| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
A…, Lda. – sediada na Zona Industrial…, Coimbra – recorre da decisão judicial proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Coimbra – em 23.06.2008 – que absolveu da instância o MUNICÍPIO DE COIMBRA [MC] com fundamento na falta de impugnabilidade do acto impugnado, e na intempestividade da deduzida impugnação - o saneador/sentença recorrido foi proferido em acção administrativa especial em que a ora recorrente demanda o ora recorrido pedindo ao tribunal que declare nulo o acto de 26.10.94, ou, caso assim não se entenda, o acto de 18.07.2005, e condene o réu no licenciamento dos muros envolventes das suas instalações.
Para o efeito, formula as seguintes conclusões:
1- O acto impugnado é o acto administrativo de 12.08.1994;
2- Tal acto foi tomado sem audiência prévia da ora recorrente, interessado na questão em apreciação;
3- Tal omissão de formalidade essencial consubstancia violação do artigo 87º nº1 do CPA e artigo 267º da CRP;
4- O que acarreta a nulidade do acto nos termos do artigo 133º nº2 alínea d) do CPA, sendo o acto administrativo impugnável na medida em que o acto nulo pode ser impugnado a todo o tempo, segundo o disposto no artigo 134º nº2 do CPA;
5- Fundamenta-se esta ideia no facto do direito de audiência prévia do interessado concretizar um direito subjectivo público de participação procedimental que se insere no catálogo dos direitos análogos aos direitos, liberdades e garantias [artigo 17º in fine da CRP];
6- Como fundamento do acto administrativo apresentou o recorrido um ante-plano de pormenor aprovado pela sua câmara em 26.09.94 por deliberação nº1087 que previa para o local do muro a implantação de arruamentos;
7- Ora, mediante análise do respectivo ante-plano de pormenor de 26.09.94, concluímos que apesar da designação de ante-plano de pormenor, este limitou-se a ser um estudo urbanístico;
8- Não se trata de efectivo plano de pormenor porque não foram cumpridas todas as etapas exigidas pelo DL nº69/90 de 02.03 para a elaboração de planos de pormenor;
9- Fundamentou-se ainda o acto administrativo no artigo 57º nº1 do Regulamento do PDM, segundo o qual se exigia estudo de conjunto nas zonas, no caso, industriais, que garantisse uma solução urbanística adequada ao local;
10- Ora, o indevidamente designado ante-plano de pormenor não cumpre o requisito exigido pelo artigo 57º do Regulamento do PDM, porque não se tratou de um estudo de conjunto;
11- Não esquecendo o facto de que esta actividade administrativa de planificação territorial é marcada por uma ampla discricionariedade de planeamento, tal discricionariedade encontra limites;
12- O respectivo estudo urbanístico não respeitou o princípio da proporcionalidade porque apresenta uma solução demasiado onerosa para o recorrente.
Termina pedindo a revogação da decisão judicial recorrida.
O recorrido [MC] não apresentou contra-alegações.
O Ministério Público [artigo 146º nº1 do CPTA] não se pronunciou sobre o mérito do recurso jurisdicional.
Cumpre, pois, apreciar e decidir o recurso.
