| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
D. … - residente na Avenida …, Porto - interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] do Porto – em 09.11.2011 – que julgou improcedente o pedido de suspensão de eficácia que foi por ele deduzido.
Conclui assim as suas alegações:
1- A sentença ora recorrida é nula, por falta de assinatura, de acordo com o artigo 668º nº1 alínea a) do CPC;
2- A sentença recorrida padece de erro na apreciação dos factos e direito aplicável, pela falta de apreciação da falta de fundamentação de que padece o acto que indeferiu o pedido de autorização de residência do recorrente, sendo que o acto suspendendo viola os artigos 57º, 59º, 66º, 100º a 103º, 123º alínea d), 124º e 125º, todos do CPA, e 268º nº1 e nº2 da CRP;
3- Falta apreciar os prejuízos de difícil reparação, e irreparáveis, causados pela falta de autorização de residência em Portugal, que impede a conclusão do curso superior que o recorrente frequenta;
4- A suspensão não determina grave lesão do interesse público.
O MAI contra-alegou, concluindo assim:
1- A entidade recorrida concorda, na íntegra, com os termos da sentença recorrida;
2- Desde logo, conforme bem refere a sentença recorrida, a interposição da providência cautelar de suspensão de eficácia do acto administrativo em crise [indeferimento do pedido de renovação de autorização de residência temporária na qualidade de estudante do ensino secundário, apresentado pelo ora recorrente], não se adequa à natureza conservatória da mesma;
3- Sem prescindir, sublinha-se que a providência cautelar não preenche os requisitos exigidos pelo artigo 120º CPTA para a respectiva adopção, conforme a entidade recorrida oportunamente demonstrou em sede de oposição;
4- As alegações do recorrente são improcedentes, como foi demonstrado pela entidade recorrida, quer na oposição à providência cautelar, quer em sede de contestação no âmbito da acção administrativa especial;
5- Os argumentos esgrimidos para fundamentar o recurso não merecem, de todo, a nossa concordância, pois o TAF interpretou correctamente os factos dos autos, subsumindo-os nas normas legalmente aplicáveis;
6- Quanto à alegada nulidade da sentença recorrida decorrente da falta de assinatura do Meritíssimo Juiz”, tal não se verifica;
7- Com efeito, consta expressamente, em sede de conclusão da sentença recorrida, a menção de que segue decisão elaborado com uso de meios informáticos [nº5 do artigo 138º do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA, a que segue a assinatura do Meritíssimo Juiz do Tribunal [ver folha 113 da sentença], pelo que, e em conclusão, não faz qualquer sentido essa alegação do recorrente;
8- Não assiste razão ao recorrente, quando alega que a sentença recorrida padece de erro na apreciação dos factos e do direito aplicável, pela falta de apreciação da falta de fundamentação de que padece o acto que indeferiu o pedido de autorização de residência do recorrente, cujo acto suspendendo viola o disposto nos artigos 57º, 59º, 66º, 100º a 103º, 123º nº1 alínea d), 124º e 125º do CPA, e 268º nº1 e nº2 da CRP;
9- Com efeito, entende a entidade recorrida que, ao contrário do alegado, a sentença recorrida valorou correctamente os factos;
10- De acordo com os ditames do princípio do inquisitório e da legalidade [56º e 3º CPA], a Administração está obrigada a averiguar da efectiva existência de requisitos legalmente exigíveis, não se bastando, portanto, com a apresentação formal;
11- A isto obriga o DL nº252/00, de 16.10, que no artigo 1º estipula:
1. O Serviço de Estrangeiros e Fronteiras […] é um serviço de segurança, organizado hierarquicamente na dependência do Ministro da Administração Interna […] e que no quadro da política de segurança interna, tem por objectivo fundamentais controlar […] a permanência e actividades de estrangeiros em território nacional […].
Estipulando o artigo 2º daquele diploma que:
São atribuições do SEF: […]
e) Controlar e fiscalizar a permanência e actividades dos estrangeiros em todo o território nacional;
12- A verdade é que, estando a entidade recorrida sujeita ao princípio da legalidade, as suas decisões devem conformar-se com a lei;
13- De facto, ao contrário do que o ora recorrente insiste em reiterar em sede das suas alegações de recurso, o acto administrativo de indeferimento do pedido de renovação de autorização de residência temporária, na qualidade de estudante do ensino secundário, foi proferido no âmbito de procedimento que respeitou integralmente os princípios, as normas e os trâmites constitucional e legalmente previstos, não enfermando a referida decisão de qualquer vício, de forma ou de direito;
14- Devendo considerar-se, em suma, que, ao contrário do alegado pelo recorrente, o procedimento obedeceu aos trâmites legais, não enfermando de qualquer vício, de forma ou de direito, tendo culminado num acto administrativo válido e eficaz;
15- Não se compreendem as alegações quanto à eventual existência, na decisão de indeferimento do pedido cautelar, de vícios que conduziriam quer à sua anulabilidade, quer, mesmo, à nulidade da decisão;
16- Resulta evidente, ao contrário do que o mesmo persiste em alegar, que ao recorrente não foram coarctados quaisquer direitos de audiência prévia, para além de que também o indeferimento do pedido de renovação de autorização de residência temporária, na qualidade de estudante do ensino secundário, está devidamente fundamentada;
17- O interesse público relaciona-se com o princípio da legalidade [artigo 3º do CPA] - artigo 266º nº 1 e nº2 da CRP;
18- Ora, se o cidadão estrangeiro, não é possuidor de qualquer título que o habilite ou legitime a permanecer ou a residir em território nacional, está em situação irregular, conforme ficou, efectivamente, provado, e em violação das regras imperativas da Lei de Estrangeiros, normativo de ordem pública;
19- Aliás, sempre se dirá, à cautela, que, em bom rigor, não sendo o ora recorrente titular de um qualquer direito de permanência no país, pelos motivos vastamente descritos, não é possível antecipar ou antever, a produção, na sua esfera jurídica, de quaisquer efeitos e, consequentemente, de quaisquer danos ou prejuízos, uma vez que nunca na esfera jurídica do recorrente se poderia ter gerado qualquer direito juridicamente atendível à renovação da sua autorização de residência;
20- Urge concluir, do anteriormente referido, que, ao contrário do que o ora recorrente persiste em alegar, a decisão de indeferimento do pedido de renovação de autorização de residência temporária na qualidade de estudante do ensino secundário não padece, efectivamente, de qualquer vício;
21- Em suma, não se vislumbra qualquer violação dos princípios gerais que regem a actividade administrativa;
22- Sublinhando-se que a ratio da concessão/renovação das autorizações de residência foi regularizar cidadãos estrangeiros que queiram permanecer no território nacional, não abrangendo aqueles que actuaram à margem das regras impostas pelo ordenamento jurídico;
23- Pretende-se, em sede de regime jurídico, que a lei não saia defraudada pela utilização abusiva por parte de quem vê negada a permanência, de certos meios legais para continuar em território nacional, sem preencher as condições legalmente exigidas pela Lei nº23/2007, de 04.07;
24- Urge concluir que toda a matéria factual dada como provada aponta para um correcto enquadramento de direito dado pela sentença recorrida.
O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º nº1 do CPTA].
De Facto
São os seguintes os factos considerados sumariamente provados na sentença recorrida:
1- Por despacho datado de 04.09.2007 foi deferido o pedido de concessão de autorização de residência formulado pelo requerente em 04.09.2007 [ver documento de folha 20 do PA com o nº1031/VPB-EST/07/230, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido];
2- Por despacho datado de 04.09.2008 foi deferido o pedido de renovação de autorização de residência temporária formulado pelo requerente em 04.09.2008 [ver documento de folha 12 do PA com o nº1031/VPB-EST/07/230];
3- No dia 04.09.2009 o requerente apresentou no Serviço de Estrangeiros e Fronteiras [SEF], Direcção Regional de Coimbra, Delegação Regional de Viseu, pedido de renovação de autorização de residência temporária [nos termos do documento de folhas 1/3 do PA nº1031/VPB-EST/07/230];
4- No dia 04.09.2009 o requerente foi notificado para apresentar, no prazo de 10 dias, os seguintes documentos [documento de folha 12 do PA com o nº1031/VPB-EST/07/230]:
- Comprovativo de que dispõe de alojamento;
- Comprovativo de matrícula em estabelecimento de ensino; e
- Comprovativo de pagamento de propinas;
5- O requerente não apresentou os documentos referidos em 4) supra [ver PA com o nº1031/VPB-EST/07/230];
6- No dia 06.03.2010 o requerente apresentou no SEF, Direcção Regional do Norte, pedido de renovação de autorização de residência temporária nos termos constantes do documento de folhas 1/13 do PA nºPIE-1062/2010-10L [cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido];
7- Em 28.04.2010 foi proferido pelo Subdirector Regional do Norte do SEF o seguinte despacho [ver documento de folha 20 do PA nº1031/VPB-EST/07/230]:
O requerente veio para Portugal para um curso de Técnico de Gás, que não prova ter concluído.
Encontra-se matriculado na Universidade Lusófona do Porto, mas como aluno externo, ao abrigo do artigo 46º do DL nº107/2008, não comprovando, assim, o seu estatuto de estudante do ensino superior, desconhecendo-se igualmente se frequenta algum curso em concreto.
Também não comprova ter pago as propinas.
Não se verificam, assim, os requisitos previstos nos artigos 91º ou 92º da Lei 23/07, pelo que é provável o indeferimento do pedido.
Notifique-se o interessado.
Prazo para se pronunciar: 10 dias;
8- O requerente foi notificado do despacho referido em 7) supra e para se pronunciar sobre o projecto de decisão no prazo de 10 dias, o que o mesmo não fez [ver documento de folha 21 do PA nº1031/VPB-EST/07/230];
9- Em 11.06.2010 foi proferido pelo Subdirector Regional do Norte do SEF o seguinte despacho [ver documento de folha 22 do PA nº1031/VPB-EST/07/230]:
Indefiro o pedido, nos termos e com os fundamentos constantes do projecto de decisão, notificado ao requerente e por este não contestado;
10- O despacho referido em 9) supra foi notificado ao requerente por ofício de 15.06.2010, por ele recebido no dia 21.06.2010 [documento de folha 23 do PA com o nº1031/VPB-EST/07/230];
11- No dia 04.08.2010 deu entrada no SEF, com o nº11554 requerimento apresentado pelo requerente, no qual solicitava a possibilidade de ver deferido o pedido por si anteriormente apresentado, invertendo assim a decisão final de indeferimento [ver documento de folhas 24/25 do PA nº1031/VPB-EST/07/230];
12- No dia 06.10.2010 os serviços do SEF efectuaram diligências junto da Universidade Lusófona e da Escola Profissional Mariana Seixas, na sequência das quais obtiveram, respectivamente, as seguintes informações [ver documento de folha 24-verso do PA nº1031/VPB-EST/07/230]:
Aos 06.10.10 liguei para a Universidade Lusófona, tendo falado com a D. E. … que me explicou o teor da declaração de folha 26, em síntese:
O cidadão efectuou exame de admissão ao estabelecimento ao abrigo do regime previsto para maiores de 23 anos, que não exige necessariamente que se tenha terminado o ensino secundário ou equivalente.
Encontra-se a frequentar a variante “gestão aeroportuária” [Licenciatura em Ciências Aeronáuticas].
No mesmo dia liguei para a EPMS … tendo-me sido informado pela D. C. que o cidadão não terminou a formação profissional nível III que lhe daria equivalência ao 12º ano [faltam 2 módulos];
13- Com referência ao requerimento referido em 11) supra, foi proferida a informação de serviço de folha 28 do PA nº1031/VPB-EST/07/230:
[…]
9. Considerando que nos parece que o procedimento administrativo terá cumprido os trâmites legais previstos, não enfermando de qualquer vício de forma ou substancial, tendo culminado num acto administrativo válido e eficaz,
10. Propomos, s.m.o., a confirmação da decisão de indeferimento, julgando-se improcedente a reclamação sub judice por ser manifestamente extemporânea,
11. Sem prescindir, mesmo analisando o seu conteúdo, não nos parece que esteja devidamente fundamentada, de facto e de direito, tendo em conta as circunstâncias do caso concreto;
14- Na informação referida em 13) supra foi exarado, em 02.12.2010, o seguinte despacho pelo Director Regional do Norte do SEF:
Nos termos e com os fundamentos aduzidos na presente informação, que aqui dou por reproduzida, julgo improcedente e nego provimento à referida reclamação.
Notifique-se;
15- O requerente foi notificado do despacho referido em 14) supra por ofício de 14.01.2011 [ver documento de folha 29 do PA nº1031/VPB-EST/07/230];
16- No dia 28.04.2011 deu entrada no SEF, com o nº6146, requerimento apresentado pelo requerente, no qual solicitava a reapreciação da renovação do pedido de autorização de residência formulado no processo nº1062/10-10L, ao abrigo do disposto na Lei nº23/2007, de 04.07 [folhas 30/31 do PA nº1031/VPB-EST/07/230]:
17- Com referência ao requerimento referido em 16) supra, foi proferida a informação de folha do PA nº1031/VPB-EST/07/230:
[…]
3. Face ao exposto parece-me que não deverá ser dado provimento ao novo pedido de reapreciação, tendo em conta que os factos apresentados são extemporâneos devendo o requerente apresentar-se neste serviço para ser notificado pessoalmente da notificação de abandono por já ter sido notificado da decisão de indeferimento final […];
18- Na informação referida em 17) supra foi exarado, em 13.06.2011, o seguinte despacho pelo Director Regional do Norte do SEF:
Atenta a extemporaneidade do pedido de reapreciação agora apresentado pela segunda vez e nos termos conjugados dos artigos 161º, nº2, 162º e 173º d) do CPA, nego provimento à requerida reapreciação.
Notifique-se […];
19- O requerente foi notificado do despacho referido em 18) supra pelo ofício PI nº1062/10HM, por ele recebido em 15.06.2011 [documento de folha do PA nº1031/VPB-EST/07/230];
20- No dia 15.06.2011 foi o requerente notificado nos seguintes termos [ver documento folhas do processo administrativo apenso com o nº1031/VPB-EST/07/230]:
[…] de que deverá abandonar o território nacional: no prazo de 20 dias a contar da data da presente notificação, conforme nº1 do artigo 138º da Lei 23/07, de 04.07 […];
21- O requerente encontra-se matriculado no 1º ano do Curso Superior de Ciências Aeronáuticas da Universidade Lusófona do Porto no ano lectivo 2010/2011 [ver documento de folha 17 dos autos];
22- O requerente terminou com aproveitamento o Curso Técnico de Gás na Escola Profissional Mariana Seixas, o qual tem equivalência ao 12º ano [ver documento de folha 25 dos autos];
23- No dia 19.04.2011 o Presidente da Junta de Freguesia de Ramalde emitiu o atestado junto a folha 26 dos autos, no qual declarou que D. … […] reside na Avenida , Porto, desde 06/07/2010;
24- O requerente não consta da base de dados da Segurança Social [ver documento de folha 27 dos autos];
25- O requerente beneficia de quantia de empréstimo bancário da Caixa Económica de Cabo Verde em nome de sua mãe, que depois é transferida para a sua conta da Caixa Geral de Depósitos [folha 28 dos autos - facto não impugnado].
Nada mais foi dado como sumariamente provado.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo ora recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. O requerente cautelar veio pedir ao TAF que suspendesse a eficácia da decisão do SEF que lhe indeferiu pedido de autorização de residência [acto praticado no âmbito do processo nº1062/10].
Para o efeito, articula que esse indeferimento é manifestamente nulo ou anulável por violar os artigos 57º, 59º, 61º, 66º, 100º a 103º, 123º nº1 alínea d), todos do CPA, e 268º, nº1 e nº2, da CRP, e que se os efeitos do mesmo não forem suspensos na sua execução ser-lhe-ão causados prejuízos irreparáveis, pois que levará à sua expulsão, o que o impede de continuar o seu curso superior.
O TAF improcedeu o pedido de suspensão de eficácia formulado pelo requerente cautelar com o seguinte fundamento:
[…]
Como resulta da sua função conservatória, a suspensão de eficácia só serve para proteger os interesses que se dirijam à conservação de situações já existentes, perturbadas por actos administrativos impugnáveis de conteúdo positivo.
Quer isto dizer que existem actos administrativos, que, independentemente da verificação ou não dos pressupostos legalmente previstos para o deferimento das providências cautelares, enunciados no artigo 120º do CPTA, pela sua natureza são insusceptíveis de suspensão.
É o que acontece, nomeadamente, com os actos de conteúdo negativo, isto é, aqueles que deixam intocada a esfera jurídica do interessado, a ponto de, por ele, nada ter sido criado, modificado, retirado ou extinto relativamente a um status anterior.
Trata-se de um acto administrativo que para o interessado é neutro, do ponto de vista dos seus efeitos, uma vez que para si tudo permanece como dantes.
Contudo, tal não significa que, como referem Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha ”... tenha que ficar completamente vedada a possibilidade de suspensão de actos negativos. Ela só pode, no entanto, fazer sentido nos casos que a jurisprudência já vinha, aliás, identificando, em que o acto não seja puramente negativo, na medida em que a lei associe à emissão do acto negativo uma modificação automática da situação que até aí existia …” [Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Editora Almedina, página 563 e 564].
Estão aí em causa os actos negativos com efeitos positivos. Trata-se de uma categoria de actos em que há, efectivamente, uma utilidade na suspensão, na medida em que deles advêm efeitos secundários positivos. São, basicamente, actos de que resulta o indeferimento da manutenção de uma situação jurídica anterior: os que denegam a renovação ou prorrogação de uma situação jurídica pré-existente, e que, por isso, ferem legítimas expectativas de conservação dos efeitos jurídicos de acto administrativo anterior.
Nessas hipóteses, os actos alteram realmente a situação jurídica ou de facto do requerente [Sobre o assunto, MARIA FERNANDA MAÇÃS, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº2, 13 e 16; JOSÉ CARLOS VIEIRA de ANDRADE, in A Justiça Administrativa, pagina 143; M. ESTEVES DE OLIVEIRA e outros, in Código de Procedimento Administrativo, 2ª edição, página 716/717; F. AMARAL, in Lições, IV, página 318; AC do STA de 30.10.97, Rº42.790; AC STA de 28.10.99, Rº45403; AC STA de 09.05.2002, Rº6197].
Deste modo, sempre que alguma utilidade o requerente retire da suspensão, a ponto de o mesmo obter, provisória ou condicionalmente, algum ganho até ser decidida em definitivo a questão na acção principal, a suspensão será de conceder.
Em todos os casos atrás referidos há, com efeito, um efeito positivo imediato para a esfera do interessado em resultado da suspensão.
Não é, porém, o que acontece com o caso dos autos.
Na verdade, na situação que ora nos ocupa, a prática do acto administrativo cuja suspensão de eficácia se requer, consubstanciado no despacho que indeferiu o pedido de residência, não provocou nenhuma alteração na esfera jurídica do requerente, tendo-o deixado exactamente na mesma situação jurídica em que se encontrava anteriormente à prolação do acto. Estamos, pois, perante um acto de conteúdo puramente negativo, já que indefere a pretensão formulada pelo requerente de ampliação da sua esfera jurídica, que, deste modo, se mantém inalterada. Assim é que, a suspensão, a ser decretada, não traria qualquer efeito útil ao requerente, já que este não veria por essa via ampliada a sua esfera jurídica, ainda que transitoriamente, pois que tal suspensão não implicaria para a entidade requerida a obrigação de praticar um novo acto de sinal contrário.
Com efeito, a autorização de residência que havia sido concedida ao requerente por despacho de 04.09.2008 apenas era válida pelo período de um ano, isto é, até 04.09.2009, nos termos do disposto no artigo 92º, nº2 da Lei nº23/2007, de 04.07, pelo que sempre o mesmo teria que obter nova autorização para poder continuar a residir legalmente em território nacional.
Quer isto dizer que o acto suspendendo não comporta em si qualquer efeito positivo, pois que o requerente não tinha [anteriormente à sua prolação] autorização para residir em território nacional, não estando, assim, investido numa posição jurídica a conservar.
Por outras palavras: indeferido que foi o pedido de renovação de autorização de residência, o requerente fica numa situação de permanência ilegal em território nacional, pelo que não obtém qualquer utilidade da suspensão da eficácia daquele acto, tanto mais que, em face de tal suspensão, a Administração não fica obrigada a proferir novo acto de conteúdo positivo.
Nestes casos, não existem efeitos susceptíveis de serem ou deixarem de ser suspensos, sendo a nossa jurisprudência unânime no entendimento de que não é possível suspender a eficácia de actos de conteúdo estritamente negativo [ver AC’s STA proferidos nos Rº0194-A/93, Rº0184-A/03 e Rº0172-A/03, todos de 27.02.2003].
Face ao exposto, e atenta a insusceptibilidade de suspensão de actos de conteúdo puramente negativo, impõe-se concluir pelo não decretamento da presente providência.
[…]
O requerente cautelar, como recorrente, vem apontar à decisão recorrida uma nulidade e erro de julgamento de direito. Não é posto em causa o julgamento de facto, nem na sua genuinidade nem na sua suficiência.
Ao conhecimento dessa nulidade e deste erro, se reduz o objecto do recurso jurisdicional.
III. Da nulidade da sentença.
O recorrente vem arguir a nulidade da sentença do TAF por falta da assinatura do juiz [artigo 668º nº1 alínea a) do CPC ex vi 1º do CPTA].
A respeito desta invocada nulidade, a Excelentíssima Juíza do TAF pronunciou-se nos seguintes termos:
[…]
O recorrente, nas suas alegações de recurso jurisdicional, alega, além do mais, que a sentença proferida nestes autos padece de nulidade por falta de assinatura, nos termos do disposto no artigo 668º, nº1 alínea a) do CPC.
Não lhe assiste, contudo, razão.
Dispõe o artigo 4º, nº1 do DL nº325/03, de 29.12 que a tramitação dos processos nos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal é efectuada informaticamente, devendo as disposições da lei de processo relativas a actos dos magistrados e das secretarias judiciais ser objecto da adaptações práticas que se revelem necessárias.
O funcionamento do Sistema Informático dos Tribunais Administrativos e Fiscais [SITAF] mostra-se regulado pela Portaria 1417/03, de 30.12, cujo artigo 7º, nº1, determina que os actos processuais dos magistrados são praticados em suporte informático, através do SITAF, com aposição de assinatura electrónica avançada.
Conforme resulta do disposto nos preceitos vindos de transcrever, os processos que correm termos nos tribunais administrativos são tramitados informaticamente no SITAF, incluindo os actos dos magistrados, sendo nos mesmos aposta assinatura electrónica avançada.
Foi justamente isso o que sucedeu no caso em apreço: todos os actos praticados no presente processo foram praticados em suporte informático através do SITAF, incluindo a sentença, a qual foi assinada através de aposição de assinatura electrónica avançada.Deste modo, e por não se vislumbrar qualquer nulidade da sentença recorrida, designadamente a que resulta de falta de assinatura, não há que proceder a qualquer suprimento ou reforma da mesma, pelo que se determina a subida dos presentes autos ao Venerando Tribunal Central Administrativo Norte, cumpridas que estejam as formalidades legais.
[…]
Nada mais importa acrescentar a tal respeito, pois é elucidativa a explicação dada pelo TAF, sendo que a nulidade que foi arguida só poderá ter a ver com a falta de familiarização, ou atenção, ao modo actual de tramitação dos processos administrativos. Efectivamente, a cópia da sentença integrada no suporte físico de folhas 114 a 124 dos autos não passa de uma reprodução do original integrado no SITAF, original esse que se encontra devidamente assinado, nos termos da lei.
Improcede, assim, a nulidade invocada pelo recorrente [artigo 668º nº1 alínea a) do CPC ex vi 1º do CPTA].
IV. Do erro de julgamento.
O recorrente parece, prima facie, passar ao lado da questão que foi tratada na sentença recorrida. Na verdade, tendo sido indeferida a pretensão cautelar conservatória por não haver nada a suspender, uma vez que foi entendido que o acto suspendendo era de conteúdo meramente negativo, o recorrente vem alegar, somente, que o TAF erra porque não apreciou os vícios de que padece o indeferimento do seu pedido de autorização de residência nem os prejuízos que foram por ele invocados, e que são irreparáveis ou de difícil reparação.
Todavia, interpretadas as razões do recorrente a uma segunda luz, aquela que dimana do princípio geral consagrado no artigo 7º do CPTA, não poderemos deixar de concluir que a sua alegação supõe a discordância com a aplicação, no caso, da tese do acto meramente negativo, que foi determinante do sentido da decisão do TAF. É que, se o recorrente alega que a sentença recorrida erra porque não teve em conta o fumus boni juris e o periculum in mora por ele articulado como requerente cautelar, isso só pode significar que ele considera errado ver no acto suspendendo um acto de conteúdo puramente negativo.
E cremos que lhe assiste razão.
Como já decorre da sentença recorrida, um acto é de conteúdo puramente negativo quando não produz qualquer modificação na ordem jurídica, mantendo inalterada a situação jurídica do administrado. Este tipo de acto não é susceptível de ter a sua eficácia suspensa, porque não tem qualquer efeito modificativo da situação jurídica preexistente, nada havendo, pois, a suspender.
Porém, como lucidamente adverte a jurisprudência, em matéria de suspensão de eficácia de actos de conteúdo negativo deveremos distinguir entre actos negativos propriamente ditos e os actos apenas aparentemente negativos, ou actos negativos com efeitos positivos, designadamente quando a eles está associado um efeito secundário, ou acessório. Neste último caso, o acto é susceptível de suspensão de eficácia, precisamente porque tem lastro positivo a suspender, mesmo que seja secundário ou acessório [ver, para além dos indicados na sentença recorrida, AC STA de 09.01.2002, Rº048277; e AC STA de 25.02.2003, Rº0196A/03].
Constatamos, no presente caso, que o ora recorrente viu o seu pedido de concessão de autorização de residência deferido em 04.09.2007, e renovado, a seu pedido, em 04.09.2008. Constatamos, também, que o pedido de renovação por ele formulado em 04.09.2009 esteve, e ao que tudo indica, suspenso entre essa data e 06.03.2010, à espera de elementos documentais que lhe foram solicitados. É isso que parece transparecer da factualidade pacificamente aceite.
Nessa data, de 06.03.2010, o recorrente apresentou ao SEF novo pedido de renovação de autorização de residência, que veio a ser indeferido em 11.06.2010, com fundamento em que não estavam verificados os requisitos previstos nos artigos 91º ou 92º da Lei nº23/2007 de 04.07 [o artigo 91º trata da autorização de residência emitida a estudante do ensino superior, e o artigo 92º da autorização de residência emitida a estudante do ensino secundário].
Neste seguimento, houve reclamação do recorrente, diligências do SEF, manutenção do indeferimento, e, por fim, a sua notificação para abandonar voluntariamente o território nacional no prazo de 20 dias [artigo 138º nº1 da Lei nº23/2007 de 04.07].
Face a isto, e à ponderação da lei, nomeadamente artigos 91º, 92º, e 138º, nº1, da Lei nº23/07, de 04.07, directamente chamados ao caso pelo SEF, não vemos no indeferimento suspendendo um acto de conteúdo puramente negativo, como foi entendido pelo TAF. Na verdade, sendo certo que o recorrente se encontrava, ao que tudo indica, com a sua situação sob estudo, no SEF, desde 04.09.2009, o indeferimento do pedido de renovação de autorização de residência veio formalizar, declarar, a sua situação de permanência ilegal no território nacional, o que constituiu pressuposto da notificação para o abandono voluntário, em vinte dias, deste espaço territorial. Isto é, se o pedido de renovação de autorização, que foi apresentado em 06.03.2010, tivesse sido deferido, regularizava-se a situação suspensa desde 04.09.2009, mas, como foi indeferido, gerou-se, formalizou-se, uma situação de ilegalidade que conduziu à expulsão voluntária. Foi assim, segundo tudo indica, que o SEF interpretou e aplicou a lei.
Resulta, pois, que a suspensão de eficácia do indeferimento de autorização de residência, até apreciação definitiva da sua legalidade no âmbito da respectiva acção principal, só poderá manter o recorrente na situação em que se encontrava desde 04.09.2009, sendo, destarte, susceptível de ser suspensa na sua eficácia.
Vejamos, pois, se a mesma deverá ou não ser decretada.
V. A pretensão de suspensão de eficácia constitui medida cautelar de natureza conservatória. Será, porventura, o protótipo das medidas desta natureza.
Para ser decretada pelo julgador cautelar, exige, ou a verificação de manifesto fumus bonus [120º nº1 alínea a) CPTA], operante por si mesmo, ou a verificação cumulativa de fumus non malus juris e periculum in mora [120º nº1 alínea b) CPTA], a que acresce a necessidade de juízo favorável sobre a pertinente ponderação de interesses e danos [120º nº2 do CPTA].
No tocante ao requisito do bom direito, alega o requerente que o indeferimento do seu pedido de renovação de autorização é ilegal por violação, pelo SEF, dos deveres de decidir com celeridade, de o ouvir antes de decidir em seu desfavor, de fundamentar a sua decisão, e de o notificar da mesma convenientemente [artigos 57º, 59º, 61º, 66º, 100º a 103º, 123º nº1 alínea d), 124º e 125º, todos do CPA, e 268º nº1 e nº2 da CRP].
Ora, será escusado estar a desenvolver o que nos parece claro, ou seja, que não é manifesta qualquer destas ilegalidades, e por isso mesmo não se mostra evidente a procedência da pretensão a deduzir no processo principal. Mas, se é verdade que cremos estar arredada a hipótese de deferir a pretensão cautelar conservatória com base na alínea a) do artigo 120º do CPTA, certo é também que, num juízo que terá de ser necessariamente perfunctório, não vislumbramos motivo relevante para não considerar verificado, em favor do requerente, o juízo de não aparência negativa exigido pela segunda parte da alínea b) do mesmo artigo. É que, ponderada a matéria de facto provada, e pacificamente aceite pelas partes em recurso, não detectamos, e nem sequer foram alegadas, circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito do processo principal, e tão pouco nos parece que a causa de pedir que nessa acção irá ser articulada, e já avançada nesta sede cautelar, seja manifestamente infundada.
Verificado, portanto, o indispensável fumus non malus juris, é nossa convicção que também se verifica periculum in mora na versão de facto consumado, isto é, que ocorre um fundado receio de constituição de situação em que se pode tornar impossível, no caso de procedência da acção principal, proceder a uma reconstituição natural. Efectivamente não poderemos esquecer que o escopo da presença do recorrente no território português tem a ver com a sua valorização académica. Veio, segundo o sumariamente provado, para frequentar um curso técnico, que terminou com aproveitamento e lhe deu equivalência ao 12º ano, e encontrava-se matriculado no 1º ano [com referência ao ano lectivo 2010/2011] do Curso Superior de Ciências Aeronáuticas da Universidade Lusófona do Porto. Ou seja, a não concessão da suspensão de eficácia, levando o recorrente a ter de abandonar o território português, vai impedi-lo de prosseguir o curso em que está matriculado, com o evidente prejuízo para a sua formação académica. E sendo o tempo de vida, como nós sabemos, um bem limitado, as oportunidades tornam-se irrepetíveis, pois que, embora possam ser recuperáveis, o serão sempre, cremos, com perda de outros tempos para fazer novas coisas. Daí que vemos o indeferimento da pretensão cautelar, e o consequente abandono do território nacional por parte do recorrente durante o tempo da acção principal, como situação geradora de prejuízo irreparável em espécie, o prejuízo de perda de oportunidade que é fisicamente irrepetível. A reintegração da legalidade, derivada de uma eventual procedência da acção principal, nunca seria capaz de reparar, total ou parcialmente, este prejuízo.
Verificados os requisitos cumulativos do fumus non malus juris e do periculum in mora, restará fazer uma sucinta ponderação dos danos que poderão resultar, da concessão ou da recusa da providência, para os interesses em causa.
Sobressai, do que já ficou dito, que o interesse preponderante do recorrente se prende com a sua valorização académica, e que o dano ou danos que lhe podem resultar da recusa da providência têm a ver com uma perda de oportunidade irrepetível de o fazer aqui e agora.
Por seu turno, o interesse do SEF reduzir-se-á, e bem, a cumprir a lei que lhe compete zelar, e cuja boa aplicação, no presente caso, irá ser aferida no âmbito do processo principal. Nenhum outro dano, para além da ilegalidade que justificou o indeferimento, foi invocado e traduzido na matéria de facto sumariamente provada.
Deverá, assim, ser dado provimento ao recurso, ser revogada a sentença recorrida, e ser concedida a suspensão de eficácia pedida.
Assim se decidirá.Decisão Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, o seguinte:
- Conceder provimento ao recurso jurisdicional, e revogar a sentença recorrida;
- Deferir a pretensão cautelar, e suspender a eficácia do acto administrativo em causa.
Custas pelo recorrido - artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 7º nº2, 11º, e 12º nº2 do RCP, e Tabela I-B a ele anexa.
D.N.
Porto, 08.03.2012
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Antero Pires Salvador |
