Acórdãos TCAN

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:00092/01 - PORTO
Secção:2ª Secção - Contencioso Tributário
Data do Acordão:03/16/2006
Relator:Valente Torrão
Descritores:TAXA PELA OCUPAÇÃO DO SUBSOLO DO MUNICÍPIO COM CONDUTAS DE COMBUSTÍVEIS - CONSTITUCIONALIDADE
Sumário:O artº 36º, nº 7 do REGULAMENTO E TABELA DE TAXAS E LICENÇAS DO MUNICÍPIO DE MATOSINHOS referente à ocupação do subsolo municipal com condutas de produtos petrolíferos, tal como vem sendo decidido, quer pelo Tribunal Constitucional, quer pelo STA, não ofende nem os princípios constitucionais da proporcionalidade, da igualdade e da boa fé, nem é organicamente inconstitucional uma vez que os tributos nele previstos constituem verdadeiras taxas para cuja criação os municípios gozam de competência.
Aditamento:
Parecer Ministério Publico:
1
Decisão Texto Integral:Acordam na Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:

1. “BP , SA”, pessoa colectiva nº com sede Rua Castilho, 165 1070 – 050 Lisboa, veio recorrer da decisão do Mmº Juiz do TAF do Porto que julgou improcedente a impugnação por si deduzida contra a liquidação da taxa devida por ocupação de subsolo municipal por condutas, efectuada pela Câmara Municipal de Matosinhos referente ao ano de 2001, no montante de 66.673.126$00, apresentando, para o efeito, alegações nas quais conclui:

1ª) A recorrente é dona e legítima possuidora de uma instalação, à superfície, sita no lugar de Real, concelho de Matosinhos, constituída por reservatórios destinados à armazenagem de gás de petróleo liquefeito (GPL) e produtos bran­cos, servidos por três condutas (oleodutos ou «pipelines») que atravessam o subsolo de ter­renos do domínio público municipal:
a) uma, pertença exclusiva da recorrente, com a extensão de 288 m (duzentos e oitenta e oito metros) e com 25,4 cm (vinte e cinco centímetros vírgula quatro) de diâmetro, para produ­tos brancos; - e -
b) duas, em compropriedade, nas proporções de:
b.1) 1/2 da recorrente e 1/2 da sociedade sua congénere SHELL PORTUGUESA, LIMITADA - uma -, com a extensão de 1 151 m (mil cento e cinquenta e um metros) e com 25,4 cm (vinte e cinco centímetros vírgula quatro) de diâmetro, para gás de petróleo liquefeito (GPL); e
b.2) 1/3 da recorrente, 1/3 da SHELL PORTUGUESA, LIMITADA, e 1/3 da PETRÓLEOS DE PORTU­GAL - PETROGAL, S. A. - outra -, com a extensão de 863 m (oitocentos e sessenta e três metros) e com 30,48 cm (trinta centímetros vírgula quarenta e oito) de diâmetro, para produtos brancos.

2ª) Pela «ocupação do subsolo do domínio públi­co municipal» com as condutas anteriormente referidas, a Câmara Municipal de Matosinhos tributou a recorrente, com referência ao ano de 1 999, a título de taxa liquidada de acordo com o estatuído no art.° 36°, 7, do REGULAMENTO E TABELA DE TAXAS E LICENÇAS DO MUNICÍPIO DE MATOSINHOS, em Esc. 66 673 126$00 (sessenta e seis milhões, seiscentos e setenta e três mil, cento e vinte e seis escudos).

3ª) A proporcionalidade própria das taxas tem de pautar-se, no caso concreto, pelo valor que as parcelas do domínio público ocupadas pelas condutas têm ou pelo custo que a sua utilização pela recorrente provoca ao município.

4ª) O município de Matosinhos não presta à recorrente qualquer serviço público.

5ª) Nem a actividade de transporte de produtos petrolíferos, para refinação ou armazenagem, provoca quaisquer custos suplementares ao município.

6ª) As obrigações que, em matéria de transporte dos produtos petrolíferos e de segurança das instalações, decorrem para a recorrente - obrigações amplas, exigentes e onerosas - não geram a necessidade de qualquer pres­tação municipal.

7ª) As taxas não se mostram fixadas considerando a ocupação ou qualquer outro factor legalmente relevante, designadamente a área ocupada, o custo do uso privativo ou o seu valor; antes, em função dos produtos que circulam nas condutas («taxas» mais elevadas para as condutas de «produtos derivados do petróleo ou químicos» e «produtos petrolíferos e afins») e, em caso de igualdade de produtos e de di­mensões das condutas - portanto, de utilizações exactamente iguais do domínio público -, distinguindo os fins a que se destinam esses produtos («fins industriais ou comerciais, para abastecimento» e «refinação ou (...) armazenagem», onerando este em relação àquele, sem justificar porquê, nem atentar em que sem armazenagem não há abastecimento); e também em função da actividade dos donos das condutas, da vantagem económica hipoteticamente re­tirada dessa mesma ocupação - em última análise, da capacidade contributiva da recorrente e demais empresas petrolíferas.

8ª) A taxa suportada pela recorrente, por via da «ocupação do subsolo do domínio público municipal» com as condutas referidas na con­clusão 1.a, passou de Esc. 85$00 (oitenta e cinco escudos), por ano e por metro linear, para Esc. 50 000$00 (cinquenta mil escudos), também por ano e por metro linear; em termos percentuais, um aumento de 58 823,53% (cinquenta e oito mil, oitocentos e vinte e três vír­gula cinquenta e três por cento); sob outro ângulo, mais de 588 (quinhentas e oitenta e oito) vezes!!!

9ª) Não se verificou qualquer melhoria, acrésci­mo ou, sequer, alteração dos serviços prestados pela Câmara Municipal de Matosinhos, na utilização do bem do domínio público, passível de ser invocada como correspectivo do acréscimo da taxa de ocupação do subsolo.

10ª) A taxas foram fixadas em valores que, face aos montantes anteriores, não têm justificação que se vislumbre, sendo, de toda a evidência, um excesso.

11ª) A norma constante do art° 36°, 7, do REGU­LAMENTO E TABELA DE TAXAS E LICENÇAS DO MUNICÍPIO DE MATOSINHOS viola o art.° 266.°, 1 e 2 («princípio da proporcionalidade) da Constituição da República Portuguesa.

12ª) Em caso de igualdade de produtos e de di­mensões das condutas - portanto, de utilizações exactamente iguais do domínio público -, a taxa distingue, sem justificação, os «fins industriais ou comerciais para abastecimento» (art.° 36.°, 4, do REGULAMENTO E TABELA) dos fins para «refinação ou (...) armazenagem» (art.° 36.°, 7, do REGULAMENTO E TABELA), a que se destinam esses produtos, onerando os últimos em relação aos primeiros.

13ª) Não é motivada a causa da diferença de tribu­tação com base na diversidade de produtos que circulam nas condutas e na intensidade da sua utilização.

14ª) São estabelecidos montantes diferenciados consoante a actividade dos donos das condutas, a vantagem económica por eles hipotetica­mente retirada dessa mesma ocupação - em última análise, a sua capacidade contributiva.

15ª) O art.° 36.°, 7, do REGULAMENTO E TABELA DE TAXAS E LICENÇAS DO MUNICÍPIO DE MATOSINHOS ofende também o art.° 13.° («prin­cípio da igualdade») da Constituição da República Portuguesa.

16ª) O aumento das taxas em 58 823,53% (cin­quenta e oito mil, oitocentos e vinte e três vírgula cinquenta e três por cento) - ou, de ou­tro ponto de vista, em mais de 588 (quinhentas e oitenta e oito) vezes - põe em causa, se­gundo critérios de normalidade, de razoabilidade e de senso comum e à luz das regras da experiência e da vida, as expectativas jurídicas da recorrente [a)] nos investimentos por esta realizados na instalação das condutas e das estruturas necessárias à armazenagem dos produtos petrolíferos e [b)] de que o tributo por si suportado, por via da «ocupação do subsolo do domínio público municipal» com os oleodutos referidos na conclusão 1ª, sendo uma taxa, não sofreria um aumento desrazoável, à margem do valor dos custos ou de uma qual­quer melhoria do serviço prestado.

17ª) O art.° 36.°, 7, do REGULAMENTO E TABELA DE TAXAS E LICENÇAS DO MUNICÍPIO DE MATOSINHOS viola o art.° 266.°, 1 e 2 («princípio da boa fé») também da Constituição da República Portuguesa.

18ª) As taxas fixadas pelo município de Matosi­nhos são, assim, no caso concreto, um verdadeiro imposto lançado sobre a recorrente.

19ª) As autarquias não possuem competência para a criação de «impostos», nem tão-pouco de «contribuições especiais».

20ª) Aqueles e estas têm de ser criados por Lei (art° 103.°, 2, da Constituição) ou por Decreto-Lei «autorizado» [art° 165°, 1, i), da Consti­tuição da República Portuguesa].

21ª) Neste contexto, a norma do art.° 36.°, 7, do REGULAMENTO E TABELA DE TAXAS E LICENÇAS DO MUNICÍPIO DE MATOSINHOS (anterior­mente à «renumeração da Tabela de Taxas», em 1 999) enferma de inconstitucionalidade orgânica, por ofensa dos preceitos citados no artigo anterior.

22ª) Decidindo como decidiu, a sentença sub cen­sura violou o disposto nos art.°s 266.°, 1 e 2 («princípio da proporcionalidade), 13.° («princípio da igualdade»), 266.°, 1 e 2 («princípio da boa fé»), 103.°, 2, e 165.°, 1, i), da Constituição da República Portuguesa.

Nestes termos e nos do disposto nos normativos citados supra, bem como em todos os mais, de direito, aplicáveis, que não deixarão de ser supridos, deve ser concedido provimento ao recurso decidindo-se em conformidade com o propugnado nesta alegação -, com as legais consequências, o que se fará por obediência à lei e imperativo da justiça.

2. O MºPº emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso (v. fls. 423).

3. Colhidos os vistos legais cabe agora decidir.

4. São os seguintes os factos dados como provados em 1ª instância e que relevam para a decisão:

a) Mediante o Alvará n° DSC/006, de 1995, foi concedida à impugnante pela Direcção-Geral de Energia, licença, pelo prazo de 20 anos, para explorar uma instalação de armazenagem de produtos derivados de petróleo, com a capacidade de 13 580 m3, na freguesia e concelho de Matosinhos .

b) A impugnante é dona de uma instalação, à superfície, sita no lugar de Real, concelho de Matosinhos, constituída por treze reservatórios [4 esféricos e 2 cilíndricos, com a capacidade total de 8.600 m3, destinados à armazenagem de gás de petróleo liquefeito (GPL), e 7 cilíndricos, para armazenagem de produtos brancos].

c) Tais reservatórios são servidos por três condutas (oleodutos ou pipelines) que atravessam o subsolo de terrenos do domínio público municipal, sendo:
• Uma, pertença exclusiva da impugnante, com uma extensão de 288 metros e 25,4 cm de diâmetro, para produtos brancos
• Duas, em compropriedade, sendo
- Uma, 1/2 da impugnante e 1/2 da SHELL PORTUGUESA, LDA, com 1.151 metros de extensão e 25,4 cm de diâmetro, para GPL
- Outra, 1/3 da impugnante, 1/3 da SHELL PORTUGUESA, LDA, e 1/3 da PETRÓLEOS DE PORTUGAL - PETROGAL, SA, com 863 metros de extensão e 30,48 cm de diâmetro, para produtos brancos.

d) A impugnante faz circular nessas condutas, por ano, 410 000 m3 de gasóleo e 240 000 m3 de gasolina.

e) A distribuição do combustível que é armazenado é feita por transporte rodoviário.

f) O Plano Director Municipal (PDM) de Matosinhos, ratificado em Agosto de 1992, veio prever no seu Regulamento uma «área exclusiva de armazenagem de combustíveis», «numa perspectiva de reserva de terreno para receber, por transferência, as instalações desta natureza localizadas noutras áreas do concelho».

g) Essa «área exclusiva» não é aquela onde hoje se situam os depósitos da impugnante.

h) Na área onde se encontram instaladas as empresas com armazenagens de combustíveis, o PDM prevê a transformação do uso do solo para ocupação residencial e equipamento educativo.

i) Em 06.09.994, a Câmara Municipal de Matosinhos (CMM) deliberou ser «(...) imperativa a transferência das instalações de armazenagem de combustível, a prazo. A transferência destas instalações, estava igualmente prevista no Plano Director Municipal, mantendo o Plano de Reconversão concordância com o mesmo».

j) Por deliberação da CMM, de 12.11.996, e da Assembleia Municipal de Matosinhos (AMM), de 24.02.997, foi alterado o Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças do Município de Matosinhos (RTTLMM) para o ano de 1997, em conformidade com o doe. que faz fls. 103 a 168 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

l) Para o ano de 1998, não foi deliberada qualquer alteração do RTTLMM, havendo as taxas nele previstas sido actualizadas nos termos do seu artº. 2°, n° 2.

m) Em reunião extraordinária da CMM, de 28.02.997, esta deliberou apresentar proposta de um novo RTTLMM, em conformidade com o doe. que faz fls. 172 a 184, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

n) Em reunião ordinária da CMM, de 29.04.997, todos os vereadores «(...) foram unânimes em afirmar a necessidade do agravamento das taxas da utilização do subsolo deforma a desincentivar a instalação de empresas que utilizem produtos inflamáveis».

o) Em reunião ordinária da CMM, de 13.05.997 foi aprovada a proposta de alterações ao RTTLMM «nos termos da deliberação de Câmara de 97.04.29, que determinou a reanálise do ponto A. 7 da proposta, e tendo em conta o objectivo definido nessa reunião».

p) Em reunião ordinária da CMM, de 13.05.997 foi deliberado aprovar, por maioria, a proposta apresentada de alterações ao RTTLMM e submetê-la a aprovação da AMM.

q) As alterações a esse RTTLMM foram aprovadas pela AMM em 28.12.998, sem qualquer inovação ou acrescento, e publicadas no Diário da República (Apêndice n° 31/99), II, 61, de 13.03.999.

r) Para o ano de 2000, não foi deliberada qualquer alteração do RTTLMM, havendo as taxas nele previstas sido actualizadas nos termos do seu artº. 2°, n° 2.

s) Para o ano de 2001, não foi deliberada qualquer alteração do RTTLMM, havendo as taxas nele previstas sido actualizadas nos termos do seu artº. 2°, n° 2.

t) Em 08.02.2001, a impugnante foi notificada pela Câmara Municipal de Matosinhos (CMM) de que se encontrava a pagamento, durante o mês de Fevereiro, a taxa devida pela ocupação do subsolo do domínio público municipal relativa às condutas atrás referidas, no montante total de 66.673.126$00.

u) A liquidação das taxas foi efectuada ao abrigo do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças do Município de Matosinhos (RTTLMM), com as alterações aprovadas pela AMM em 28.12.998.

v) As condutas ocupam parcelas de subsolo totalmente cobertas e não interferem no uso a que a via municipal está afecta.

x) Não houve qualquer melhoria, acréscimo ou alteração dos serviços prestados pela CMM à impugnante pela utilização do domínio público.

z) Quando a impugnante instalou as condutas, deu como suposto que o regime administrativo então em vigor se mantivesse substancialmente inalterado.

z1)A instalação das condutas tem natureza fixa, não podendo ser desmontadas ou retiradas sem perda do seu valor.

z2)Dá-se aqui por reproduzido o teor dos does. que fazem fls. 82 a 85,186 a 192, 209 a 215 e 220 a 222 dos autos.


5. As questões a apreciar no presente recurso prendem-se com a constitucionalidade da norma constante do artº 36º, nº 7 do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças do Município de Matosinhos.

Entende a recorrente que tal norma, ao actualizar o valor de 85$00 por ano e metro linear com uma percentagem de 58.823,53% ou 588 vezes mais, atendendo a que a Câmara Municipal não lhe presta qualquer serviço que justifique tal acréscimo, viola o princípio da proporcionalidade implícito no artº 266º, nº 1 e 2 da CRP (conclusão 1ª a 11ª).

Mostra-se também violado o princípio da igualdade consagrado no artº 13º do mesmo diploma ao distinguir, sem justificação, a taxa em função dos fins industriais e comerciais para abastecimento dos fins para a refinação e armazenagem a que se destinam os produtos ( 12ª a 15ª).

Está também afectado o princípio da boa fé, uma vez que o aumento das taxas 588 vezes afecta as expectativas jurídicas da recorrente nos investimentos por ela realizados nas instalações das condutas e das instalações necessárias à armazenagem dos produtos petrolíferos, sendo que tinha expectativa de que a taxa não sofreria um aumento desrazoável à margem de uma qualquer melhoria do serviço prestado (conclusões 16ª e 17ª).

Finalmente, as taxas em causa constituem em si um verdadeiro imposto lançado pela Câmara Municipal, pelo que, carecendo esta de competência legal e constitucional para esse efeito ocorre também a inconstitucionalidade orgânica do referido tributo (conclusões 18ª a 22ª).

Temos então e em resumo, que as questões a apreciar, com referência ao artº 36º, nº 7 acima citado, são as seguintes:
a) Violação do princípio da proporcionalidade;
b)Violação do princípio da igualdade;
c) Violação do princípio da boa fé;
d) Inconstitucionalidade orgânica.

Sobre todas estas questões pronunciou-se a decisão recorrida apoiada em jurisprudência do Tribunal Constitucional.

Quanto à 1ª questão, a fls. 458, ficou escrito na sentença o seguinte:

“De acordo com o artº. 266° n.° 2 da CRP, os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei, devendo actuar, no exercício das suas funções, com respeito pêlos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.
No entendimento da impugnante as importâncias cobradas sob a alçada dos preceitos em causa constituem uma receita pública manifestamente desproporcionada com os custos e a natureza do serviço prestado em troca.
Ora, se por um lado não repugna aceitar que o legislador goze de certa liberdade na fixação do montante das taxas, por outro, é certo que tal liberdade não pode ser ilimitada e aqui se situa o campo de actuação do princípio constitucional da proporcionalidade ou proibição dos excessos impondo uma adequação entre meios e fins ou, nas palavras de Gomes Canotilho «Admitindo que um meio seja ajustado e necessário para alcançar determinado fim, mesmo neste caso deve perguntar-se se o resultado obtido com a intervenção é proporcional à carga coactiva da mesma (...)».
No mesmo sentido já se pronunciou o Tribunal Constitucional (TC), em acórdão onde se analisava exactamente a norma aqui visada e invocando Acórdão n° 187/2001 (Diário da República, II série, de 26 de Junho de 2001): «o princípio da proporcionalidade, em sentido lato, pode (...) desdobrar-se analiticamente em três exigências da relação entre as medidas e os fins prosseguidos: a adequação das medidas aos fins; a necessidade ou exigibilidade das medidas e a proporcionalidade em sentido estrito, ou "justa medida".
Ora, o TC é o órgão especialmente vocacionado para o conhecimento de questões de constitucionalidade e aí se considerou que, ainda que reconhecendo «(...) que, (...) foi consideravelmente aumentado o valor da taxa a pagar pelo particular, sem que tal aumento tenha sido acompanhado de uma qualquer alteração na utilização do subsolo (...), O artº. 36°, n° 4 6 7 do RTTLMM não violava o princípio da proporcionalidade.
A este nível, e olhando a fundamentação do RTTLMM, cremos poder classificar-se estas taxas como taxas mistas pois com elas se assumiu claramente não só uma contraprestação pela utilização do domínio público como uma limitação da procura.
Assim, perspectivando a adequação das medidas aos fins, pode ler-se na "motivação" subjacente às alterações ao RTTLMM: «(...) esta teve presente que a utilização do subsolo para aposição de infra-estruturas é hoje cada vez mais condicionada, atentas as evoluções tecnológicas que determinam que a procura do subsolo para esse fim tenha aumentado substancialmente (...)», (fls. 150), B, «(...) levou-se em linha de conta a necessidade de desmotivar a utilização do subsolo para fins contrários aos acautelados pela autarquia e, pelo contrário, privilegiar a utilização do subsolo que prossiga fins de interesse geral ou público, nomeadamente os casos em que se trata da distribuição de bens de utilização generalizada, distinguindo-os das situações em que se pretende apenas corresponder a um interesse particular ou servir determinada indústria ou instalação (...)», (fls. 150).
Ou seja, numa primeira linha, teve-se consciência da nova realidade, criada por força da evolução tecnológica (utilização do subsolo para instalação de condutas ou cabos de fibras ópticas, televisão por cabo, telecomunicações, metropolitano, parques de estacionamento, etc.), para além das "clássicas" utilizações para redes de electricidade, água e telefones.
Por força de tal evolução ocorreu um aumento significativo da procura do subsolo e, em coerência com as leis do mercado, é legítimo e previsível um aumento do preço de tal bem.
Ora, o aumento significativo do valor económico de um bem tem, por inerência, como contrapartida, um aumento significativo (ainda que não na mesma medida) da utilidade ou valor que ele representa para quem pode adquirir esse bem ou dele beneficia - utilidade proporcionada ao utilizador do serviço.
Por outro lado, e não obstante o aumento significativo do valor económico do bem subsolo, compatibilizou-se essa nova realidade com outros valores, designadamente o de privilegiar a utilização do subsolo que prossiga fins de interesse geral ou público (distribuição de bens de utilização generalizada), em detrimento das situações em que existe um mero interesse particular.
Esta vertente da limitação da procura oferece-se-nos constituir uma finalidade também legítima dados os perigos decorrentes da utilização de produtos perigosos.
Por fim, a evidência de que «(...) a aposição de infra-estruturas provoca sempre desgaste e deficiências (...)», para além de implicar «(...) um duplo ónus às autarquias: um ónus quanto às futuras intervenções ou localização de infra-estruturas, uma vez que um determinado espaço fica ocupado impondo limites às soluções a haver e impondo processos construtivos mais complexos que tenham em conta as infra-estruturas já instaladas; um outro ónus que é o de "suportar" as intervenções de beneficiação e manutenção das infra-estruturas instaladas (...)», (fls. 150).
Concluindo, não se vê que exista uma desproporção insuportável ou excessiva para os diversos utilizadores, pelo que não colhe tal fundamento de impugnação”.

Sobre a 2ª questão, a fls. 460 – vº, o Mmº Juiz recorrido pronunciou-se nos seguintes termos:

“Abordando este princípio, é entendimento jurisprudencial do TC que a observância do princípio da igualdade implica «que se dê tratamento igual a situações de facto essencialmente iguais e tratamento desigual para as situações de facto desiguais» mas «não impede que, tendo em conta a liberdade de conformação do legislador, se possam (se devam) estabelecer diferenciações de tratamento, "razoável, racional e objectivamente fundadas", sob pena de, assim não sucedendo, "estar o legislador a incorrer em arbítrio, por preterição do acatamento de soluções objectivamente justificadas por valores constitucionalmente relevantes"» . Assim, tal princípio só resultaria violado se o RTTLMM visasse apenas a impugnante e não todas as empresas congéneres que estivessem na mesma situação.

A fls. 460 – vº e pronunciando-se sobre a protecção da confiança e da boa fé, escreveu-se o seguinte:

“Sobre a violação de legítimas expectativas, pronunciou-se o TC no ac. n°410/95, em termos de «não há (...) um direito à não frustração de expectativas jurídicas ou à manutenção do regime legal em relações jurídicas duradoiras ou relativamente a factos complexos já parcialmente realizados» e que, «medidas legislativas de política económica conjuntural poderão ser alteradas, em frustração de expectativas, se a conjuntura económica mudar ou se, mesmo sem essa mudança, mudar a orientação geral da política económica em consequência da mudança de governo constitucionalmente previsível. Nada dispensa a ponderação na hipótese do interesse público na alteração da lei em confronto com as expectativas sacrificadas».
E, versando exactamente sobre as normas aqui visadas do RTTLMM, também já o TC se pronunciou sobre estes princípios, entendendo-os como "vectores do princípio da segurança jurídica": «Considerando, agora, o princípio da segurança jurídica, entende o Tribunal que este, diferentemente do que parece estar implicado no entendimento da recorrida, não confere sem mais, por si, aos particulares um direito à manutenção do quadro legal de um dado momento, alicerçado na protecção de expectativas. De um tal princípio, apenas, decorre uma protecção de confiança, sempre com base em critérios de proporcionalidade. Assim, não viola o princípio da confiança a aplicação a situações já constituídas, e que persistem, de alterações legislativas que se possam justificar por ideias de adequação e de exigibilidade (...)» , «(•••) Por outro lado, a autorização concedida para o exercício de uma dada actividade, que afecte a propriedade pública e bens vários que com ela se conexionem, nomeadamente bens ambientais, pressupõe, naturalmente, o cumprimento das exigências legais, que podem, evidentemente, sofrer alterações ou evoluções. Tais exigências reportam-se necessariamente aos encargos ambientais (actuais e previsíveis em face de actividades perigosas) que decorrem para as entidades públicas licenciadoras dessas actividades, presumindo-se, por isso, que se justificam pelo interesse público e sejam exigíveis nessa medida. No caso concreto, não se pode concluir, por não ter sido demonstrado num plano objectivo e na perspectiva do interesse público, que não seja divisável fundamento relevante para a solução consagrada, tal como resulta do aresto citado,
pelo que não procede a invocada violação do princípio da segurança jurídica (princípio da confiança e princípio da boa fé)»
Acresce que, como resulta da (actualidade apurada, as alterações ao RTTLMM foram precedidas de um processo prolongado no tempo, com debate público, no qual a impugnante e suas congéneres se pronunciaram, tendo os argumentos por elas apresentados sido ponderados.
Por outro lado, a situação de facto foi substancialmente alterada pois, como atrás se referiu, houve um acréscimo da procura do subsolo, com repercussões no seu valor económico, circunstâncias estas que a impugnante não podia ignorar.
Improcede, pois, tal invocação”.

Finalmente, quanto à inconstitucionalidade orgânica da citada norma, o Mmº Juiz referiu o seguinte:

“O princípio da legalidade tributária, de consagração constitucional motivada por razões de certeza e segurança dos cidadãos, contende (no que ao caso importa) com a reserva de lei.
Assim, nos termos do artº. 103°, n.° 2 da Constituição da República Portuguesa (CRP), Os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes.
Por outro lado, a criação de impostos e sistema fiscal constituem reserva relativa da Assembleia da República (AR), isto é, o Governo só pode legislar sobre tais matérias mediante autorização legislativa da AR, sob pena de inconstitucionalidade orgânica: artºs. 165°, n.° 1 alínea. i) e n.° 2 da CRP.
A impugnante invocou a inconstitucionalidade em referência no entendimento de que as taxas em causa assumem antes a natureza de impostos pelo que haveria violação do princípio da legalidade dado que o RTTLMM não foi precedido de autorização legislativa da AR.
As quantias em causa estão a ser exigidas à impugnante em razão da ocupação do subsolo municipal por condutas onde circulam produtos petrolíferos e afins. 8
Assim, corresponde-lhes um benefício ou serviço (a utilização de bens do domínio público) pelo que, desde logo, se pode afastar a classificação de imposto atentas as características de unilateralidade, coactividade e destinação a encargos públicos, como é opinião unânime na doutrina 1, antes lhe cabendo a caracterização de taxa.
Na verdade, acompanhando de perto a lição de Sousa Franco e as características por ele apontadas às taxas 2, temos, para além do seu carácter bilateral ou sinalagmático (a utilização em concreto de bens públicos), a autoridade (no sentido de não livremente negociável com o devedor ou de no montante a pagar não intervir a vontade do devedor como elemento de formação do acordo) e ser exigida no âmbito de uma relação concreta com o devedor (a este é proporcionada uma utilidade concreta directamente relacionada com os fins da actividade que lhe dá origem).
Nesta perspectiva, a prestação exigida à impugnante assume a natureza jurídica de taxa.
Contudo, o que se reputa de inconstitucional não são as taxas em geral (já as pagava anteriormente) mas as cobradas após as alterações ao RTTLMM ocorridas em 1998, na medida em que implicaram um aumento sem qualquer correspondência nos serviços prestados.
No que toca à natureza da taxa, tem-se por assente que, não obstante o seu carácter de bilateralidade, não vigora o princípio da equivalência, isto porque à relação sinalagmática (característica essencial da taxa, que permite distingui-la do imposto), importa a equivalência jurídica e não a económica.
Como refere Alberto Xavier «(...) é certo que, do ponto de vista económico só casualmente se verificará uma equivalência precisa entre prestação e contraprestação, entre o quantitativo da taxa e o custo da actividade pública ou o benefício auferido pelo particular - aliás muitas vezes indetermináveis por não existir um mercado que os permita exprimir objectivamente».
Ou seja, não tem que haver necessariamente uma equivalência ou correspectividade entre o custo e os serviços ou benefícios prestados, podendo haver taxas que excedem os custos (sem que isso as insira na categoria dos impostos e residindo, aliás, nesta característica a diferença entre taxa q preço), da mesma forma que podem ser inferiores.
Isto porque há que entrar em linha de conta com as várias funções que as taxas comportam.
É que, para além duma função primacial de assegurar que os custos inerentes ao funcionamento do serviço sejam suportados pelos respectivos utentes, outras podem existir, como a da limitação da procura ou da redistribuição dos encargos públicos, as chamadas taxas redistríbutivas.
Ora, quando uma determinada taxa assume uma função primacial de redistribuição de encargos públicos, necessariamente que a fixação do seu montante deverá ter em conta ou fazer apelo à diversa capacidade contributiva dos utentes, até por imperativo constitucional da equitativa repartição dos encargos públicos ou correcção das desigualdades na distribuição da riqueza e do rendimento.
Neste sentido vão os ensinamentos de Sousa Franco: «Numa outra perspectiva ainda pode aproveitar-se a utilização necessária do serviço para obter rendimentos que excedam o custo: então a taxa contribui para a cobertura dos encargos públicos exactamente como o imposto, havendo até quem haja defendido que estaremos então perante figuras mistas (.,.). na fixação das taxas devidas pelo recurso ao registo predial, quando elas sejam função do valor do prédio, achamo-nos perante uma forma de repartir os encargos, não em função do custo nem do estimulo ou dissuasão ao uso do serviço, mas apenas segundo uma concepção de justiça social semelhante à que preside ao lançamento dos impostos (taxas redistributivas; quando o fim de obter receitas predomina sobre o da justiça, «taxas fiscais»).
E, ainda assim, as semelhanças operativas ou funcionais destas taxas não são de molde a confundi-las com os impostos pois continua a existir nelas (ainda que apenas parcialmente) a relação bilateral ou sinalagma (a contraprestação) essencial à natureza de taxa, ou, como refere Teixeira Ribeiro. Normalmente sucede as taxas serem inferiores, como as propinas, ao custo dos bens. Só normalmente, pois, há taxas iguais ao custo e, até, superiores a ele. Quando superiores temos preços lucrativos, mas que nem por isso se transmudam em receitas patrimoniais, visto continuarem coactivas, nem constituem impostos na parte excedente ao custo, visto manterem o seu carácter bilateral, (destaque nosso).
Concluindo, os montantes cobrados à impugnante revestem a natureza de taxa.
Daqui deriva que os mencionados preceitos não estão feridos de inconstitucionalidade orgânica por violação do princípio da legalidade tributária uma vez que as taxas já não se incluem na competência da AR, tendo o Dec.Lei n° 42/98, de 06.08 (Lei das Finanças Locais) atribuído aos municípios competência para cobrar taxas pela utilização do subsolo do domínio público municipal [art. 19° ai. c)]”.

Como se referiu, a decisão recorrida mostra-se apoiada em jurisprudência do Tribunal Constitucional, jurisprudência essa também seguida neste Tribunal (v. por exemplo, o Acórdão de 10.11.2005 – Recurso nº 0368/04; v. ainda sobre esta matéria os Acórdãos do STA, de 27.04.05 – Recurso nº 1206/04, de 13.04.05 –Recurso nº 1339/04 e de 27.04.05 – Recurso nº 1338/04).

Não temos, por isso, razões que nos levem agora a decidir em sentido diferente.

Sendo assim, improcedem todas as conclusões das alegações e, em consequência, o recurso.

6. Nestes termos e pelo exposto nega-se provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida e julgando-se a impugnação improcedente.
Custas pela recorrente fixando-se a taxa de justiça em quatro UC.
Porto, 16 de Março de 2006
João António Valente Torrão
Moisés Rodrigues
Dulce Neto