| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo:
I. RELATÓRIO
1.1. AA, NIF: ..., residente na Rua ..., ..., ..., propôs a presente ação administrativa contra o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES e INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, IP, pedindo que a presente ação seja julgada procedente, devendo ser proferida sentença que :
“a) Reconheça o direito da Autora a manter-se como subscritora da ré Caixa Geral de Aposentações, com o número 1356744;
b) Condene as RR. a praticar os atos e operações necessários à manutenção da A. como subscritora da Caixa Geral de Aposentações, com efeitos à data em que foi ilegalmente inscrita na Segurança Social;
c) Deverão ainda as RR. serem condenadas nas custas, em todos os demais encargos e em procuradoria.”
1.2. Citada, a Caixa Geral de Aposentações contestou, invocando, em síntese, que a Autora, esteve inscrita na Caixa até 31/08/2012, mas que por força da cessação do seu vínculo contratual em 31/08/2012, perdeu a qualidade de subscritora da CGA, motivo pelo qual, em cumprimento do disposto no n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 60/2005, de 29 de dezembro, foi inscrita no regime geral de segurança social, descontando para aquele regime previdencial desde então.
Mais alega que desde que a Autora foi inscrita no RGSS até à presente ação judicial a mesma não fez qualquer pedido de reinscrição, ou contactou a Caixa com vista a averiguar a sua situação e tentar, caso fosse essa a intenção como parece, e se tal, ainda, fosse possível, restabelecer a sua inscrição na CGA.
Como tal, não existiu qualquer indeferimento de reinscrição por parte da CGA, após o ano letivo 2011/2012 porque não houve qualquer pedido de reinscrição.
Até à citação para contestar a presente ação a Caixa desconhecia a situação da Autora que, caso entendesse que as suas colocações se processaram sem hiatos e pretendesse regularizar a sua situação junto da CGA, deveria, em primeiro lugar contactar as escolas onde lecionou e questionar o porquê da sua não reinscrição na CGA.
E posteriormente, como se mostram decorridos cerca de oito anos desde que deixou de ser subscritora desta Caixa, deveria contactar o Instituto da Segurança Social (ISS) para dar o devido conhecimento dessa pretensão e aferir da possibilidade da anulação da sua inscrição naquele Instituto uma vez que a situação pode já estar consolidada não havendo a possibilidade de reversão sem uma decisão judicial.
Conclui, pedindo que a presente ação seja julgada improcedente por não provada e que a Ré CGA ser absolvida do pedido.
1.3. Citado, o Instituto da Segurança Social, IP, defendeu-se por exceção e por impugnação.
Na defesa por exceção invocou a sua ilegitimidade passiva, aduzindo, para tanto, que a relação material controvertida, tal como a A. a configura, não se estabelece entre si e a entidade aqui demandada, mas sim com os co-demandados CGA e Ministério da Educação, tendo em conta que por via da presente ação o que a A. pretende é o reconhecimento do invocado direito à manutenção da inscrição e do vínculo à CGA, e, portanto, da sua qualidade de subscritora da CGA, não havendo por conseguinte, qualquer relação controvertida com o Instituto demandado.
Na verdade, limitou-se a reconhecer, na situação de facto que lhe foi comunicada pelo Agrupamento de Escolas ..., ..., enquanto entidade empregadora da A., a existência dos requisitos materiais legalmente definidos para que a mesma fosse abrangida pelo regime geral de segurança social.
Como tal, deve ser julgado parte ilegítima e absolvido da instância.
Defendeu-se também por impugnação, sustentando, em suma, que no processo em causa se limitou, por força das orientações seguidas pela entidade empregadora da Autora, a enquadra-la no regime geral de segurança social, por referência ao disposto no art.º 2º, nº 2, da Lei nº 60/2005, de 29/12.
1.4.Citado, o Ministério da Educação contestou, defendendo-se por exceção e por impugnação.
Na defesa por exceção invocou a extemporaneidade da ação, sustentando, para o efeito, que só agora é que a Autora veio discordar do facto de a Administração a ter inscrito no RGSS em detrimento do regime de proteção social da CGA, quando a mesma foi oportuna e devidamente notificada, todos os anos, da sua inscrição na Segurança Social, para cuja instituição realizou os seus descontos, sem nunca os colocar em crise, quando, devia ter diligenciado em tempo, pela impugnação de tais atos, que teria de ocorrer no prazo de três meses (artigo 58.º,n.º 1, alínea b) do CPTA).
Ou , ainda que assim pudesse ser admissível, dentro do prazo de um ano (artigo 69.º, n.º 1 do CPTA) à interposição de ação administrativa de condenação para prática de ato devido, o que igualmente se demitiu a A. de lançar mão.
Invocou também a exceção da impropriedade do presente meio processual, sustentando, em suma, que entendendo a A. estar-se perante atos da administração lesivos dos direitos e interesses que pretende ver reconhecidos na ação, atos que foram do seu conhecimento e anuência, expressa na sua assinatura ou comunicação, o uso do recurso contencioso tinha de circunscrever-se ao quadro da impugnação de ato administrativo ou da condenação à sua prática, sujeito a prazo, sob pena de instabilidade na esfera jurídica da Administração e dos administrados.
Assim sendo, ocorre inidoneidade da forma da ação administrativa, estando o pedido em absoluta discordância com a causa de pedir, já que o ato ou facto jurídico concreto donde emerge o direito invocado não se vislumbra o adequado.
O exercício da tutela jurisdicional efetiva por via de uma ação de reconhecimento de um direito apenas poderá ocorrer quando tal direito não deva resultar de um ato de conteúdo positivo da administração (inscrição no regime da segurança social), como sucedeu no caso concreto e em apreço, mas antes da sua absoluta inércia.
Conclui, pedindo a absolvição da instância.
Por impugnação, sustentou, em termos sumários, que não assiste à Autora o direito que pretende ver reconhecido, devendo a ação ser julgada improcedente.
1.5. Em 21/01/2021, a Senhora Juiz do TAF do Porto proferiu o seguinte despacho:
« Atendendo a que o/a Autor(a) deduz, na Petição Inicial, pedido de condenação à prática de acto devido, notifique o(a) mesmo(a) para cumprir o disposto nos artºs 79º, nº 3, alíneas c) ou d) e 67º, nº 1 do CPTA, nos termos do disposto no artº 87º do mesmo Código, com as consequências prescritas naquele artigo, caso a junção dos documentos necessários não ocorra.
Prazo: 10 dias.»
1.6. Em resposta, a Autora invocou que a presente ação tem previsão na alínea f) do nº 1 do artº 37º do CPTA, uma vez que pretende o reconhecimento do seu direito a manter-se inscrita na Caixa Geral de Aposentações.
1.7. O TAF do Porto proferiu despacho saneador-sentença, no qual fixou o valor da causa em € 30.000,01 e julgou verificada a exceção da falta de interesse em agir da Autora, absolvendo as Rés da instância, sendo o segmento dispositivo do seguinte teor:
«Em face do exposto, decide-se julgar verificada a exceção dilatória de falta de interesse em agir, que obsta ao conhecimento de mérito absolvendo-se os Réus da instância.
Custas pela Autora (artº 527º do CPC).
Registe e notifique.»
1.8. Inconformada com o saneador-sentença assim proferido, a Autora interpôs o presente recurso de apelação, que terminou com a formulação das seguintes Conclusões:
«1 – A recorrente é uma professora contratada pelo Ministério da Educação com contrato de trabalho em funções públicas.
2 – No âmbito dessa relação laboral, a Recorrente foi inscrita (aquando do seu primeiro contrato) no regime da Caixa Geral de Aposentações, atual regime social convergente.
3 – Por verificar que foi erradamente inscrita no regime geral da segurança social aquando de uma interrupção entre contratos, a recorrente interpôs a presente ação de reconhecimento do direito, pugnando pelo reconhecimento do seu direito como subscritora da CGA e pedindo a condenação à materialização desse direito.
4 – Sucede que o Tribunal recorrido considerou a existência da exceção inominada de falta de interesse em agir, absolvendo consequentemente da instância.
5 – Fê-lo por considerar que a Recorrente devia ter lançado mão de uma forma de ação impugnatória.
