior a seis meses ou se tratar de actos a praticar em processos que a lei considere urgentes, e quando terminar em dia em que os tribunais estiverem encerrados, transfere-se o seu termo para o primeiro dia útil seguinte].
Nesta hipótese de aplicação do regime regra, a tese da sociedade recorrente sairia, obviamente, vencedora.
IV. Cremos, porém, e sem prejuízo do acabado de concluir, que este tratamento da questão jurídica que enforma o presente recurso, muito embora seja o que brota do enquadramento legal que lhe foi dado pelas partes e pelo próprio tribunal recorrido, não é o mais correcto.
De facto, todo ele assenta no pressuposto de que o Presidente da CMP era o órgão ad quem competente para apreciar e decidir o recurso hierárquico impróprio facultativo interposto pela sociedade recorrente.
Ora, a este respeito não poderemos olvidar que o despacho do Vereador do Pelouro do Urbanismo mandou suspender o pedido de aprovação de projecto de arquitectura formulado pela L… ao abrigo dos artigos 4º nº2 alínea c) e 9º do RJUE [REGIME JURÍDICO DA URBANIZAÇÃO E DA EDIFICAÇÃO aprovado pelo DL nº555/99 de 16.12 na redacção dada pelo DL nº177/01 de 04.06]. O que significa que estamos, em princípio, perante um procedimento administrativo da competência da própria câmara municipal, embora com faculdade de delegação no presidente e de subdelegação deste nos respectivos vereadores [artigos 64º nº5 alínea a) da LAL, 4º nº2 alínea c), 5º nº1 e 20º nº3, do referido RJUE].
Aliás, parece ter sido mesmo este o entendimento do autor do acto impugnado [Vereador do Pelouro do Urbanismo], dado que o proferiu ao abrigo da delegação de competência que nele fez o presidente da câmara através da OS nº10/02, sendo que a consulta atenta desta ordem de serviço [que mandamos juntar aos autos] nos obriga a concluir que a referida delegação só poderá ter sido uma subdelegação da competência atribuída ao órgão executivo camarário pelo artigo 64º nº5 alínea a) da LAL [ver artigos 65º nº1 e nº2 da LAL].
Assim, do acto do Vereador do Pelouro do Urbanismo da CMP cabia recurso hierárquico impróprio facultativo para o plenário da câmara municipal ao abrigo do artigo 65º nº6 da LAL, recurso esse que poderia ter por fundamento a ilegalidade, inoportunidade ou inconveniência da decisão de suspensão e devia ser apreciado pelo plenário desse órgão executivo no prazo máximo de 30 dias após a sua recepção [nº7 do mesmo artigo].
Só que, na sequência da notificação do despacho do Vereador do Pelouro do Urbanismo, onde se refere, de forma errada ou pelo menos imprecisa, que foi proferido ao abrigo de delegação de poder do presidente da câmara [OS nº10/02], não era de exigir à recorrente que adoptasse conduta diferente daquela que adoptou: interpôs recurso hierárquico impróprio para o presidente da câmara, fazendo-o [e bem, como vimos] nos termos do artigo 176º do CPA.
Errou, portanto, em face daquilo que resulta da lei, mas este seu erro terá de ser, dadas as circunstâncias, tido como desculpável.
Face a este erro desculpável, impunha-se ao Presidente da CMP que oficiosamente remetesse o recurso gracioso para apreciação do plenário da câmara dentro do prazo para o efeito estipulado na lei [referido artigo 65º nº7 da LAL], disso mesmo notificando a sociedade recorrente [artigo 34º nº1 alínea a) do CPA].
Não tendo procedido a essa remessa e a essa notificação, o Presidente da CMP privou a sociedade recorrente do conhecimento de dados indispensáveis para que pudesse determinar a contagem do prazo de impugnação contenciosa do acto primário [sendo que, como vimos, a diferença entre prazos e contagens é profundamente relevante], e assumiu-se perante ela, com o seu silêncio, como órgão ad quem competente.
Até é defensável considerar que não tendo o Presidente da CMP remetido o recurso gracioso ao órgão competente para o decidir [plenário da câmara municipal], inviabilizou a concretização do termo a quo da contagem do prazo máximo de trinta dias previsto para decisão [artigo 65º nº7 da LAL], uma vez que esse termo se concretiza, precisamente, na recepção do recurso pelo órgão competente.
Temos, pois, que nestas circunstâncias, confrontar a sociedade autora com a caducidade do seu direito de impugnar o despacho de 22.03.04 do Vereador do Pelouro do Urbanismo, traduzir-se-ia numa violência ilegal, porque proibida desde logo pelo princípio estrutural da boa-fé, que constitui uma verdadeira linha geral de orientação jurídica imposta a todas os intervenientes em lides administrativas e judiciais [artigo 6º-A do CPA e 266º-A do CPC], e que na sua vertente negativa proíbe a adopção de comportamentos que se mostrem contraditórios [ver Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código de Procedimento Administrativo Comentado, Almedina, 2ª edição, página 110].
Não podendo, assim, a referida inércia administrativa prejudicar a sociedade recorrente no exercício do seu direito de acção, sempre terá de lhe ser aplicado, pelo menos, o regime regra decorrente do CPA, o que nos reconduz à mesma solução tirada no ponto III supra.
Deve, portanto, e também com esta fundamentação, ser aplicado ao caso o regime regra do CPA, saindo vencedora a tese da sociedade recorrente.
V. Mantendo-se nos autos o pedido de impugnação contenciosa do despacho de 22.03.04 do Vereador do Pelouro de Urbanismo, por não ter caducado [contrariamente ao decidido pelo tribunal recorrido] o pertinente direito de o impugnar, decorre que esta pretensão impugnatória [artigo 46º nº2 alínea a) do CPTA] pode ser cumulada com a pretensão de condenação da Administração à reparação dos danos resultantes da sua actuação ilegal [artigo 47º nº1 do CPTA].
Assim, falece também o motivo em que o tribunal recorrido se louvou para ordenar a notificação das partes para se pronunciarem sobre a eventual convolação da acção especial em acção comum.
Ressuma do que fica dito que a decisão judicial recorrida deve ser revogada, e que a acção administrativa especial deve prosseguir a sua normal tramitação, caso nada mais a tal se oponha.
DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste tribunal, no seguinte:
- Conceder provimento ao recurso, e, em conformidade, revogar a decisão judicial recorrida;
- Ordenar a baixa dos autos ao TAF do Porto, para aí prosseguirem a sua normal tramitação, caso nada mais a tal se oponha.
Custas pelo município recorrido - com taxa de justiça fixada nos termos dos artigos 18º nº2 e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.
D.N.
Porto, 15 de Novembro de 2007
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia |
