| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
O ABRIGO NOSSA SENHORA DA ESPERANÇA, pessoa coletiva sem fins lucrativos, com sede no Porto (devidamente identificada nos autos), autor na ação administrativa especial que instaurou em 22/12/2014 no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto contra o MUNICÍPIO DE (...) – na qual impugnou os despachos de 22/05/2013 e de 03/01/2014, atinentes à demolição levada a cabo pelo réu Município em prédio urbano pertença da autora, peticionando a sua declaração de nulidade ou anulação bem como a declaração de ineficácia do despacho de 22/05/2013 em relação à autora e a declaração de nulidade da operação material de demolição, por inexistência de situação de estado de necessidade administrativa – inconformada com a sentença datada de 05/02/2016 (fls. 118 SITAF) que julgou a ação improcedente absolvendo o réu do pedido, dela interpôs o presente recurso de apelação (fls. 187 SITAF), formulando as seguintes conclusões nos seguintes termos:
1) Vem o presente recurso interposto da sentença, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto por juiz singular, que julgou "(...) a acção totalmente improcedente, por totalmente não provada, e, em consequência, mantenho na ordem jurídica os atos administrativos impugnados, absolvendo ainda o R. dos pedidos." - (Cfr. com sentença recorrida). Salvo o devido e merecido respeito, não partilhamos do mesmo entendimento.
2) Não pode, todavia, e salvo o devido respeito, a apelante conformar-se com a decisão do tribunal a quo, insurgindo-se contra os seguintes pontos: a) Apreciação e interpretação da matéria de facto dada como provada e b) Aplicação do direito à matéria de facto dada como provada.
3) A questão essencial do presente recurso prende-se com a correta interpretação e aplicação dos artigos 89º, 90º, 91º e 108º do RJUE à matéria de facto dada como provada pelo Tribunal a quo.
4) A fls. 16 da sentença ora posta em crise, de forma a estribar a sua decisão, o Tribunal “a quo”, quanto à alegada ineficácia do despacho proferido pelo Vereador do Pelouro da Proteção Civil Fiscalização e Juventude, por falta de notificação, vem dizer: "Volvendo ao caso vertente, resulta da matéria de facto assente que em 20/06/2013 foi emitido o ofício com o n.° I/111365/13/CM_ pelo Departamento Municipal de Proteção Civil do ora R., dirigido à aqui A., por mera carta simples, com a junção da informação técnica n.° I/55825/13/CM_ e respectivos despachos de concordância e ratificação (cfr. ponto 11. do probatório). Todavia, pretendendo-se assegurar aos interessados um conhecimento pessoal e formal dos actos administrativos, importa garantir que essa diligencia ou formalidade procedimental se encontre documentada no respetivo processo, não só através de cópia do ofício remetido, bem como, do comprovativo dessa remessa ou entrega, o que dos autos não resulta, uma vez que apenas é feita menção no processo administrativo do seu envio por carta simples, não registada (refira-se que o respetivo talão de registo serviria de prova em que a mesma foi enviada e em que data, podendo presumir-se que o serviços postais entregariam nos prazos normais a correspondência expedida). Ou seja, não resulta da matéria de facto assente em juízo que a A. tenha sido notificada do sobredito ofício, eventualmente remetido para a mesma, sendo que, não procede sequer outra data de notificação ou do conhecimento dos despachos cuja falta de notificação a Impetrante alega, desconhecendo-se porque não constante dos autos e processo administrativo, a data em que a A. teve conhecimento dos despachos cuja falta de notificação alega, e com razão, face ao que se extrai dos autos. (...) Nesta medida, tendo a presente ação administrativa especial por objeto a declaração de nulidade ou anulação dos atos impugnados, não pode proceder o vício ora em causa, o qual não atinge a validade desses mesmos atos mas tão só a sua eficácia." - (Cfr. com decisão recorrida, sublinhado nosso).
5) Determina o artigo 54º, n.º 1 do CPTA que, "Os atos administrativos só podem ser impugnados a partir do momento em que produzam efeitos." Esclarecendo o n.º 2, alínea a) do referido normativo que, "O disposto no número anterior não exclui a faculdade de impugnação de atos que não tenham começado a produzir efeitos jurídicos quando: Tenha sido desencadeada a sua execução;"
6) Com a presente ação visou-se a anulação do ato administrativo que manteve o despacho de cobrança praticado pelo chefe de Divisão Municipal da Receita em 03-01-2014, e comunicado à Autora pelo ofício com a seguinte referência “I/225378/13/CM_” de acordo com o qual a Câmara Municipal do Porto através de carta registada notificou a Autora, nos termos do artigo 108º do RGEU para que esta procedesse ao pagamento do montante de 18 070, 93 € (dezoito mil e setenta euros e noventa e três cêntimos) no prazo de 20 dias contados partir da recepção daquela notificação. - (Cfr. com documentos juntos aos autos sob os n.ºs 1, 2 e 3 e que aqui se dão por integralmente reproduzidos para os devidos efeitos).
7) Bem como aqueles que o precederam, designadamente, o despacho proferido pelo Sr. Vereador do Pelouro da Proteção Civil, Fiscalização e Juventude praticado a 22 de Maio de 2013, no uso de competência delegada pelo Sr. Presidente da Câmara Municipal do Porto, o despacho proferido pelo Diretor do Departamento Municipal de Proteção Civil, a 04 de Abril de 2013, e o despacho proferido pelo Sr. Comandante a 08 de Abril de 2013. - (cfr. com documentos juntos aos autos sob os n.ºs 1, 2 e 3 e que aqui se dão por integralmente reproduzidos para os devidos efeitos).
8) Determina o artigo 89º n.º 2 do RJUE sob a epigrafe "Obras de Conservação" que: "Sem prejuízo do disposto no número anterior, a câmara municipal pode a todo o tempo, oficiosamente ou a requerimento de qualquer interessado, determinar a execução de obras de conservação necessárias à correção de más condições de segurança ou de salubridade ou à melhoria do arranjo estético." Determinando o n.º 3 do artigo 89º do referido normativo que: "A câmara municipal pode, oficiosamente ou a requerimento de qualquer interessado, ordenar a demolição total ou parcial das construções que ameacem ruína ou ofereçam perigo para a saúde pública e para a segurança das pessoas." Impondo o n.º 4 do artigo 89º do RJUE que, "Os actos referidos nos números anteriores são eficazes a partir da sua notificação ao proprietário."
9) Nos termos do disposto no art. 89º, n.º 2, do RJUE – como, aliás, sucedia ao abrigo do disposto no art. 10º do RGEU - as câmaras municipais devem ordenar a execução das obras necessárias para corrigir as más condições de segurança ou salubridade, com a faculdade de se substituírem aos proprietários, a expensas destes, e sem recurso aos tribunais, em caso de incumprimento das intimações (art. 91º). Isto, de resto, em sintonia com a genérica prerrogativa de substituição coactiva para cumprimento das obrigações que resultem do acto administrativo (art.149º, n.º 2, do Código do Procedimento Administrativo).
10) O artigo 89.º do RJUE versa sobre as competências que são atribuídas à Administração Municipal no âmbito do dever de conservação do património edificado, reconhecendo-lhe o poder de ordenar a realização das obras de conservação necessárias, seja no âmbito das obras de conservação que devem ser efetuadas em todos os edifícios, pelo menos, uma vez por cada período de 8 anos (n.º1/89.º), seja no âmbito das obras necessárias à correção de más condições de segurança e salubridade (n.º2/89.º).
11) A obrigação de executar as obras de conservação necessárias à reposição da segurança e salubridade do imóvel, ordenadas pela Administração Municipal ao abrigo do artigo 89.º, n.º 2 do RJUE são da responsabilidade do proprietário, por se tratar de uma obrigação propter rem ou ob rem.
12) Comprovada a existência de uma alegada situação de degradação de um imóvel que afete o interesse público da segurança e da salubridade, impende sobre a Administração Municipal a obrigação de ordenar a realização das obras destinadas a estancar essa situação.
13) Para além dos dois tipos de obras de conservação, ordinária e extraordinária, o artigo 89º, n.º 3 do RJUE determina ainda a possibilidade de a Câmara Municipal ordenar a demolição total ou parcial das construções que ameacem ruína ou ofereçam perigo para a saúde pública e para a segurança das pessoas.
14) A nossa legislação não diz expressamente o que deve entender-se por "ruína" apenas fornecendo em legislação avulsa a definição de "estado limite da estrutura" (artigo 4.1 do Regulamento de Segurança e Acções para estruturas de edifícios e pontes, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 235/83 de 31 de Maio), nos seguintes termos: "entende-se por estado limite um estado a partir do qual se considera a estrutura fica prejudicada total ou parcialmente na sua capacidade para desempenhar as funções que lhe são atribuídas."
15) É punível com contraordenação a não conclusão das operações urbanísticas referidas no n.º 2 e 3 do artigo 89º nos prazos fixados para o efeito, nos termos da alínea s) do n.º 1 do 98º do RJUE.
16) Naturalmente como decorre do n.º 4 do artigo 89º do RJUE apenas após a notificação ao particular dos actos emanados ao abrigo dos n.ºs 2 e 3 do artigo 89º do RJUE que definam um prazo razoável para o seu cumprimento é que se poderá afirmar a oponibilidade destes ao particular. - Neste sentido vide, RJUE Comentado, Paula Oliveira, Fernanda, Editora Almedina, 3ª Edição, páginas 604 e 605.
17) Determina o artigo 91º, n.º 1 do RJUE que, "Quando o proprietário não iniciar as obras que lhe sejam determinadas nos termos do artigo 89º ou não as concluir dentro dos prazos que para o efeito lhe forem fixados, pode a câmara municipal tomar posse administrativa do imóvel para lhes dar execução imediata."
18) Prescrevendo o n.º 2 daquele normativo que, “À execução coerciva das obras referidas no número anterior aplica-se, com as devidas adaptações, o disposto nos artigos 107º e 108º.”
19) Por sua vez o artigo 108º, n.º 1 do RJUE determina que, “As quantias relativas às despesas realizadas nos termos do artigo anterior, incluindo quaisquer indemnizações ou sanções pecuniárias que a Administração tenha de suportar para o efeito, são de conta do infractor.”
20) Ora face aos pontos 11º e 12º do probatório extrai-se que o despacho proferido pelo Sr. Vereador do Pelouro da Proteção Civil, Fiscalização e Juventude praticado a 22 de Maio de 2013, no uso de competência delegada pelo Sr. Presidente da Câmara Municipal do Porto, que entendeu, ratificar “(…) os actos praticados com fundamento no estado de necessidade nas condições da informação que antecede, pelos factos e fundamentos expressos.” - (Cfr. com documento junto sob o n.º 6), nunca foi notificado à Apelante.
21) Assim, como não foi notificado à Apelante o despacho proferido pelo Director do Departamento Municipal de Protecção Civil, a 04 de Abril de 2013, como não foi notificado à Autora o despacho proferido pelo Sr. Comandante a 08 de Abril de 2013, assim, como não foi notificada a Autora do teor da informação com a referência I/55825/13/CM_, prestada no âmbito do processo registada com o NUD 1141479/13/CM_. (Cfr. com pa e 11º e 12º do probatório).
22) Sempre que um ato administrativo constitua deveres ou encargos para os particulares, a sua notificação aos destinatários surge como condição de eficácia, - ( cfr. artigo 132.º do C.P.A. ).
23) O ónus da prova da efetiva comunicação, bem como da respetiva data, recai sobre a Administração.
24) Dos pontos 11º e 12º da materia de facto dada como provada resulta cristalino que a Câmara Municipal não notificou a apelada de qualquer acto administrativo, designadamente, de qualquer despacho a ordenar a execução de obras de conservação extraordinárias ou de demolição.
25) Foi, sim, emitido pela Direção Municipal de Finanças e Património, Departamento Municipal de Finanças, Divisão Municipal de Receita, ofício com o n.° I/225378/13/CM_, em 03/01/2014, dirigido à aqui A., e rececionado em 07/01/2014, a notificar a mesma da conta referente às obras levadas ordenadas pela Câmara Municipal e cujo destinatário foi a empresa municipal D. E.M..
26) A CÂMARA MUNICIPAL NÃO PODE FAZER OBRAS DE CONSERVAÇÃO OU DEMOLIÇÃO E ENVIAR A CONTA AO PARTICULAR.
27) Existe claramente um vício de violação de lei, relativamente, tanto ao despacho proferido pelo Sr. Vereador do Pelouro da Proteção Civil, Fiscalização e Juventude praticado a 22 de Maio de 2013 como em relação ao ato administrativo que manteve o despacho de cobrança praticado pelo chefe de Divisão Municipal da Receita em 03-01-2014, por violação dos artigos 91º e 108º do RJUE, isto porque, uma vez que a Apelada nunca foi notificada para realizar quisquer obras, não pode o Municipio vir dizer que levou a cabo obras coercivas, pretendedo cobrança nos termos do 108º do RJUE.
28) A Apelante não é infractora!
29) As obras foram levadas a cabo pelo Município Réu em 4, 5, 6, 7, 8, 11, 25, 26 de março e 4 de abril de 2013, e só em 20 de junho de 2013, foi emitido ofício com o n.º I/111365/13/CM_, do Departamento Municipal de Proteção Civil do ora R., dirigido à aqui Apelante, por carta simples, que nunca chegou ao conhecimento do destinatário, Notificação do teor da informação ref. I/55825/13/CM_. - (cfr. com pontos 11º e 12º da matéria de facto dada como provada).
30) O Município, ora Apelado não notificou a Apelante para executar obras nos termos e para os efeitos previstos nos n.ºs 2 e 3 do artigo 89º e 91º do RJUE, e não ordenou a realização dessas obras num prazo razoável,
31) O Município não praticou qualquer ato administrativo de intimação do particular à realização de obras num prazo razoável, obras nos termos e para os efeitos previstos nos n.ºs 2 e 3 do artigo 89º, 91º e 108º do RJUE.
32) Mais, determina o artigo 157º, n.º 1 do CPA que, “No caso de execução para prestação de facto fungível, a Administração notifica o obrigado para que proceda à prática do acto devido, fixando um prazo razoável para o seu cumprimento.”
33) Sem qualquer cobertura legal, levou ele próprio a cabo as obras e passado mais de 10 meses sobre os factos deu conhecimento à Apelante da conta! Ou seja - nos termos conjugados dos artigos 89º, n.º 4 do RJUE, e artigo 132.º do C.P.A. o acto administrativo praticado pelo Sr. Vereador do Pelouro da Proteção Civil Fiscalização e Juventude é ineficaz, não produz quaisquer efeitos jurídicos, não é oponível à ora Apelante, assim como, os atos consequentes.
34) Aliás, determina o n.º 1 do artigo 152º do C.P.A. “A decisão de proceder à execução administrativa é sempre notificada ao seu destinatário antes de se iniciar a execução.”, especificando o n.º 2 daquele diploma que, “O órgão administrativo pode fazer a notificação da execução conjuntamente com a notificação do acto definitivo e executório.”
35) “Valoriza-se assim a ideia, referida pelos AA. do Projecto do Código (ob. cit. pág. 231), de que a execução dos actos impositivos passa pela obrigação de dar aos respectivos destinatários a possibilidade de os cumprirem voluntariamente - surgindo a execução coerciva por parte da Administração, como “último recurso" (…)”, Vide in, CPA Anotado Mário Esteves de Almeida, 2ª Edição, Editora Almedina, página 728.
36) Quanto ao vício de violação de lei e preterição de formalidades legais, veio dizer o Tribunal a quo que, " Daí que o n.° 8 do artigo 90.° do RJUE legitime a Administração a preterir as formalidades previstas, sacrificando o bem jurídico menor, em benefício de um bem maior que urge realizar e proteger, no caso, a segurança pública de terceiros, face à ocorrência de factos graves e anormais e de perigo iminente para um interesse público essencial, muito mais relevante do que o preterido, uma vez que, no caso, a legalidade ordinária impediria o R. de atuar de forma efetiva e célere para superar o perigo constatado. Ou seja, e dito de outro modo, se existir risco iminente de desmoronamento ou grave perigo para a saúde pública, nos termos previstos para o estado de necessidade, como prevê o artigo 90.º, n.º 8, do RJUE, as formalidades previstas podem, como ali se estatui, ser preteridas. (...) Deste modo, apenas podemos concluir pela improcedência do argumento da alegada não verificação do estado de necessidade, porque, como já se concluiu, atenta a matéria de facto assente, deu-se o mesmo como verificado, legitimando, dessa forma as operações materiais efetuadas R e a preterição das formalidades previstas no artigo 90.º do RJUE. Quanto ao ainda invocado pela A. de que, existindo estado de necessidade, o R. apenas poderia, nos termos do artigo 89.º, ordenar a demolição parcial ou total do imóvel, adiantamos, desde já, que não lhe assiste razão." – (Cfr. com sentença recorrida).
37) Salvo o devido e merecido respeito, o Tribunal a quo fez uma incorreta interpretação e aplicação do direito aos factos, isto porque, nos termos do artigo 90º, n.º 8 do RJUE "As formalidades previstas no presente artigo podem ser preteridas quando exista risco iminente de desmoronamento ou grave perigo para a saúde pública, nos termos previstos na lei para o estado de necessidade."
38) Ou seja, as deliberações referidas nos n.ºs 2 e 3 do artigo 89º RJUE podem não ser precedidas de vistoria a realizar por três técnicos a nomear pela câmara municipal, dois dos quais com habilitação legal para ser autor de projeto, correspondentes à obra objecto de vistoria, segundo o regime da qualificação profissional dos técnicos responsáveis pela elaboração e subscrição de projetos.
39) Não obstante, o estado de necessidade a que alude o n.º 8 do artigo 90º do RJUE não afasta a formalidade de notificação ao proprietário para executar as obras nos termos do artigo 89º, n.º 4 do RJUE, em consonância com o disposto nos artigos 152º e 157º do CPA, pois só apenas após a notificação ao particular dos atos emanados ao abrigo dos n.ºs 2 e 3 do artigo 89º do RJUE que definam um prazo razoável para o seu cumprimento é que se poderá afirmar a oponibilidade destes ao particular.
40) Determina sim, que existindo risco iminente de desmoronamento ou grave perigo para a saúde pública as deliberações tomadas ao abrigo dos n.ºs 2 e 3 do artigo 89º do RJUE estão dispensadas do formalismo inerente à vistoria prévia.
41) Acresce ainda que, nos termos do ponto 4º do probatório, em 28/02/2013 foi preenchido pelo Chefe de Guarnição do Batalhão Sapadores Bombeiros, documento (...), com a seguinte informação, (...) Descrição (sumária): Fogo no local indicado, onde constatei que havia necessidade de ir ao local uma inspeção motivado a que existe muito matéria combustível em redor da habitação que se encontra devoluta que na mesma houve derrocada do telhado e interior e deveria ser novamente emparedada. Quanto ao n.° 431 também se encontra com muita matéria combustível, no interior (...)" (cfr. Doc. de fls. 6 do Processo Administrativo com o N.° V41479/13 junto aos autos);"
42) Só após inspeção realizada ao local, realizada em 04/03/2013, os técnicos concluíram pela "existência de perigo de derrocada dos elementos construtivos da parte restante não desmoronada do interior, e por arrastamento, passível, de afetar a fachada principal, constituindo como tal graves riscos para a segurança e integridade física de terceiros - transeuntes e utilizadores das vias públicas acima referenciadas -, pelo que se solicita a V. Exas. a realização das obras consideradas necessárias para mitigar o perigo de segurança para terceiros (...)." – (Cfr. com ponto 4º do probatório).
43) Salvo o devido respeito, que é muito, dos factos constantes da informação de fls. 6 do Processo Administrativo com o n.° V41479/13 junto aos autos parece resultar que a situação de estado de necessidade era inexistente, pelo menos imediatamente antes da inspeção.
44) Só no momento da inspeção é que os técnicos do município concluíram por um alegado estado de necessidade e pela urgência na realização das obras.
45) Obras, essas, note-se que consistiram, na remoção da parte restante não desmoronados dos elementos construtivos da cobertura - tecto!, incluindo o apeamento das coberturas afetadas e, parcialmente, as paredes interiores exceto os contraventamentos tidos como necessários á estabilização do edificado, com posterior coroamento de paredes correspondentes á sua implantação remoção de entulho, entaipamento de vãos de janelas e portas
46) E que demoraram cerca de 30 dias a serem executadas. – (Cfr. com ponto 12 do probatório).
47) Basicamente, o Réu Município - e logo por aqui se nota o estado de necessidade, andou a remover do prédio da lesada/Apelante, os elementos da cobertura/tecto que não haviam desmoronado em virtude do incendio, demoliu paredes interiores do edificado, removeu entulho, e veja-se (!) fechou/entaipou janelas e portas.
48) E mais, o estado de necessidade era tal que o Município fez obras às “pinguinhas”, tendo demorado cerca de 30 dias a executar as mesmas. – (Cfr. com 12º do probatório). Quanto a este aspeto seguimos de perto os doutos ensinamentos do Supremo Tribunal Administrativo plasmados no Acórdão de 14 Fevereiro de 2008, Processo 0936/06.
49) Salvo o devido e merecido respeito, reitera-se o vício de violação de lei, no despacho proferido pelo Sr. Vereador do Pelouro da Protecção Civil, Fiscalização e Juventude praticado a 22 de Maio de 2013 como no ato administrativo que manteve o despacho de cobrança praticado pelo chefe de Divisão Municipal da Receita em 03-01-2014, por violação, designadamente dos artigos 89º, n.º 4 do RJUE, e 90º, 91º e 108º do mesmo diploma.
50) Mais, relativamente, aos supra identificados actos, nos termos do artigos 89º, n.º 4 e 90º, n.ºs 1 a 8 do RJUE, efectivamente houve preterição de formalidades essenciais. Vicios esses que determinam a nulidade do acto posto em crise ou caso assim não se entenda a sua anulabilidade. - (Cfr. com 133º e 135º do C.P.A.)
51) Refere, ainda, a sentença que, "Quanto ao ainda invocado pela A. de que, existindo estado de necessidade, o R. apenas poderia, nos termos do artigo 89.º, ordenar a demolição parcial ou total do imóvel, adiantamos, desde já, que não lhe assiste razão. A Impetrante centra-se na alegação de que este "risco iminente de desmoronamento ou grave perigo para a saúde pública" apenas comporta a demolição parcial ou total prevista no n.º 3 do artigo 89º do RJUE, esquecendo-se, porém que o n.º 2, de igual modo fala de obras conservação necessárias à correção de más condições de segurança ou de salubridade. (...)
52) Acresce dizer que a Administração deve ter sempre em conta o princípio da proporcionalidade, não devendo agir com excesso nos atos ou operações materiais a praticar, sob pena de violação do invocado princípio. Como tal, decorre da factualidade assente em juízo, que as obras consistiram em "Remoção da parte restante não desmoronados dos elementos construtivos da cobertura, incluindo o apeamento das coberturas afectadas e, parcialmente, as paredes interiores excepto os contraventanentos tidos como necessários à estabilização do edificado, com posterior coroanento de paredes correspondentes á sua implantação" (cfr. ponto 5.º e item 2.3 da informação referida no ponto 7.º do probatório), ou seja, na demolição parcial da cobertura não desmoronada e parcialmente das paredes interiores, como se constata pela "remoção" e "apeamento", aliás, como se constata, de igual modo, da comunicação efetuada pelo Departamento de Proteção Civil do R. aos serviços que efetuaram a remoção e limpeza dos escombros, onde consta resultantes dá demolição, parcial, do edificado" (cfr. ponto 6º do probatório). Por aqui se vê que, face ao perigo iminente de desmoronamento passível de perigo para a segurança pública, parte das obras efetuadas foram de demolição parcial, sendo que, as demais, se deveram apenas a medidas adequadas e dentro dos limites necessários para atingir o fim pretendido, em ordem ao princípio da proporcionalidade que deve, mesmo em caso de estado de necessidade, imperar na atuação administrativa, como prevê desde logo o n.º 5 do artigo 2.º do CPA, redação à data. Ante todo o exposto, improcedem os invocados vícios de violação de lei e de procedimento consubstanciado na preterição de formalidades do artigo 90.º do RJUE, porque legitimadas pelo estado de necessidade premente previsto no n.º 8 do mesmo preceito legal."
53) Como resulta do ponto 6º do probatório foram levadas a cabo nos termos do artigo 89º, n.º 2 obras de conservação extraordinárias que consistiram na remoção da parte restante não desmoronados dos elementos construtivos da cobertura - tecto!, incluindo o apeamento das coberturas afectadas e, parcialmente, as paredes interiores excepto os contraventamentos tidos como necessários à estabilização do edificado, com posterior coroamento de paredes correspondentes á sua implantação remoção de entulho, entaipamento de vãos de janelas e portas.
54) Aliás de fls. 11 do PA resulta que do edificado não foram removidos quaisquer resíduos de construção e demolição. Foram sim removidas madeiras - cerca de 4000 quilos - (cfr. com fls. do pa), tendo o edificado mantido a sua estrutura na íntegra.
55) Atendendo ao disposto nos artigos 89.º e ss. do RJUE, a Administração Municipal pode, em qualquer momento, ordenar a realização de obras de conservação necessárias à correção de más condições de segurança ou de salubridade, podendo atuar, quer a requerimento dos interessados, quer oficiosamente, por sua própria iniciativa, bastando para tal que o prédio em causa reclame obras de conservação, de forma a estancar a situação de perigo para a segurança e salubridade.
56) A obrigação pela execução das obras de conservação necessárias à reposição da segurança e salubridade do imóvel será sempre do proprietário dado tratar-se de uma obrigação propter rem ou ob rem, isto é, que decorre automaticamente do estatuto de proprietário. Neste sentido vide, Acórdão do TCAN datado de 06/03/2015, disponível em www.dgsi.pt.
57) Seguimos também de perto os ensinamentos lapidarmente consagrados no Acórdão do TCAS datado de 06/02/2014 disponível em www.dgsi.pt "I. Em face do disposto no nº 2 do artº 89º do RJUE, pode a Câmara Municipal, em qualquer momento, ordenar a realização de obras conservação necessárias à correcção de más condições de segurança ou de salubridade, podendo actuar, quer a requerimento dos interessados, quer oficiosamente, por sua própria iniciativa. II. Condição dessa actuação é que exista prédio a necessitar de obras de conservação, por estar em risco a segurança ou a salubridade do edifício. III. Doutro modo, quando a situação de degradação do imóvel assumir maior gravidade, por as construções ameaçarem ruína ou oferecerem perigo para a saúde pública e para a segurança das pessoas, já não estão verificados os pressupostos legais para que a Câmara Municipal ordene a realização de obras de conservação, nos termos do disposto no nº 2 do artº 89º do RJUE, antes podendo ordenar a demolição total ou parcial das construções, segundo o disposto no nº 3 desse preceito legal."
58) O acto administrativo proferido pelo Vereador com Pelouro da Proteção Civil, Fiscalização e Juventude assentou num alegado estado de necessidade, com preterição de formalidades essenciais ao abrigo do artigo 90º, n.º 8 do RJUE, logo, e conforme, abundantemente explanado, nos termos do artigo 89º, n.º 3 do RJUE o Apelado deveria ter proferido despacho de execução de demolição total/parcial e ordenado à Apelante que o executasse.
59) A Administração - considerando os factos dados como provados nos autos - não pode agir arbitrariamente, e desenvolver obras de conservação extraordinária ao abrigo de uma cláusula geral como é a do estado de necessidade.
60) Caso o edificado ameaça-se ruir (a estrutura do edificado, como vimos supra) ou oferece-se perigo para a saúde pública e para a segurança das pessoas, (o que por mera hipótese se admite, sem conceder) - a norma é vinculativa, 89º, n.º 3 do RJUE - deve a Câmara Municipal deliberar ordenar a sua demolição total ou parcial.
61) Razão pela, e de acordo com os pressupostos alegados pelo Réu, o ato principal e subsequentes são anuláveis, por vicio de violação de lei.
62) Refugia-se, ainda, a sentença e o Apelado num alegado estado de necessidade administrativa. Parafraseando MARCELLO CAETANO, o Acórdão do STA de 4.03.2004 (a última pronúncia deste Tribunal que nos foi dado encontrar sobre a figura) define-o como atuação sob o domínio de um perigo iminente e atual para cuja produção não haja concorrido a vontade do agente.
63) Já Sérvulo Correia, in Estudos de Homenagem, Abril de 2010, referindo-se ao estado de necessidade administrativa refere, "Esses pressupostos, cuja reunião forma o estado de necessidade enquanto situação típica, são os seguintes: - perigo iminente e actual, - para um interesse público essencial, - causado por circunstância excepcional, - não provocada pelo agente, - só contornável ou atenuável pela inaplicação, pela Administração, de regra estabelecida. (....) Perigo causado por circunstância excepcional, significa que a permissão dada à Administração para ignorar na sua conduta o comando de regras estatuídas não pode resultar de uma simples avaliação positiva quanto à instrumentalidade da conduta abnorme relativamente à preservação do interesse público em causa. É, ainda, indispensável que a situação se enquadre num condicionalismo social que não corresponda ao habitual. A excepcionalidade significa para este efeito também anormalidade: o Estado de direito democrático não se compaginaria com a normalidade do incumprimento da lei estatuída, porque ela contenderia com a separação de poderes, o imperativo de respeito dos direitos dos cidadãos e a certeza e segurança no tráfego jurídico. (...) Pela negativa, conta ainda como parâmetro do conteúdo dos poderes de necessidade a proibição de afectação dos Direitos Fundamentais que, nos termos do artigo 19.º, n.º 6, da CRP, não possam ser constrangidos mesmo em caso de declaração do estado de sítio ou de estado de emergência. Trata-se de limites absolutos de suspensão, mesmo em casos de necessidade constitucional, ou seja, de agressão efectiva ou iminente por forças estrangeiras, de grave ameaça ou perturbação da ordem constitucional democrática ou de calamidade pública."
64) Para que exista uma situação ou estado de necessidade, que legitime o ato praticado "ilegalmente” - é necessária a verificação dos seguintes pressupostos ou requisitos: ocorrência de factos graves e anormais em circunstâncias excecionais, não contempladas, existência de um perigo iminente daí derivado, para um interesse público essencial, mais relevante que o preterido; a impossibilidade de fazer face àqueles factos (ou a esse interesse) com os meios normais da legalidade (ou a necessidade da medida tomada), é frequente exigir-se também que a situação de necessidade não seja provocada por culpa do órgão que se pretende prevaleceu dele.
65) O Código não enumera - nem tinha de enumerar, claro - os pressupostos – do estado de necessidade. Limita-se a exigir que o resultado tido em vista não pudesse ser alcançado “de outro modo" (v.g., pela adopção de medidas provisórias nos termos do artigo 84º do CPA).
66) A medida tomada pelo Apelado não foi objetivamente adequada à realização desse interesse "maior", o estado de necessidade, existem e existiam outras sensivelmente menos lesivas do interesse sacrificado para alcançar o mesmo resultado.
67) É o próprio RJUE que determina a forma da Administração agir, caso as construções ameacem ruína ou ofereçam perigo para a saúde pública e para a segurança das pessoas.
68) Além da necessidade (e da proporcionalidade) vigoram ainda, em matéria de estado de necessidade: o princípio da realidade (as circunstâncias excecionais e o perigo que delas advém têm que ser reais): o princípio da atualidade (as necessidades a satisfazer devem ser atuais); o princípio da excecionalidade (a situação normal é a da observância e cumprimento da lei); o princípio da ressarcibilidade (os lesados devem ser indemnizados pelos prejuízos causados pela atuação em estado de necessidade, princípio que o CPA admite em consonância com a regra, há muito estabelecida, do n.º 2 do art. 9º do Decreto-Lei n. 48.051. de 21.11.67).
69) Face aos pontos 7º e 12º do probatório constata-se não só pela natureza das obras que foram levadas a cabo – OBRAS DE CONSERVAÇÃO EXTRAORDINÁRIA, bem como pelo lapso de tempo – PELO MENOS TRINTA DIAS, que inexistia qualquer estado de necessidade ou urgência.
70) Não estão, pois, reunidos quaisquer pressupostos referentes ao estado de necessidade que possam afastar o cumprimento do estipulado nos n.º 2, 3, e 4 do artigo 89º do RJUE.
71) Razão pelo qual o ato administrativo principal e subsequentes são anuláveis nos termos do artigo 135º do CPA, por vício de violação de lei designadamente do estipulado nos n.º 2, 3, e 4 do artigo 89º, 90º, 91º e 108º do RJUE.
72) Conforme bem refere a sentença, "Podemos distinguir dois tipos de operações materiais, as tituladas - são as que têm na sua base uma manifestação da autotutela declarativa, sendo a sua manifestação típica um ato administrativo - e as operações materiais não tituladas - aquelas que na sua base não têm título para agir. Resta, então, apurar se a forma de atuação do R. nas obras efetuadas pode, pela sua essência, não comportar um procedimento, por este ser desnecessário, uma vez que o ato não comporta qualquer ponderação que deva ser veiculada através de um iter sequencial de consideração dos vários elementos relevantes para a decisão, ou, pela sua essência, tal atuação não ser procedimentalizável, em razão da imediaticidade de concretização da lei, normalmente associada a urgência na realização de valores de segurança e ordem públicas ou ainda os casos dos atos praticados em estado de necessidade, em que a lei prevê a prática de actos com preterição das regras procedimentais legalmente estabelecidas (cf. artigos 3.º, n.° 3, e 151.º, n.° 1, do CPA). Tal como determina o artigo 151º, n.º 1, do CPA, os Administração Pública não podem praticar nenhum ato ou operação material de que resulte limitação de direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares sem terem praticado previamente o ato administrativo que legitime tal atuação (que inclui as demais formalidades procedimentais que lhes antecedem), salvo em estado de necessidade. Por sua vez, e ao que aqui mais importa, o artigo 89.º do RJUE dispõe no seu artigo 89º, sob a epígrafe "Dever de conservação", que "As edificações devem ser objeto de obras de conservação pelo menos uma vez em cada período de oito anos" (n.° 1), ditando o n.º (...)"
73) A leitura da sentença resulta uma clara confusão entre normativos, designadamente, os previstos no artigo 90º, n.º 8 do RJUE, e os previstos nos n.ºs 4, 3, e 2 do artigo 89º do referido diploma.
74) O estado de necessidade administrativa tem como limite negativo o conteúdo dos direitos fundamentais, a regra da sujeição dos atos administrativos à exigência da respetiva notificação aos interessados está consagrada como um direito dos administrados no n.º 3 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa (CRP), o qual, na lei ordinária, se concretiza no artigo 66º, 151º, 152º e 157º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), redação à data, e no caso em concreto no artigo 89º, n.º 4 do RJUE.
75) O município, ora Apelado procedeu a operações materiais, não legitimado para o efeito, sem disso dar conhecimento à Apelante e agora pretende receber cerca de 18 000, 00 €.
76) Socorremo-nos assim, do douto acórdão proferido pelo STA em 04/03/2004 "(...) se tratava de uma “via de facto” sem precedência de acto administrativo ou de facto que possa configurar-se como tal. Ora, e como bem se decidiu, de acordo com o disposto no art. 151º, nº 1 do CPA, só em estado de necessidade pode ser praticado um acto ou operação material de que resulte limitação de direitos ou interesses dos particulares, sem precedência de acto administrativo que legitime tal actuação. Não estando configurada, nem sequer invocada, uma situação de estado de necessidade administrativa (“actuação sob o domínio de um perigo iminente e actual para cuja produção não haja concorrido a vontade do agente” - Ac. STA de 11.02.99 – Rec. 36.231), é evidente que a operação material de remoção aqui em causa é nula e de nenhum efeito (nulla executio sine titulo). Como referem M. Esteves de Oliveira e outros (obra citado, pág. 720), “quando se trate de um caso de falta de acto administrativo, de ele não ter sido sequer produzido, quando nenhuma decisão configurável como acto administrativo há – e se tratar de condutas executivas limitativas dos direitos ou interesses de terceiro –, a execução… é absolutamente proibida e inválida, nula”. Nulidade esta que sempre consumirá a anulabilidade da dita operação material, resultante da violação dos apontados princípios da prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legítimos dos particulares, e da boa-fé (arts. 4º e 6º A do CPA), princípios que se mostram efectivamente afrontados pela operação material levada a cabo pela AMF sem título que a legitimasse, e com desrespeito dos direitos do administrado, (...)"
77) Incumbindo à Apelante a obrigação de realizar as obras (de conservação extraordinária ou de demolição voluntárias) não foi notificada para o efeito.
78) Quanto ao vício de violação do conteúdo de um direito fundamental refere o Tribunal a quo que: " Volvendo ao caso vertente, temos que, perscrutada a petição inicial, não vislumbra o Tribunal qualquer alegação ou demonstração de que direito fundamental violado se refere a Impetrante, na medida em que apenas propugna pela violação de princípios da atividade administrativa (como o da proporcionalidade e da proteção da confiança dos particulares), sendo que, os artigos da CRP a que se refere (2.º, 6.º, 266.º, n.° 1, e 18.º, n.° 2), são preceitos que consagram no geral a obrigatoriedade do respeito pelos direitos, liberdades e garantais dos particulares na prossecução do interesse público, não se referindo, como tal, que direito fundamental foi violado no seu núcleo, pelo que, a alegada nulidade do ato principal e subsequentes improcede, porque não factualmente e legalmente alegado pela A, ou seja, entendemos que não existe na petição inicial ou nas alegações a descrição de qualquer factualidade que aponte de modo autónomo para uma ofensa grave de um direito fundamental."
79) Salvo o devido e merecido respeito, a Apelante discorda veementemente das palavras do Tribunal a quo, não só porque alegou, como provou os factos alegados em sede de pi (artigos 5º, 6º, 7º, 10º, 11º, 12º e 13º), como estes fazem parte integrante dos pontos 11º e 12º da matéria de facto dada como provada:
80) O conteúdo essencial de um direito fundamental visado no art. 133º CPA reporta-se ao núcleo duro de um DLG (ou à ofensa chocante e grave de um principio estruturante do Estado de Direito ou de outro direito fundamental suficientemente densificado na lei ordinária), ora e como muito bem refere a sentença a regra da sujeição dos atos administrativos à exigência da respetiva notificação aos interessados está consagrada como um direito dos administrados no n.º 3 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa (CRP), o qual, na lei ordinária, se concretiza no artigo 66º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), redação à data, e no caso em concreto no artigo 89º, n.º 4 do RJUE.
81) É inegável que a CRP atribui dignidade constitucional ao princípio da participação dos cidadãos nas decisões administrativas que lhes digam respeito, ao impor, no seu artigo 267º, n.º 5, que a lei ordinária assegure tal participação.
82) É facto atento ao ponto 11º e 12º do probatório que a Administração executou operações materiais, em prédio, propriedade da Apelante e não a notificou nos termos do artigo 89º, n.º 4 do despacho que determinou a realização de operações urbanísticas ao abrigo do preceituado nos n.ºs 2, e 3 (?) do artigo 89º do RJUE, e cuja responsabilidade de execução era da Apelante, por se tratar de uma obrigação de propter rem.
83) O artigo 268º da CRP estabelece os direitos e garantias dos administrados, ou seja, os direitos fundamentais do cidadão enquanto administrado, entre os quais, o direito à fundamentação dos atos que afetem direitos ou interesses protegidos.
84) Trata-se de direitos de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, partilhando do mesmo regime, designadamente a aplicabilidade direta e a limitação da possibilidade de restrição apenas nos casos expressamente previstos na Constituição e mediante lei geral e abstrata.
85) A regra da sujeição dos atos administrativos à exigência da respetiva notificação aos interessados está consagrada como um direito dos administrados no n.º 3 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa (CRP), o qual, na lei ordinária, se concretiza no artigo 66º, 152º e 157º do Código do Procedimento Administrativo (CPA), redação à data, e no caso em concreto no artigo 89º, n.º 4 do RJUE.
86) Continua a sentença proferida pelo Tribunal a quo, dizendo, "Alegada tão só a violação de princípios enformadores da atividade administrativa, temos que, a ocorrer, reitera-se, gerará, por conseguinte, a mera anulabilidade dos atos impugnados. (...) Por aqui resulta que, face ao perigo iminente de desmoronamento passível de colocar em crise a segurança pública, parte das obras efetuadas foram de demolição parcial, sendo que, as demais, se deveram apenas a medidas adequadas e dentro dos limites necessários para atingir os fins pretendidos (segurança de terceiros, ordem pública e salubridade), dentro dos limites do princípio da proporcionalidade, não tendo o R. agido em excesso, posto que, materialmente, como vimos, executou apenas as obras estritamente necessárias a evitar males maiores, afetando de modo proporcional o direito de propriedade. Quanto ao valor que a A. imputa como desproporcional, em nada concretiza no seu petitório. (...) No que respeita à alegada violação do princípio da proteção da confiança, (...) remete-nos para a tutela da estabilidade dos atos da Administração Pública, como condição indispensável à segurança dos cidadãos e à permanência e estabilidade da ordem jurídica, implicando um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas expetativas que lhe são juridicamente criadas, censurando-se as afetações arbitrárias, com as quais os administrados razoavelmente não possam contar, e o princípio da materialidade exige que a atividade administrativa seja orientada para a tutela substancial das situações jurídicas em vez de ser direcionada para as formalidades. Todavia, embora a A. alegue a violação do principio da protecção da confiança por não ter tido oportunidade de se por não ter tido a oportunidade de se pronunciar sobre as obras efectuadas pelo R., certo é que, não são trazidos a juízo quaisquer factos concretizadores que legitimamente possa a A. alicerçar a violação do principio invocado, de forma ao Tribunal poder sindicar tal alegada violação, na medida em que não se vislumbra alguma expetativa ou certeza de que a A. pudesse razoavelmente contar, suportada em factualidade de que evidenciasse a alegada violação (...) Assim sendo conclui-se pela improcedência da violação dos princípios da proporcionalidade e proteção da confiança invocados pela Impetrante." - (Cfr. com sentença recorrida).
87) Salvo o devido e merecido respeito o Tribunal a quo faz tábua rasa da lei, designadamente dos n.ºs 2, 3, e 4 do artigo 89º, dos artigos 90º e dos artigos 91º e 108º do RJUE.
88) Efetivamente determina o artigo 108º, n.º 1 do RJUE que as quantias devidamente justificadas que decorram da execução coerciva das medidas de tutela da legalidade (designadamente o custo das demolições dos trabalhos ou indemnizações para terceiros decorrentes de danos provocados com tais obras) são de conta do INFRACTOR que deve pagá-las voluntariamente no prazo de vinte dias após a notificação para o efeito.
89) Ora postula o artigo 91º, n.º 1 do RJUE quando o proprietário não iniciar as obras que lhe sejam determinadas nos termos do artigo 89º ou não as concluir dentro dos prazos que para o efeito lhe forem fixados pode a Câmara Municipal tomar posse administrativa do imóvel para lhes dar execução imediata.
90) Face aos pontos 5º a 19º da matéria de facto dada como provada a conduta da Ré implicou a violação de princípios fundamentais da atividade administrativa (como o da proporcionalidade e da proteção da confiança dos particulares) de um modo de tal forma grave que inquina o ato principal, bem como os subsequentes é geradora de nulidade (133º C.P.A.) ou caso assim não se entenda, de anulabilidade (135º 133º C.P.A.).
91) Toda a execução que envolva confronto com direitos e interesses de terceiros - seja-lhes favorável ou desfavorável - deve ser sempre pautada pela ideia da utilização dos instrumentos ou medidas executivas que menor prejuízo (ou maior benefício) lhes causem.
92) Usando meios excessivos (ou defeituosos) em relação àquilo que a execução do ato pedia, a Administração atua ilegalmente, resultando daí a invalidade dos respetivos atos (ou a sua eventual responsabilização em sede de ilícito), o que in casu se verifica.
93) Para atingir os mesmos resultados bastava que o Apelado tivesse notificado a Apelante para a realização das obras que entendia convenientes, que é o que dita a lei.
94) É grave e excessivo o não cumprimento do n.º 4 do artigo 89º do RJUE, pois que vai daí, os municípios (todos eles) vão poder alegar estado de necessidade para incumbir empresas municipais de executarem obras – pois que coisa que não falta neste país são prédios devolutos e em ruínas.
95) A fiscalização da desproporcionalidade dos meios executivos utilizados - desde que a medida da intensidade do interesse público esteja definida pela lei, pelo autor do acto exequendo ou pela própria Administração executiva - é relativamente fácil de fazer, bastando determinar se havia meios executivos causadores de menor prejuízo (ou de maior beneficio) para o destinatário ou interessados no acto. E efectivamente havia, o cumprimento da lei nos termos do artigo 89º, n.º 4 do RJUE.
96) Mais se diga, um facto é notório quando o juiz o conhece como tal, colocado na posição do cidadão comum, regularmente informado, sem necessitar de recorrer a operações lógicas e cognitivas, nem a juízos presuntivos. De acordo com este tipo de consideração, o Tribunal a quo ao abrigo do disposto no artigo 5º, n.º 2, alínea c) do CPC pode considerar certos factos como notórios.
97) É notório que a quantia de sensivelmente 1 600, 00 € (mil e seiscentos euros) por dia, por uns trabalhos de limpeza e escoramento de paredes é um valor excessivo, exorbitante e despropositado. Sendo que nos termos da Portaria n.º 419/2015 de 31 de Dezembro o valor médio de construção por metro quadrado é de 482, 40 €.
98) A apelante não tem que alegar e provar factos que são óbvios a qualquer cidadão comum. É notório que a Administração impos, à revelia da Apelante, obras de quantidade e valor desproporcionais sem que o destinatário daquela determinação/deliberação tenha tido oportunidade de sobre ela se pronunciar.
99) Quanto ao vício de forma por preterição da audiência dos interessados, estriba-se a sentença, "Andou bem o R. ao invocar o estado de necessidade, legitimado que está pelo preenchimento dos seus pressupostos, havendo, "in casu", uma razão premente para sacrificar as formalidades procedimentais e o direito de participação da interessada, aqui A., na decisão que lhe diz respeito, em prol do interesse público superior de zelar pela segurança pública de terceiros, perante o iminente risco detetado de derrocada do edifício, pela urgência da situação concreta na medida da necessidade de agir de imediato perante o perigo detetado, estando, assim, justificada a aplicação da alínea a), do n.º 1 do artigo 103º do CPA, quanto à não realização da audiência prévia porque não compatível, em termos de normalidade, com a delonga inerente à sua realização, pois, o fator tempo era de primordial importância, na medida em que, quanto mais tarde as medidas de tutela urbanística fossem tomadas maiores e piores poderiam ser os prejuízos para os utentes das ruas de localização do edificado ou de prédios contíguos ao mesmo. (...) Neste mesmo sentido, em situação similar, pronunciou-se o Venerando Tribunal Central Administrativo do Norte no seu douto Acórdão de 04/05/2012, proferido no processo n.º 00544/07.3BECBR (disponível em www.dgsi.pt) cujo sumário em parte aqui se transcreve: "3. A vistoria e a audiência prévia, com vista à ordem de realização de obras de conservação em prédios particulares, são formalidades impostas no caso por lei - artigo 100º do Código de Procedimento Administrativo e artigos 89° e 90° do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (RJUE) - que podem ser preteridas em situação de urgência - que revista contornos de estado de necessidade —artigo 103º e 90º n. 7 do RJUE". Nesta conformidade, improcede o alegado vício." - (Cfr. com sentença recorrida).
100) Não pode a Apelante concordar com tal dislate.
101) Socorreu-se o Tribunal a quo do douto acórdão proferido pelo Venerando Tribunal Central Administrativo do Norte no seu douto Acórdão de 04/05/2012, proferido no processo n.° 00544/07.3BECBR, afirmando similitude de situações.
102) Ora, qualquer leitura atenta do referido acórdão no ponto 22 da matéria de facto dada como provada lê-se que, "Pelo ofício nº 8206 de 2/4/07, subscrito pela Senhora Directora do Departamento de habitação, cujo teor integral consta a fls. 79/84 e seguintes do PA e aqui se dá como reproduzido foi a Autora notificada do teor daquele relatório e bem assim nos seguintes termos, que se passa a transcrever: “Em cumprimento do despacho exarado no dia 14/02/2007 pelo Senhor Vereador com competência delegada Dr. J. … e de acordo com o estabelecido no n.º 2 do art.º 89° do Dec. Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, alterado e republicado pelo Dec. Lei nº 177/2001, de 4 de Junho, notifico Vª Ex.ª para proceder, no edifício mencionado em epígrafe à execução das obras preconizadas no auto de vistoria datado de 25/01/2005, do qual se junta fotocópia, acrescidas das seguintes obras: (...) A execução das obras em causa deve ter início no prazo de 45 dias úteis contado da recepção desta notificação, devendo estar concluídas no prazo de 180 dias úteis após o seu início. No caso de incumprimento desta notificação, incluindo os prazos supra referidos, fica V. Ex.ª sujeito, designadamente: Instauração de processo de contra-ordenação, com eventual aplicação de coima graduada de 98,80€ a 99.759,58€ (alíneas) do n° 1 e n°4, do 98° do Dec. Lei no 555/99); Posse administrativa do edifício em causa pela Câmara Municipal, executando esta as obras e sendo de conta de V.ª Ex.ª as despesas efectuadas. (...) – negrito e sublinhado nosso.
103) Nos termos do artigo 267.º n.º 5 da Constituição da República Portuguesa, “o processamento da actividade administrativa será objecto de lei especial, que assegurará a racionalização dos meios a utilizar pelos serviços e a participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito” – sublinhado nosso.
104) Sob este ponto escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira In, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª Edição, Coimbra Editora, pág. 931. : “A garantia de participação dos interessados na formação das decisões ou deliberações administrativas implica a sua intervenção mo processo de formação das mesmas, ou seja, antes de serem tomadas, nomeadamente através da audição sob o respectivo projecto. São inválidas as decisões tomadas sem que os interessados tenham sido chamados a pronunciarem-se sobre elas” (sic).
105) Por outro lado, prescreve o artigo 7.º do Código de Procedimento Administrativo (CPA) que: “Os órgãos da Administração Pública devem actuar em estreita colaboração com os particulares, procurando assegurar uma adequada participação no desempenho da função administrativa (...)” Postulando ainda o artigo 8.º do mesmo Código que “Os órgãos da Administração Pública devem assegurar a participação dos particulares, bem como das associações que tenham por objecto a defesa dos seus interesses, na formação das decisões que lhes disserem respeito, designadamente através da respectiva audiência nos termos deste Código”.
106) Salientam Mário Esteves de Oliveira; Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim In, Código do Procedimento Administrativo Comentado, 2ª Edição, Almedina, pág. 123. : “A participação dos interessados na “formação das decisões que lhes disserem respeito “não é um princípio meramente garantistico, destinado a prevenir e a reforçar, pela sua extensão ao procedimento adminstrativo, um direito de defesa dos particulares tradicionalmente centrado no contencioso”.
107) Obriga o artigo 100º, n.º 1 do CPA que “Concluída a instrução, e salvo o disposto no artigo 103.º [o que não se verifica] os interessados têm direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informado, nomeadamente, sobre o sentido provável desta”
108) A audiência dos interessados, como figura geral do procedimento administrativo decisório de 1º grau, representa o cumprimento da directiva constitucional de “participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito Vide, artigo 267.º n.º 5 da Constituição da Republica Portuguesa” determinando para o órgão administrativo competente a obrigação de associar o administrado à tarefa de preparar a decisão final.
109) No caso em apreço, a Autora é um interessado obrigatório, uma vez que é destinatária direta dos efeitos daquela decisão. Devia, assim, ter sido ouvida antes de terem sido praticados os atos administrativos datados, respetivamente de 22 de Maio de 2013, e 03 de Janeiro de 2014. Designadamente, deviam ter sido notificada para, querendo, se pronunciar relativamente às pretensões do MUNICÍPIO DE (...), ora Réu, de tomar medidas de tutela imediatas de salvaguarda de segurança pública relativamente ao prédio urbano que a Autora é dona e legitima proprietária, como relativamente à pretensão de cobrança coerciva de obras levadas a cabo pela Ré num imóvel da Autora.
110) Sucede que, o acto administrativo de tomada de medidas de tutela imediatas de salvaguarda de segurança pública, ora impugnado foi praticado sem que a Autora tivesse sequer a mínima suspeita da eminência da sua prática,
111) Nunca estes foram tidos ou achados nesse procedimento, tendo sido surpreendidos com a notificação do pagamento de obras quando nada o fazia prever. Tendo a Ré postergado não só o direito de participação dos interessados, consubstanciado, designadamente, na audiência prévia, mas também o princípio do contraditório,
112) Tratando-se de uma decisão surpresa, com a qual não contava razoavelmente, impedindo-a a seu tempo de alegarem o que tivessem por conveniente na matéria em apreço. - (Cfr. Acórdão do STA de 14/12/99, recurso 42599).
113) A par da consagração do direito de audiência prévia dos interessados, como regra em todos os procedimentos administrativos, o CPA previu ainda casos excecionais em que não há lugar a essa audiência ou a mesma pode ser dispensada, conforme prescreve o artigo 103.º daquele diploma. Sucede que, como anteriormente referido, nenhuma das situações aí previstas tem aplicação ao caso sub judice.
114) Destarte, não tendo o MUNICÍPIO DE (...) dado cumprimento ao disposto no artigo 100.º do CPA impõe-se agora extrair as consequências da sua preterição. Sob este aspecto escreve o Prof. Doutor Sérvulo Correia, a ofensa do direito de audiência, tal como configurado nos artigos 100.º e seguintes, “determina a nulidade do acto principal do procedimento Sérvulo Correia in O direito à informação e os direitos de participação dos particulares no procedimento – Cadernos de Ciência e Legislação n.º 9/10, pág. 157. ” – sublinhado nosso, - nas palavras do ilustre Prof. “O direito de audiência espelha princípios e ideias básicas que animam a constituição (princípios de dignidade da pessoa humana e do Estado de Direito democrático e a regra da participação dos interessados na formação das decisões que lhe dizem respeito) “; ocorrendo “analogia legis” com direitos fundamentais típicos, configurando o direito de audiência como um direito de defesa o que “justifica a sua qualificação como direito de natureza análoga para efeitos do artigo 17.º da Constituição”, concluindo que o direito de audiência “é um direito fundamental atípico, com regime análogo, no tocante aos efeitos da sua violação, ao dos direitos liberdade e garantias consignados no titulo II da Parte I da Constituição” – sublinhado nosso.
115) Também o douto acórdão do STA proferido em 17-05-2001 no processo 2368/99 em que foi relator o ilustre Conselheiro Cândido Pinho salienta o seguinte: “A audiência dos interessados, traduzindo entre outras coisas um direito de resposta, é já a manifestação de um verdadeiro princípio do contraditório que assegure uma discussão plena do assunto através de um procedimento imparcial e público e que ponha em confronto os critérios defendidos pelos vários interessados, assim representando a exigência constitucional do direito de participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes digam respeito plasmado no artigo 267.º n.º 5 da CRP.”- sublinhado nosso.
116) Razões pelas quais se invoca a nulidade do acto administrativo, supra identificado, nos termos e com fundamento no artigo 133, n.º 2 alínea d) do Código de Procedimento Administrativo. Mesmo que assim não se entenda, o que se admite embora sem conceder, não se pode olvidar que o disposto no artigo 100.º do CPA constitui uma importante manifestação do princípio do contraditório e que o mesmo representa ”uma dimensão qualificada do princípio da participação a que se alude no art. 8.º do CPA” Vd. S. Botelho, A. Esteves e C. Pinho in CPA, Anotado, 4.º ed., pags.378 e 383., pois que, dessa forma, não só se possibilita o confronto dos pontos de vista da Administração com os do Administrado como também se permite que este requeira a produção de novas provas que invalidem, ou pelo menos ponham em causa, os caminhos que a Administração intenta percorrer.
117) Esta disposição visa, assim, pôr em prática a diretiva constitucional de "participação dos cidadãos na formação das decisões ou deliberações que lhes disserem respeito” (art. 267.º/ 5 da CRP) constituindo um princípio estruturante da atividade administrativa. A referida disposição, representando a obrigação de associar o administrado à tarefa de preparar a decisão final e traduzindo-se na concessão do direito de influenciar a formação da vontade da Administração, constitui uma sólida garantia de defesa dos direitos do administrado e, porque assim, uma formalidade essencial.
118) “Deste modo, a violação desta norma procedimental ou a sua incorrecta realização tem como consequência normal a ilegalidade do próprio acto final, a qual, em princípio, é geradora de anulabilidade, sanção regra prevista no CPA para os "actos administrativos praticados com ofensa de princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção” (art. 135º do CPA).
119) Neste sentido já se pronunciou o Venerando Tribunal Central Administrativo do Norte, em Acórdão datado de 11 de Novembro de 2011 " (…) com a imposição de execução de obras de conservação ou de demolição não se poderá alhear sobre quem são os efectivos titulares do mesmo imóvel, já que a mesma e todo o procedimento que a antecede, bem como ainda o procedimento executivo coercivo que se lhe segue em caso de incumprimento, exigem e impõem a participação e notificação do ou de todos os proprietários tal como é reclamado pelos arts. 89.º, 90.º, 91.º, 92.º, 107.º e 108.º todos do RJUE, 52.º, 53.º, 66.º, 100.º e segs. do CPA. Nessa medida, numa situação em que o imóvel se encontra em compropriedade não nos parece que seja legítimo, nem legal, a exigência e imposição a apenas um dos comproprietários da realização no imóvel das obras de conservação ou de demolição decorrentes do auto de vistoria a expensas unicamente daquele comproprietário e sem atender à sua quota, imposição essa que é feita sob cominação de responsabilidade criminal/contra-ordenacional do visado e ainda de sujeição do mesmo à realização de obras coercivas com tomada de posse administrativa do imóvel para lhes dar execução imediata, suportando ainda as despesas e custos bem como quaisquer indemnizações ou sanções pecuniárias que a Administração tenha de suportar para o efeito (cfr. arts. 91.º, 107.º e 108.º do RJUE). É que para que tal decisão seja legítima, legal e eficaz impõe-se, no nosso entendimento, que todos os comproprietários do imóvel em questão hajam tido participação no procedimento e sido da mesma devidamente notificados. IX. Só o exercício conjunto daquele dever e uma “intimação” que recaia sobre todos os titulares do imóvel permite assegurar e respeitar, por um lado, a integralidade da função dos normativos legais envolvidos e supra enunciados e para cuja aplicação o procedimento administrativo de tutela da legalidade urbanística em presença tende, e, por outro lado, a própria e concreta natureza, titularidade e bem assim as exigências impostas em termos do exercício dos direitos que incidem sobre aquele bem imóvel por parte de cada um dos comproprietários, suas respectivas quotas e proporção na medida da assunção das responsabilidades pelos encargos com o mesmo, mormente, com as despesas/benfeitorias necessárias. Um total alheamento dessa realidade, pretendendo ou querendo ignorar aquilo que são os direitos e deveres/responsabilidades que recaem sobre os titulares ou co-titulares dum determinado bem imóvel alvo de procedimento de reposição da legalidade urbanística e o que são os seus direitos/deveres também naquele mesmo procedimento, constitui um atropelo ao quadro legal vigente que vimos enunciando.
120) Face ao supra exposto, deve assim ser dado provimento ao presente recurso, alterando-se, em consequência, a sentença recorrida por violação, nomeadamente, dos artigos 89º, 90º, 91º, 107º, 108º do RJUE, 3º, 7º, 8º, 66º, 100º, 132º, 133º, 134º, 135º, 151º, 152º, 157º, do CPA, e 268º da C.R.P..
O recorrido contra-alegou (fls. 341 SITAF), pugnando pela improcedência do recurso, com manutenção da decisão recorrida, terminando formulando o seguinte quadro conclusivo nos seguintes termos:
A. A douta sentença proferida pelo tribunal a quo e ora colocado em crise pela Recorrente é, a nosso ver, justa, bem fundamentada e inatacável, demonstrando uma aplicação exemplar das normas jurídicas aos factos dados, e muito bem, como provados, pelo que deverá ser confirmada por V. Exas.
B. Com a presente acção administrativa especial, pretende a ora Recorrente a declaração de nulidade ou a anulação do (i) “acto administrativo que manteve o despacho de cobrança praticado pelo chefe de Divisão Municipal da Receita de 03/01/2014, e comunicado à Autora pelo ofício com a seguinte referência “I/225378/13/CM_””, que a notifica, ao abrigo do disposto no 108º do RJUE para que proceda ao pagamento da quantia de € 18.070,93, bem como do (ii) “precedente despacho proferido pelo Sr. Vereador do Pelouro da Protecção Civil, Fiscalização e Juventude praticado a 22 de Maio de 2013”, que ratifica os actos praticados no prédio urbano da Autora sito na Rua (…), nesta cidade (…), com fundamento no estado de necessidade.
C. Para tanto, sustentou a ora Recorrente que os actos administrativos em apreço enfermam dos vícios de falta de notificação, preterição da audiência prévia, de ilegalidade da operação material por inexistência de uma situação de estado de necessidade administrativa, de violação de lei (por referência a várias normas do RJUE), de violação de princípios fundamentais da actividade administrativa (proporcionalidade e protecção da confiança dos particulares), de incompetência absoluta e de falta de fundamentação.
D. Por uma questão de economia processual, dá-se por reproduzida toda a fundamentação da sentença recorrida em relação aos vícios imputados aos actos administrativos impugnados.
E. A Recorrente esquece-se de factos que são verdadeiramente essenciais para compreender toda a actuação do Recorrido e para se perceber que se tratou de uma situação de natureza urgente, em que os serviços municipais estavam legalmente obrigados a agir.
F. Não se tratou da prática de actos que cabem no arco da discricionariedade da Administração, mas antes a um dever legal de agir em nome do interesse público, através do seu ius imperii, e que aqui se concretizou em afastar uma situação de perigo, de desmoronamento iminente do prédio da Recorrente, que colocava objectivamente em causa a segurança das pessoas que passavam nas ruas que ladeiam o imóvel.
G. Ocorreu um incêndio no interior do prédio em apreço, e os técnicos municipais verificaram, em 4 de Março de 2013, a existência de perigo de derrocada dos elementos construtivos da parte resultante não desmoronada do interior do prédio.
H. Por arrastamento, tal situação era passível de afectar a fachada principal, constituindo como tal graves riscos para a segurança e integridade física de terceiros transeuntes e utilizadores das vias públicas (Rua (…) e Rua (…)) que delimitam o imóvel.
I. Verificando a existência desse perigo iminente e de forma “mitigar o perigo de segurança para terceiros”, foram pelos serviços de Protecção Civil do Recorrido consideradas como necessárias as seguintes obras: melhores descritas a fls. 1 a 5 do PA nº I/41479/13 (DMPC/DMPCASU).
J. Constatada a situação acima descrita, que consubstancia um efectivo estado de necessidade, o Recorrido promoveu de imediato as medidas adequadas e no momento consideradas estritamente necessárias para mitigar os riscos para a segurança pública e que consistiram nos trabalhos melhor descritos a fls. 8 a 10 (informação I/55825/13/CM_, de 25/03/2013) do PA nº I/41479/13 (DMPC/DMPCASU).
K. E foi igualmente por essas razões factuais que as formalidades previstas no artigo 90º do RJUE foram preteridas, ao abrigo do disposto no nº 7 dessa disposição legal.
L. Não podendo nestes casos ser invocado o vício de preterição da audiência prévia, uma vez que a urgência da situação não se compadecia com notificações ou vistorias, na medida em que existia, de facto, um risco iminente de desmoronamento (artigo 90º, nº 7 do RJUE).
M. Importa ainda recordar que, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 89º do RJUE, compete aos proprietários o dever de conservar o edificado, proceder à fiscalização/observação do estado de conservação dos seus prédios, realizando todas as obras necessárias à manutenção da sua segurança, salubridade e arranjo estético, o que não sucedeu in casu.
N. E esta omissão do dever de conservação, manutenção, fiscalização e vigilância, conjugado com a actuação legalmente imposta ao Recorrente, tem como uma das cominações legais o disposto no artigo 108º do RJUE, isto é, as quantias relativas às despesas realizadas com a execução das obras/medidas necessárias a afastar o perigo de desmoronamento são da responsabilidade do infractor, neste caso da Recorrente.
O. Foi com este enquadramento factual e jurídico que o Recorrente actuou e informou o Vereador competente no sentido de serem ratificados os actos praticados com fundamento no estado de necessidade.
P. Ratificação essa que ocorreu por despacho do Vereador com o Pelouro da Protecção Civil, Fiscalização e Juventude, de 22/05/2013, e no uso da competência delegada pelo Presidente da Câmara Municipal na ordem de serviço nº I/15056/12/CM_.
Q. A actuação administrativa do Recorrido, que culminou no acto de ratificação acabado de descrever, obedeceu a todas as formalidades legalmente exigidas, não podendo assim a sua validade ser judicialmente comprometida, porquanto não enferma de qualquer vício.
R. O procedimento seguiu os seus termos, nomeadamente para cumprimento o disposto no artigo 108º do RJUE.
S. Quando a Recorrente foi notificada para pagar o montante de € 18.070,93, em resultado da execução dos trabalhos acima melhor descritos – cfr. fls. 17 e 18 do PA nº 85782/13 - apresentou uma Reclamação.
T. A Recorrente foi notificada, da possibilidade de efectuar o pagamento do montante de € 18.070,93 em prestações mensais (artigo G/24º do CRMP), tendo a mesma manifestado a sua discordância pelo procedimento em apreço – cf. fls. 37 a 39 do PA nº 85782/13.
U. O Recorrido não tinha outro caminho que não fosse praticar os actos administrativos que a Recorrente vem agora sindicar.
V. Os actos em causa deram igualmente integral cumprimento a todos os formalismos e a todas as exigências legais, e está devidamente fundamento (artigos 124º e 125 do CPA), como se encontra, aliás, demonstrado nos processos administrativos juntos aos autos.
W. Pelo exposto, a sentença proferida pelo tribunal a quo não merece qualquer reparo, devendo ser confirmada por V. Exas., mantendo-se consequentemente os actos administrativos impugnados na ordem jurídica.
* Remetidos os autos a este Tribunal em recurso, neste notificado, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA, o/a Digno/a Magistrado/a do Ministério Público não emitiu Parecer (fls. 377 SITAF).
* Após redistribuição (cfr. Despacho nº 1/2019 de 04/01/2019 do Exmo. Senhor Juiz Desembargador Presidente deste TCA Norte) foram os autos submetidos à Conferência para julgamento, com dispensa de vistos.
* II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DOS RECURSOS/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo, ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
Em face dos termos em que foram enunciadas pelos recorrentes as suas conclusões de recurso, a questão essencial a resolver é a de saber se a sentença recorrida ao julgar improcedente a ação incorreu em erro de julgamento, quanto à solução jurídica da causa, com violação, nomeadamente, dos artigos 89º, 90º, 91º, 107º, 108º do RJUE e 3º, 7º, 8º, 66º, 100º, 132º, 133º, 134º, 135º, 151º, 152º, 157º do CPA, e 268º da CRP.* III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, assim vertida ipsis verbis na sentença recorrida:
1º. Na Conservatória do Registo Predial (...), encontra-se descrito sob o n.º (…), o prédio composto por casa de rés-do-chão e andar, dependência e quintal, sito na Rua (…), inscrito na matriz predial sob o n.º 2077, a favor de Abrigo de Nossa Senhora da Esperança, aqui A., constando como causa aquisitiva compra, registada definitivamente pela Ap. n.º 35 de 05/02/2003 (cfr. teor do extrato da descrição do prédio registado na Conservatória do Registo Predial (...), junta como Doc. n.º 6 na petição inicial);
2º. Na Conservatória do Registo Predial (...), encontra-se descrito sob o n.º 3912/20040518, o prédio composto por casa de rés-do-chão e andar, sito na Rua (…), inscrito na matriz predial sob o n.º 2106, a favor de Abrigo de Nossa Senhora da Esperança, aqui A., constando como causa aquisitiva Usucapião, registada pela Ap. N.º 965 de 18/10/2012 (cfr. certidão permanente da Conservatória do Registo Predial (...), junta como Doc. n.º 7 na petição inicial);
3º. No seguimento de pedido de avaliação dos prédios descritos nos pontos 1.º e 2.º supra, formulado pela aqui A. à empresa “J.”, em 10/12/2012, foi dirigida carta àquela, da qual se extrai, além do mais, o seguinte: “(…) As paredes exteriores do edifício apresentam bom estado de conservação, não apresentando fissuras. As portas e janelas ao nível do rés-do-chão estão emparedadas. O telhado encontra-se num razoável estado de conservação, não tendo sido detectadas ausência de telhas.
(…) podemos observar que o seu interior, embora não apresente risco de derrocada de paredes interiores, tectos ou pavimentos, se encontra em mau estado de conservação, com várias marcas de infiltrações de humidade ao nível dos tectos e paredes do 1º andar.
O edifício não apresenta as condições mínimas de habitabilidade (…)” (cfr. Doc. n.º 9 junto com a petição inicial);
4º. Em 28/02/2013, foi preenchido pelo Chefe de Guarnição do Batalhão Sapadores Bombeiros, documento relativo, como aí é referido, a “dar conhecimento em tempo útil ao Sr. Comandante, das ocorrências que necessitem de ser comunicadas ao Departamento Municipal de Proteção Civil ou a outros Serviços do MUNICÍPIO DE (...)…” , com a seguinte informação, da qual o Comandante teve conhecimento com a aposição que o mesmo fosse dirigido ao “DMPC”, e de que se extrai o seguinte:
“Local (da ocorrência/sinistro)
Rua do falcão – n.º 458-431
(…)
Descrição (sumária)
Fogo no local indicado, onde constatei que havia necessidade de ir ao local uma inspeção motivado a que existe muito material combustível em redor da habitação que se encontra devoluta que na mesma houve derrocada do telhado e interior e deveria ser novamente emparedada. Quanto ao n.º 431 também se encontra com muita matéria combustível, no interior (…)”
(cfr. Doc. de fls. 6 do Processo Administrativo com o N.º I/41479/13 junto aos autos);
5º. Em 04/03/2013, o Departamento Municipal de Proteção Civil, através do seu Diretor, emitiu “Telefax”, para “D., E.M. a/c Eng.º L.”, sob o “ASSUNTO: Intervenção imediata. Local: Rua do (…)”, do qual se extrai, além do mais o seguinte:
“Em função do incêndio ocorrido no interior do prédio sito na morada supra referenciada, os técnicos visualizaram, nesta data, a existência de perigo de derrocada dos elementos construtivos da parte restante não desmoronada do interior, e por arrastamento, passível, de afetar a fachada principal, constituindo como tal graves riscos para a segurança e integridade física de terceiros transeuntes e utilizadores das vias públicas acima referenciadas -, pelo que se solicita a V. Exas. a realização das obras consideradas necessárias para mitigar o perigo de segurança para terceiros e que consistem:
a) Remoção da parte restante não desmoronados dos elementos construtivos da cobertura, incluindo o apeamento das coberturas afectadas e, parcialmente, as paredes interiores, excepto os contraventamentos tidos como necessários á estabilização do edificado, com posterior coroamento de paredes correspondentes á sua implantação e reposição do muro de vedação – bloco.
b) Remoção, parcial de lixos, entulhos e escombros resultantes dos desmoronamentos ocorridos aquando do incêndio, incluindo os resultantes da presente intervenção.
c) Posterior entaipamento/fecho adequado de vãos do prédio a fim de impedir/evitar a continuidade de intrusão de estranhos, originários de passiveis focos de marginalidade.”
(cfr. Doc. de fls. 2 e 3 do Processo Administrativo com o N.º 85782/13 junto aos autos);
6º. Em 05/03/2013, o Departamento Municipal de Proteção Civil, através do seu Diretor, emitiu “Telefax” , para “DMPCASU A/C Sr. Eng.º N.”, remetido em 06/03/2013, sob o “ASSUNTO: Remoção e limpeza dos escombros. Local: Rua do (...)”, do qual se extrai o seguinte: “Solicitamos a Vª Ex.ª que procedam á remoção e limpeza dos escombros, lixos e entulhos resultantes da demolição, parcial, o edificado, supra referenciados, a fim de eliminar os focos de insalubridade originários de perigos para o ambiente, bem como ao desimpedimento da via pública” (cfr. Doc. de fls. 1 do Processo Administrativo com o N.º I/41479/13 junto aos autos);
7º. Em 25/03/2013, foi elaborada, pelo Departamento Municipal de Protecção Civil do ora R., a informação n.º I/55825/13/CM_, no processo n.º I/41479/13/CM_, da qual se extrai, além do mais, o seguinte:
“(…)
Requerente: DMPCivil/BSB
Proprietário: Abrigo de Nossa Senhora da Esperança
Local: Rua do (...)
Assunto: Medidas de tutela imediatas de salvaguarda de segurança pública
Caracterização do processo
1.1.1 Descrição sucinta do historial do processo: O presente processo foi iniciado em 04/03/2013 e originado por solicitação dos BSB aquando do incêndio ocorrido no edificado, sito na morada supra referenciada, á data devoluto/desocupado (…)
1.1.2 A presente informação é correspondente à medida de tutela imediata de salvaguarda de segurança pública no edificado supra referenciado, á data desocupado/devoluto e relacionada com a necessidade de intervenção imediata, em função da debilidade estrutural dos elementos construtivos, nomeadamente ao nível das partes restantes da cobertura não desmoronadas, incluindo o interior, e como tal, a fachada principal por arrastamento, passível de derrocada sobre a via pública constituindo, graves riscos para a segurança pública.
(…)
2. Descrição da situação
2.1 Em 04/03/2013, presentes no local supra referenciado foi promovida uma avaliação ao edificado supra identificado, com o objectivo de se analisar as passíveis consequências para a segurança pública, em função da
debilidade estrutural dos elementos construtivos, originado, ao que tudo indicia, em função do incêndio ocorrido e agravadas pelo facto das partes restantes não desmoronadas se encontrarem debilitadas estruturalmente e como tal passíveis de derrocada nomeadamente ao nível das partes restantes da cobertura não desmoronadas, incluindo o interior e por arrastamento, a fachada principal passível de derrocada sobre a via pública, constituindo graves riscos para a segurança publica.
(…) [inclui fotos do edificado]
2.2 Ora de acordo com o n.º 1 do art. 89 do Dec. Lei 555/99 de 16 de Dezembro na redacção dada pela Lei nº 60/07 de 4 de Setembro compete aos proprietários ou legal representante o dever de conservar o edificado,
proceder à fiscalização/observação do estado de conservação dos seus prédios, realizando todas as obras necessárias à manutenção da sua segurança, salubridade e arranjo estético. Acresce que de acordo com o art. 89º-A o proprietário não pode, dolosamente, provocar ou agravar uma situação de falta de segurança ou salubridade, provocar a deterioração do edifício ou prejudicar o seu arranjo estético.
2.3 Perante os factos, descritos no ponto 2.1, reveladores de um perigo iminente para a segurança pública, segurança pública, em função da debilidade estrutural dos elementos construtivos, originado, ao que tudo indicia, em função do incêndio ocorrido e agravadas pelo facto das partes restantes não desmoronadas se encontrarem debilitadas estruturalmente e como tal passíveis de derrocada e nomeadamente por arrastamento, a fachada principal, e do consequente estado de necessidade verificado, o Município, considerado os princípios especiais consagrados na Lei n.º 27/06 de 3 de julho, e nos termos e a coberto do disposto no n.º 7 do artigo 90.º do DL n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redação que lhe foi conferida pela Lei n.º 26/10, de 30 de Março, solicitou á D., EM, e á DMPCASU os recursos humanos e meios materiais a fim de se promover de imediato ás medidas adequadas e no momento, consideradas estritamente necessárias para mitigar os riscos para a segurança pública e que consistiram, respectivamente, através da:
D. E.M. –
a) Remoção da parte restante não desmoronados dos elementos construtivos da cobertura, incluindo o apeamento das coberturas afectadas e, parcialmente, as paredes interiores excepto os contraventamentos tidos como necessários á estabilização do edificado, com posterior coroamento de paredes correspondentes á sua implantação.
b) Remoção, parcial, de lixos, entulhos e escombros resultantes dos desmoronamentos ocorridos aquando do incêndio, incluindo os resultantes da presente intervenção;
c) Posterior entaipamento/fecho adequado de vãos do prédio a fim de impedir/evitar a continuidade de intrusão de estranhos, originários de passiveis focos de marginalidade.
DMPCASU
Remoção e limpeza dos escombros, lixos e entulhos resultantes da demolição, parcial, do edificado, supra referenciados, a fim de eliminar focos de insalubridade originários de perigos para o ambiente, bem como ao desimpedimento da via pública.
(…) [inclui fotos do edificado]
2.4 As obras assim efectuadas corresponderam a uma despesa para o Município que devem ser imputadas ao infractor, nos termos do disposto no artigo 108.º do RJUE, pelo que deverá remeter-se as notas internas à DMFP para cobrança da mesma.
3. Proposta de Despacho
Face ao exposto, proponho que o Sr. Vereador com o Pelouro da Proteção Civil, Fiscalização e Juventude:
3.1. Ratifique os actos praticados com fundamento no estado de necessidade, nos termos supra-descritos.
3.2. Envio das notas de debito do trabalho executado pela D., EM., e DMPCASU, à DMFP para respectiva cobrança ao proprietário
3.3 Notificação da presente informação às partes interessadas referidas no
ponto 1.3
O Gestor do Processo
(C., TPCC – Esp.Principal) (Ant. L. – Técnico Superior)”
(cfr. Doc. de fls. 8 a 9 verso do Processo Administrativo com o N.º I/41479/13 junto aos autos);
8º. Sobre a informação referida no ponto que antecede, em 04/04/2013, foi elaborado pelo Diretor do Departamento Municipal de Proteção Civil, o seguinte parecer: “Proponho que sejam ratificados os atos praticados com fundamento no estado de necessidade, nos termos descritos na informação I/55825/13/CM_, pelos factos e fundamentos expressos” (cfr. Doc. de fls. 10 do Processo Administrativo com o N.º I/41479/13 junto aos autos);
9º. Sobre a informação referida no ponto 7.º supra, em 08/04/2013, foi elaborado pelo Comandante M., no uso da competência delegada conforme O.S. nº I/15061/12/CM_, o seguinte parecer: “Concordo. Proponho que sejam ratificados os atos praticados com fundamento no estado de necessidade nas condições da informação que antecede, pelos factos e fundamentos expressos.” (cfr. Doc. de fls. 10 do Processo Administrativo com o N.º I/41479/13 junto aos autos);
10º. Sobre a informação referida no ponto 7.º supra, em 22/05/2013, foi proferido pelo Vereador com o Pelouro da Proteção Civil, Fiscalização e Juventude, no uso da competência delegada pelo Presidente conforme ordem de serviço n.º I/15056/12/CM_, o seguinte despacho: “Ratifico os atos praticados com fundamento no estado de necessidade nas condições da informação que antecede, pelos factos e fundamentos expressos” (cfr. Doc. de fls. 10 do Processo Administrativo com o N.º I/41479/13 junto aos autos);
11º. Em 20/06/2013, foi emitido ofício com o n.º I/111365/13/CM_, do Departamento Municipal de Proteção Civil do ora R., dirigido à aqui A., por carta simples, do qual se extrai o seguinte:
“Assunto: Notificação do teor da informação refª I/55825/13/CM_ Em referência ao processo e local em epígrafe, levo ao conhecimento de V. Exas., a informação técnica com o n.º I/55825/13/CM_, prestada no âmbito do processo registado com o NUD: I/41479/13/CM_.
Junta-se fotocópia da informação nº I/55825/13/CM_ e dos respectivos despachos.”
(cfr. Doc. de fls. 11 e 12 do Processo Administrativo com o N.º I/41479/13 junto aos autos);
12º. Em 03/01/2014, foi emitido pela Direção Municipal de Finanças e Património, Departamento Municipal de Finanças, Divisão Municipal de Receita, ofício com o n.º I/225378/13/CM_, dirigido à aqui A., e rececionado em 07/01/2014, com o seguinte teor, que além do mais, dele se extrai:
“Assunto: Despesas relativas à execução de obras coercivas Prazo limite de pagamento: 20 dias (corridos) a contar da receção da presente notificação. Na sequência da execução de 4,5,6,7,8,11,25,26 de março e 4 de abril de 2013 dos trabalhos relativos a remoção da parte restante não desmoronada dos elementos construtivos da cobertura, e parcialmente, as paredes interiores, com posterior coroamento de paredes correspondentes à sua implantação, argamassamento, parcial das paredes confinantes com os prédios confinantes com os prédios contíguos; remoção parcial de lixos, entulhos e escombros resultantes dos desmoronamentos ocorridos. no prédio sito à Rua do (…), do qual V. Ex.ª é proprietária, nos termos do n.º 1 do art.º 108º do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, serve o presente para notificar V.Ex.ª para proceder, até ao termo do prazo acima indicado, ao pagamento das despesas correspondentes, no montante total de 18.070,93 €, apurado nos termos do art.º 36º da Tabela de Preços e Outras Receitas Municipais (TPORM), publicada no D.R. n.º 189, II série, de 2012.09.28 e cuja fundamentação consta do final da presente notificação.
Mais se informa que o não pagamento, no prazo estabelecido, implica o envio do débito correspondente para execução fiscal, nos termos do nº 2 do art.º 108º do mencionado regime jurídico.
(…)
| TPORM |
Valor devido pela
realização das
obras coercivas
(Nota Interna n.º
1048) | Custo suportado pelo
Município | 14.327,58 € | Artº. 36º. | 17.239,69 € |
Agravamento 25%
sobre o valor
dispendido em
mão-de-obras
e materiais | 2.912,11 € |
Valor Devido pela
realização do
serviço de limpeza
do terreno e recolha
de resíduos | Custo suportado pelo
Município | 692,70 € | 831,24 € |
Agravamento 25%
sobre o valor despendido
em mão-de-obras e
materiais | 138,54 € |
 | Total | 18.070,93 € |
Junto se anexa cópia dos documentos comprovativos dos trabalhos executados.
(…)”
(cfr. Doc. de fls. 17 e 17 verso e aviso de receção de fls. 18, do Processo Administrativo com o n.º 85782, junto aos autos);
13º. Na sequência da notificação referida no ponto que antecede, a A., em 31/01/2014, através de Mandatária, apresentou “Reclamação”, nos termos e com os fundamentos constantes do Doc. de fls. 21 a 25 do Processo Administrativo com o n.º 85782/13, junto aos autos;
14º. Em 20/02/2014, foi elaborada pela Direção Municipal de Finanças e Património, Departamento Municipal de Finanças, Divisão Municipal de Receita, informação sobre a reclamação referida no ponto que antecede, da qual se extrai, além do mais, o seguinte: “(…) Na sequência de um incêndio ocorrido no interior do prédio sito à Rua (...), foi verificada em 2013.03.04, a existência de perigo de derrocada dos elementos construtivos da parte restante não desmoronada do edificado, com o perigo para a segurança e integridade física de terceiros.
Ora, em face do estado de necessidade, foram executados, nos dias 4, 5, 6, 7, 8, 11, 25 e 26 de março e 4 de abril de 2013, trabalhos de remoção de parte restante não desmoronada dos elementos construtivos da cobertura, apeamento das coberturas afectadas necessárias à estabilização do edificado, remoção de lixo, entulhos e escombros resultantes dos desmoronamentos ocorridos aquando do incêndio e posterior entaipamento/fecho dos vãos de forma a impedir a intrusão de estranhos, originários de possíveis focos de marginalidade. (…)
De acordo com a informação prestada pelo Departamento Municipal de Protecção Civil (I/55825/13/CM_), os trabalhos em causa foram executados ao abrigo do estado de necessidade.
Da descrição efetuada, conclui-se que havia efetivamente uma deterioração e degradação do edificado decorrente da falta de cumprimento dos deveres de conservação que impendem sobre os proprietários dos imóveis, pelo que era determinante o Município acautelar a segurança e saúde das pessoas, o que dado o risco existente, e de acordo com os critérios ditados pelo princípio da proporcionalidade, obrigou à remoção da parte restante não desmoronada dos elementos construtivos da cobertura, apeamento das coberturas afectadas necessárias à estabilização do edificado (…)
Desta forma, atendendo ao risco iminente não foi possível seguir os trâmites do art.º 90.º do RJUE, nem sequer comunicar prévia ou concomitantemente ao proprietário a necessidade de intervenção no edificado. (…)” (cfr. Doc. de fls. 32 e 33 do Processo Administrativo n.º 85782/13, junto aos autos);
15º. Em 11/08/2014, foi elaborada pela Direção Municipal de Finanças e Património, Departamento Municipal de Finanças, Divisão Municipal de Receita, do ora. R., informação sobre a reclamação referida no ponto 13.º supra, da qual se extrai, além do mais, o seguinte:
“(…) Na informação I/55825/13/CM_, de 25/03 do Departamento Municipal da Proteção Civil (fls. 4 a 6 do presente processo) procede-se à descrição da situação ocorrido no local, com registo fotográfico do estado do imóvel, bem como as medidas de tutelas para salvaguarda da segurança pública.
2. Tendo em consideração o disposto no artigo 108.º do Regime Jurídico da Edificação e Urbanização que estabelece as quantias relativas às despesas suportadas pela administração no âmbito da realização de obras coercivas são da conta do infractor, verifica-se que sobre a entidade em causa recai a obrigação de pagamento ao MUNICÍPIO DE (...) o valor de 18.070.93 €, que corresponde ao montante despendido de matérias, mão de obra e deslocações, acrescido de 25% apurado em conformidade com o definido no art. 36.º da Tabela de Preços e Outras Receitas Municipais em vigor à data da realização desses trabalhos coercivos.
3. Perante tal facto, e tendo em consideração as dificuldades financeiras desta instituição (…) a seguir se apresentam as propostas de resolução do processo em causa:
2. Tendo em consideração o disposto no artigo 108.º do Regime Jurídico da Edificação e Urbanização que estabelece as quantias relativas às despesas suportadas pela administração no âmbito da realização de obras coercivas são da conta do infractor, verifica-se que sobre a entidade em causa recai a obrigação de pagamento ao MUNICÍPIO DE (...) o valor de 18.070.93 €, que corresponde ao montante despendido de matérias, mão de obra e deslocações, acrescido de 25% apurado em conformidade com o definido no art. 36.º da Tabela de Preços e Outras Receitas Municipais em vigor à data da realização desses trabalhos coercivos.
3. Perante tal facto, e tendo em consideração as dificuldades financeiras desta instituição (…) a seguir se apresentam as propostas de resolução do processo em causa:
a) Autorização do pagamento em prestações
(…)
b) Concessão de apoio à entidade por via da redução do preço do serviço prestado (…)”
(cfr. Doc. de fls. 35 a 36 do Processo Administrativo com o n.º 85782/13, junto aos autos);
16º. Sobre a informação referida no ponto que antecede, recaiu em 11/08/2014, despacho do Diretor Municipal de Finanças e Património do ora R., com o seguinte teor: “Notifique-se a entidade para a possibilidade do pagamento em prestações solicitando-se a indicação do número de prestações mensais pretendidas” (cfr. Doc. de fls. 35 do Processo Administrativo com o n.º 85782/13, junto aos autos);
17º. Em 25/08/2014, pela Direção Municipal de Finanças e Património, Departamento Municipal de Finanças, Divisão Municipal de Receita, do ora. R., foi emitido ofício com o n.º I/146012/CM_, dirigido à aqui A., rececionado em 29/08/2014, do qual se extrai, além do mais, o seguinte:
“(…) Na sequência da exposição apresentada por V.Exas após a receção da notificação ref.ª I/225378/13/CM_(…) e tendo em consideração as dificuldades financeiras dessa instituição para proceder ao pagamento integral do montante em divida, leva-se ao conhecimento de V.Exas. a possibilidade de efetuar o pagamento do montante de 18.070,93 € em prestações mensais, nos termos do art.º G/24º do Código Regulamentar do MUNICÍPIO DE (...) em vigor (…)” (cfr. Doc. de fls. 37 e aviso de receção de fls. 38, do Processo Administrativo com o n.º 85782/13, junto aos autos);
18º. Em resposta à notificação referida no ponto que antecede, a A. em 10/09/2014, remete exposição informando que o ato administrativo em apreço enferma de vícios graves e nulidades já suscitados nos autos, que impedem a sua eficácia e execução, pelo que não revendo o Departamento Municipal de Proteção Civil a sua posição, recorrerá a instâncias judiciais para reposição da legalidade (cfr. Doc. de fls. 39 do Processo Administrativo com o n.º 85782/13, junto aos autos);
19º. Em 21/10/2014, tendo como “Requerente: Abrigo Nossa Senhora da Esperança”, foi emitido pelo Batalhão Sapadores Bombeiros, “Relatório de sinistro: - Incêndio”, com o seguinte teor, que entre o mais, se extrai:
“1. Caracterização do Processo
Através do registo 109396/14/CM_ de 14 de Outubro de 2014, vem o Requerente, solicitar cópia do relatório elaborado aquando do sinistro ocorrido na morada em epígrafe.
2. Descrição da ocorrência
2.1 Para os devidos efeitos, se declara que fomos solicitados para a artéria em referência pelas 17H18, do dia 28 de fevereiro de 2013, para acudir a um incêndio. (…)
2.5 Demos o serviço por concluído cerca das 19H30.
2.6 Não foi possível determinar a causa do sinistro. (…)” - (cfr. Doc. n.º 14, junto com a petição inicial).
** B – De direito
1. Da decisão recorrida
A autora impugnou na ação os identificados despachos de 22/05/2013 e de 03/01/2014, atinentes à demolição levada a cabo pelo réu Município em prédio urbano de que é proprietária, peticionando a sua declaração de nulidade ou anulação bem como a declaração de ineficácia do despacho de 22/05/2013 em relação à autora e a declaração de nulidade da operação material de demolição, por inexistência de situação de estado de necessidade administrativa.
Pela sentença recorrida o Tribunal a quo que julgou a ação improcedente absolvendo o réu dos pedidos formulados. Sentença à qual a autora, ora recorrente, imputa erro de julgamento, quanto à solução jurídica da causa, com violação, nomeadamente, dos artigos 89º, 90º, 91º, 107º, 108º do RJUE e 3º, 7º, 8º, 66º, 100º, 132º, 133º, 134º, 135º, 151º, 152º, 157º do CPA, e 268º da CRP.
O que importa apreciar.
Vejamos, então.
2. Da análise e apreciação do recurso
2.1 A sentença recorrida, enfrentando os pedidos formulados pela autora na ação e os respetivos fundamentos, na delimitação do objeto do litígio e das questões a conhecer explicitou ser de apreciar os vícios assacados pela autora aos atos impugnados, consubstanciados no seguinte: i) ineficácia do despacho proferido pelo Vereador do Pelouro da Proteção Civil, Fiscalização e Juventude, por falta de notificação; ii) vício de forma por preterição da audiência dos interessados e violação do princípio do contraditório; iii) vício de violação de lei e preterição de formalidades legais; iv) vício de violação do conteúdo de um direito fundamental; v) vício de falta de competência absoluta; vi) vício de forma por falta de fundamentação dos atos impugnados. E julgando-os a todos inverificados, negou procedência à ação.
2.2 A autora não se conforma com o decidido, e renova fundamentalmente no recurso a argumentação que já havia aduzido na ação, apontando à sentença recorrida erro de julgamento de direito.
2.3 O devido enquadramento das questões jurídicas que a resolução do caso e a decisão do recurso convocam, impõem que se comece por atentar no contexto factual em que foram praticados os atos materiais, mormente o de demolição e remoção de escombros do prédio de sua propriedade, e em que foram proferidos os identificados despachos de 22/05/2013 e de 03/01/2014, uns e outros objeto da ação administrativa especial que a autora instaurou contra o réu MUNICÍPIO DE (...).
Vejamos então.
2.4 Resulta do probatório que o prédio urbano de que a autora é proprietária, sito na Rua do (…), sofreu no dia 28 de fevereiro de 2013 um incêndio, de causa desconhecida, o qual foi combatido pelo Batalhão Sapadores Bombeiros, os quais, como consta do respetivo relatório, deram o respetivo serviço por concluído cerca das 19H30.
Nesse mesmo dia (28/02/2013) pelo Batalhão Sapadores Bombeiros foi dada a informação de haver necessidade de ser feita uma inspeção ao local, por existir «muito material combustível em redor da habitação que se encontra devoluta», que «na mesma houve derrocada do telhado e interior» e que «deveria ser novamente emparedada», e que quanto ao n.º 431 «também se encontra com muita matéria combustível, no interior», devendo tais ocorrências ser comunicadas ao Departamento Municipal de Proteção Civil ou a outros Serviços do MUNICÍPIO DE (...). O que efetivamente sucedeu. Tendo nesse seguimento o Departamento Municipal de Proteção Civil, através do seu Diretor, enviado em 04/03/2013 telefax para a D., E.M. com o assunto «Intervenção imediata. Local: Rua do (...)», no qual se reportou o seguinte: «Em função do incêndio ocorrido no interior do prédio sito na morada supra referenciada, os técnicos visualizaram, nesta data, a existência de perigo de derrocada dos elementos construtivos da parte restante não desmoronada do interior, e por arrastamento, passível, de afetar a fachada principal, constituindo como tal graves riscos para a segurança e integridade física de terceiros transeuntes e utilizadores das vias públicas acima referenciadas -, pelo que se solicita a V. Exas. a realização das obras consideradas necessárias para mitigar o perigo de segurança para terceiros e que consistem:
a) Remoção da parte restante não desmoronados dos elementos construtivos da cobertura, incluindo o apeamento das coberturas afetadas e, parcialmente, as paredes interiores, exceto os contraventamentos tidos como necessários á estabilização do edificado, com posterior coroamento de paredes correspondentes á sua implantação e reposição do muro de vedação – bloco;
b) Remoção, parcial de lixos, entulhos e escombros resultantes dos desmoronamentos ocorridos aquando do incêndio, incluindo os resultantes da presente intervenção;
c) Posterior entaipamento/fecho adequado de vãos do prédio a fim de impedir/evitar a continuidade de intrusão de estranhos, originários de passiveis focos de marginalidade.».
Esses trabalhos foram executados nos dias 4, 5, 6, 7, 8, 11, 25 e 26 de março e no dia 4 de abril daquele ano de 2013.
E posteriormente, por despacho de 22/05/2013 do Vereador com o Pelouro da Proteção Civil, Fiscalização e Juventude da Câmara Municipal do Porto, no uso da competência delegada pelo respetivo Presidente, foram ratificados os atos praticados com fundamento no estado de necessidade nos termos e fundamentos da informação n.º I/55825/13/CM_ de 25/03/2013 do Departamento Municipal de Proteção Civil, e dos subsequentes pareceres de 04/04/2013 e de 08/04/2013. Sendo que esta informação n.º I/55825/13/CM_ de 25/03/2013, verte, designadamente, o seguinte:
«(…)1.1.1 Descrição sucinta do historial do processo:
O presente processo foi iniciado em 04/03/2013 e originado por solicitação dos BSB aquando do incêndio ocorrido no edificado, sito na morada supra referenciada, á data devoluto/desocupado (…)
1.1.2 A presente informação é correspondente à medida de tutela imediata de salvaguarda de segurança pública no edificado supra referenciado, á data desocupado/devoluto e relacionada com a necessidade de intervenção imediata, em função da debilidade estrutural dos elementos construtivos, nomeadamente ao nível das partes restantes da cobertura não desmoronadas, incluindo o interior, e como tal, a fachada principal por arrastamento, passível de derrocada sobre a via pública constituindo, graves riscos para a segurança pública.
(…)
2. Descrição da situação
2.1 Em 04/03/2013, presentes no local supra referenciado foi promovida uma avaliação ao edificado supra identificado, com o objectivo de se analisar as passíveis consequências para a segurança pública, em função da debilidade estrutural dos elementos construtivos, originado, ao que tudo indicia, em função do incêndio ocorrido e agravadas pelo facto das partes restantes não desmoronadas se encontrarem debilitadas estruturalmente e como tal passíveis de derrocada nomeadamente ao nível das partes restantes da cobertura não desmoronadas, incluindo o interior e por arrastamento, a fachada principal passível de derrocada sobre a via pública, constituindo graves riscos para a segurança publica.
(…) [inclui fotos do edificado]
2.2 Ora de acordo com o n.º 1 do art. 89 do Dec. Lei 555/99 de 16 de Dezembro na redacção dada pela Lei nº 60/07 de 4 de Setembro compete aos proprietários ou legal representante o dever de conservar o edificado, proceder à fiscalização/observação do estado de conservação dos seus prédios, realizando todas as obras necessárias à manutenção da sua segurança, salubridade e arranjo estético. Acresce que de acordo com o art. 89º-A o proprietário não pode, dolosamente, provocar ou agravar uma situação de falta de segurança ou salubridade, provocar a deterioração do edifício ou prejudicar o seu arranjo estético.
2.3 Perante os factos, descritos no ponto 2.1, reveladores de um perigo iminente para a segurança pública, segurança pública, em função da debilidade estrutural dos elementos construtivos, originado, ao que tudo indicia, em função do incêndio ocorrido e agravadas pelo facto das partes restantes não desmoronadas se encontrarem debilitadas estruturalmente e como tal passíveis de derrocada e nomeadamente por arrastamento, a fachada principal, e do consequente estado de necessidade verificado, o Município, considerado os princípios especiais consagrados na Lei n.º 27/06 de 3 de julho, e nos termos e a coberto do disposto no n.º 7 do artigo 90.º do DL n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na redação que lhe foi conferida pela Lei n.º 26/10, de 30 de Março, solicitou á D., EM, e á DMPCASU os recursos humanos e meios materiais a fim de se promover de imediato às medidas adequadas e no momento, consideradas estritamente necessárias para mitigar os riscos para a segurança pública e que consistiram, respectivamente, através da:
D. E.M. –
a) Remoção da parte restante não desmoronados dos elementos construtivos da cobertura, incluindo o apeamento das coberturas afectadas e, parcialmente, as paredes interiores excepto os contraventamentos tidos como necessários á estabilização do edificado, com posterior coroamento de paredes correspondentes á sua implantação.
b) Remoção, parcial, de lixos, entulhos e escombros resultantes dos desmoronamentos ocorridos aquando do incêndio, incluindo os resultantes da presente intervenção;
c) Posterior entaipamento/fecho adequado de vãos do prédio a fim de impedir/evitar a continuidade de intrusão de estranhos, originários de passiveis focos de marginalidade.
DMPCASU
Remoção e limpeza dos escombros, lixos e entulhos resultantes da demolição, parcial, do edificado, supra referenciados, a fim de eliminar focos de insalubridade originários de perigos para o ambiente, bem como ao desimpedimento da via pública.
(…) [inclui fotos do edificado]
2.4 As obras assim efetuadas corresponderam a uma despesa para o Município que devem ser imputadas ao infractor, nos termos do disposto no artigo 108.º do RJUE, pelo que deverá remeter-se as notas internas à DMFP para cobrança da mesma.
3. Proposta de Despacho
Face ao exposto, proponho que o Sr. Vereador com o Pelouro da Proteção Civil, Fiscalização e Juventude:
3.1. Ratifique os actos praticados com fundamento no estado de necessidade, nos termos supra-descritos.
3.2. Envio das notas de debito do trabalho executado pela D., EM., e DMPCASU, à DMFP para respectiva cobrança ao proprietário
3.3 Notificação da presente informação às partes interessadas referidas no ponto 1.3
(…)»
2.5 Temos, assim, que os atos materiais de remoção da parte restante não desmoronados dos elementos construtivos da cobertura, incluindo o apeamento das coberturas afetadas e, parcialmente, as paredes interiores, exceto os contraventamentos tidos como necessários à estabilização do edificado, com posterior coroamento de paredes correspondentes à sua implantação e reposição do muro de vedação – bloco, de remoção, parcial de lixos, entulhos e escombros resultantes dos desmoronamentos ocorridos aquando do incêndio, incluindo os resultantes da presente intervenção bem como o posterior entaipamento/fecho adequado de vãos do prédio a fim de impedir/evitar a continuidade de intrusão de estranhos, originários de passiveis focos de marginalidade, levados a cabo nos dias 4, 5, 6, 7, 8, 11, 25 e 26 de março e no dia 4 de abril de 2013, no prédio urbano de que a autora é proprietária, foram praticados na decorrência do incêndio que ali deflagrou em 28/02/2013 e ao abrigo de estado necessidade administrativa. Atos (materiais) que foram posteriormente ratificados pelo referido despacho de 22/05/2013 nos termos e fundamentos da informação n.º I/55825/13/CM_ de 25/03/2013 em que se suportou.
2.6 Isso mesmo foi considerado, e bem, na sentença recorrida. A qual não deixou de explicitar que “…o estado de necessidade justifica-se quando se pratica um ato, seja ele administrativo ou operação material, como meio adequado para afastar um perigo atual que ameace interesses públicos, na medida em qua haja sensível superioridade do interesse a salvaguardar relativamente ao sacrificado e seja razoável impor ao lesado o sacrifício do seu interesse, em atenção à natureza e ao valor do sacrificado, ou seja, e como de igual modo previsto no artigo 3.º, n.º 2 do CPA, redação à data (bem como ainda no artigo 151.º, n.º 1 do CPA, no que respeita a atos de execução, sem precedência de ato administrativo), é prevista a possibilidade de preterição, em circunstâncias excecionais, do respeito por algumas regras previstas, mormente, as procedimentais, de forma a não sacrificar interesses públicos que por força daquelas mesmas circunstâncias se manifestam de forma superior ao interesse do sacrificado”.
2.7 Mas vejamos melhor como a invocação (e a verificação) do estado de necessidade, para a atuação levada a cabo pelos serviços do réu MUNICÍPIO a legitima e conduz, simultaneamente, à improcedência das pretensões da autora.
2.8 Há muito que a doutrina reconhece situações em que o estado de necessidade funciona como causa justificativa de atuações administrativa (materiais ou jurídicas) que se outro modo seriam ilícitas.
Referindo-se a ele Marcelo Caetano, in “Manual de Direito Administrativo”, Vol. II, 1972, pág. 1281, reconhecendo ser o princípio da legalidade um princípio estruturante do direito administrativo, considerava hipóteses em que se “constituem situações jurídica ou se opera a extinção de direitos validamente, apesar de se ter suprimido todo o processo que a lei reputava essencial para que se produzissem tais efeitos na ordem jurídica: esses casos são aqueles em que a vida administrativa decorra em estado de necessidade”, acrescentado que o estado de necessidade aparece como a “atuação sob o domínio de um perigo iminente e atual para cuja produção não haja concorrido a vontade do agente”, e acrescentando-lhe ainda o princípio do valor maior do fim a atingir relativamente aos meios preteridos e o facto de as soluções adotadas terem de ser “inspiradas pelas circunstâncias do momento”. No seu entendimento, o «estado de necessidade» assentava no seguinte: “Em caso de perigo iminente e atual que ameace interesses coletivos protegidos pelo Direito, é lícito, para o esconjurar ou atenuar os seus efeitos, proceder com preterição das regras jurídicas normalmente reguladoras da atividade da Administração pública (isto é, sem forma de processo), se de outro modo não puder ser alcançado o mesmo resultado”, enunciando, assim, como pressupostos do estado de necessidade, i) a existência de um perigo iminente e atual; ii) a ameaça de interesses coletivos protegidos que importe esconjurar ou atenuar e iii) a urgência das medidas.
Também Rogério Soares caracterizava o estado de necessidade com recurso à verificação de circunstâncias excecionais (cfr. Rogério Soares, in, “Direito Administrativo”, Coimbra, 1978, Lições Policopiadas, pág. 26).
E Diogo Freitas do Amaral, se referia igualmente ao estado de necessidade com fundamento em circunstâncias excecionais (cfr. Diogo Freitas do Amaral in, “Curso de Direito Administrativo”, Vol. II, Almedina, 2002, reimpressão, pág. 52).
2.9 O CPA/91 (aprovado pelo DL. nº 442/91, de 15 de novembro) acolheu a figura do «estado de necessidade», desde logo no nº 2 do seu artigo 3º, dedicado ao princípio da legalidade, depois de fazer consignar no seu nº 1 que “os órgãos da Administração Pública devem atuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos”, estatuindo que “os atos administrativos praticados em estado de necessidade, com preterição das regras estabelecidas neste Código, são válidos, desde que os seus resultados não pudessem ter sido alcançados de outro modo, mas os lesados terão o direito de ser indemnizados nos termos gerais da responsabilidade da Administração”.
Normativo que deve ser lido em conjugação com o disposto no artigo 151º nº 1 do mesmo Código, que, sob a epígrafe “legalidade da execução” dispõe que “salvo em estado de necessidade, os órgãos da Administração Pública não podem praticar nenhum ato ou operação material de que resulte limitação de direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, sem terem praticado previamente o ato administrativo que legitime tal atuação”. O estado de necessidade justifica, portanto, que os atos e operações materiais de execução sejam realizados pela Administração sem precedência de um ato administrativo (princípio da execução imediata em estado de necessidade).
2.10 E Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in, “Código de Procedimento Administrativo - Comentado”, 2.ª edição, Almedina, 4ª Reimpressão, 1999, pág. 92, referem a propósito do artigo 3º nº 2 do CPA/91 que este normativo acolhe e consagra o princípio da força validante do estado de necessidade administrativa, na medida em que os ato praticados com preterição das regras legais estabelecidas são válidos, se tal preterição se fundou em estado de necessidade. Explicitando tratar-se, no fundo, da mesma ideia que subjaz ao princípio do artigo 339º do Código Civil.
Lembre-se que o artigo 339º do Código Civil, inserido em capítulo dedicado às disposições gerais sobre o exercício e tutela dos direitos, torna, ao abrigo do estado de necessidade, lícita a ação daquele que destruir ou danificar coisa alheia “com o fim de remover o perigo atual de um dano manifestamente superior”. Normativo com base no qual se tem identificado depender a legitimação dessa atuação da verificação cumulativa de três requisitos: a existência de um perigo atual, esse perigo ameaçar um bem jurídico relativo à pessoa ou ao património do agente ou de terceiro e serem os danos a evitar manifestamente superiores aos sacrifícios - (para uma resenha sobre o estado de necessidade em direito civil, vide Duarte Alberto Rodrigues Nunes, in “O estado de necessidade em Direito Civil”, Revista Julgar Online, março de 2017, disponível in, http://julgar.pt/wp-content/uploads/2017/03/20170331-ARTIGO-JULGAR-O-estado-de-necessidade-em-direito-civil-Duarte-Nunes.pdf).
2.11 Muito embora o CPA/91 não enumere os pressupostos do estado de necessidade administrativo, nem preveja os limites da ação administrativa ao seu abrigo, a doutrina tem vindo a densificá-los e consolidá-los.
Quanto aos pressupostos da verificação do estado de necessidade administrativa, podem ser identificados, essencialmente, os seguintes:
- excecionalidade da situação, caracterizada, nomeadamente, pela desarticulação social inconciliável com o uso dos poderes normais;
- urgência ou natureza inadiável das atuações administrativas ou perigo iminente;
- natureza imperiosa do interesse público suscetível de sacrificar o interesse da legalidade.
Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in, “Código de Procedimento Administrativo - Comentado”, 2.ª edição, Almedina, 4ª Reimpressão, 1999, pág. 93, usando outra arrumação, falam em:
- ocorrência de factos graves e anormais, em circunstâncias excecionais, não contempladas;
- existência de um perigo iminente daí derivado, para um interesse público essencial, mais relevante que o preterido;
- a impossibilidade de fazer face àqueles factos (ou a esse interesse) com os meios normais da legalidade (ou a necessidade da medida tomada).
Acrescentando ainda ser frequente exigir-se também que a situação de necessidade não seja provocada por culpa do órgão que se pretende prevalecer dele.
Não deixando de referir que “o juízo sobre a necessidade da medida tomada para o fim em vista pressupõe a verificação desses requisitos, a começar pela inadequação da medida legal para realizar o fim da lei, naquelas circunstâncias excecionais” e que “depois disso, é que se averigua da adequação ou proporcionalidade da medida efetivamente tomada à finalidade de proteção jurídica do interesse ameaçado”. Aditando ainda o seguinte: “Se ela for objetivamente adequada à realização desse interesse “maior”, o estado de necessidade só não a legitimaria se houvesse outras sensivelmente menos lesivas do interesse sacrificado – embora já seja indiferente que haja outros modos de alcançar o mesmo resultado.
Além da necessidade (e da proporcionalidade) vigoram ainda, em matéria de estado de necessidade: o princípio da realidade (as circunstâncias excecionais e o perigo que delas advêm têm de ser reais); o princípio da atualidade (as necessidades a satisfazer devem ser atuais); o princípio da excecionalidade (a situação normal é a da observância e cumprimento da lei); o princípio da ressarcibilidade (os lesados devem ser indemnizados pelos prejuízos causados pela atuação em estado de necessidade, princípio que o CPA admite em consonância com a regra, há muito estabelecida, do nº 2 do artº 9º do Decreto-Lei nº 48.051, de 21.11.67)”.
2.12 Assim, e nos termos do artigo 3º nº 2 do CPA/91, o estado de necessidade legitima e torna válidos, operando, nas palavras de Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in, “Código de Procedimento Administrativo - Comentado”, 2.ª edição, Almedina, 4ª Reimpressão, pág. 93, “uma «legalização» ou «legitimação» da inobservância do princípio da legalidade, através do reconhecimento aos órgãos administrativos de poderes de exceção que permitem afastar as próprias normas de competência – sujeitando-as, embora, à ratificação do órgão competente, como acontece com os atos da competência da Câmara Municipal praticados, “sempre que o exijam circunstâncias excecionais e urgentes”, pelo seu Presidente (artº 53º nº 3 da LAL) (…) – ou então, igualmente as respeitantes ao procedimento para a produção do ato administrativo, a forma de que estes se devem revestir ou o conteúdo que a lei lhes tenha pré-configurado(…)”. Acrescentando os mesmos autores que “a verificação do estado de necessidade não legitima propriamente o ato inválido, mas apenas a invalidade derivada da ilegalidade que por causa dele se cometeu”, em termos que “qualquer outra ilegalidade que afete o ato – por exemplo, a falta de referência na fundamentação (ou na própria medida) aos pressupostos do estado de necessidade – invalida-o”.
2.14 O que significa, também, que o artigo 3º nº 2 do CPA/91 apenas legitima os atos que, preterindo embora as normas legais a que se encontrariam submetidos, foram assim praticados porque o tempo urgia e a situação de necessidade não se compadecia com essas exigências legais, como também resulta do inciso “desde que os seus resultados não pudessem ter sido alcançados de outro modo”.
2.16 O que igualmente é válido quando o estado de necessidade justifique, nos termos previstos no artigo 151º nº1 do CPA/91, o afastamento da regra de que nenhum ato ou operação material de que resulte limitação de direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares pode ser praticado sem ter sido praticado previamente o ato administrativo que legitime essa atuação. Como referem Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in, “Código de Procedimento Administrativo - Comentado”, 2.ª edição, Almedina, 4ª Reimpressão, pág. 721, “o princípio da precedência de ato administrativo exequendo é afastável em caso de estado de necessidade (artº 3º nº 2). Isto é, se as circunstâncias e os interesses envolvidos forem de molde a configurar um estado de necessidade administrativa, já é dado à Administração praticar atos jurídicos ou operações materiais “limitativas” ou extensivas da esfera jurídico-administrativa de particulares, sem ter que praticar previamente o ato administrativo habilitante. (…) O princípio da dispensa de ato administrativo em estado de necessidade só é aplicável se a situação for tal que não consinta nem o desenrolar do procedimento nem sequer a tomada ou emissão de uma decisão jurídico-administrativa. Caso contrário, passa-se sem procedimento, mas não sem decisão (mesmo que tomada em regime de estado de necessidade).”
2.17 Feito este périplo, podem desde logo, na situação de que nos ocupamos, tirar-se as seguintes conclusões, a que a sentença também não deixou de chegar ainda que percorrendo caminhos diferentes:
- os atos materiais de remoção da parte restante do edifício não desmoronados dos elementos construtivos da cobertura, incluindo o apeamento das coberturas afetadas e, parcialmente, as paredes interiores, de remoção, parcial de lixos, entulhos e escombros resultantes dos desmoronamentos ocorridos aquando do incêndio e o posterior entaipamento/fecho adequado de vãos do prédio, executados nos dias 4, 5, 6, 7, 8, 11, 25 e 26 de março e no dia 4 de abril daquele ano de 2013, foram a coberto da invocação de uma situação de estado de necessidade administrativa;
- essa situação de estado de necessidade administrativa verificou-se na sequência do incêndio que atingiu o prédio urbano da autora;
- os atos materiais foram praticados nos dias imediatamente subsequentes após a ocorrência do incêndio e a constatação da situação em que se encontrava a parte que lhe subsistiu;
- esses atos foram ratificados por despacho do órgão administrativo com competência delegada para o efeito, encontrando-se tal despacho devidamente fundamentado, quer de facto quer de direito.
2.18 Neste enquadramento, improcedendo, como improcede, como bem decidiu a sentença recorrida, o vício de falta de fundamentação apontado ao despacho de 22/05/2013 do Vereador com o Pelouro da Proteção Civil, Fiscalização e Juventude da Câmara Municipal do Porto, que no uso da competência delegada pelo respetivo Presidente, ratificou aqueles atos praticados com fundamento no estado de necessidade, na medida em que informação n.º I/55825/13/CM_, em que o mesmo se suporta, expõe com suficiência e clareza, os motivos e os pressupostos que justificaram a atuação, os quais são claramente percetíveis (cfr. artigos 124º e 125º do CPA/91), não podia colher a tese defendida pela autora na ação, e que renova no recurso, de que o réu MUNICÍPIO incorreu em violação das normas procedimentais atinentes à audiência prévia e violação do princípio do contraditório ou em violação de violação de lei e preterição de formalidades legais tal como se encontram estatuídas nos artigos 89º e 90º do RJUE (DL. nº 555/99), de incompetência ou de violação do conteúdo de um direito fundamental.
2.19 É que ocorrendo efetivamente circunstâncias subsumíveis numa situação de estado de necessidade administrativa, os atos praticados com preterição das regras legais a que, de princípio, deveriam obedecer, não são inválidos, mas sim válidos nos termos do disposto no artigo 3º nº 2 do CPA/91.
2.20 Sendo certo que, em face das circunstâncias do caso, os pressupostos de uma situação de estado de necessidade administrativa (a existência de um perigo iminente e atual, a ameaça de interesses coletivos a proteger e a urgência das medidas), não só se verificaram, justificando e legitimando aquela atuação, como as medidas materiais adotadas se circunscreveram ao que se mostrava necessário e adequado, e por conseguinte, proporcional, ao fim visado, com a tutela imediata e urgente do interesse da segurança e salubridade do local após o incêndio.
2.21 Isso mesmo foi considerado na sentença recorrida, onde, além do mais, se disse o seguinte: “(…)os atos ou operações materiais praticados pelo R. suportaram-se, como decorre da informação n.º I/55825/13/CM_ (coligida no probatório no ponto 7.º), na circunstância de que os técnicos do Departamento Municipal de Proteção Civil do R., deslocando-se ao local, após a comunicação a este Departamento por parte do Batalhão Sapadores de Bombeiros, constaram a necessidade de fazer deslocar uma inspeção daqueles serviços ao local do incêndio deflagrado em 28/02/2013 no prédio aqui em causa, face ao material combustível aí existente e à derrocada do telhado e interior do edificado (cfr. ponto 4.º do probatório), que apurou, em avaliação do edifício, pela existência de perigo de derrocada dos elementos construtivos da parte restante não desmoronada do interior, podendo ainda, por arrastamento, afetar a fachada principal, constituindo graves riscos para a segurança e integridade física de terceiros transeuntes. Perante tal, e como daquela informação decorre, os técnicos na avaliação do edificado entenderam que tal situação exigia a necessidade de intervenção imediata, face ao estado de necessidade exigido, solicitando prontamente os recursos humanos e meios materiais a uma empresa municipal e a outros serviços do Município, a fim de que fossem promovidas as medidas adequadas naquele momento e com vista a mitigar os riscos para a segurança pública (cfr. pontos 5.º, 6º, e 7.º do probatório). Da descrição ali efetuada, conclui-se que havia uma deterioração e degradação do edificado, originado, ao que tudo indica, pelo incêndio deflagrado poucos dias antes, agravado, como ali se diz, “pelo facto das partes restantes não desmoronadas se encontrarem debilitadas estruturalmente e como tal passíveis de derrocada e nomeadamente por arrastamento, a fachada principal”, o que levou, face “ao consequente estado de necessidade verificado, o Município” a “promover de imediato as medidas adequadas e no momento, consideradas estritamente necessárias para mitigar os riscos para a segurança pública” (cfr. item 2.3 da informação vertida no ponto 7.º do probatório). Ora, o estado de necessidade justifica-se quando se pratica um ato, seja ele administrativo ou operação material, como meio adequado para afastar um perigo atual que ameace interesses públicos na medida em qua haja sensível superioridade do interesse a salvaguardar relativamente ao sacrificado e seja razoável impor ao lesado o sacrifício do seu interesse, em atenção à natureza e ao valor do sacrificado, sendo prevista a possibilidade de preterição, em circunstâncias excecionais, do respeito por algumas regras previstas, mormente, as procedimentais, de forma a não sacrificar interesses públicos, que por força daquelas mesmas circunstâncias se manifestam de forma superior ao interesse do sacrificado, tal como prevê o n.º 8 do artigo 90.º do RJUE aplicável à situação dos autos. Tal como já antes referido, afigura-se claro, para qualquer destinatário normal, que, encontrando-se o edifício em estado de debilidade estrutural, com sérios riscos de derrocada, conforme é descrito na Informação do Departamento Municipal de Proteção Civil, que fundamenta o estado de necessidade e a atuação urgente do R. nas obras necessárias, em qualquer momento poderia surgir um acidente grave, suscetível de pôr em risco não só o prédio como, principalmente, terceiros. Este estado de necessidade advém da maior relevância que se dá à superação de uma ameaça e de um perigo iminente e atual, em vez de observar a regra procedimental prevista no ordenamento jurídico, pois a aplicação das regras procedimentais previstas nos números 1 a 7 do artigo 90.º do RJUE, poderia, nesse lapso temporal, ser causadora de danos intoleráveis à satisfação dos interesses públicos fundamentais, como seja, no caso, o risco iminente para a segurança pública, sobretudo, dos transeuntes da via pública. Daí que o n.º 8 do artigo 90.º do RJUE legitime a Administração a preterir as formalidades previstas, sacrificando o bem jurídico menor, em benefício de um bem maior que urge realizar e proteger, no caso, a segurança pública de terceiros, face à ocorrência de factos graves e anormais e de perigo iminente para um interesse público essencial, muito mais relevante do que o preterido, uma vez que, no caso, a legalidade ordinária impediria o R. de atuar de forma efetiva e célere para superar o perigo constatado. Ou seja, e dito de outro modo, se existir risco iminente de desmoronamento ou grave perigo para a saúde pública, nos termos previstos para o estado de necessidade, como prevê o artigo 90.º, n.º 8, do RJUE, as formalidades previstas podem, como ali se estatui, ser preteridas. É óbvio que esta preterição deve conter um juízo de proporcionalidade, já que, apenas pode ser efetuada em caso de estado de necessidade, ou seja, quando o prejuízo que desse afastamento das formalidades possa advir for inferior à remoção do perigo que poderia resultar do estado débil das construções, atento o interesse público que ao Município cabe acautelar na prossecução da sua atividade. Efetivamente, como já resulta do que se ponderou na presente decisão, o conteúdo da informação dos Sapadores Bombeiros e das Informação que precedeu o despacho impugnado aponta, sem qualquer margem para dúvidas, para a necessidade urgente nas obras efetuadas, tanto assim eram prementes, que, cerca de quatro dias após o incêndio deflagrado no prédio aqui em causa, o R. tratou de imediatamente agir na prossecução das obras, que logo se iniciaram a fim de afastar todo o perigo que se constatou como iminente para o interesse público. Perante tal urgência de atuação, bem demonstrativa do estado de necessidade, não se vê como privilegiar a participação da proprietária, aqui A., afastando a segurança e a vida de terceiros. Por outro lado, não se compagina como possível levar a cabo as obras de demolição parcial de tetos e paredes interiores ainda não desmoronados, mas em risco de tal acontecer, e o apeamento das coberturas afetadas e das paredes interiores, exceto os contraventamentos necessários à estabilização do edificado com posterior coroamento das paredes necessárias à estabilização da parte restante do edificado (como resulta do item 2.3 da informação vertida no probatório no ponto 7.º), com todas as formalidades que o artigo 90.º do RJUE prevê, face à urgência de atuação que se imperava na situação, concretizada na rápida atuação do R., face ao perigo iminente que urgia eliminar. No caso vertente, por um lado, sacrificou-se o interesse do dono do prédio, enquanto cidadão, de poder exercer o contraditório na inspeção feita ao edificado, através de participação em vistoria ao local, mas, por outro lado, salvaguardaram-se bens jurídicos mais preciosos, no momento ameaçados, dado o perigo constatado de derrocada para a via pública. Nestas circunstâncias, decorrentes da matéria de facto assente, entende o Tribunal que se verificam no caso em apreço todos os elementos de ponderação de bens jurídicos em causa e demais requisitos do estado de necessidade, como sejam, a realidade das circunstâncias excecionais e do perigo iminente para o interesse público e a atualidade das necessidades a satisfazer no momento.”
2.22 Por outro lado, os pressupostos da atuação do réu MUNICÍPIO não são foram uma qualquer inércia apontada à autora, enquanto proprietária do imóvel, da execução de obras ou atos de conservação, mas a circunstância de na decorrência do incêndio que ali deflagrou, o réu MUNICÍPIO se ter visto na iminência de atuar de imediato, como atuou, para remoção da parte restante do edifício não desmoronados dos elementos construtivos da cobertura, de remoção, parcial de lixos, entulhos e escombros resultantes dos desmoronamentos ocorridos aquando desse mesmo incêndio, com o posterior entaipamento/fecho adequado de vãos do prédio.
2.23 Andou, pois, bem o Mmº Juiz a quo ao concluir pela verificação do invocado estado de necessidade legitimador das operações materiais levadas a cabo pelo réu MUNICÍPIO e da validade do despacho que as ratificou. Nem merecendo igualmente reparo, neste enquadramento, o juízo de improcedência dos vícios que foram apontados pela autora.
2.24 E a questão da invocada ineficácia do despacho de 22/05/2013 do Vereador do Pelouro da Proteção Civil, Fiscalização e Juventude e dos atos que o procederam, do Diretor do Departamento Municipal de Proteção Civil, de 4/04/2013, e do Comandante, de 08/04/2013, foi corretamente tratada na sentença, quando ali, muito embora se reconhecendo que “…não resulta da matéria de facto assente em juízo que a A. tenha sido notificada do sobredito ofício, eventualmente remetido para a mesma, sendo que, não procede sequer outra data de notificação ou do conhecimento dos despachos cuja falta de notificação a Impetrante alega, desconhecendo-se, porque não constante dos autos e processo administrativo, a data em que a A. teve conhecimento dos despachos cuja falta de notificação alega, e com razão, face ao que se extrai dos autos”, e que “…pretendendo-se assegurar aos interessados um conhecimento pessoal e formal dos atos administrativos, importa garantir que essa diligência ou formalidade procedimental se encontre documentada no respetivo processo, não só através de cópia do ofício remetido, bem como, do comprovativo dessa remessa ou entrega, o que dos autos não resulta, uma vez que apenas é feita menção no processo administrativo do seu envio por carta simples, não registada”, se entendeu que “(…)o facto de nunca ter sido autonomamente notificada dos ditos despachos em nada prejudicou a Impetrante, pois o prazo para atacar contenciosamente tais atos administrativos não foi precludido, no sentido em que o R. não demonstra a efetiva notificação dos mesmos, circunstância, aliás, que o mesmo nem defende. Assim, como a A. impugnou contenciosamente os atos não notificados, imputando os vícios que bem entendeu lhes serem assacados, a eventual deficiência da notificação sempre estaria ultrapassada, pelo que, não integrando vícios desse mesmo ato, por lhe ser algo externo e posterior, em nada afeta a validade desses mesmos atos, como, aliás, a A. refere quando defende que a sua falta tem apenas como consequência a inoponibilidade do ato, particularmente para efeitos de impugnação contenciosa”. Pelo que, como bem se concluiu na sentença recorrida, a invocação feita pela autora a este propósito não atinge (nem atingiria) a validade daqueles atos.
2.25 Por fim, encontrando-se legitimada a atuação que o réu MUNICÍPIO levou a cabo a coberto do invocado estado de necessidade administrativa, as despesas com os trabalhos executados nos preditos dias 4, 5, 6, 7, 8, 11, 25, 26 de março e 4 de abril de 2013 devem ser, efetivamente, suportadas pela autora, tal como foi decidido.
2.26 Aqui chegados, e por tudo o visto, forçoso é concluir pelo improvimento do recurso, por não colherem os erros de julgamento apontados à decisão recorrida, que, assim, é de manter. O que se decide. * IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida. * Custas a cargo da recorrente - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013), artigos 7º e 12º nº 2 do RCP e artigo 189º nº 2 do CPTA.* Notifique.* D.N.* Porto, 22 de janeiro de 2021
M. Helena Canelas (relatora)
Isabel Costa (1ª adjunta)
Rogério Martins (2º adjunto) |