6 – Sucede que de acordo com o pedido formulado, a Autora pretende que os Réus sejam condenados a reconhecer o direito a manter a sua inscrição e vínculo na CGA e da sua qualidade de subscritora na CGA (integrando-a, assim, no regime de proteção social convergente) e a proceder à reposição da situação legalmente devida.
7 - Estando em causa o reconhecimento do direito à manutenção da inscrição e vínculo da Autora na CGA e, consequentemente, no regime de proteção social convergente, “está em causa o reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico administrativas [artº 37º, nº 1, f) do CPTA] e a condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que igualmente decorrem de normas jurídico-administrativas, não envolvendo a necessidade de emissão de um ato administrativo impugnável, e que, no caso, terá por objeto e objetivo o pagamento de uma quantia [artº 37º, nº 1, j) do CPTA].
8 – Ou seja, contrariamente ao que foi decidido, a ação adequada à satisfação da pretensão formulada será atualmente a ação administrativa não impugnatória.
9 – Acresce que dos autos resulta que os Réus não proferiram ou entregaram/notificaram a Autora de qualquer ato administrativo que recusasse a sua pretensão.
10 – Sendo a forma de processo determinada em função da pretensão deduzida no âmbito de uma determinada causa de pedir, estamos no âmbito da ação prevista no artº 37º, nº 1, do CPTA, alíneas f) e j), respetivamente:
“f) Reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo” e “j) Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que diretamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um ato administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objeto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto”.
11 – Em suma, na presente ação não está em causa nem a impugnação do ato administrativo [cfr. al. a) do nº 1 do Artigo 37º do CPTA], nem a condenação à prática do ato administrativo devido [cfr. al. b) do nº 1 do Artigo 37º do CPTA], mas tão somente o reconhecimento da situação jurídica subjetiva direta, decorrente de normas jurídico-administrativas independentemente da existência prévia de um requerimento dirigido ao Réu ou da existência de uma notificação de eventual ato administrativo.
12 – Concluímos, portanto, pelo manifesto interesse em agir por parte da Autora, a qual pretende a manutenção da sua inscrição na CGA, ao que acresce a adequação da forma do processo à pretensão da Recorrente.
13 – Em função do exposto, não assiste razão à sentença recorrida.
Nestes termos deverá ser concedido provimento ao presente recurso e, em consequência, revogar-se a douta sentença recorrida, cumprindo o Direito e fazendo a Justiça!
1.10. As Apeladas não contra-alegaram.
1.11.O Ministério Público junto deste TCA Norte, notificado nos termos e para efeitos do disposto no artigo 146.º, n.º1 do CPTA, não se pronunciou sobre o mérito do recurso.
1.12. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
*
II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2.1.Conforme jurisprudência firmada, o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.2. Assentes nas mencionadas premissas, as questões que se encontram submetidas à apreciação deste TCAN resumem-se a saber se o saneador-sentença recorrido enferma de erro de julgamento por considerar verificada a exceção da falta de interesse em agir com fundamento no facto de estar em causa uma ação de condenação da administração à prática de ato devido e a Autora não ter cuidado de apresentar previamente ao órgão competente para decidir requerimento a formular a pretensão que pretende agora ver reconhecida por via judicial.
*
III. FUNDAMENTAÇÃO
A.DE FACTO
3.1. A 1.ª Instância julgou provados os seguintes factos:
1. A Autora, tendo sido contratada em 01/09/1997 como professora pela Escola Secundária ..., foi inscrita nessa data como subscritora da Caixa Geral de Aposentações com o número de subscritora 1356744, cfr. teor do Doc. ... junto com a Petição Inicial e por acordo.
2. No ano lectivo 2012/2013 apenas celebrou contrato a partir de 11/09/2012 na Escola EB 2,3 de ... e passou a Autora a pagar contribuições para a Segurança Social, tendo esta assinado a comunicação de admissão de novos trabalhadores para inscrição na Segurança Social – cfr. Doc. ... junto à PI e cfr. fls. 4 a 10 do Processo Administrativo (fls. 81/93 do SITAF);
3. Situação que se mantém até à data, cfr. acordo das partes.
**
III.B.DE DIREITO
B.1. do erro de julgamento decorrente da absolvição da instância com fundamento na falta de interesse em agir.
O presente recurso vem interposto da decisão do TAF do Porto que absolveu as Rés da instância com fundamento na falta de interesse em agir da Autora para intentar a presente ação.
O Tribunal a quo decidiu que faltava à Autora interesse em agir para intentar a presente ação, uma vez que atendendo à causa de pedir e aos pedidos formulados o que a Autora pretende é a condenação da Administração à pratica de ato legalmente devido. E sendo assim, não tendo a Autora cuidado de provar na ação, apesar de convidada para o efeito, que apresentou previamente requerimento que constituía o órgão competente no dever de decidir, falta um pressuposto processual cuja exigência legal se encontra prevista no artigo 67.º do CPTA, qual seja, o da necessidade de tutela judicial ( ou interesse em agir).
A Apelante discorda da decisão assim proferida, sustentado que, no caso, estando em causa a condenação das Rés a reconhecer o direito a manter a sua inscrição e vínculo na CGA e da sua qualidade de subscritora na CGA (integrando-a, assim, no regime de proteção social convergente) e a proceder à reposição da situação legalmente devida, “está em causa o reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico administrativas [artº 37º, nº 1, f) do CPTA] e a condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que igualmente decorrem de normas jurídico-administrativas, não envolvendo a necessidade de emissão de um ato administrativo impugnável, e que, no caso, terá por objeto e objetivo o pagamento de uma quantia [artº 37º, nº 1, j) do CPTA].
Ou seja, na ótica da Apelante, a ação adequada à satisfação da pretensão formulada será atualmente a ação administrativa não impugnatória, uma vez que na presente ação não está em causa nem a impugnação do ato administrativo [cfr. al. a) do nº 1 do Artigo 37º do CPTA], nem a condenação à prática do ato administrativo devido [cfr. al. b) do nº 1 do Artigo 37º do CPTA], mas tão somente o reconhecimento da situação jurídica subjetiva direta, decorrente de normas jurídico-administrativas independentemente da existência prévia de um requerimento dirigido ao Réu ou da existência de uma notificação de eventual ato administrativo.
Quid iuris?
A Apelante reitera que no caso sub judice não se está perante uma ação de condenação à prática de ato devido mas perante uma ação de reconhecimento de uma situação jurídica subjetiva.
Antes de analisarmos se no caso a pretensão formulada pela autora se reconduz a um pedido de condenação da administração à prática de ato administrativo devido ou antes perante uma ação de reconhecimento de direito, consideramos útil começar por tecer algumas considerações de enquadramento sobre o que deve entender-se por interesse em agir.
A este respeito dir-se-á que pese embora a falta de interesse em agir não venha expressamente indicada no n.º4 do artigo 89.º do CPTA como exceção dilatória e não obstante o Código de Processo Civil também a não “contemplar” como exceção dilatória típica, a verdade é que, quer a doutrina, quer a jurisprudência mais avalizada, consideram a falta de interesse em agir como um pressuposto processual, cuja falta constitui uma exceção dilatória inonimada de conhecimento oficioso, que determina a absolvição da instância do réu.
Em termos genéricos, pode dizer-se que a existência de um interesse em agir, também denominado de interesse processual, afere-se por referência ao conteúdo da petição inicial, em função das vantagens e dos benefícios que o autor alega poderem advir-lhe da procedência dos pedidos, devendo os efeitos decorrentes dessa procedência repercutir-se, de forma direta e imediata, na sua esfera jurídica. De notar, que a esse interesse da parte ativa corresponde o interesse, de sentido inverso, da parte passiva: o interesse em impedir a concessão dessa tutela. O interesse na obtenção da tutela jurisdicional, ou seja, a utilidade decorrente da procedência da ação é, assim, necessariamente correlativo do interesse do demandado na não concessão dessa mesma tutela, pelo que quando o autor não tem qualquer interesse em demandar, porque da concessão da tutela jurisdicional requerida não lhe advém qualquer benefício, o demandado também nenhum interesse tem em contradizer, dado que a sua situação jurídica em nada é afetada pela concessão ao autor da tutela jurisdicional requerida- cfr. Acórdão do TRC, de 13/12/2022, processo n.º 2154/19. 3T8PBL.C1.
Em concreto, como bem elucida TEIXEIRA DE SOUSA “apenas comparando a situação em que a parte (ativa ou passiva) se encontra antes da propositura da ação com aquela que existirá se a tutela for concedida, se pode saber se isso representa um benefício para o autor e uma desvantagem para o réu”- ( in As Partes, o Objeto e a Prova na Ação Declarativa, Lex, 1995, p. 98).
Ou como assinala CASTRO MENDES, TEIXEIRA DE SOUSA, in Manual de Processo Civil, Vol. I. AAFDL, 2022, p. 343: “Esta avaliação pressupõe uma comparação das situações que existem antes e depois da concessão daquela tutela jurisdicional. Assim, o autor tem interesse em demandar quando, relativamente à situação em que se encontra antes do processo, aquela tutela lhe atribuir uma vantagem”.
Significa tal que o interesse em agir reclama um benefício direto do efeito jurídico pretendido, pelo que, conforme sustentam ABRANTES GERALDES, PAULO PIMENTA, PIRES DE SOUSA, será “irrelevante para o efeito um mero interesse indireto, reflexo ou mediato, ou ainda mais um interesse diletante ou de ordem moral ou académica”»- (in Código de Processo Civil anotado, Vol. I, Almedina, 2018, p. 59).
Importa precisar que o interesse processual em agir não se confunde “ com a legitimidade processual ou ad causam , embora a pressuponha, pelo que a análise do interesse processual apenas se justifica se as partes na ação forem, de harmonia com o respetivo critério específico de aferição, partes legítimas, devendo, metodologicamente, a apreciação da legitimidade das partes preceder a análise do interesse processual.
Em suma, a legitimidade processual visa assegurar que estão em juízo as partes que têm interesse em obter a tutela jurisdicional, evitando que estejam em juízo estranhos ao objeto da ação, enquanto que o interesse processual, visa assegurar a utilidade da tutela jurisdicional e, portanto, a obviar que entre as partes legítimas existam ações inúteis, pelo que pressupõe que as partes são legítimas, limitando-se a avaliar se a tutela jurisdicional pedida tem alguma vantagem para o autor e, correlativamente, uma qualquer desvantagem para o réu- cfr. Acórdão do TRC, de 13/12/2022, processo n.º 2154/19. 3T8PBL.C1.
É assim que a doutrina e a jurisprudência dos tribunais comuns elucida sobre o interesse em agir, que consideram constituir um pressuposto processual cuja falta configura uma exceção dilatória inonimada que conduz à absolvição da instância.
Também no contencioso administrativo, é apodítico que o interesse processual ou o interesse em agir não se confunde com a legitimidade, conquanto também se exige que, além da legitimidade, se apure a ocorrência de “uma efetiva necessidade de tutela judiciária” (cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual, cit., p. 238), pelo que o interesse em agir assume-se igualmente como um pressuposto processual, respeitante a ambas as partes, dada a correlatividade dos respetivos interesses, necessariamente contrapostos.
Como afirmam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto F. Cadilha ««tanto a jurisprudência como a doutrina têm entendido que o interesse processual é um pressuposto processual que se traduz «na necessidade de usar do processo, de instaurar ou fazer prosseguir a ação» ou «no interesse em utilizar a arma judiciária- em recorrer ao processo.
(…)
O interesse em agir, distinguindo-se da legitimidade processual apresenta-se assim como um “interesse processual, secundário e instrumental em relação ao interesse substancial primário, e tem por objeto a providência solicitada ao tribunal, através da qual se procura ver satisfeito aquele interesse primário, lesado pelo comportamento da contraparte, ou, mais genericamente, pela situação de facto objetivamente existente»» - ( in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos,5.ª Edição, Almedina, pág. 293/295).
De particular, apenas importa frisar, como assinalam os referidos autores que :«Enquanto a lei processual comum elege como primeiro critério de legitimação o interesse processual caracterizado como um interesse em demandar por parte do autor e um interesse em contradizer por parte do réu) e faz intervir a titularidade da relação jurídica controvertida como critério supletivo (…) o nosso artigo 9.º, n.º1, unicamente identifica como parte legítima o sujeito da relação jurídica, remetendo para as disposições especiais do Código relativas aos diferentes meios processuais o enunciado das demais circunstâncias em que o interesse em agir pode justificar a necessidade de tutela judicial»- ( in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos,5.ª Edição, Almedina, pág. 95).
Como já vimos, a exceção da falta de interesse em agir não vem expressamente prevista no CPC como um pressuposto processual, e também não figura como tal no elenco das exceções dilatórias nominadas discriminadas nas várias alíneas do n.º4 do artigo 89.º do CPTA. Porém, é indubitável que se trata de um pressuposto processual cuja falta tem como consequência a absolvição da instância do réu.
Isto dito, sublinhe-se que no CPTA, diferentemente do que sucede no CPC, encontramos uma referência expressa a este requisito no artigo 39.º em relação ás situações que « se prendem com as ações meramente declarativas ou de simples apreciação, que visam acorrer a situações graves de incerteza objetiva, ou de ameaça de lesão, resultantes do fundado receio da verificação de condutas lesivas num futuro próximo, determinadas por uma incorreta avaliação da situação existente, assim como as ações preventivas, dirigidas à obtenção de uma tutela inibitória, de condenação à abstenção de perturbações ilegais ainda não ocorridas»- ( Cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in ob. cit. pág.293).
Embora o pressuposto processual do interesse em agir se coloque com maior enfâse nas situações abrangidas pelo artigo 39.º do CPTA, é inquestionável que a sua exigibilidade é extensiva a toda e qualquer pretensão que se pretenda fazer valer em tribunal, assumindo, é certo, contornos específicos em função do tipo de pretensão que as partes pretendam ver tutelada.
De particular, note-se que, por exemplo, nas ações de impugnação de atos administrativos, a questão de saber quando é que existe uma efetiva necessidade de tutela judiciária, passa essencialmente por saber se o impugnante se encontra numa situação efetiva de lesão que justifique a utilização do meio impugnatório, isto é, se o impugnante tem um interesse direto na anulação do ato. Em tese geral, o Supremo Tribunal Administrativo tem sufragado o entendimento de que o interesse direto deve ser apreciado, por referência ao conteúdo da petição inicial, em função das vantagens que o impugnante alega poderem advir-lhe da anulação do ato, sendo que «os efeitos decorrentes da anulação devem repercutir-se, de forma direta e imediata, na esfera jurídica do impugnante». Tem, assim, legitimidade para impugnar quem «espera obter da anulação do ato impugnado um certo benefício e se encontra em condições de o poder receber»- (cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual, cit., pp. 237-239, 234; cfr. Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 25 de novembro de 2015, processo n.º 01131/15; Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 29 de janeiro de 2015, processo n.º 06242/10, disponíveis em www.dgsi.pt).
Também VIEIRA DE ANDRADE é claro ao afirmar que o Código, “quando está em causa a impugnação de um ato administrativo (...) não exige aos particulares, quanto aos pedidos impugnatórios, a titularidade de uma posição jurídica subjetiva substantiva, bastando-se com a existência de um interesse direto e pessoal na invalidação do ato” (cfr. A justiça administrativa. Lições, 19.ª Edição, Almedina, 291). Mais indica o Autor que o interesse em agir “exige a verificação objetiva de um interesse real e atual, isto é, da utilidade na procedência do pedido” (p. 295).
Já no que concerne ao interesse em agir nas ações de condenação à prática de ato devido, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha assinalam que o artigo 67.º do CPTA, que tem como epígrafe “ Pressupostos” «… refere-se, assim, a um pressuposto em particular, que é concretização do interesse processual ou interesse em agir ( a necessidade de tutela judiciária), que depende da existência de uma situação concretizada de incumprimento do dever de decisão por parte da Administração ou de decisão ilegal de pretensão dirigida à prática de um ato administrativo». Ou seja, neste tipo de ações, apenas terá interesse em agir, em regra, quem previamente tiver interpelado o órgão competente para a prática do ato administrativo e não tiver obtido do mesmo a satisfação da sua pretensão.
Aqui chegados, percebido o que se deve entender pelo pressuposto do interesse em agir, há agora que averiguar se no caso em análise, a pretensão da autora se enquadra no âmbito de uma ação de condenação à prática de ato devido, como entendeu o Tribunal a quo, e daí que na falta de apresentação pela autora de prévio requerimento junto do órgão competente para decidir tenha julgado faltar o pressuposto do interesse em agir por parte da Autora, ou se, ao invés, como sustenta a Apelante, estamos perante uma ação de reconhecimento de direito.
A autora intentou a presente ação tendo em vista obter o reconhecimento do direito à manutenção da sua inscrição e do seu vínculo na Caixa Geral de Aposentações, com efeitos desde o início do ano letivo 2012/2013, e, bem assim, a condenação dos RR. à adoção dos atos e operações necessárias para reconstituir a situação legalmente devida, nomeadamente a transferência das contribuições entregues à Segurança Social para a CGA.
Ancorou a sua pretensão no pressuposto de que a situação de facto é contrária à lei, uma vez que na qualidade de trabalhadora contratada, o seu vínculo se renova anualmente, pelo que não necessita de ser inscrita, por ter sido inscrita em 1997, data em que iniciou funções.
A pretensão da Autora na presente ação é, por conseguinte, a manutenção da sua inscrição na CGA, sendo a questão a decidir a de saber se a mesma, por ter estado inscrita na CGA, antes de 1 de janeiro de 2006, mantém o direito a essa inscrição.
Sobre a questão de sabermos se estamos perante uma ação administrativa destinada à condenação à prática do ato devido ou destinada ao reconhecimento de um direito ou de uma determinada situação jurídica, atendendo ao modo como a Autora configura a ação, ou seja, considerando a causa de pedir e o pedido formulado, afigura-se-nos que a mesma foi corretamente intentada como uma ação para reconhecimento de um direito, nos termos previstos no art.º 37º, nº 1, al. f) do CPTA.
Como se entoa do objeto da ação, está em causa a prolação de uma sentença declarativa ou de simples apreciação, destinada a reconhecer à Autora a manutenção da sua qualidade de beneficiária da CGA desde que foi inscrita como subscritora, ou seja, desde 01/09/1997, data em que foi contratada como professora pela Escola Secundária ..., pretendendo a autora que o tribunal prolate uma sentença que «torne certa» a sua condição de subscritora da CGA, que se encontra colocada em crise pela inscrição no regime geral da segurança social que foi efetuada sem ter na sua base nenhuma decisão administrativa.
Note-se que, como bem referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto F. Cadilha- in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª Edição, Almedina, pág.269/270- «A ação para o reconhecimento de um direito pode ser utilizada em todos os casos em que não tenha de existir um ato administrativo, pelo que o particular não está obrigado a apresentar um requerimento prévio à Administração para provocar a prática desse ato. Desde que o direito que se pretende fazer valer se encontre reconhecido pela ordem jurídica, o interessado pode, desde logo, propor uma ação de reconhecimento de direito e a circunstância de eventualmente existir uma outra via processual alternativa apenas poderá relevar no plano da maior ou menor eficácia da tutela dos interesses ofendidos. É esta a ideia central do princípio da tutela jurisdicional efetiva: a garantia da existência de um meio processual adequado à situação jurídica concreta; mas também a possibilidade e escolha, de entre diversos meios admissíveis, daquele que o interessado considere que melhor assegura a efetivação do seu direito.»
Neste sentido, já se pronunciou este Tribunal Central Administrativo Norte, no Acórdão de 20/12/2022, proferido no processo n.º 312/19.0BEPNF, de que foi relator o Senhor Desembargador Nuno Coutinho, aqui primeiro adjunto, que confirmou a seguinte decisão proferida pela 1.ªInstância:
«No articulado inicial, a Autora peticiona o seguinte:
“a) O reconhecimento do direito da Autora à manutenção da inscrição na CGA com efeitos a 1/09/2013, integrando-a no regime de proteção social convergente desde essa data, com todas as devidas e legais consequências, designadamente o pagamento das contribuições recebidas pela Segurança Social para o regime de proteção social convergente; (…)”.
E assenta o pedido no facto de ter exercido de forma ininterrupta as funções de docente em vários estabelecimentos de ensino, nomeadamente, no ano letivo de 2013/2014 celebrou dois contratos consecutivos, um que iniciou em 01.09.2013 e terminou em 24.09.2013 e o seguinte que iniciou em 25.09.2013 e terminou em 31.08.2014. Desse modo, entende que tenho exercido as suas funções de forma ininterrupta não deveria ter sido inscrita no regime geral de segurança social, mas deveria ter-se mantido como subscritora da CGA.