De Facto
A decisão judicial recorrida considerou resultarem do processo administrativo apenso [PA], com relevância para apreciar as questões de natureza excepcional invocadas nos autos, os seguintes factos:
A) A autora dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Coimbra [CMC] o requerimento datado de 14.10.1993 [constante de folha 83 do PA], pelo qual apresentou, nos termos ali expostos «projecto de um muro que está a edificar na Zona Industrial da Pedrulha, junto aos seus armazéns, para apreciação e aprovação» ali referindo o seguinte «Os ditos muros destinam-se a contenção de terras que estavam a aluir em virtude dos rigores do Inverno. Mais solicita que lhe seja passada licença pelo prazo de 90 dias»;
B) No seguimento de Informação do técnico [constante de folha 72 do PA], aquele requerimento foi indeferido pelo despacho de 12.08.1994 [vertido sobre aquela informação de folha 72 do PA], bem como determinado que a autora deveria demolir a parte dos muros que interferem com a implantação do arruamento previsto, nos termos propostos por aquela a final daquela Informação [de folha 72 do PA];
C) Em 12.10.1994 foi enviado à autora o ofício constante de folha 70 do PA, com o seguinte teor:
«Por despacho do Exmo. Vereador com competência subdelegada, Engº P...a da S..., exarado em 12 de Agosto findo, foi INDEFERIDO o processo em referência, ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 63º do DL nº445/91, porque:
- A Divisão de Planos emitiu o parecer desfavorável, de que se junta cópia;
- O muro sul inviabiliza a implantação do arruamento previsto no plano de pormenor de que juntamos cópia.»;
D) Em 26.10.1994 foi enviado à autora novo ofício [constante de folha 68 do PA] com o seguinte teor:
«Tendo sido verificado que o ofício desta Câmara enviado a essa firma em 12 do corrente, por lapso, não reproduzia na integra, o despacho então proferido, em aditamento se informa que pelo mesmo despacho exarado ao abrigo do artigo 165º do RGEU e nº1 do artigo 58º do DL nº445/91 pelo Vereador de Obras Engº P... da S... em 12 de Agosto passado, ficam V. Exas. notificados para no prazo de 45 dias proceder à demolição dos muros que interferem com a implantação do aparcamento previsto»;
E) Na sequência daquele ofício, a autora dirigiu ao Presidente da CMC o requerimento datado de 12.12.94 [constante de folha 55 do PA], pelo qual interpôs recurso hierárquico da decisão de 26.10.94 que lhe ordenou a demolição dos muros que interferem com a implantação do aparcamento previsto, recurso que foi indeferido pela deliberação da CMC de 06.02.95 [conforme resulta de folha 50 do PA], deliberação notificada à autora pelo ofício de 22.03.95 [constante de folha 49 do PA]; F) Na sequência do auto de notícia de 05.04.95 [constante de folha 48 do PA] foi determinado pelo despacho de 22.03.1996 nova notificação da autora para proceder à demolição dos muros no prazo de 45 dias, o que foi feito pelo ofício de 04.04.1996 [constante de folha 45];
G) Na sequência da Informação dos serviços datada de 03.07.1996 [constante de folha 43 do PA] foi deliberado na reunião da CMC de 16.09.1996 [cujo extracto da acta consta de folha 41 do PA] proceder à demolição dos muros a expensas da autora, nos termos da proposta vertida a folha 42 do PA, deliberação que foi notificada à autora pelo ofício de 25.09.96 [constante de folha 40 do PA];
H) Na sequência das informações da fiscalização de 31.10.2001 e de 28.03.2003 [constantes de folhas 13 e 14 do PA], foi proposta a notificação da autora para no prazo de 45 dias proceder à demolição do muro [folha 12 do PA], após o que foi notificada, pelo ofício de 17.12.2003 [constante de folha 11 do PA], para se pronunciar sobre aquela proposta;
I) Nada tendo dito, foi então proferido o despacho de 13.02.2004 [constante de folha 9 do PA], que ordenou a notificação da autora nos termos propostos a folha 12 do PA;
J) Em 04.03.2004 foi enviado à autora o ofício constante de folha 8 do PA, com o seguinte teor:
«Em cumprimento do despacho do Exmo. Vereador com competência delegada, Engenheiro J... R..., exarado em 13 de Fevereiro, NOTIFICO V. Exª para proceder à demolição do muro a que alude o nosso ofício nº42401, no prazo ali indicado»;
L) Na sequência da informação dos serviços de fiscalização [constante de folha 6 do PA], foi determinada pelo despacho de 10.06.2005 a notificação pessoal para cumprimento da notificação/ofício [constante de folha 8 do PA], o que foi feito em 05.09.2005, através da “Notificação Pessoal nº077” datada de 18.07.2005 [constante de folha 5 do PA].
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 9ª edição, páginas 453 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. Como resulta ostensivamente da decisão judicial recorrida, o julgador a quo, em sede de saneador-sentença, conheceu e procedeu as duas excepções que tinham sido invocadas pelo réu [aquando da sua contestação] e pelo Ministério Público [artigo 85º do CPTA], ou seja, a excepção da inimpugnabilidade contenciosa do acto administrativo identificado como objecto da acção, e a intempestividade da interposição desta última [caducidade do direito de impugnação contenciosa, como preferimos chamar-lhe].
Efectivamente, após ter analisado o critério actual de definição da impugnabilidade contenciosa de um acto [a partir do texto dos artigos 51º nº1 do CPTA e 120º do CPA, e da doutrina de Freitas do Amaral, Mário Aroso de Almeida, Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e Pacheco de Amorim], e de ter fixado e analisado os factos pertinentes para a decisão das excepções em causa, a juíza a quo proferiu decisão final nestes termos: Julgadas procedentes, nos termos supra expostos, as suscitadas excepções da inimpugnabilidade do acto impugnado e da intempestividade da sua impugnação, que obstam ao conhecimento do objecto da acção, absolve-se o réu da instância [artigos 51º e 58º nº2 alínea b) e nº3 e 89º nº1 do CPTA, e artigo 288º nº1 alínea e) do CPC].
Resulta das doze conclusões formuladas pela ora recorrente, e também, cremos, de forma ostensiva, que ela discorda do decidido quanto à excepção da intempestividade da acção, por entender que estamos perante caso [falta de audiência prévia] sancionado com a nulidade, mas relativamente à procedência da excepção da inimpugnabilidade nada alega em termos justificativos, para além da seca afirmação de que o acto impugnado é o acto administrativo de 12.08.94 [1ª conclusão].
Ora, esta exígua [e um tanto paradoxal] conclusão sobre a questão da inimpugnabilidade do acto merece, cremos, alguma explicação.
É que na acção, e a convite do tribunal, a sociedade autora veio identificar o acto impugnado como sendo o datado de 26.10.94, acto que se encontra actualmente fixado na alínea D) da matéria de facto considerada na decisão judicial recorrida. Porém, tendo o julgador a quo constado, nesta decisão, que o acto identificado pela sociedade autora como objecto da acção impugnatória [de 26.10.94] correspondia apenas ao ofício notificativo do despacho de 12.08.94 [mediante o qual foi indeferido o requerimento de 14.10.93 e ordenada a demolição dos muros], considerou que o acto que deveria constar como objecto da acção impugnatória era este último, e que, mesmo quanto a ele, tinha caducado o direito de impugnação [intempestividade de interposição da acção]. Assim, decidiu arrumar a instância julgando procedente a excepção da inimpugnabilidade do acto que foi impugnado [de 26.10.94], e julgando procedente a questão da caducidade do direito de impugnar o acto que o deveria ter sido [de 12.08.94].
Temos, por conseguinte, que ao alegar que o acto impugnado é o acto administrativo de 12.08.94 [1ª conclusão], a recorrente não está a atacar o julgamento da questão da inimpugnabilidade que foi efectivamente efectuado pelo tribunal a quo [que versou sobre o acto de 26.10.1994], mas antes a repor uma realidade jurídica que confundiu em sede de articulados, mesmo após a reflexão desencadeada pelo convite do tribunal.
Daqui resulta, assim, que o julgamento efectuado pelo tribunal recorrido sobre a excepção da inimpugnabilidade do acto de 26.10.94 se mantém incólume, porque não foi atacado nas conclusões da ora recorrente.
Remanesce, pois, a apreciação do erro de julgamento sobre a questão da intempestividade da interposição da acção [como é identificada nos autos], com referência ao despacho de 12.08.94, efectivamente tido em conta, para esse efeito, pelo tribunal de primeira instância.
A decisão recorrida procedeu esta excepção da caducidade do direito de acção [como preferimos chamar-lhe] por entender que estavam em causa ilegalidades sancionáveis com a mera anulabilidade, e que em 09.11.2005 [data em que foi interposta a acção] já tinham decorrido, há muito, os 2 meses que então lhe eram concedidos para impugnar tal acto [artigo 28º nº1 alínea a) da LPTA].
A recorrente não põe em dúvida esta última conclusão, apenas diverge do julgador a quo no que tange à consequência jurídica da por si invocada falta de audiência prévia, porque, no seu entender, esta ilegalidade ofende o conteúdo essencial de direito fundamental [artigo 133º nº2 alínea d) CPA], devendo, pois, ser sancionada com a nulidade, que é invocável a todo o tempo [artigo 134º nº2 do CPA].
Cremos, todavia, que não lhe assistirá razão, tendo em conta a doutrina e a jurisprudência mais avalizada, em nosso entender, sobre o assunto.
O artigo 267º nº5 da CRP dispõe que o processamento da actividade administrativa será objecto de lei especial, que assegurará […] a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito, e, como é sabido, a doutrina divide-se quanto à natureza deste direito de participação: alguns perspectivam-no como direito análogo aos direitos, liberdades e garantias fundamentais, e daí fazem decorrer a nulidade do acto administrativo praticado com ofensa do direito de audição, aplicando-lhe o disposto no artigo 133º nº2 alínea d) do CPA [ver Sérvulo Correia, “O direito à informação e os direitos de participação dos particulares no procedimento”, Cadernos de Ciência de Legislação, 9/10, Janeiro-Junho de 1994, páginas 156-157; Vasco Pereira da Silva, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, 1996, páginas 426 e seguintes; Marcelo Rebelo de Sousa, “Regime do Acto Administrativo”, Direito e Justiça, volume VI, 1992, página 45; e David Duarte, Procedimentalização, Participação, e Fundamentação: Para uma Concretização do Princípio da Imparcialidade Administrativa como Parâmetro Decisório, 1996, páginas 143 e seguintes; outros negam-lhe, todavia, essa qualidade [ver Freitas do Amaral, “Fases do procedimento decisório de 1º grau”, Direito e Justiça, volume VI, 1992, página 32; Pedro Machete, A Audiência dos Interessados no Procedimento Administrativo, Universidade Católica Editora, 1995, páginas 511 e seguintes; José Manuel dos Santos Botelho, Américo Pires Esteves e José Cândido de Pinho, Código do Procedimento Administrativo Anotado, 3ª edição actualizada e aumentada, página 352].
Desta divisão da doutrina resulta não se impor necessariamente a conclusão, a partir do artigo 267º nº5 da CRP, de que a preterição de audiência prévia dos interessados na formação das decisões [ou deliberações] administrativas deva conduzir sempre à nulidade destas.
Efectivamente, em certos casos, reconhece-se que o direito de participação, sob a forma de direito de audição, se apresenta com uma natureza especial, que demanda que o seu incumprimento deva ser sancionado com o estigma da nulidade própria da violação do núcleo essencial dos direitos fundamentais [artigo 133º nº2 alínea d) CPA]. É o caso, cremos, do direito de audiência e de defesa em procedimentos contra-ordenacionais e quaisquer processos sancionatórios [ver artigo 32º nº10 da CRP] e nos processos disciplinares [ver artigo 269º nº3 da CRP]. Em tais casos, o direito de participação não deriva apenas do artigo 267º nº5 da CRP, mas surge como postulado da própria dignidade da pessoa humana, ou seja, como direito fundamental instrumental, tido como indispensável a uma realização concretizadora do direito fundamental material ou substantivo [ver, a propósito, Vieira de Andrade, O Dever de Fundamentação Expressa de Actos Administrativos, 1991, páginas 197 e seguintes].
Fora destes casos de dita densificação material concretizadora, e daqueles em que a falta de audiência prévia está expressamente sancionada na lei ordinária com a nulidade, deverá, em princípio, corresponder-lhe a sanção da mera anulabilidade [artigo 135º do CPA].
É esta, no fundo, a orientação doutrinária que tem vingado no âmbito da nossa mais alta jurisprudência [ver, entre outros, AC STA de 15.02.94, Rº34824; AC STA de 09.03.95, Rº35846; AC STA de 18.06.96, Rº39316; AC STA de 25.09.97, Rº40609; AC STA de 13.11.97, Rº31956; AC STA de 14.04.99, Rº44078; AC STA de 11.12.2007, Rº0497/07; AC STA de 19.09.08, Rº065/08; AC STA de 25.02.2009, Rº0843/08].
No presente caso, nem estamos perante qualquer densificação concretizadora de um direito fundamental substantivo, nem estamos perante ilegalidade expressamente cominada na lei ordinária com a sanção mais gravosa da nulidade [tão pouco a recorrente explica seja o que for neste sentido], razões pelas quais a preterição de audiência prévia invocada nos autos apenas seria susceptível de levar à anulação do despacho de 12.08.94. Com esta base, só poderá resultar válido o raciocínio jurídico efectuado na decisão judicial recorrida em ordem a suportar o julgamento de procedência da excepção da intempestividade da acção.
Falecem, pois, todas as conclusões da recorrente, devendo ser mantido, em conformidade, o que foi decidido pelo tribunal a quo.
DECISÃO
Nestes termos, decidem os juízes deste tribunal, em conferência, negar total provimento ao recurso jurisdicional, e manter a decisão judicial recorrida.
Custas pela recorrente, fixando-se em 5 UC a taxa de justiça, já reduzida a metade – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A, 73º-D nº3, e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.
D.N.
Porto, 19 de Março de 2009
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro |
