| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte:
I - RELATÓRIO.
1.1. S., Lda, Lda., com sede no Parque (…), intentou a presente ação de contencioso pré-contratual contra os (SMEAS), pedindo a anulação do ato administrativo de não adjudicação, e revogação da decisão de contratar, bem como a condenação do Réu na prática de ato administrativo devido, consubstanciado na continuidade do procedimento pré-contratual, concretamente, na apreciação das pronúncias, emissão do Relatório Final e na prolação de uma decisão de adjudicação.
Indicou como Contrainteressadas (i)- G., Lda, Lda., com sede no Largo (…); (ii)- I., S.A., com sede na Rua (…);(iii)- E., S.A., com sede na Rua do (…);(iv)- C., Lda., com sede na Rua dos (…);(v)- V., S.A., com sede na Rua (…); e (vi)- E., S.A., com sede no Lugar do (…), todas com os demais sinais nos autos.
Alega, para tanto, em síntese, que a decisão de não adjudicação, bem como a revogação da decisão de contratar, praticada pelo Conselho de Administração do Réu a 25/05/2020, enferma de grave erro sobre os pressupostos de facto, uma vez que não se verifica qualquer necessidade de alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento aprovadas;
Concretiza que perante as invocadas circunstâncias imprevistas, traduzidas na alegada necessidade de elaboração de um levantamento cadastral das ETAR’s, era perfeitamente possível, e até desejável, que tais serviços fossem concursados em procedimento autónomo, em nada influenciando a possibilidade de concursar os serviços de levantamento cadastral da Rede de Saneamento de Águas Residuais do Município, através das peças procedimentais, tal como foram aprovadas;
Sublinha que os dois tipos de serviços são tecnicamente autónomos, não sendo, assim, funcionalmente incindíveis, podendo coexistir dois distintos cadastros, um para as ETAR’s e outro para a rede de saneamento, e elaborados por distintas entidades.
Por outro lado, invoca que não resulta qualquer benefício de o levantamento ser efetuado de forma conjunta por uma só sociedade comercial, não indicando o ato impugnado qualquer razão operacional para a necessidade de concursar conjuntamente os dois serviços, uma vez que tampouco existe alguma;
Mais alega que os serviços pressupõem exigências técnicas distintas, bem como equipas de técnicos com diferentes graus de especialização, sendo preferível que sejam concursados de forma autónoma;
Entende, que o objeto do presente procedimento é perfeitamente executável através das peças aprovadas, pelo que inexiste qualquer razão factual para sacrificar o mesmo, por mera conveniência da Entidade Adjudicante, apenas porque se entendeu alargar o mesmo a serviços distintos;
Argui ainda que a referida cindibilidade das descritas prestações sempre imporia que o novo procedimento concursal fosse dividido em dois distintos lotes, à luz do previsto no artigo 46º-A do CCP.
Mais alega que o ato impugnado enferma de vício decorrente da violação dos princípios da concorrência, da proporcionalidade, da prossecução do interesse público e da boa-fé, conforme previsto no artigo 1º-A do Código dos Contratos Públicos (CCP), e, bem assim, vício decorrente da violação dos princípios da eficiência, economicidade e celeridade, previstos no artigo 5º do Código do Procedimento Administrativo ( CPA), e ainda do princípio do aproveitamento dos atos administrativos.
1.2. Citado, o Réu contestou, defendendo-se por exceção e por impugnação.
Na defesa por exceção, invoca a sua falta de personalidade e capacidade judiciárias, uma vez que os serviços municipalizados, não obstante serem dotados de uma organização e património autónomos e serem administrados por um Conselho de Administração, não são uma pessoa coletiva;
Observa não ser suscetível de aplicação in casu, o disposto no nº 4 do artigo 10º do CPTA, uma vez que os serviços municipalizados não são um órgão do Município;
Mais invoca a incompetência dos tribunais para conhecer do pedido, alegando, para tanto, inexistir erro sobre os pressupostos de facto, pelo que a fundamentação do ato impugnado se encontra, na sua globalidade, no âmbito da discricionariedade da Administração, não sindicável judicialmente;
Na defesa por impugnação, sustenta que se verificou uma circunstância imprevista, decorrente de não terem sido incluídos serviços de levantamento cadastral relativos a certos trechos da rede de saneamento, o que determinou a necessidade de alteração da quantidade de serviços a adquirir no procedimento, razão pela qual, abriu já um novo procedimento, contemplando tais serviços;
Entende inexistir qualquer erro sobre os pressupostos de facto, ou qualquer violação dos invocados princípios gerais, antes tendo pretendido dar-lhes pleno cumprimento;
Considera que a Autora se baseia num pressuposto erróneo quando alega que os SMEAS não incluíram, nem nunca pretenderam incluir, nas novas peças do procedimento, o levantamento cadastral das instalações das ETAR’s;
Reforça que a entidade que revela capacidade para fazer georreferenciação da rede de saneamento fora das ETAR – o que estava incluído no procedimento inicial – tem também capacidade para fazer georreferenciação dos órgãos de tratamento existentes nas ETAR;
Conclui, assim, inexistir qualquer erro sobre os pressupostos de facto, mais afirmando que a sentida necessidade de alteração de elementos essenciais das peças de procedimento, passando a abranger o levantamento do percurso da rede de saneamento dentro das ETAR, apenas com georreferenciação dos órgãos de tratamento, se insere no âmbito da discricionariedade administrativa atribuída pela lei aos SMEAS;
Pugna, a final, pela procedência das arguidas exceções dilatórias, ou, caso assim não se entenda, pela total improcedência da ação, bem como pela consequente manutenção do ato administrativo impugnado como válido na ordem jurídica.
1.3. A Autora replicou, invocando que, contrariamente ao por aquele afirmado, os SMEAS não são uma entidade administrativa independente.
Mais argui que, na presente ação, o que está em causa é a impugnação de um ato emitido pelo Conselho de Administração dos SMEAS, órgão integrante da pessoa coletiva pública Município (...), e a quem a Câmara Municipal delegou poderes para a respetiva prática, assim concluindo ser de aplicar, à presente ação, o disposto no nº 4 do artigo 10º do CPTA.
Mais refere que ainda que assim se não considere, sempre tal falta seria suprível, à luz das disposições constantes dos artigos 7º-A e 87º, ambos do CPTA;
Quanto à arguida exceção de incompetência dos Tribunais, invoca que, não obstante dispor a Administração de uma alargada discricionariedade decisória no âmbito das suas atribuições, sempre poderão os seus atos ser judicialmente sindicados, quando aquela age de forma errónea e em violação dos princípios gerais.
Pugna, a final, pela total improcedência da matéria excetiva.
1.4.O Réu juntou aos autos o processo administrativo instrutor (PA), composto por duas partes (doravante PA 1 e PA 2), que foi apenso aos presentes autos.
1.5. Proferiu-se despacho a indeferir a produção de prova testemunhal considerando-se que os elementos documentais juntos aos autos fornecem todos os elementos de prova necessários para uma decisão conscienciosa sobre o mérito da lide, dispensou-se a realização de audiência prévia e fixou-se o valor da causa em € 171.000,00 (cento e setenta e um mil euros).
1.6. O TAF do Porto proferiu sentença, em que julgou a ação improcedente, sendo o seu segmento decisório do seguinte teor:
«Face ao supra exposto, declara-se a presente ação totalmente improcedente e, consequentemente, absolve-se o Réu do pedido.* Custas pela Autora (artigo 527º do CPC, aplicável ex vi artigo 1º do CPTA; artigo 7º, Tabela II, do Regulamento das Custas Processuais).* Registe e notifique.»
1.7. Inconformada com a decisão proferida a Autora interpôs recurso de apelação formulando as seguintes conclusões:
1. O CCP consagra indiscutivelmente um dever de adjudicação no artigo 76.º, o qual, conjugado com o princípio da legalidade, milita no sentido da excecionalidade da decisão de não adjudicação e da taxatividade dos fundamentos legais para a sua prolação previstos no artigo 79.º do mencionado diploma, os quais devem ser interpretados de forma estrita.
2. A decisão de não adjudicação, ao contrário do que resulta da sentença recorrida, não se insere no âmbito de um poder discricionário, ficando apenas dependente do preenchimento dos conceitos indeterminados utilizados pelo legislador na formulação das causas ou fundamentos taxativos elencados.
3. Não obstante, trata-se, tão só, de margem de livre apreciação e não de discricionariedade, muito menos absoluta, como a qualifica a sentença recorrida, a qual está, naturalmente, sujeita a parâmetros de vinculação legal, designadamente a ocorrência de erro sobre os pressupostos de facto, erro manifesto de apreciação e respeito pelos princípios gerais da atividade administrativa.
4. Da fundamentação do ato impugnado resulta que a “circunstância imprevista” invocada se prende com a necessidade de abranger as ETAR’s no levantamento cadastral contratado.
5. A análise do caderno de encargos do procedimento revogado (alínea h) do n.º 3 da Cláusula 28.ª) permite, no entanto, concluir que tais estações já estavam abrangidas pelo objeto do contrato ali fixado, apenas dele não constando os edifícios de apoio e manutenção.
6. O ato impugnado, ao decidir pela não adjudicação com fundamento na alínea d) do n.º 1 do artigo 79.º do CCP, incorre em erro sobre os pressupostos de facto, na medida em que a factualidade invocada, conforme resulta da comparação entre os cadernos de encargos, não corresponde, efetivamente a qualquer circunstância imprevista a que houvesse de atender, na medida em já se encontrava contemplada no objeto do procedimento em causa nos autos.
7. Ao assim não entender, a sentença recorrida faz errada interpretação dos factos documentalmente provados pelos cadernos de encargos de ambos os procedimentos e incorre em erro de julgamento, violando o artigo 79.º, n.º 1, alínea c) do CCP.
8. O facto de os cadastros das instalações adjacentes às estações de tratamento também carecerem de atualização não configura uma situação imprevista; pelo contrário, atendendo ao envolvimento do SMEAS em todo o processo, é evidente que foi considerada, isto é, que fazia parte dos elementos base que motivaram a decisão de contratar e sustentaram a preparação das peças procedimentais.
9. Resulta dos elementos procedimentais que necessariamente antecederam a decisão de contratar que a necessidade de representação cadastral das ETAR’s nos termos agora pretendidos, não pode deixar de ter sido ponderada, não tendo, no entanto, ficado refletida no objeto do contrato tal como definido no caderno de encargos do procedimento em causa nos autos.
10. A “circunstância” não pode ser qualificada como imprevista quando dos elementos documentais que antecederam e instruíram a decisão de contratar se pode concluir, como no caso dos autos, que a mesma foi considerada.
11. Como demonstrado, desde logo, atendendo a que a imprevisão deve ser aferida tendo em conta os documentos e a base da decisão de contratar, atendendo à missão dos SMEAS, é inabalável a evidência de que a dita circunstância imprevisível – a necessidade de proceder ao levantamento cadastral dos edifícios das ETAR - constava desses elementos e, por isso, não consubstancia uma “circunstância imprevista” para efeitos do artigo 79.º, n.º 1, alínea c) do CCP.
12. Ao qualificá-la como “circunstância imprevista”, o ato impugnado incorre em erro grosseiro ou manifesto no preenchimento deste conceito indeterminado, o qual não pode deixar de ser sindicado.
13. Ao desconsiderar a existência de erro grosseiro ou manifesto de apreciação no preenchimento do conceito indeterminado de “circunstância imprevista” subjacente ao ato impugnado, a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, violando o disposto no artigo 79.º, n.º 1, alínea c) do CCP.
14. Mais, verificou-se que a alegada circunstância imprevista não determinava uma mera alteração de aspetos fundamentais das peças, mas mesmo uma alteração do objeto do procedimento contratual.
15. Por isso, não estavam reunidos os pressupostos previstos na alínea c) do n.º 1 do artigo 79.º, em que se fundou a decisão de não adjudicação.
16. Norma que também sob esta perspetiva a sentença recorrida violou ao assim não entender.
17. Em ordem a prosseguir o interesse público subjacente ao ato impugnado – a atualização do cadastro com a totalidade dos elementos referentes às ETAR’s – a entidade demandada tinha à sua disposição medidas administrativas menos lesivas para os particulares afetados, designadamente para a Autora que tinha a fundada expectativa de ver a sua proposta adjudicada no procedimento revogado.
18. Tais medidas, igualmente idóneas à satisfação dessa necessidade, seriam, por um lado, a conclusão do procedimento em curso com a celebração do contrato e a promoção de outro procedimento destinado a contratar os serviços em falta.
19. Em alternativa, tendo como boa a tese da entidade demandada e perfilhada pela sentença recorrida relativamente à similitude da natureza do objeto do contrato originário e dos serviços a acrescentar, a entidade demandada tinha ainda ao seu alcance a possibilidade de celebrar o contrato e de lhe introduzir uma modificação ao abrigo das disposições conjugadas dos artigos 312.º, alínea b) e 454.º, n.ºs 1 e 2 do CCP.
20. O ato impugnado viola, pois, o princípio da proporcionalidade, na sua dimensão da necessidade.
21. A decisão adotada tem como implicação direta e incontornável a obrigação da entidade demandada pagar aos sete concorrentes uma indemnização pelos encargos em cada um deles incorreu com a preparação da respetiva proposta, nos termos do artigo 79.º, n.º 4 do CCP.
22. Por outro lado, importa ainda o custo e o inconveniente de promover um procedimento novo, de raiz, com a afetação dos correspondentes meios humanos, técnicos e financeiros.
23. Estes encargos e inconvenientes, que a medida administrativa alternativa não implicaria, evidenciam que o ato impugnado incorre ainda na violação do princípio da proporcionalidade na sua dimensão de razoabilidade ou proporcionalidade em sentido estrito.
24. O ato impugnado mostra-se, pois, desconforme com o princípio da proporcionalidade nas suas vertentes ou dimensões da necessidade e razoabilidade ou proporcionalidade em sentido estrito.
25. Ao assim não entender, a sentença recorrida incorre em erro de julgamento, violando o princípio da proporcionalidade, previsto nos artigos 266.º, n.º 2 da Constituição e 7.º do CPA.
Termos em que deverá ser concedido provimento ao presente recurso, e, em consequência revogada a sentença recorrida e julgada a ação totalmente procedente.»
1.8. O Réu contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:
«
I. Resulta claro, da prova documental apresentada pelos Recorridos, mais especificamente da comparação entre o primeiro caderno de encargos e o caderno de encargos do concurso público subsequente, que as alterações incluídas nas peças de procedimento foram várias, relativas à georreferenciação de órgãos das ETAR, bem como de estações elevatórias.
II. Tendo em consideração que se verificou, quer uma circunstância imprevista, quer a necessidade de, em consequência, alterar aspectos fundamentais das peças de procedimento, os Recorridos revogaram a decisão de contratar, ao abrigo da alínea c), do n° 1, do artigo 79°, do CCP, e deram início a um novo procedimento, em cumprimento do número 3, do mesmo artigo.
II.1. No referido preceito legal legitimador da revogação da decisão de contratar, exige-se a verificação de uma circunstância imprevista (e não uma circunstância imprevisível).
II.2 A Recorrente alegou que não se verificou uma circunstância imprevista porque os Recorridos teriam de a ter considerado em estudos e projectos prévios à abertura de procedimento. Perante estas alegações, mostra-se pertinente referir que, para o preenchimento do conceito de circunstância imprevisível é que se exige que, apesar dos estudos elaborados, não fosse de prever o seu acontecimento. Caso contrário, o conceito de circunstância imprevista utilizado na alínea c), do n°1, do artigo 79°, do CCP, esvaziar-se-ia de correspondência fáctica.
II.3 No presente caso, verificou-se uma circunstância imprevista, pelo seguinte: quando se deu início ao primeiro concurso público, concluiu-se pela necessidade de apenas representar as ETAR na sua localização e em forma de polígono; contudo, no decorrer do procedimento, concluiu-se pela necessidade de obter um cadastro que incluísse a georreferenciação dos órgãos de tratamento das ETAR e centrais elevatórias.
II.4 Por outro lado, verificou-se a necessidade de alteração de aspectos fundamentais das peças de procedimento (aumento dos serviços a prestar) porque a realização de um concurso público único para a totalidade do cadastro da rede de saneamento possibilitou um menor gasto do erário público, uniformidade da metodologia de trabalho e maior celeridade na obtenção da prestação de serviços.
III. Não é por não ter havido a necessidade de alterar o objecto do contrato que os Recorridos não cumpriram alínea c), do n° 1, do artigo 79°, do CCP. Os Recorridos depararam-se com a necessidade de adicionar serviços a prestar, movendo-se na margem de legalidade que é imposta pelas excepções do artigo 79°, do CCP.
IV. Não era a modificação objectiva do contrato possível, enquanto alternativa à revogação da decisão de contratar para alteração de aspectos fundamentais das peças de procedimento.
IV.1 O artigo 311°, n° 2, em conjugação com a alínea b), do artigo 312°, ambos do CCP, prevê que o contrato possa ser modificado por acto administrativo do contraente público, por razões de interesse público, decorrentes de necessidades novas ou de uma nova ponderação das circunstâncias existentes.
IV.2 A ponderação de circunstâncias existentes, para efeitos de modificação objectiva do contrato unilateral, deverá ter lugar, sempre e apenas, quando essas circunstâncias não existiam nem eram previsíveis na altura da preparação e celebração do contrato.
IV.3 Este é o entendimento que melhor se coaduna com o espírito da lei, que previu, de forma excepcional, uma alteração do contrato por acto unilateral do contraente público e que não poderia querer que circunstâncias já existentes, mas não previstas fosse fundamento de alteração do contrato de forma unilateral.
IV.4 Aliás, é este o entendimento que leva a uma atitude da Administração Pública mais protectora dos interesses dos concorrentes e do interesse público, uma vez que prefere a definição em sede de concurso dos termos exactos do contrato, ao invés de possibilitar alterações do contrato já celebrado e posto à concorrência, por motivo unicamente de nova ponderação dos factos que já existiam.
V. Não era também o recurso aos serviços complementares alternativa à revogação da decisão de contratar para alterar aspectos fundamentais das peças de procedimento.
V.1 Os Recorridos pretenderam contratar os serviços todos no mesmo contrato por razões legítimas de gestão e de prossecução do interesse público e não pela natureza incindível dos serviços a incluir.
V.2 Não estamos perante uma situação de serviços complementares, uma vez que não se preenche desde logo, o requisito da incindibilidade técnica dos serviços acrescentados, exigido para a aplicação do artigo 454°.
V.3 Não sendo aplicável o artigo 454°, não existiu alternativa razoável à decisão de revogação da decisão de contratar, pois a celebração de dois contratos seria claramente desvantajosa para o funcionamento dos Recorridos, bem como desvantajosa para o erário público.
Nestes termos, requerem Vossa Excelência se digne declarar a total improcedência do presente Recurso e, em consequência, confirmar a sentença recorrida.»
1.8. Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 146º, n.º 1 do CPTA, o Ministério Público, não emitiu parecer.
1.9. Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.* II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2.1. Conforme jurisprudência firmada, o objeto de recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.2. Assentes nas enunciadas premissas, a questão que se encontra submetida à apreciação do tribunal ad quem e que importa resolver, passa por saber se o despacho saneador - sentença enferma de erro de julgamento sobre a matéria de direito por ter considerado que a decisão impugnada de não adjudicação, proferida a abrigo da alínea c), n.º1 do artigo 79.º do CCP, não enferma de erro nos pressupostos de facto e que não foi violado o princípio da proporcionalidade.**
III – FUNDAMENTAÇÃO
A.DE FACTO
3.1. A 1.ª Instância deu como provados, com interesse para a decisão da causa, os seguintes factos:
«A) A Autora é uma sociedade comercial que se dedica ao trabalho de levantamentos topo-cartográficos e outros análogos; produção de cartografia e execução de cadastro predial (cf. documento junto com a petição inicial sob o nº 2);
B) A 20/01/2020, e no uso de competência delegada pelo Réu, o Conselho de Administração dos SMEAS deliberou a abertura de um procedimento de contratação por concurso público para a aquisição de serviços de elaboração do cadastro da rede de saneamento de águas residuais do concelho (...) (cf. fls. 63 e seguintes do PA 1);
C) Foi dada publicidade ao procedimento referido em B), através do anúncio do procedimento nº 1589/2020, publicado no Diário da República nº 30, II Série, de 12/02/2020, e através da sua publicação na plataforma electrónica de contratação pública utilizada pela entidade adjudicante (cf. documento junto com a petição inicial sob o nº 3);
D) Pelos SMEAS foi elaborado o Programa de Concurso, do qual consta, designadamente, o seguinte: “Artigo 1º - Identificação, Legislação e Objecto do Contrato. 1 – O presente procedimento tem a designação de «Prestação de Serviços de Elaboração do Cadastro da Rede de Saneamento de Águas Residuais do Município (...)». (...) 3 – O contrato a celebrar tem por objecto a prestação de serviços de elaboração de um cadastro rigoroso da rede de saneamento de águas residuais do Município (...), de acordo com a descrição do respectivo Caderno de Encargos, elaborado em conformidade com o disposto no artigo 42° do CCP. (...) Artigo 9° - Preço Base. O preço base do contrato objecto deste concurso é de 208.500,00 € (...), excluindo IVA. (...) Artigo 16º - Critério de Adjudicação. 1 – A adjudicação é efectuada segundo o critério da proposta economicamente mais vantajosa, aplicando-se os critérios F1 e F2 a seguir descritos, para efeitos de avaliação de propostas; a) F1 – Preço – 70%. Para este factor considera-se o Preço Base de 208.500,00€ e um preço de referência (PR) de 180.000,00€. i) Para propostas com preço igual ou inferior a PR: i.1) Às propostas com preço de valor igual a PR será atribuída uma pontuação de 18 valores; i.2) Às propostas com preço de valor igual a 0,00€ será atribuída uma pontuação de 20 valores; i.3) As pontuações atribuídas às restantes propostas, entre o valor de 0,00€ e o PA, serão calculadas pelo método de interpolação linear, tendo em consideração os limiares definidos nas alíneas anteriores. ii) Para propostas com preço superior ao PR: ii.1) Às propostas com preço de valor igual a PB será atribuída uma pontuação de 0 valores; ii.2) Às propostas com preço de valor igual a PR será atribuída uma pontuação de 18 valores; ii.3) As pontuações atribuídas às restantes propostas, entre PR e PB serão calculadas pelo método de interposição linear, tendo em consideração os limiares definidos nas alíneas anteriores. b) F2 — Qualidade e mérito técnico — 30%. Na avaliação deste factor será considerada uma escala de zero a vinte valores. A escala de valoração será a seguinte: - Descrição muito completa: A Memória Descritiva revela um estudo muito aprofundado da prestação de serviços, contendo uma descrição muito detalhada da metodologia de trabalho e dos meios humanos e materiais a empregar, evidenciando uma excelente planificação das tarefas a realizar. A equipa técnica proposta apresenta uma vasta experiência em projectos da mesma natureza, com dimensão superior à dimensão do projecto a concurso — 20. — Descrição completa: A Memória Descritiva revela um estudo aprofundado da prestação de serviços, contendo uma descrição detalhada da metodologia de trabalho e dos meios humanos e materiais a empregar, evidenciando uma boa planificação das tarefas a realizar. A equipa técnica proposta demonstra ter experiência em projectos da mesma natureza, com dimensão semelhante ou ligeiramente inferior à dimensão do projecto a concurso — 15. — Descrição suficiente: A Memória Descritiva revela um estudo pouco aprofundado da prestação de serviços, contendo uma descrição pouco detalhada da metodologia de trabalho e dos meios humanos e materiais a empregar, evidenciando uma planificação suficiente das tarefas a realizar. A equipa técnica proposta demonstra ter alguma experiência em projectos da mesma natureza, ainda que de dimensão substancialmente inferior à dimensão do projecto a concurso — 10. — Descrição insuficiente: A Memória Descritiva revela um estudo insuficiente da prestação de serviços, contendo uma descrição insuficientemente detalhada da metodologia de trabalho e dos meios humanos e materiais a empregar, evidenciando uma fraca planificação das tarefas a realizar. A equipa técnica proposta não demonstra ter experiência em projectos da mesma natureza, ou, ainda que o demonstre, a experiência é diminuta face à dimensão do projecto em questão — 5. — Sem descrição: A Memória Descritiva não revela estudo da prestação de serviços, sendo muito generalista e não evidenciando a planificação das tarefas a executar. A equipa técnica proposta não apresenta qualquer experiência na realização de projectos da mesma natureza do objecto do contrato — 0. 2 — A pontuação global de cada proposta, expressa numericamente numa escala de zero a vinte valores, corresponde ao resultado da soma das pontuações parciais obtidas em cada factor, multiplicadas pelos valores dos respectivos coeficientes de ponderação, de acordo com a seguinte expressão matemática: PF (pontuação final) = 0,70 x Pontuação F1 + 0,30 x Pontuação F2. 3 — As propostas são hierarquizadas de forma decrescente, sendo a melhor proposta aquela que apresentar maior pontuação de acordo com o disposto no número anterior. 4 — No caso da existência de dois ou mais concorrentes que apresentem a mesma pontuação final, a proposta de adjudicação será efectuada ao concorrente que apresente o preço mais baixo. 5 – No caso do mais baixo preço constar de mais de uma proposta, deve ser adjudicada aquela que tiver sido melhor pontuada no factor «Qualidade e Mérito Técnico». 6 – Se ainda assim persistir o empate, a ordenação das mesmas, para efeitos de adjudicação, será feita por sorteio. (...)” (cf. fls. 93 e seguintes do PA 1);
E) Pelos SMEAS foi ainda elaborado o Caderno de Encargos, do qual consta, designadamente, o seguinte: “(...) Cláusula 8° – Equipa Técnica do Adjudicatário. O Adjudicatário deverá garantir durante a execução do contrato uma equipa técnica, devidamente habilitada, constituída, no mínimo, pelos elementos com as qualificações abaixo exigidos, nas quantidades seguintes: Director de Projecto – 1 (um) – Engenheiro Geógrafo; Directores de Campo e Processamento de Dados em Gabinete – 1 (um) – Engenheiro Geógrafo; - 1(um) – Engenheiro Civil; Georreferenciação – 2 (duas) – Equipas de Topografia, sendo cada uma constituída por Topógrafo e Auxiliar de Topografia. Levantamento do Cadastro – 4 (quatro) – Equipamentos de Cadastro, cada equipa constituída por um Técnico de Cadastro e um Técnico de Cadastro e um Técnico auxiliar, com experiência em levantamentos cadastrais; - 3 (três) – Auxiliares para apoio à abertura de câmaras de manobras e sinalização e segurança (sempre que aplicável). Processamento da informação em Gabinete – 2 (dois) – Técnicos SIG com experiência em levantamentos cadastrais. Segurança: - 1 (um) – Técnico Superior de Segurança e Higiene no trabalho. (...) 2 – Cláusulas Especiais. Cláusula 20ª – Disposições Gerais. A rede de saneamento de águas residuais do Município (...) possui actualmente 600 quilómetros. Trata-se de uma rede que serve 99% do Concelho da Maia, conforme ilustra a planta constante do Anexo I, verificando-se que o respectivo cadastro não tem sido actualizado com base em metodologia adequada e uniformizada. Esta rede possui três Estações de Tratamento de Águas Residuais e 70 centrais elevatórias de águas residuais, além de outras infra-estruturas a caracterizar e quantificar com detalhe no âmbito da presente prestação de serviços. Assim, no presente caderno de encargos são definidas as especificações técnicas para o levantamento do cadastro da rede de saneamento de águas residuais do Município (...). Com base nestes pressupostos, o levantamento cadastral da rede de saneamento de águas residuais será constituído por duas componentes: a) Recolha dos dados – Trabalho de campo; b) Representação gráfica da rede – Trabalho de gabinete. A importância de estabelecimentos de critérios de uniformização da informação cadastral, desde a obtenção dos dados recolhidos no campo à respectiva representação gráfica, servirá de base à sua integração e desenvolvimento no sistema de informação geográfica municipal. Está excluída da presente prestação de serviços a actualização cadastral de rede. Cláusula 21ª – Pressupostos tecnológicos. A presente prestação de serviços será executada recorrendo a equipamentos e tecnologias que permitam executar um Cadastro de Precisão. Para tal deverá ser utilizada tecnologia de detecção de infra-estruturas no solo e no subsolo garantindo uma exactidão do traçado e uma eficiência de detecção do mesmo acima de 95%, o qual se deverá traduzir num Índice de Conhecimento Infra-estrutural aproximado de 200. Cláusula 22ª – Referências geográficas. A georreferenciação dos elementos a recolher deverá ser efectuada no sistema de referência European Terrestrial Reference System 1989 – ETRS89 – PT – TM06, a seguir caracterizado: a) Referencial Planimétrico. – Elipsóide referência: GRS 80; - Projecção cartográfica: Transversa de Mercator; - Origem das Coordenadas Rectangulares: Latitude: 39º40’05’’,73 N; Longitude: 8º07’59’’19W; - Falsa Origem: M=0; P=0 metros; - Factor de Escala do Meridiano Central: 1.0. Cláusula 23ª – Elementos a fornecer pelos Serviços Municipalizados da Maia. Os Serviços Municipalizados da Maia disponibilizarão para a execução dos trabalhos a efectuar na área designada, os seguintes elementos: a) Cartografia à escala 1:1000 e/ou 1: 2000, nos formatos dwg e dgn – Sistema de projecção de coordenadas Datum 73; b) Ortofotomapas georreferenciados referentes ao voo feito em 2009 (no formato *.ECW); no sistema de projecção de coordenadas Datum 73 e possibilidade de Ortofotomapas de voo actual ETRS89-PT-TM06; Representação gráfica da indicação da presença de redes de águas residuais da área a cadastrar (no formato shapefield e dwg), quando existente. Este ponto deverá ser completado (com o reconhecimento em campo) dado que a informação gráfica a fornecer é apenas indicativa, podendo ocorrer situações em que as redes de águas residuais não estejam representadas. (...) Cláusula 26ª – Levantamento e registo dos elementos da rede de drenagem de águas residuais. 1 – Os elementos da rede de águas residuais a caracterizar em campo são os seguintes: a) Colectores da rede em baixa; b) Condutas elevatórias em baixa; c) Emissários-Colectores da rede em alta; d) Condutas elevatórias da rede em alta; e) Caixas de visita; f) Ramais de ligação; g) Caixas ramal de ligação; h) Estações de tratamento de águas residuais; i) Estações elevatórias; j) Equipamento de medição – medidores de caudal; k) Câmara cega; l) Câmara de manobras; m) Descarregador de tempestade; n) Gradagem; o) Válvula de descarga; p) Válvula de maré; q) Válvula de seleccionamento. 2 – A caracterização do trabalho de campo compreenderá: a) Reconhecimento prévio das redes a levantar; b) Reconhecimento da eventualidade da existência de dispositivos enterrados (exemplo: câmaras de visita, caixas de válvulas e estações elevatórias enterradas); c) Reconhecimento da existência de pontos notáveis ou de locais em que seja necessário realizar sondagens a fim de confirmar traçados; d) Nivelamento, coordenação e localização de tampas das caixas de visita da rede de águas residuais; e) Localização, com o nº de polícia associado dos ramais de saneamento e a respectiva profundidade das caixas de ramal domiciliário (CRL), confirmando a sua efectiva ligação à rede; f) Inspecção do interior das caixas de visita para apuro do traçado da rede, com possibilidade de recurso à utilização de traçadores ou outros meios, para confirmação das interligações entre caixas de visita. 3 – No cadastro dos elementos referidos no ponto 1 deve ser tida em consideração a Planta actualizada das infra-estruturas em Sistema de Informação Geográfica (SIG), com exactidão melhor ou igual a 1,0 metros, que inclua: a) Planta de rede; b) Localização de captações; c) Localização de instalações de tratamento de água; d) Localização de reservatórios; e) Localização de instalações elevatórias. 4 – Cada um dos elementos referidos no ponto 1 deve ser caracterizado, de acordo com a respectiva estrutura tabelar constante do Anexo III e em função das seguintes informações: a) Informações sobre os colectores: i. Localização georreferenciada dos colectores, com uma exactidão melhor ou igual a 0,5 metros; ii. Características dos colectores [comprimento, material e diâmetro]; b) Informações sobre as condutas elevatórias em baixa: i. Localização georreferenciada dos colectores, com uma exactidão melhor ou igual a 0,5 metros; ii. Características das condutas elevatórias [comprimento, material e diâmetro]; c) Informações sobre os emissários – colectores da rede em alta: i. Localização georreferenciada dos colectores, com uma exactidão melhor ou igual a 0,5 metros; ii. Características dos colectores [comprimento, material e diâmetro]; d) Informações sobre as condutas elevatórias em alta: i. Localização georreferenciada dos colectores, com uma exactidão melhor ou igual a 0,5 metros; ii. Características das condutas elevatórias [comprimento, material e diâmetro]; e) Informações sobre as câmaras de visita: i. Localização georreferenciada das câmaras de visita colectores, com uma exactidão melhor ou igual a 0,5 metros; ii. Características das câmaras de vidita (material, diâmetro, material da tampa, diâmetro da tampa, cota da tampa, profundidade); f) Informações sobre os ramais de ligação: i. Localização dos ramais de ligação, com uma exactidão melhor ou igual a 1,0 metros; ii. Características dos ramais dos utilizadores domésticos e não domésticos [comprimento da linha da caixa de ramal de ligação até ao colector ou câmara de visita, material e diâmetro]; iii. Número de polícia associado ao ramal de ligação; g) Informações sobres as caixas ramal de ligação: i. Localização georreferenciada das caixas ramal de ligação (CRL), com uma exactidão melhor ou igual a 0,5 metros; ii. Características das CRL (material, diâmetro, material da tampa, diâmetro da tampa, cota da tampa, profundidade); iii. Número de polícia associado à caixa ramal de ligação; h) Informações sobre as 3 estações de tratamento de águas residuais: i. Informações relativas às instalações de tratamento de água e cotas; i) Informações sobre as estações elevatórias: i. Informações relativas ao número de grupos electrobomba (potência, caudal nominal, altura de elevação e cota do eixo das bombas); j) Informações sobre os equipamentos de medição: i. Localização e descrição relativa aos equipamentos de monitorização (ex. medidores de caudal, nível); k) Informações sobre as câmaras cegas: i. Localização georreferenciada das câmaras cegas com uma exactidão melhor ou igual a 0,5 metros; ii. Características das câmaras cegas; l) Informações sobre as câmaras de manobras: i. Localização georreferenciada das câmaras de manobras com uma exactidão melhor ou igual a 0,5 metros; ii. Características das câmaras de manobras; m) Informações sobre os descarregadores de tempestade: i. Localização georreferenciada dos descarregadores de tempestade com uma exactidão melhor ou igual a 0,5 metros; ii. Características dos descarregadores de tempestade; n) Informações sobre as gradagens: i. Localização georreferenciada das gradagens com uma exactidão melhor ou igual a 0,5 metros; ii. Características das gradagens; o) Informações sobre as válvulas de descarga: i. Localização georreferenciada das válvulas de descarga com uma exactidão melhor ou igual a 0,5 metros; ii. Características das válvulas de descarga; p) Informações sobre as válvulas de maré: i. Localização georreferenciada das válvulas de maré exactidão melhor ou igual a 0,5 metros; ii. Características das válvulas de maré; q) Informações sobre as válvulas de seccionamento: i. Localização georreferenciada das válvulas de seccionamento com uma exactidão melhor ou igual a 0,5 metros; ii. Características das válvulas de seccionamento. (...) Parte II – Representação Gráfica Cláusula 28ª – Orientações técnicas. 1 – A representação gráfica e alfanumérica deve obedecer aos seguintes requisitos: a) Os objectos cadastrais deverão ser entregues num modelo de dados vectorial em formato shapefile compatível com as aplicações SIG proprietárias e/ou Opensource de SIG; b) A estrutura de dados vectoriais deverá ser bidimensional (2D) constituída por elementos gráficos do tipo polígono, linha e ponto, aos quais deverão estar associadas tabelas de atributos com dados descritivos, de acordo com os objectos cadastrais que representam conforme descrição do Anexo III; c) Na concepção da vectorização dos traçados dos colectores de saneamento e dos respectivos acessórios deverá ter-se em consideração, para além do funcionamento do sistema hidráulico (sentido de escoamento), os seguintes critérios: i. Os traçados dos colectores de saneamento deverão ter sempre início e fim em caixas de visitas quebrados por troços de colectores de drenagem ou quando as características do colector, material e diâmetro, não se mantenham ao longo do troço; ii. Os troços da conduta de ramal deverão ser representados com ângulo de 45 graus relativamente ao colector de saneamento, com excepção das situações onde seja possível retirar pontos de conduta de ramal e quando a abertura da caixa de ramal ou da câmara de visita do colector de saneamento permita percepcionar o sentido da conduta de ramal. A conduta de ramal deverá ter início, caso exista, na caixa de ramal e fim no respectivo colector ou câmara de visita; d) Em todo o processo de vectorização a conectividade entre diversos elementos, linhas e pontos terá de ser garantida. 2 – No produto final deverão constar os seguintes dados vectoriais: a) Colectores de águas residuais da rede em baixa; b) Caixas de visita dos colectores de águas residuais; c) Condutas elevatórias de águas residuais da rede em baixa; d) Emissários colector de águas residuais (rede em alta); e) Condutas elevatórias de emissário de águas residuais (rede em alta); f) Ramal de ligação de águas residuais; g) Caixas de ramal de ligação de águas residuais; h) Estações elevatórias de águas residuais; i) Estações de tratamento de águas residuais; j) Medidores de caudal; k) Gradagem; l) Descarregadores de tempestade; m) Câmaras cegas; n) Válvulas de seccionamento; o) Válvulas de maré; p) Válvulas de descarga; q) Câmaras de manobras. 3 – O trabalho final deverá ser composto por um relatório de deficiências/anomalias encontradas. O relatório deverá ser entregue em formato digital, CD Rom/DVD ou paper e conter, no mínimo, informação sobre a localização (arruamento/lugar e freguesia), número de troço, número de caixa, inclinação da tubagem ao longo do troço, comprimento das caixas, localização dos ramais e respectiva distância à caixa de visita. (...)” (cf. fls. 27 e seguintes do PA 1);
F) A 24/02/2020, a CI “E.” apresentou a sua proposta, pelo valor global de € 208.002,00, que aqui se dá por integralmente reproduzida (cf. fls. 399 e seguintes do PA 1);
G) Na mesma data, a CI “C.” apresentou a sua proposta, pelo valor global de € 165.000,00, que aqui se dá por integralmente reproduzida (cf. fls. 151 e seguintes do PA 1);
H) Ainda na mesma data, a CI “E.” apresentou a sua proposta, pelo valor global de € 164.268,00, e que aqui se dá por integralmente reproduzidas (cf. fls. 475 e seguintes do PA 1);
I) Também a 24/02/2020, a Autora submeteu a sua proposta, pelo valor global de € 171.000,00, a qual se dá aqui por integralmente reproduzida (cf. fls. 1476 e seguintes do PA 1);
J) Em igual data, a CI “G.” submeteu a sua proposta, pelo valor global de € 148.860,00, que aqui se dá por integralmente reproduzida (cf. fls. 1607 e seguintes do PA 1);
K) A 21/02/2020, a CI “V.” apresentou a sua proposta, pelo valor global de € 180.000,00, e que aqui se dá por integralmente reproduzida (cf. fls. 1669 e seguintes do PA 1);
L) A 24/02/2020, a CI “I.” submeteu a sua proposta, pelo valor global de € 164.220,00, que aqui se dá por integralmente reproduzida (cf. fls. 1783 e seguintes do PA 1);
M) A 14/04/2020, o júri do procedimento elaborou e aprovou o relatório preliminar, na qual deliberou admitir todas as propostas apresentadas, mais tendo procedido à avaliação das mesmas e à sua ordenação final, nos seguintes moldes:
| Ordenação das propostas | Pontuação | Classificação |
| G., Lda. | 18,842 | 1º |
| E., S.A. | 18,723 | 2º |
| C., Lda. | 18,717 | 3º |
| S., Lda. | 18,670 | 4º |
| V., S.A. | 18,600 | 5º |
| I., S.A. | 17,223 | 6º |
| E., S.A. | 1,721 | 7º |
(cf. fls. 1823 e seguintes do PA 1);
N) A 27/04/2020, a CI “E.” exerceu o seu direito de pronúncia, pugnando pela exclusão da proposta apresentada pela CI “G.”, bem como pela adjudicação do contrato à proposta por si apresentada, pronúncia que aqui se dá por integralmente reproduzida (cf. fls. 1895 e seguintes do PA 1);
O) A 30/04/2020, o júri do procedimento dirigiu um pedido de esclarecimentos à CI “G.”, na sequência da pronúncia da CI “E.”, esclarecimentos estes que foram prestados pela entidade a 05/05/2020, e que aqui se dá por integralmente reproduzidos (cf. fls. 1883 e seguintes do PA 1);
P) A 12/05/2020, o júri do procedimento elaborou e aprovou o 1º relatório final, no qual concluiu que a pontuação atribuída à CI “G.”, no que diz respeito ao factor F2, foi excessiva, procedendo, assim, a nova ordenação final das propostas, nos seguintes termos:
| Ordenação das propostas | Pontuação | Classificação |
| E., S.A. | 18,723 | 1º |
| S.. S.A. | 18,670 | 2º |
| G., Lda. | 17,342 | 3º |
| C., Lda. | 17,217 | 4º |
| V., S.A. | 17,100 | 5º |
| I., S.A. | 15,723 | 6º |
| E., S.A. | 1,721 | 7º |
(cf. fls. 1911 e seguintes do PA 1);
Q) A 19/05/2020, a CI “G.” exerceu o seu direito de pronúncia, que aqui se dá por integralmente reproduzido, pugnando, a final, pela classificação e ordenação da sua proposta em 1º lugar (cf. fls. 1931 e seguintes do PA 1);
R) Na mesma data, a Autora também exerceu o seu direito de pronúncia, que aqui se dá por integralmente reproduzido, pugnando, a final, pela exclusão da proposta apresentada pela CI “E.”, bem como pela ordenação da proposta por si apresentada em 1º lugar, com a inerente proposta de adjudicação do contrato (cf. fls. 1949 e seguintes do PA 1);
S) A 25/05/2020, no âmbito do procedimento concursal ora sob escrutínio, o Conselho de Administração dos SMEAS, deliberou não adjudicar o contrato, mais revogando a decisão de contratar, tendo por base os seguintes fundamentos de facto e de direito: “Na elaboração do Caderno de Encargos do projecto que serviu de base ao procedimento concursal, por concurso público, para adjudicação da «Prestação do serviço de elaboração do cadastro da rede de saneamento de águas residuais do Município (...)», teve-se na devida conta os trabalhos inerentes à rede de drenagem e aos interceptores. Porém, olvidou-se a parte relativa às Estações Depuradoras e à Estação de Compostagem de Lamas, equipamentos que fazem parte integrante daquela Rede de Águas Residuais. A ETAR de Parada, com mais de 30 anos de funcionamento, tem sofrido ao longo do tempo inúmeras alterações, com vista à aplicação das mais modernas tecnologias, o que têm conduzido a um sempre melhor desempenho a nível do tratamento. O mesmo tem acontecido com a Estação de Compostagem de Lamas de Parada e com as ETAR de Ponte de Moreira e de Cambados, equipamentos estes onde, paulatinamente, vão sendo introduzidas melhorias quase nunca acompanhadas de registos rigorosos. Para a falta de registos rigorosos também tem contribuído na evolução tecnológica, sendo certo que o projecto daqueles equipamentos começou em suporte papel, passou pelo desenho computorizado, e, actualmente, encontra-se numa fase em que os processos são georreferenciados. Não faz qualquer sentido efectuarmos o cadastro das redes de saneamento e respectivos emissários, deixando de fora o tratamento, ou melhor, os equipamentos onde o tratamento é processado, isto é, impõe-se a elaboração dos cadastros desses equipamentos, por forma a integrá-los no sistema de Informação Geográfica dos Serviços Municipalizados da Maia. Assim, entendemos que o procedimento concursal de «Prestação do Serviço de Elaboração do Cadastro da Rede de Saneamento de Águas Residuais do Município (...)», deve ser anulado e aberto novo procedimento, desta feita, com o projecto completo.” (cf. fls. 1969 e seguintes do PA 1);
T) A 15/06/2020, a Autora dirigiu ao Réu uma designada “reclamação administrativa” sobre a decisão de revogação da decisão de contratar, que aqui se dá por integralmente reproduzida, pugnando, a final, pela sua anulação (cf. fls. 1989 e seguintes do PA 1);
U) A 18/06/2020, a reclamação administrativa identificada em T) foi objecto de análise pelos SMEAS, tendo tal análise sido comunicada ao respectivo Conselho de Administração a 22/06/2020 (cf. fls. 2003 e seguintes do PA 1, que aqui se dão por integralmente reproduzidas);
V) A petição inicial foi apresentada neste Tribunal a 09/07/2020 (cf. fls. 1 e seguintes dos presentes autos);
W) A 26/05/2020, os serviços técnicos dos SMEAS elaboraram informação técnica, propondo ao Conselho de Administração a abertura de novo procedimento concursal para a adjudicação de prestação de serviços de «Elaboração do Cadastro da Rede de Saneamento de Águas Residuais do Município (...)», indicando como preço base o de € 208.500,00, e mais especificando o seguinte: “(...) Proponho a não adjudicação por lotes, ao abrigo da alínea a), nº 2, do 46º-A, do CCP. A adjudicação por lotes implicaria dificuldades acrescida na gestão de mais que um contrato. Para além disso, a execução dos contratos não satisfaria a necessidade dos Serviços Municipalizados disporem de um cadastro da totalidade da rede de saneamento metodologicamente uniforme. Pelo exposto, e tendo em consideração que os concorrentes têm a possibilidade de apresentar um preço unitário mais baixo quanto contratam todos os serviços, a separação em lotes traria graves inconvenientes à entidade adjudicante. (...)” (cf. fls. 101 e seguintes do PA 2);
X) A 28/05/2020, os SMEAS deliberaram abrir procedimento concursal, para a adjudicação da prestação de serviços de “Elaboração do Cadastro da Rede de Saneamento de Águas Residuais do Município (...)”, pelo preço base de € 208.500 (cf. fls. 109 e seguintes do PA 2);
Y) O procedimento identificado em X) foi publicado no Diário da República, 2ª Série, nº 197, parte L, de 09/10/2020, por via do anúncio de procedimento nº 11228/2020 (cf. documento junto com a contestação sob o nº 13);
Z) Procedeu o Réu à aprovação do designado Programa de Concurso, que aqui se dá por integralmente reproduzido, e contendo uma metodologia de avaliação das propostas em tudo idêntico àquele aprovado para o procedimento concursal anterior (cf. fls. 75 e seguintes do PA 2);
AA) Procedeu ainda o Réu à aprovação de novo Caderno de Encargos, que aqui se dá por integralmente reproduzido, e no qual se pode ler, designadamente, o seguinte: “(...) 1 – Cláusulas Gerais Cláusula 1ª – Objecto. O presente caderno de encargos compreende as cláusulas a incluir no contrato a celebrar na sequência do procedimento pré-contratual que tem por objecto principal a «Prestação de serviços de elaboração do cadastro da rede de saneamento de águas residuais do Município (...)», conforme descrito nas cláusulas técnicas. (...) Cláusula 8ª – Equipa Técnica do Adjudicatário. O Adjudicatário deverá garantir durante a execução do contrato uma equipa técnica, devidamente habilitada, constituída, no mínimo, pelos elementos com as qualificações mínimas abaixo exigidas, nas quantidades seguintes: Director de Projecto — 1(um) — Licenciado em Engenharia Geográfica; Directores de Campo e Processamento de Dados em Gabinete — 1(um) — Licenciado em Engenharia Geográfica; - 1(um) — Licenciado em Engenharia Civil; Georreferenciação — 2(duas) — Equipas de Topografia, sendo cada uma constituída por Topógrafo e Auxiliar de Topografia; Levantamento do Cadastro — 4(quatro) Equipas de Cadastro, cada equipa constituída por um Técnico de Cadastro e um Técnico Auxiliar, com experiência em levantamentos cadastrais; - 3(três) Auxiliares para apoio à abertura de câmaras de manobras e sinalização de segurança (sempre que aplicável); Processamento da informação em Gabinete — 2(dois) Técnicos SIG com experiência em levantamentos cadastrais; Segurança — 1(um) — Técnico Superior de Segurança e Higiene no trabalho. (...) 2 — Cláusulas Especiais. Cláusula 20ª — Disposições gerais. A rede de saneamento de águas residuais do Município (...) possui actualmente 600 quilómetros. Trata-se de uma rede que serve 99% do Concelho da Maia, conforme ilustra a planta constante do Anexo I, verificando-se que o respectivo cadastro não tem sido actualizado com base em metodologia adequada e uniformizada. Esta rede possui três Estações de Tratamento de Águas Residuais e 70 centrais elevatórias de águas residuais, além de outras infra-estruturas a caracterizar e quantificar com detalhe no âmbito da presente prestação de serviços. Assim, no presente caderno de encargos são definidas as especificações técnicas para o levantamento do cadastro da rede de saneamento de águas residuais do Município da (…). Com base nestes pressupostos, o levantamento cadastral da rede de saneamento de águas residuais será constituído por duas componentes: a) Recolha dos dados – Trabalho de campo; b) Representação gráfica da rede – Trabalho de gabinete. A importância de estabelecimentos de critérios de uniformização da informação cadastral, desde a obtenção dos dados recolhidos no campo à respectiva representação gráfica, servirá de base à sua integração e desenvolvimento no sistema de informação geográfica municipal (SIG). A representação de infra-estruturas de saneamento de águas residuais, em Sistema de Informação Geográfica (SIG), deve ser efectuada sobre catografia de traço ou ortocartografia à escala 1:2000, com exactidão igual ou melhor à definida segundo as normas técnicas de produção e reprodução de acordo com o definido na Lei da Direcção Geral do Território. A informação altimétrica respeitante às cotas especificadas deve ter uma exactidão melhor ou igual a 0,10 metros. Em zonas planas, tendo em conta os reduzidos declives dos colectores, a informação altimétrica respeitante às cotas especificadas deve ter uma exactidão melhor ou igual a 0,05 metros. Os trabalhos a desenvolver devem permitir a geração de planta actualizada das infra-estruturas de saneamento de águas residuais em Sistema de Informação Geográfica (SIG). A planta actualizada das infra-estruturas de saneamento de águas residuais em SIG, deve ter informação com uma exactidão melhor ou igual a 0,30m2. Nos levantamentos topográficos específicos, no âmbito da elaboração do cadastro, a exactidão correspondente deverá ser melhor ou igual a 0,10 metros. A planta das infra-estruturas deve incluir: - Planta de rede; - Localização das câmaras de visita; - Localização de estruturas de armazenamento; - Localização de instalações elevatórias; - Localização de instalações de tratamentos de águas residuais; - Localização dos descarregadores; - Localização da instalação de tratamento de lamas. Cláusula 21ª – Pressupostos tecnológicos. A presente prestação de serviços será executada recorrendo a equipamentos e tecnologias que permitam executar um Cadastro de Precisão. Para tal deverá ser utilizada tecnologia de detecção de infra-estruturas no solo e no subsolo garantindo uma exactidão do traçado e uma eficiência de detecção do mesmo acima de 95%, o qual se deverá traduzir num Índice de Conhecimento Infra-estrutural aproximado de 100%. Cláusula 22ª – Referências geográficas. A georreferenciação dos elementos a recolher deverá ser efectuada no sistema de referência European Terrestrial Reference System 1989 – ETRS89 – PT – TM06, a seguir caracterizado: a) Referencial Planimétrico. – Elipsóide referência: GRS 80; - Projecção cartográfica: Transversa de Mercator; - Origem das Coordenadas Rectangulares: Latitude: 39°40’05”,73 N; Longitude: 8°07’59”19W; - Falsa Origem: M=0; P=0 metros; - Factor de Escala do Meridiano Central: 1.0; b) Referencial Altimétrico: DATUM Cascais (1938). Cláusula 23ª – Elementos a fornecer pelos Serviços Municipalizados da Maia. Os Serviços Municipalizados da Maia disponibilizarão para a execução dos trabalhos a efectuar na área designada, os seguintes elementos: a) Cartografia à escala 1:1000 e/ou 1: 2000, nos formatos dwg e dgn – Sistema de projecção de coordenadas Datum 73; b) Ortofotomapas georreferenciados referentes ao voo feito em 2009 (no formato *.ECW); no sistema de projecção de coordenadas Datum 73 e possibilidade de Ortofotomapas de voo actual ETRS89-PT-TM06; c) Representação gráfica da indicação da presença de redes de águas residuais da área a cadastrar (no formato shapefield e dwg), quando existente. Este ponto deverá ser completado (com o reconhecimento em campo) dado que a informação gráfica a fornecer é apenas indicativa, podendo ocorrer situações em que as redes de águas residuais não estejam representadas. (...) Cláusula 26ª – Levantamento e registo dos elementos da rede de drenagem de águas residuais. 1 – Os elementos da rede de águas residuais a caracterizar em campo são os seguintes: a) Colectores da rede em baixa; b) Caixas de visita; c) Condutas elevatórias em baixa; d) Emissários-colectores da rede em alta; e) Caixas ramal de ligação; g) Estações de tratamento de águas residuais; h) Estações elevatórias; i) Equipamento de medição – medidores de caudal; j) Câmara cega; k) Câmara de manobras; l) Descarregador de tempestade; m) Gradagem; n) Válvula de descarga; o) Válvula de maré; p) Válvula de seleccionamento; q) Edifícios; r) Área Vedada; s) Dúvida. 2 – A caracterização do trabalho de campo compreenderá: a) Reconhecimento prévio das redes a levantar; b) Reconhecimento da eventual existência de dispositivos enterrados (exemplo: câmaras de visita, caixas de válvulas e estações elevatórias enterradas); c) Reconhecimento da existência de pontos notáveis ou de locais em que seja necessário realizar sondagens a fim de confirmar traçados; d) Nivelamento, coordenação e localização de tampas das caixas de visita e de ramal das redes de águas residuais; e) Localização, com o nº de polícia associado dos ramais de saneamento e a respectiva profundidade das caixas de ramal domiciliário (CRL), confirmando a sua efectiva ligação à rede; f) Inspecção do interior das câmaras de visita e de ramal, para apuro do traçado da rede, com possibilidade de recurso à utilização de traçadores ou outros meios, para confirmação das interligações entre câmaras; g) Identificação das caixas de visita e de ramal sempre que o material de fecho não esteja devidamente identificado ou sempre que estas tenham uma aparência semelhante com as caixas de ramal de saneamento; h) O rigor exigido no levantamento topográfico deve ser tal que permita a representação fiel do terreno de acordo com a escala exigida. 3 – Cada um dos elementos referidos no ponto 1 deve ser caracterizado, de acordo com a respectiva estrutura tabelar constante do Anexo III, e em função das seguintes informações: a) Informações sobre os colectores: i. Localização georreferenciada dos colectores, com uma exactidão em planimetria melhor ou igual a 0,20 metros; ii. Características dos colectores [comprimento, material e diâmetro]; b) Informações sobre as caixas de visita: i. Localização georreferenciada das caixas de visita colectores, com uma exactidão em planimetria melhor ou igual a 0,20 metros; ii. Características das caixas de visita (material, diâmetro, material da tampa, diâmetro da tampa, cota da tampa, profundidade); c) Informações sobre as condutas elevatórias em baixa: i. Localização georreferenciada dos colectores, com uma exactidão em planimetria melhor ou igual a 0,20 metros; ii. Características das condutas elevatórias [comprimento, material e diâmetro]; d) Informações sobre os emissários – colectores da rede em alta: i. Localização georreferenciada dos colectores, com uma exactidão em planimetria melhor ou igual a 0,20 metros; ii. Características dos colectores [comprimento, material e diâmetro]; e) Informações sobre as caixas ramal de ligação: i. Localização georreferenciada das caixas de ramal de ligação (CRL), com uma exactidão melhor ou igual a 0,20 metros; ii. Características das CRL (material, diâmetro, material da tampa, diâmetro da tampa, cota da tampa, profundidade); iii. Número de polícia associado à caixa ramal de ligação; f) Informações sobre os ramais de ligação: i. Localização dos ramais de ligação, com uma exactidão melhor ou igual a 0,20 metros; ii. Características dos ramais dos utilizadores domésticos e não domésticos [comprimento da linha da caixa de ramal de ligação até ao colector ou câmara de visita, material e diâmetro]; iii. Número de polícia associado ao ramal de ligação; g) Informações sobre as 3 estações de tratamento de águas residuais: i. Localização georreferenciada dos órgãos de tratamento da linha líquida: preliminar, primário, secundário e biológico; ii. Localização georreferenciada dos colectores entre os órgãos de interligação da linha líquida, com uma exactidão melhor ou igual a 0,20 metros; iii. Localização georreferenciada do tratamento da linha sólida: tratamento de Lamas; iv. Localização georreferenciada dos emissários até à Obra de Entrada, com uma exactidão melhor ou igual a 0,20 metros; v. Localização georreferenciada dos colectores, no interior da ETAR, com uma exactidão melhor ou igual a 0,20 metros; vi. Características dos emissários e colectores [comprimento, material e diâmetro]; vii. Localização georreferenciada das caixas de visita dos emissários e colectores, no interior da ETAR, com uma exactidão em planimetria melhor ou igual a 0,20 metros; viii. Características das caixas de visita (material, diâmetro, material da tampa e profundidade); h) Informações sobre as estações elevatórias: i. Informações relativas ao número de grupos electrobomba incluindo a potência, caudal nominal, altura de elevação e cota do eixo das bombas; ii. Identificação das cotas de soleira de entrada do efluente e das condutas elevatórias, incluindo caracterização do material e diâmetro; iii. Localização georreferenciada das estações elevatórias, quadros eléctricos e tubagens de ventilação, incluindo dimensões; i) Informações sobre os equipamentos de medição: i. Localização e descrição relativa aos equipamentos de monitorização (ex. medidores de caudal, nível); j) Informações sobre as câmaras cegas: i. Localização georreferenciada das câmaras cegas com uma exactidão melhor ou igual a 0,20 metros; ii. Características das câmaras cegas; l) Informações sobre as câmaras de manobras: i. Localização georreferenciada das câmaras de manobras com uma exactidão melhor ou igual a 0,20 metros; ii. Características das câmaras de manobras; m) Informações sobre os descarregadores de tempestade: i. Localização georreferenciada dos descarregadores de tempestade com uma exactidão melhor ou igual a 0,20 metros; ii. Características dos descarregadores de tempestade; n) Informações sobre as gradagens: i. Localização georreferenciada das gradagens com uma exactidão melhor ou igual a 0,20 metros; ii. Características das gradagens; o) Informações sobre as válvulas de descarga: i. Localização georreferenciada das válvulas de descarga com uma exactidão melhor ou igual a 0,20 metros; ii. Características das válvulas de descarga; p) Informações sobre as válvulas de maré: i. Localização georreferenciada das válvulas de maré exactidão melhor ou igual a 0,20 metros; ii. Características das válvulas de maré; q) Informações sobre as válvulas de seccionamento: i. Localização georreferenciada das válvulas de seccionamento com uma exactidão melhor ou igual a 0,20 metros; ii. Características das válvulas de seccionamento; p) Informações sobre os Edifícios: i. Informações relativas às instalações de Edifícios de apoio e manutenção nas Estações de tratamento de águas residuais; ii. Localização georreferenciada dos Edifícios nas Estações de tratamento de águas residuais; r) Informações sobre as Áreas Vedadas: i. Informações relativas às áreas vedadas nas Estações de tratamento de águas residuais e Estações Elevatórias; ii. Localização georreferenciada das áreas vedadas nas Estações de tratamento de águas residuais; s) Informações sobre Dúvidas: i. Informações relativas às dúvidas que permaneçam após a conclusão dos trabalhos de levantamento; ii. Localização georreferenciada das dúvidas com uma exactidão melhor ou igual a 0,20 metros. (...) Parte II – Representação Gráfica Cláusula 28ª – Orientações técnicas. 1 – A representação gráfica e alfanumérica deve obedecer aos seguintes requisitos: a) Os objectos cadastrais deverão ser entregues num modelo de dados vectorial em formato shapefile compatível com as aplicações SIG proprietárias e/ou Opensource de SIG; b) A estrutura de dados vectoriais deverá ser bidimensional (2D) constituída por elementos gráficos do tipo polígono, linha e ponto, aos quais deverão estar associadas tabelas de atributos com dados descritivos, de acordo com os objectos cadastrais que representam conforme descrição do Anexo III; c) Na concepção da vectorização dos traçados dos colectores de saneamento e dos respectivos acessórios deverá ter-se em consideração, para além do funcionamento do sistema hidráulico (sentido de escoamento), os seguintes critérios: i. Os traçados dos colectores de saneamento deverão ter sempre início e fim em caixas de visitas quebrados por troços de colectores de drenagem ou quando as características do colector, material e diâmetro, não se mantenham ao longo do troço; ii. Os troços da conduta de ramal deverão ser representados com ângulo de 45 graus relativamente ao colector de saneamento, com excepção das situações onde seja possível retirar pontos de conduta de ramal e quando a abertura da caixa de ramal ou da câmara de visita do colector de saneamento permita percepcionar o sentido da conduta de ramal. A conduta de ramal deverá ter início, caso exista, na caixa de ramal e fim no respectivo colector ou câmara de visita; d) Em todo o processo de vectorização a conectividade entre diversos elementos, linhas e pontos terá de ser garantida. 2 – No produto final deverão constar os seguintes dados vectoriais: a) Colectores de águas residuais da rede em baixa; b) Caixas de visita dos colectores de águas residuais; c) Condutas elevatórias de águas residuais da rede em baixa; d) Emissários colector de águas residuais (rede em alta); e) Caixas de ramal de ligação de águas residuais; f) Ramal de ligação de águas residuais; g) Estação de tratamento de águas residuais; h) Estações elevatórias de águas residuais; i) Medidores de caudal; j) Câmaras cegas; k) Câmara de Manobra; l) Descarregadores de tempestade; m) Gradagem; n) Válvulas de descarga; o) Válvulas de maré; p) Válvulas de seccionamento; q) Edifícios; r) Área Vedada; s) Dúvida. 3 – O trabalho final deverá ser composto por um relatório de deficiências/anomalias encontradas. O relatório deverá ser entregue em formato digital, CD Rom/DVD ou paper e conter, no mínimo, informação sobre a localização (arruamento/lugar e freguesia), número de troço, número de caixa, inclinação da tubagem ao longo do troço, comprimento das caixas, localização dos ramais e respectiva distância à caixa de visita. (...)” (cf. fls. 1 e seguintes do PA 2);
BB) A 30/10/2020, a Autora submeteu a sua proposta ao presente procedimento concursal, pelo valor global de € 145.180,00 (cf. fls. 137 do PA 2);
CC) Ainda no mesmo de Outubro de 2020, as CI “V.”, “C.”, “E.”, “I.” e “G.”, esta última em consórcio, bem como outras entidades, apresentaram as respectivas propostas a este novo procedimento concursal, num total de 10 (cf. idem).* Factos não provados:
Com pertinência para o conhecimento da lide, não se deram quaisquer factos como não provados.»**
III.B.DE DIREITO
b.1. Do erro nos pressupostos de facto da decisão de não adjudicação proferida ao abrigo da alínea c) do n.º1 do artigo 79.º do CCP.
3.2. A decisão recorrida julgou a ação de contencioso pré-contratual intentada contra o Município (...), improcedente por considerar que a resolução administrativa de não adjudicação do contrato à autora, titular da proposta graduada em 1.º lugar pelo júri do concurso, proferida ao abrigo da alínea c) do n.º1 do artigo 79.º do Código dos Contratos Públicos (CCC) não enfermava de nenhum os vícios que lhe vinham imputados.
No presente recurso jurisdicional está em causa saber se a sentença recorrida errou ao decidir que se verificavam os pressupostos legais para o réu, no âmbito do procedimento de contratação por concurso público para a aquisição de serviços de elaboração do cadastro da rede de saneamento de águas residuais do concelho (...), aberto na sequência da deliberação de 20/01/2020, decidir a não adjudicação do contrato ao abrigo da al. c) do n.º1 do artigo 79.º do CCP.
O Réu afirma ter sido em razão da verificação de uma circunstância imprevista, que decidiu a não adjudicação do contrato, uma vez que, quando deu início ao primeiro concurso público, concluiu pela necessidade de apenas representar as ETAR na sua localização e em forma de polígono. Contudo, no decorrer do procedimento, veio a concluir pela necessidade de obter um cadastro que incluísse a georreferenciação dos órgãos de tratamento das ETAR e centrais elevatórias e, bem assim, a necessidade de alteração de aspetos fundamentais das peças de procedimento (aumento dos serviços a prestar).
A autora, diversamente, considera a sentença recorrida hostil aos seus interesses, uma vez que não fora a resolução de não adjudicação tomada pelo apelado, o contrato ser-lhe-ia adjudicado, e sustenta que a mesma enferma de erro de julgamento na apreciação do vício do erro nos pressupostos de facto que vinha assacado ao ato impugnado.
As razões que invoca (ver conclusões 1.ª a 19.ª), prendem-se essencialmente com a interpretação que o Tribunal a quo fez sobre os fundamentos invocados pelo réu para a pratica do ato impugnado, considerando que os mesmos integram a ocorrência de uma circunstância imprevista na aceção e para efeitos do disposto na alínea c), do n.º1 do art.º 79.º do CCP, quando na sua perspetiva tal não acontece.
A Apelante começa por advertir que a decisão de não adjudicação, ao contrário do que resulta da sentença recorrida, não se insere no âmbito de um poder discricionário. Trata-se, tão só, de margem de livre apreciação e não de discricionariedade, muito menos absoluta, como a qualifica a sentença recorrida, estando sujeita a parâmetros de vinculação legal, designadamente a ocorrência de erro sobre os pressupostos de facto, erro manifesto de apreciação e respeito pelos princípios gerais da atividade administrativa.
Considerando, tal como resulta da fundamentação do ato impugnado que a “circunstância imprevista” invocada se prende com a necessidade de abranger as ETAR’s no levantamento cadastral contratado, a Apelante assevera ser forçoso concluir pela inexistência de uma circunstância imprevista a que houvesse que atender, na medida em que, da análise do caderno de encargos do procedimento revogado, máxime, da alínea h) do n.º 3 da Cláusula 28.ª se conclui que tais estações já estavam abrangidas pelo objeto do contrato ali fixado, apenas dele não constando os edifícios de apoio e manutenção, ou seja, essa necessidade já se encontrava contemplada no objeto do procedimento em causa nos autos.
Sublinha que o facto de os cadastros das instalações adjacentes às estações de tratamento também carecerem de atualização não configura uma situação imprevista, sendo evidente que foi considerada, atendendo ao envolvimento do SMEAS em todo o processo, pelo que fazia parte dos elementos base que motivaram a decisão de contratar e sustentaram a preparação das peças procedimentais.
Observa que a necessidade de representação cadastral das ETAR’s nos termos agora pretendidos, não pode deixar de ter sido ponderada, não tendo, no entanto, ficado refletida no objeto do contrato tal como definido no caderno de encargos do procedimento em causa nos autos.
A ser assim, a “circunstância” não pode ser qualificada como imprevista quando dos elementos documentais que antecederam e instruíram a decisão de contratar se pode concluir, como no caso dos autos, que a mesma foi considerada, pelo que ao assim qualificá-la, o ato impugnado incorre em erro grosseiro ou manifesto no preenchimento deste conceito indeterminado, o qual não pode deixar de ser sindicado.
E ao desconsiderar a existência de erro grosseiro ou manifesto de apreciação no preenchimento do conceito indeterminado de “circunstância imprevista” subjacente ao ato impugnado, a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, violando o disposto no artigo 79.º, n.º 1, alínea c) do CCP, tanto mais que a alegada circunstância imprevista não determinava uma mera alteração de aspetos fundamentais das peças, mas mesmo uma alteração do objeto do procedimento contratual.
Mas sem razão.
3.2.1. Atentemos antes de mais no seguinte segmento da decisão recorrida em que o Tribunal a quo assentou a decisão de improcedência do vício de erro nos pressupostos de facto assacado à decisão de não adjudicação do contrato:
«(…)
A entidade adjudicante é bem conhecedora do que pretende contratar, tendo definido o objecto do procedimento em função de uma escolha e opção que são intrinsecamente suas, de acordo com critérios não apenas de discricionariedade administrativa, mas também de natureza gestionária.
Os fundamentos que estiveram na base da primitiva decisão de contratar prenderam-se com a necessidade de elaboração de um cadastro da rede de saneamento de águas residuais do concelho (...), tendo em vista a futura implementação do designado “Sistema de Informação Geográfica da rede de distribuição de água” no referido concelho (pontos A) a D) do probatório coligido). Tal cadastro, como resulta da mera análise dos respectivos Programa de Concurso e Caderno de Encargos abrangia apenas a referida rede de saneamento (bem como as respectivas caixas de visita, estações elevatórias, ramais de ligação, etc.).
Não obstante, e conforme foi detectado pelos SMEAS, já no decurso do procedimento concursal, o objecto do mesmo não abrangia as ETAR’s, que também compõem tal rede de saneamento. Concluindo o Réu que não faria sentido proceder ao levantamento e elaboração de tal cadastro sem que ficassem no mesmo devidamente contempladas tais estações, e que tal facto imporia a alteração de aspectos fundamentais das peças de procedimento, lançou mão da previsão da alínea c) do nº 1 do artigo 79º do CCP, adoptando a decisão de não adjudicação.
Note-se que, como melhor explicita Pedro Costa Gonçalves (Direito dos Contratos Públicos, 3ª Edição – Vol. 1, Almedina, Coimbra, 2018, pág. 933 e seguintes), “(...) No contexto do artigo 79º, nº 1, alínea c), as «circunstâncias imprevistas» não têm de ser novas (supervenientes), nem tão-pouco imprevisíveis pelo órgão adjudicante. Pode, na verdade, tratar-se de circunstâncias existentes no momento da elaboração das peças do procedimento, mas que não foram consideradas, ponderadas ou previstas: por isso, se trata de «circunstâncias imprevistas» pelo órgão adjudicante. (...)”.
Foi o que, notoriamente, sucedeu no caso em análise: não obstante ser a abrangência das ETAR’s que compõem a rede de saneamento do concelho (...) uma circunstância previsível, e já existente à data da tomada da decisão de contratar, não foi a mesma considerada, nem relevada, pelo órgão de adjudicante, aquando da definição do objecto do procedimento e da elaboração das cláusulas do caderno de encargos.
Mais se sublinhe que, contrariamente ao propugnado pela Autora, não se pode afirmar estar-se perante dois distintos objectos de um mesmo procedimento pré-contratual. O objecto é apenas um: o da prestação de serviços de elaboração de um mapa cadastral da rede de saneamento de águas residuais. Não obstante, e verificando-se a indicada omissão, a da abrangência do cadastro das ETAR’s, sempre tal circunstância imporia uma alteração de aspectos fundamentais das peças de procedimento, concretamente, das cláusulas e especificações técnicas do caderno de encargos.
Por outro lado, e conforme resulta da matéria de facto dada como assente, soçobram os argumentos aduzidos pela Autora, no que respeita à maior exigência técnica de um levantamento cadastral das ETAR’s, ou da necessidade de um corpo de técnicos mais especializado. Conforme advém dos factos E) e AA) do probatório, e atendendo ao novo caderno de encargos para o procedimento concursal entretanto lançado, em respeito do exigido pelo nº 3 do artigo 79º do CCP, não só era absolutamente idêntica a equipa técnica exigida ao adjudicatário, como eram também em tudo semelhantes os exigidos elementos e informações que deveriam constar da recolha de campo e da elaboração da representação gráfica da indicada rede, passando apenas a exigir-se a localização georreferenciada de diversos elementos que compunham as ETAR’s, para além dos elementos já elencados no primitivo caderno de encargos.
Verdadeiramente revelador dessa semelhança é o facto de praticamente todas as CI’s nos presentes autos, bem como a própria Autora, terem apresentado as respectivas propostas, no novo concurso entretanto lançado.
Por fim, tampouco colhe o afirmado pela Autora de que se imporia, no novo procedimento, a adjudicação por lotes, ou que seria absolutamente conveniente, e até preferível, realizar dois distintos procedimentos, sendo que um se destinaria apenas ao levantamento do cadastro da rede de saneamento, e o outro à realização do cadastro das ETAR’s.
A Autora, com a sua alegação, mais não pretende do que tentar conformar o objecto do procedimento pré-contratual, desde logo, considerando os seus próprios interesses comerciais, olvidando que o objecto do procedimento é aquele que foi definido nos termos das peças escritas do procedimento e não qualquer outro, designadamente, aquele que defende que deveria ser contemplado.
A interessada no procedimento pré-contratual, e parte na presente acção, antes pretende que o Tribunal analise o objecto do procedimento e conclua pela sua ilegalidade porque simplesmente deveria ter outro objecto, totalmente sem razão. Entender que o objecto do procedimento não poderá abranger o levantamento cadastral de outros elementos que compõem a rede de saneamento de águas residuais do concelho, por entender que não só é possível, como aliás preferível, proceder ao levantamento de dois distintos cadastros, constitui uma argumentação legítima, mas não no âmbito da legalidade dos procedimentos pré-contratuais, antes se inserindo na plena e absoluta discricionariedade administrativa.
Não se verificando qualquer erro sobre os pressupostos de facto, muito menos classificável de grave; antes sendo sensato e perceptível, por razões de senso comum, que todos os elementos que compõem uma mesma rede de saneamento de águas residuais se encontrem contemplados num só levantamento cadastral, resta a este Tribunal concluir pela absoluta improcedência do arguido pela Autora, no que a esta matéria respeita, o que desde já se declara.»
Considerando o elenco dos factos provados, que se têm de haver como estabilizados por não terem sido impugnados, e o quadro jurídico aplicável, a subsunção jurídica realizada pelo Tribunal a quo, nos termos em que se discorre na sentença recorrida, não merece censura, estando a sentença bem estruturada e solida e detalhadamente fundamentada, veiculando uma correta interpretação e aplicação do disposto na alínea c) do n.º1 do artigo 79.º do CCP.
3.2.2. Atendendo à data em que o procedimento concursal em causa nestes autos foi aberto, a versão do Código dos Contratos Públicos (CCP), aprovado pelo DL. nº 18/2008, de 29 de janeiro, aplicável, é a que lhe foi conferida pelo DL n.º 111-B/2017, de 31 de agosto, que procedeu à nona alteração àquele Código (cfr. 12º e 13º deste diploma).
Nos termos do art.º 36.º, n.º1 do CCP, “ O procedimento de formação de qualquer contrato inicia-se com a decisão de contratar, a qual deve ser fundamentada e cabe ao órgão competente para autorizar a despesa inerente ao contrato a celebrar, podendo essa decisão estar implícita nesta última.”
Como ato impulsionador de um procedimento administrativo dirigido à celebração de um contrato público, à decisão de contratar cabe assim um efeito de legitimação jurídica da necessidade ou conveniência do contrato a que o procedimento pré-contratual a que dá origem, se dirige.
Por outro lado, a adjudicação, tal como se encontra definida no artigo 73º, n.º 1 do CCP, « é o ato pelo qual o órgão competente para a decisão de contratar aceita a única proposta apresentada ou escolhe uma de entre as propostas apresentadas”.
E nos termos do art.º 76.º, n.º 1 do mesmo diploma, sem prejuízo do disposto no n.º1 do artigo 79.º “(…)o órgão competente para a decisão de contratar deve tomar a decisão de adjudicação e notificá-la aos concorrentes até ao termo do prazo da obrigação de manutenção das propostas”.
Por seu turno, no artigo 79.º, do CCP, sob a epígrafe “Causas de não adjudicação”, para o que releva à economia dos presentes autos, prevê-se no seu n.º1, alínea c) que não há lugar a adjudicação, extinguindo-se o procedimento, quando por circunstâncias imprevistas, seja necessário alterar aspetos fundamentais das peças do procedimento.
No n.º3 desse preceito, determina-se que “No caso da alínea c) do n.º 1, é obrigatório dar início a um novo procedimento no prazo máximo de seis meses a contar da data da notificação da decisão de não adjudicação”, e no seu n.º 4 prevê-se que “Quando o órgão competente para a decisão de contratar decida não adjudicar com fundamento no disposto nas alíneas c) e d) do n.º 1, a entidade adjudicante deve indemnizar os concorrentes, cujas propostas não tenham sido excluídas, pelos encargos em que comprovadamente incorreram com a elaboração das respetivas propostas.”
Por fim, reza o artigo 80º nº 1 do CCP que “…a decisão de não adjudicação prevista no artigo anterior determina a revogação da decisão de contratar”.
3.2.3. Nos termos do artigo 76.º, n.º1 do CCP impende sobre a entidade adjudicante o dever de adjudicação, o qual traduz o exercício de um poder vinculado por parte da entidade adjudicante, e como tal, está excluído do elenco de matérias em que predomina o exercício de poderes discricionários, quer quanto ao modo de agir, quer quanto ao sentido ou conteúdo do dever de agir, quer, ainda, quanto ao juízo de oportunidade do agir.
Nesse sentido existe abundante doutrina Cfr. Ana Celeste Carvalho, “A decisão de adjudicação e o dever de adjudicação”, e-book Co7ntratação Pública – I do Centro de Estudos Judiciários;
No mesmo sentido, vide Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, in, “Contratos Públicos – Direito Administrativo Geral”, Tomo III, 2008, pág.118, e Sérvulo Correia & Associados, RL, in, “Manual de Procedimentos – Contratação Pública de bens e serviços – Do início do Procedimento à Celebração do Contrato, do Ministério das Finanças e da Administração Pública”;
E ainda, Licínio Lopes Martins, in “O dever de adjudicar e o empate entre propostas no Código dos Contratos Públicos”, in, Cadernos de Justiça Administrativa, nº 103, Jan/Fev, 2014, págs. 3 ss. e firme jurisprudência Cfr. Acórdão do STA, de 20/03/2014, Proc. nº 01898/13; Acórdãos do TCAN, de 10/10/2012, Proc. nº 01735/11.8BEBRG; de 16/02/2018, Proc. nº 01023/17.6BEPRT e de 00744/18.0BECBR; Acórdãos do TCAS, de 19/01/2012, Proc. nº 0822/11; de 19/12/2013, Proc. nº 10298/13; de 17/09/2015, Proc. nº 05176/09 e de 07/03/2019, Proc. nº 889/18.7BESNT., apenas se conhecendo a opinião divergente de Bernardo Azevedo Cfr. in “Adjudicação e celebração do contrato no Código dos Contratos Públicos”, in, “Estudos da Contratação Pública – II”, CEDIPRE – Centro de Estudos de Direito Público e Regulação, Coimbra Editora, 2010, pág. 223 ss., que professa a tese de acordo com a qual “…o que o legislador pretendeu afirmar não foi, longe disso, qualquer vinculação incondicional da entidade adjudicante, na sequência da abertura do procedimento público adjudicatório, à adoção do ato de adjudicação do contrato mas, tão só, fixar-lhe um prazo perentório para o efeito, superado o qual nasce, para o concorrente adjudicatário, o direito de recusa da adjudicação acompanhado da indemnização pelas despesas incorridas com a preparação da respetiva resposta”, afirmando que “…no fundo e em suma, do que se trata, no art. 76º nº 1 do CCP não é da consagração da adjudicação como ato estritamente devido, a cuja prática o órgão competente para a decisão de contratar se encontra irredutivelmente vinculado, mas antes da imposição de uma condição à entidade adjudicante tendo por finalidade beneficiar do compromisso unilateral e irrevogável do proponente particular em manter firme a sua proposta”, acrescentando ainda, por outro lado, que no que toca à disciplina contida no artigo 79º nº 1 do CCP, se afigura “…no mínimo, precipitado querer aí vislumbrar a definição de um numerus clausus de causas de não adjudicação”, defendendo que “…só com muita dificuldade se pode interpretar o preceito em questão como correspondendo a uma tipificação exauriente de todas as hipóteses em que, abstratamente, o procedimento administrativo pré-contratual pode culminar com uma decisão negativa de adjudicação”, e propugnando que “…o objetivo precípuo que move o Código no seu art. 79º nº 1, não é, decididamente, o de esgotar o enunciado de causas possíveis de denegação do ato de adjudicação, mas antes o de individualizar as hipóteses, mais comuns e relevantes, em que pode haver lugar para um desfecho do procedimento administrativo pré-contratual mediante uma resolução (necessariamente fundamentada) de não adjudicação”.
3.2.4.Sem aderirmos a esta tese, que consideramos sem sustentação no CCP, a verdade é que o dever de adjudicar não é absoluto, podendo inclusivamente, em certas circunstâncias, o interesse público recomendar/impor que as entidades públicas não adjudiquem. Esses casos são os que vêm taxativamente elencados nas várias alíneas do n.º1 do artigo 79.º, do CCP, onde se podem diferenciar causas de não adjudicação justificadas por razões de ordem subjetiva, ou seja, que se se prendem com os próprios concorrentes ou com a qualidade das propostas presentadas ( cfr. alíneas a), b), e), f) e g) do n.º1 do art.º79.º do CCP) e causas de não adjudicação justificadas por razões de natureza objetiva, ou seja, determinadas por motivos de interesse público, autónomas dos concorrentes ou da valia técnica e/ou financeira das suas propostas ( cfr. alíneas c) e d) do n.º 1 do art.º 79.º do CCP).
3.4.5.Na situação vertente, as razões que foram apresentadas pelo apelado para decidir pela prática do ato de não adjudicação do contrato no âmbito do procedimento de contratação por concurso público para a aquisição de serviços de elaboração do cadastro da rede de saneamento de águas residuais do concelho (...) que estava em curso são razões atinentes à necessidade de assegurar que a elaboração de um cadastro da rede de saneamento de águas residuais do concelho (...), tendo em vista a futura implementação do designado “Sistema de Informação Geográfica da rede de distribuição de água” no referido concelho (pontos A) a D) do elenco probatório), ao invés de abranger apenas a georreferenciação da rede de saneamento, com as respetivas caixas de visita, estações elevatórias, ramais de ligação, etc., como estava previsto no caderno de encargos e no programa do concurso aberto, abrangesse também a georreferenciação dos órgãos de tratamento existentes nas ETAR, considerando ainda que, a entidade que revela capacidade para fazer georreferenciação da rede de saneamento fora das ETAR – o que estava incluído no procedimento inicial – tem também capacidade para fazer georreferenciação dos órgãos de tratamento existentes nas ETAR. O que, tendo em conta que essa situação impunha a alteração de aspetos fundamentais das peças de procedimento, determinou a decisão de não adjudicação do contrato, ao abrigo da alínea c) do nº 1 do artigo 79º do CCP.
3.3.6. Logo, no caso estamos perante uma causa de não adjudicação que podemos qualificar de natureza objetiva. As justificações de natureza objetiva para a não adjudicação do contrato no âmbito de um procedimento pré-contratual em curso, conforme se escreve em Acórdão deste TCAN, de 28.06.2019, processo n.º 00744/18.0BECBR “não se fundam na falta de valia ou performance das propostas, ou seja, não atendem às características das propostas apresentadas, sendo de afastar o poder de não adjudicar ou qualquer direito de não adjudicação quando esteja em causa a apreciação do mérito da proposta ou a sua idoneidade para realizar o interesse prosseguido com a decisão de contratar, isto é, se as propostas não forem satisfatórias, recusando-se que exista, nestes casos, qualquer dever de não adjudicação.
(…)
Importa ter presente que são pressupostos da decisão de contratar “o de que há uma necessidade (materializada na aquisição de uma certa obra, serviço ou bem), de que ela deve ser satisfeita de determinado modo (através de determinado tipo de contrato), de que com isso não se prejudicam quaisquer interesses públicos ponderosos, de que a entidade adjudicante não dispõe dos meios adequados ou necessários à sua satisfação (por isso optou por recorrer ao mercado) e de que dispõe das quantias necessárias para pagar ao co-contratante (se se tratar de um contrato que implique despesa)”, o que significa que, só quando “sobrevenham circunstâncias supervenientes (…) que façam desvanecer os concretos pressupostos em que assentou tal decisão, a entidade adjudicante deve optar pela não adjudicação” (cfr. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Concursos e Outros Procedimentos de Contratação Pública, Almedina, 2011, p. 1048).”
Não é o caso na situação em análise, conquanto não se está perante uma situação em que a entidade adjudicante tenha perdido o interesse na prestação do serviço uma vez que continua a ser do interesse público do Município obter a georreferenciação da rede de saneamento, embora abrangendo a georreferenciação dos órgãos de tratamento existentes nas ETAR´s e daí que, na sequência da resolução impugnada tenha aberto novo procedimento pré-contratual.
No caso, o que está em causa é aferir se as razões que presidiram à resolução de não adjudicação do contrato no âmbito do primeiro procedimento pré-contratual, preenchem o conceito de circunstâncias imprevistas a que se refere a al.c) do n.º1 do art.º 79.º do CCP, no sentido de justificarem a alteração de aspetos fundamentais das peças do procedimento.
A propósito da cláusula de exclusão prevista nesta alínea, e citando novamente o acórdão supra identificado, estão em causa “ circunstâncias supervenientes ou já existentes à data da elaboração das peças do procedimento, mas que não tenham sido previstas, sem culpa grave, pela entidade adjudicante, aferindo-se o facto da imprevisão “em função de todos os estudos, relatórios, memórias ou projetos que serviram de base à elaboração (ou retificação) das peças do procedimento e daquilo que nelas próprias se contém”. Acresce que, para que tais circunstâncias imprevistas possam justificar a não adjudicação, “hão-de reportar-se a aspetos das peças do procedimento (não das propostas) e a aspetos fundamentais seus, que agora têm de ser necessariamente alterados” (cfr. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, op. cit,,p. 1047).»
3.3.7.Na situação vertente, ponderando nas razões apresentadas pelo apelado para como justificação para a decisão de não adjudicação, não podemos deixar de concordar com a sentença recorrida, no sentido de que essas razões preenchem o conceito de circunstâncias imprevistas que reclamavam uma alteração das peças do concurso.
Na verdade, está em causa uma melhor satisfação do interesse público, consubstanciado na obtenção de um serviço de georreferenciação que abranja todas as componentes que integram a rede de saneamento, de modo a abarcar as próprias ETAR´s, que, ao invés do afirmado pela Apelante, não foram contempladas no primeiro concurso, conforme se extrai do caderno de encargos do primeiro procedimento e da consideração das alterações introduzidas no caderno de encargos elaborado para efeitos do novo concurso e a que a sentença recorrida faz alusão.
Por outro lado, nenhuma prova existe em como a não inclusão da georreferenciação das ETAR´s no âmbito do primeiro procedimento concursal tenha sido o resultado de uma opção assumida da entidade adjudicante que decidiu não as incluir. Antes, o que se apurou, aponta apenas no sentido de, embora se trate de uma circunstância que no momento em que foi aberto o primeiro concurso pudesse ter sido incluída no seu objeto, por que suscetível de ser equacionada, não o foi.
A circunstância de se estar perante uma necessidade que para a melhor satisfação do interesse público concretizado na obtenção de um serviço de georreferenciação da rede de saneamento público do Município (...) já previsível à data em que foi aberto o primeiro procedimento não permite que se conclua que tal necessidade de inclusão da georreferenciação das ETAR´s foi ponderada/equacionada mas rejeitada a sua inclusão no âmbito dos serviços a contratar.
3.3.8.Deste modo, tendo a entidade adjudicante verificado que à satisfação do interesse público melhor se coaduna que o serviço de georreferenciação da rede de saneamento do Município abranja a georreferenciação completa das ETAR`s, está-se perante uma circunstância imprevisível, enquadrável na previsão da alínea c) do n.º1 do artigo 79.º do CCP, não se concebendo que em tal circunstancionalismo ficasse algemada à decisão de contratar, só porque essa necessidade podia ter sido prevista ab initio e não foi.
Da comparação entre o primeiro caderno de encargos e o caderno de encargos do concurso público subsequente, extrai-se, com toda a evidência, que as alterações incluídas nas peças de procedimento foram várias, relativas à georreferenciação de órgãos das ETAR, bem como de estações elevatórias.
No caso, conforme observa o apelado, quando se deu início ao primeiro concurso público, concluiu-se pela necessidade de apenas representar as ETAR na sua localização e em forma de polígono. Contudo, no decorrer do procedimento, concluiu-se pela necessidade de obter um cadastro que incluísse a georreferenciação dos órgãos de tratamento das ETAR e centrais elevatórias. Ademais, constatou-se a necessidade de alteração de aspetos fundamentais das peças de procedimento (aumento dos serviços a prestar) porque a realização de um concurso público único para a totalidade do cadastro da rede de saneamento possibilitou um menor gasto do erário público, uniformidade da metodologia de trabalho e maior celeridade na obtenção da prestação de serviços.
Em suma, na situação em apreço não só ocorreu uma circunstância imprevista, o que não quer dizer imprevisível, como concomitantemente se constatou a necessidade de alterar aspetos fundamentais das peças de procedimento.
3.3.9. É exatamente para situações como a visada que o legislador dispôs nos termos que constam da alínea c) do n.º1 do Artigo 79.º do CCP, assegurando às entidades adjudicantes a possibilidade de darem um passo atrás na vontade de contratar para a ajustar à real necessidade de interesse público, redefinindo o conteúdo da prestação de serviços que pretendem contratar, e assim, melhor prosseguir esse interesse público, no caso, obtendo uma atualização do cadastro com a totalidade dos elementos relativos às ETAR`s.
3.3.10. Contrapõe ainda a Apelante que para esse desiderato a entidade demandada tinha à sua disposição medidas administrativas menos lesivas para os particulares afetados, designadamente para a Autora que tinha a fundada expectativa de ver a sua proposta adjudicada no procedimento revogado, como, por um lado, a conclusão do procedimento em curso com a celebração do contrato e a promoção de outro procedimento destinado a contratar os serviços em falta.
Em alternativa, tendo como boa a tese da entidade demandada e perfilhada pela sentença recorrida relativamente à similitude da natureza do objeto do contrato originário e dos serviços a acrescentar, a entidade demandada tinha ainda ao seu alcance a possibilidade de celebrar o contrato e de lhe introduzir uma modificação ao abrigo das disposições conjugadas dos artigos 312.º, alínea b) e 454.º, n.ºs 1 e 2 do CCP.
Não cremos que lhe assista razão.
3.3.11.Quanto à possibilidade de abrir um outro procedimento, não tendo sido esse o caminho seguido pela entidade adjudicante, cremos que no caso tal não se impunha, uma vez que a georreferenciação completa das ETAR´s no âmbito da georreferenciação da rede de saneamento, como bem invoca o apelado, ou seja, a contratação desse serviço a mais ao abrigo do mesmo contrato não é a opção mais adequada à concretização dos interesses de gestão e de prossecução do interesse público.
O artigo 311°, n° 2, em conjugação com a alínea b), do artigo 312°, ambos do CCP, prevê que o contrato possa ser modificado por ato administrativo do contraente público, por razões de interesse público, decorrentes de necessidades novas ou de uma nova ponderação das circunstâncias existentes.
A ponderação de circunstâncias existentes, para efeitos de modificação objetiva do contrato unilateral, deverá ter lugar, sempre e apenas, quando essas circunstâncias não existiam nem eram previsíveis na altura da preparação e celebração do contrato.
Este é o entendimento que melhor se coaduna com o espírito da lei, que previu, de forma excecional, uma alteração do contrato por ato unilateral do contraente público e que não poderia querer que circunstâncias já existentes, mas não previstas fosse fundamento de alteração do contrato de forma unilateral.
Aliás, é este o entendimento que leva a uma atitude da Administração Pública mais protetora dos interesses dos concorrentes e do interesse público, uma vez que prefere a definição em sede de concurso dos termos exatos do contrato, ao invés de possibilitar alterações do contrato já celebrado e posto à concorrência, por motivo unicamente de nova ponderação dos factos que já existiam.
3.3.12.Também não se está perante uma situação de serviços complementares, uma vez que não se preenche desde logo, o requisito da incindibilidade técnica dos serviços acrescentados, exigido para a aplicação do artigo 454°.
Não sendo aplicável o artigo 454°, não existiu alternativa razoável à decisão de revogação da decisão de contratar, pois a celebração de dois contratos seria claramente desvantajosa para o funcionamento dos Recorridos, bem como desvantajosa para o erário público.
Termos em que improcedem os invocados fundamentos de recurso.
b.2.Da Violação do Princípio da Proporcionalidade.
3.3. A Apelante sustenta que o ato impugnado viola o princípio da proporcionalidade, na sua dimensão ou dimensões da necessidade e razoabilidade ou proporcionalidade em sentido estrito, previsto nos artigos 266.º, n.º 2 da Constituição e 7.º do CPA.
Para tanto, alega, que a decisão adotada tem como implicação direta e incontornável a obrigação da entidade demandada pagar aos sete concorrentes uma indemnização pelos encargos em que cada um deles incorreu com a preparação da respetiva proposta, nos termos do artigo 79.º, n.º 4 do CCP. E por outro, importa ainda o custo e o inconveniente de promover um procedimento novo, de raiz, com a afetação dos correspondentes meios humanos, técnicos e financeiros. Estes encargos e inconvenientes, que a medida administrativa alternativa não implicaria, evidenciam que o ato impugnado incorre ainda na violação do princípio da proporcionalidade na sua dimensão de razoabilidade ou proporcionalidade em sentido estrito.
Mas sem razão.
3.3.1. Diz-se na sentença recorrida que:
«Quanto ao princípio da proporcionalidade, repete-se o que atrás se disse no que respeita à escolha de qual a forma mais conveniente de alcançar os fins pretendidos, matéria esta que se prende com a absoluta discricionariedade administrativa, e que em nada bole com a legalidade do procedimento pré-contratual ou com o respeito pelo princípio da proporcionalidade. Tampouco se alcança em que medida é que pode a solução adoptada pela Administração ser classificada como excessiva, uma vez que o interesse público de garantir a realização de um mapa cadastral completo e suficientemente abrangente justifica plenamente a destruição dos actos entretanto praticados. Por outro lado, os interesses privados dos concorrentes na continuidade do procedimento não são de molde a prevalecer sobre aquele referido interesse público, pelo que improcede o alegado pela Autora.»
3.3.2. Subscrevemos a ponderação realizada pelo Tribunal a quo. Não conseguimos vislumbrar como é que se pode perspetivar que a decisão de não adjudicação do objeto do contrato e a resolução de abrir um novo procedimento com uma definição do objeto do contrato mais abrangente, de modo a incluir a referenciação completa das ETAR`s ofenda o princípio da proporcionalidade, quando se está perante uma atuação justificada em face da necessidade do Município em obter através do contrato a celebrar a completa georreferenciação da rede de saneamento, onde se incluem as ETAR`s e que, ab initio, no primeiro procedimento, não equacionou mas que indubitavelmente a cabal satisfação do interesse público reclama seja incluída na prestação de serviços a contrata.
Como invoca o Apelado, não está em causa o acréscimo de serviços que sejam diferentes e dissociáveis dos anteriores. E a melhor satisfação do interesse público não é um capricho da entidade adjudicante mas um dever a que o seu agir se encontra vinculado.
No caso, atenta a possibilidade de concursar os serviços todos em conjunto, caso o Município tivesse optado por proceder à sua divisão em dois lotes, certamente que tal via conduziria a um maior gasto do erário público.
Por outro prisma, parece-nos altamente recomendável que os trabalhos de levantamento cadastral sejam, todos eles, concursados num único procedimento, considerando uma gestão mais eficiente de um único contrato, nomeadamente no que se refere à uniformização de métodos de trabalho.
Como argumenta o Apelado, é um facto notório que a repartição do mesmo tipo de serviços em dois contratos levaria a um pagamento em duplicado de despesas, sendo que o aumento de serviços a prestar leva a um decréscimo do preço unitário.
Ademais, também não é despiciendo ter presente que a possível expetativa de contratar dos concorrentes não se frustrou ou defraudou, uma vez que a possibilidade de contratar continuará a verificar-se em novo procedimento.
Por fim, não existe prova em como os custos pela elaboração das propostas, a serem reclamados perante o Apelado, serão mais significativos do que o benefício que o Apelado espera com a contratação única dos serviços para o interesse público, que, note-se, não se mede apenas pela bitola do custo financeiro.
Termos em que, sem mais considerações, improcede o invocado fundamento de recurso.
** IV- DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao recurso, e, confirmam a decisão recorrida.
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Custas pela Apelante, nos termos do artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC.
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Notifique.
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Porto, 05 de março de 2021.
Helena Ribeiro
Conceição Silvestre
Alexandra Alendouro |