Contrariamente ao que defende o Ministério da Educação, não estamos aqui perante uma reação a um ato administrativo, nem perante a necessidade de um ato administrativo que defina a situação jurídica da Autora, como melhor veremos.
O enquadramento da Autora no regime de segurança social ou no regime da Caixa Geral de Aposentações, resulta diretamente da legislação aplicável, sem que haja necessidade de uma interpelação prévia por parte da Autora nesse sentido. O enquadramento é efetuado pelas instituições públicas competentes sem necessidade de requerimento prévio dos funcionários, neste caso, dos docentes, já que as entidades empregadoras são responsáveis pela comunicação para efeitos de inscrição dos trabalhadores no devido sistema previdencial (cf. ar.º 29º do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social, aprovado pela Lei nº 110/2009, de 16 de setembro e art.º 3º do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de dezembro).
Tal como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “A ação para reconhecimento de um direito pode ser utilizada em todos os casos em que não tenha de existir um ato administrativo, pelo o particular não está obrigado a apresentar um requerimento prévio à Administração para provocar a prática desse ato. Desde que o direito que se pretende fazer valer se encontre reconhecido pela ordem jurídica, o interessado pode, desde logo, propor uma ação de reconhecimento de direito e a circunstância de eventualmente existir uma outra via processual alternativa apenas poderá relevar no plano da maior ou menor eficácia da tutela dos interesses ofendidos.” (cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 5ª ed. Almedina 2021, págs. 269 e 270)»
De acordo com o artigo 148º do novo Código do Procedimento Administrativo (aprovado pelo Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro) «consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visam produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta”. Ou como nos ensina Freitas do Amaral, “é o ato jurídico unilateral praticado por um órgão da administração no exercício do poder administrativo e que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto”- (cfr. Direito Administrativo, Vol. III, p. 66). Ou ainda como escrevem Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, para os quais ato administrativo, para efeitos do Código do Procedimento Administrativo (CPA), “é a medida ou prescrição unilateral da Administração que produz, direta, individual e concretamente, efeitos de direito administrativo vinculantes de terceiros” (cf. Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª edição, Almedina, 2003, p. 550).
A nosso ver, insiste-se, a transferência da Autora para o regime geral da segurança social não pode ser considerada como um ato administrativo, conquanto é somente o resultado de um ato material praticado pela administração, que opera a transferência da autora de um subsistema para outro, alteração essa que não tem como antecedente qualquer decisão proferida no âmbito de um procedimento administrativo em que a administração tivesse decidido se a autora beneficiava de um sistema de segurança social e qual.
In casu, a Autora apenas pede que lhe seja reconhecida a manutenção de uma situação jurídica subjetiva em que foi investida quando foi contratada como professora, ou seja, por ter iniciado funções na administração pública, em data anterior a janeiro de 2006, de onde faz decorrer o direito de manter a sua inscrição. Não está em causa a atribuição de um novo direito ou prestação, ou de uma qualidade nova, de que pretende passar a beneficiar.
Por outro lado, esse alegado direito de que se arroga titular foi e está posto em causa pela administração em razão da sua transferência em tempos idos para o RGSS, verificando-se uma situação de incerteza quanto ao “direito” da Apelante em manter-se como beneficiária da CGA, sendo evidente o seu interesse em agir, nos termos exigidos pelo artigo 39.º do CPTA.
Assim sendo, impõe-se julgar a presente apelação procedente, revogar a sentença recorrida e ordenar a baixa dos autos à 1.ª instância para prosseguimento dos autos.
**
IV-DECISÃO
Nesta conformidade, acordam os Juízes Desembargadores deste Tribunal Central Administrativo do Norte em conceder provimento ao recurso interposto e, em consequência, revogam a decisão recorrida, determinando-se a baixa dos autos à 1.ª Instância, para que os autos prossigam os seus ulteriores termos.
*
Sem custas.
*
Notifique.
*
Porto, 10 de fevereiro de 2023
Helena Ribeiro
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa |
