Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00176/14.0BEPNF

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	12/04/2015

Tribunal:	TAF de Penafiel

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	ESTRANGEIRO. REGIME EXCEPCIONAL DE AUTORIZAÇÃO DE RESIDÊNCIA TEMPORÁRIA. DISCRICIONARIEDADE E CONCEITOS INDETERMINADOS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES

Sumário:	I) – É conforme ao princípio de separação de poderes que na apreciação de valia do acto que versa o regime excepcional de autorização de residência temporária constante do art.º 123º da Lei n.º 23/2007, de 04/07, implicando exercício de valorações próprias administrativas – seja por discricionariedade, seja por conceitos indeterminados cujo preenchimento é deixado, por melhor critério, à própria Administração – o juízo do tribunal quanto ao mérito observe respeito pelo espaço de liberdade aí reservado à função de administrar, sem prejuízo da sindicância e sanção sobre o que seja erro grosseiro.* * Sumário elaborado pelo Relator.


Recorrente:	LDS
Recorrido 1:	Ministério da Administração Interna
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer de não provimento do recurso.

Decisão Texto Integral:

LDS (…), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Penafiel, em acção administrativa especial por si intentada contra Ministério da Administração Interna, julgada improcedente.

O recorrente dá síntese às suas razões, com enunciação das seguintes conclusões:
1ª O Autor dirigiu um requerimento através do qual formulava um pedido de autorização de residência temporária ao abrigo do disposto no artigo 123.°, da Lei n.° 23/2007, de 04/07 que lhe foi indeferido por não estarmos perante uma situação enquadrável em qualquer dos conceitos previstos no artigo 123.°, alíneas a) a c), da referida Lei.

2.ª O Tribunal recorrido confirmou que o pedido formulado pelo Autor encerra uma pretensão que impõe à Administração a prática de um ato com um conteúdo decisório, unilateral e autoritário, ou seja, impõe â Administração que analise a pretensão formulada e decida se ao particular assiste o direito a essa autorização.

3ª E que, por isso, o pedido formulado constitui a Administração no dever de decidir, pelo que se mostra preenchido o pressuposto do pedido de condenação à prática do ato devido a que alude o artigo 67.°, n.º 1, alínea a), do CPTA.

4.ª Mais tendo considerado que o Autor não alega razões de interesse nacional, humanitárias ou de interesse público decorrentes do exercício de uma atividade relevante no domínio científico, cultural, desportivo, económico e social, limitando-se a alegar interesses individuais que não estão relacionados com a prossecução de interesses essenciais ao Eslado Português e que justifiquem a derrogação do regime regra de entrada e permanência de cidadãos estrangeiros em território nacional

5.ª Decisão do tribunal a quo que ocorrer por conceder A Administração uma excessiva margem de livre apreciação, discriminando e desconsiderando as excelentes situações individuais do Autor mas que em muito contribuem para a prossecução de interesses essenciais ao Estado Português e que não podem deixar de ser tidas em conta na requerido deferimento efetuado pelo Autor.

6.ª O ato impugnado violou, nomeadamente, o disposto nos artigos 122.º e 123.° da Lei n.° 23/2007, de 4 de Julho, por interpretação restritiva e erro grosseiro da decisão da Entidade demandada em não determinar a abertura do procedimento oficioso de concessão de autorização de residência.

7.ª O tribunal a quo, com a, aliás douta, sentença proferida, interpretou erradamente e violou o disposto nos artigos 123.º, alíneas a) e c), bem como o disposto o artigo 122.°, da Lei n.° 23/2007, de 4 de Julho.

8.ª Situação que o tribunal ad quem deve ordenar seja alterada, ordenando à Entidade demandada que determine a abertura do procedimento oficioso de concessão de autorização de residência ao recorrente.

O recorrido contra-alegou, concluindo pela improcedência do recurso.

O Exmª Procurador-Geral Adjunto deu parecer de não provimento do recurso.

Dispensando vistos, cumpre decidir, importando análise quanto a imputado erro da decisão recorrida ao ajuizar quanto a direito de autorização de residência excepcional.

Os factos, que a decisão recorrida consignou como provados:
A) Em 12/04/2011, o Autor dirigiu um requerimento através do qual formulava um pedido de autorização de residência temporária ao abrigo do disposto no art.º 123.º da Lei n.º 23/2007 de 04/07 - cfr. fls. 4 do PA apenso aos autos cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
B) O pedido mencionado no ponto antecedente foi indeferido por não estarmos perante uma situação enquadrável em qualquer dos conceitos previstos no art.º 123.º, alíneas a) a c) da Lei n.º 23/2007 - cfr. fls. 28 e ss do PA apenso aos autos cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
C) O Autor interpôs recurso hierárquico – cfr. fls. 55 e ss do PA apenso aos autos cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
D) Por despacho do Sr. Secretário de Estado da Administração Interna de 06/06/2013 foi rejeitado o recurso hierárquico apresentado, em suma, por o procedimento de cariz oficioso não ter sido promovido - cfr. fls. 61 e ss do PA apenso aos autos cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

O Direito :
O tribunal “a quo” enunciou a questão a que tinha de dar resposta: «Assiste ao Autor o direito de autorização de residência excepcional, nos termos do art.º 123.º da Lei n.º 23/2007 de 04/07?».
Concluiu pela improcedência da acção, mantendo o acto impugnado na ordem jurídica, com o seguinte discurso fundamentador:
«(…)
Dispõe o artigo 123.º da Lei n.º 23/2007, de 04/07, sob a epígrafe “regime excepcional” que:
1- Quando se verificarem situações extraordinárias a que não sejam aplicáveis as disposições previstas no artigo 122.º, bem como nos casos de autorização de residência por razões humanitárias ao abrigo da lei que regula o direito de asilo, mediante proposta do diretor nacional do SEF ou por iniciativa do membro do Governo responsável pela área da administração interna pode, a título excecional, ser concedida autorização de residência temporária a cidadãos estrangeiros que não preencham os requisitos exigidos na presente lei:
a) Por razões de interesse nacional;
b) Por razões humanitárias;
c) Por razões de interesse público decorrentes do exercício de uma atividade relevante no domínio científico, cultural, desportivo, económico ou social.
2 - As decisões do membro do Governo responsável pela área da administração interna sobre os pedidos de autorização de residência que sejam formulados ao abrigo do regime excecional previsto no presente artigo devem ser devidamente fundamentadas.
Assim, a Lei ao conceder a possibilidade de autorização de residência ao abrigo de um regime excepcional, fê-lo utilizando conceitos indeterminados, tais como “excepcionalidade”, “razões de interesse nacional”, “razões humanitárias” e “razões de interesse público decorrentes do exercício de uma actividade relevante no domínio científico, cultural, desportivo, económico ou social ”.
In casu, ao utilizar estes conceitos, o legislador pretendeu atribuir à Administração uma margem de livre apreciação, exigindo desta uma avaliação dos factos que conduzem, nesta situação, a várias soluções possíveis para a decisão. E assim é porque o legislador entendeu não definir de forma antecipada e exaustiva os pressupostos do exercício da competência, optando por estatuir conceitos indeterminados e atribuir àquela margem de livre apreciação, bem como considerou que o poder administrativo é mais adequadamente exercido no caso concreto e não através de uma predeterminação geral e abstracta. Neste caso, a administração dispõe de um espaço de liberdade na apreciação das situações de facto relativas aos pressupostos da decisão.
Nos termos do disposto no art.º 71.º, n.º 2 do CPTA “quando a emissão do acto pretendido envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo do acto a praticar, as deve explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do acto devido”.
Ora, constituindo a aplicação deste regime excepcional o exercício de poder discricionário, o princípio da separação de poderes impede que o Tribunal defina o conteúdo do acto a praticar ao abrigo deste regime excepcional plasmado no art.º 123º, da Lei n.º 23/2007.
Como se afirma no Acórdão do STA (Pleno) de 30/06/2000, proc. n.º 44933 de 07/02/2001, proc. n.º 44852 e Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, pág. 470 “o poder discricionário da Administração é apenas sindicável nos seus aspectos vinculados, designadamente os relativos à competência, à forma, aos pressupostos de facto e à adequação ao fim prosseguido, e ainda no tocante à aplicação dos princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da justiça e da imparcialidade, a que alude o art.º 266.º da CRP, que funcionam como limites internos à actividade discricionária”. Continuam aqueles autores dizendo que, citando o Acórdão do STA (Pleno) de 27/01/2008, “os tribunais não se podem substituir às entidades públicas na formulação de valorações que, por envolverem apenas juízos sobre a conveniência e a oportunidade da sua actuação, se inscrevem no âmbito próprio da discricionariedade administrativa e, por isso, a sindicância tem de quedar-se pela análise do cumprimento das normas e dos princípios jurídicos que vinculam a Administração e por verificar se a decisão assentou em erro patente ou critério inadequado (…).
Em face do exposto, ao Tribunal incumbe apenas sindicar o acto nos seus aspectos vinculados e indagar da existência de erro patente ou critério inadequado no indeferimento do pedido formulado pelo Autor.
O Autor alega que em Abril de 2010 celebrou um contrato de trabalho para a empresa “LL Industriais, Lda.” passando a estar inscrito na Segurança Social, instituição para a qual passou a descontar e em 07/07/2010 concluiu o nível 3ª2 do curso de Português para Falantes de Outras Línguas.
Prossegue afirmando que em 06/07/2011 celebrou um contrato de trabalho com o Sr. FAMC, em Ermesinde, entidade empregadora que lhe forneceu alojamento e em Janeiro de 2010 viu certificado que é portador do 9.º Ano do Ensino Básico.
Salienta que em 30/11/2013 obteve o ensino Secundário conferindo o nível 3 de Qualificação do Quadro Nacional de Qualificações e em 03/12/2012 concluiu com aproveitamento no CICCOPN formação de curta duração do Catálogo Nacional de Qualificações nas componentes de probabilidades de estatística, topografia- construção civil, Medições – iniciação, projecto de arquitectura e estabilidade, geologia e mineralogia para a Construção Civil, num total de 225 horas.
Assevera que em 24/01/2013 concluiu com aproveitamento no CICCOPN formação de curta duração do Catálogo Nacional de Qualificações nas Componentes de Desenho Técnico – Normas e Técnicas aplicadas.
Afirma, ainda, que em Fevereiro de 2013 concluiu com aproveitamento no CICCOPN formação de curta duração nas componentes de Metrologia e Calibração, Processos Construtivos, Betão Armado e Pré-esforçado, Betão e Misturas Betuminosas –Fabrico e Controlo, Mecânica dos solos e Normalização na área da qualidade – Terminologia, bem como curso de informática de AutoCAD2013 (nível intermédio) e curso de formação modular certificada “ensaios de construção civil e obras públicas/técnicas e patologias”.
Conclui que a sua actividade profissional deverá ser considerada de interesse fundamental para o país, motivo pelo qual lhe deve ser concedida autorização de residência, ao abrigo do art.º 123.º da lei vinda a referenciar.
O regime de concessão de autorização de residência excepcional ao abrigo do art.º 123.º da Lei n.º 23/2007 assume natureza excepcional e oficiosa por ser um procedimento da iniciativa do Sr. Director Nacional do Serviço de Estrangeiros e Fronteiras ou o Sr. Ministro da Administração Interna.
No caso dos autos, o Autor não alega razões de interesse nacional, humanitárias ou de interesse público decorrentes do exercício de uma actividade relevante no domínio científico, cultural, desportivo, económico ou social, limitando-se a alegar interesses individuais que não estão relacionados com a prossecução de interesses essenciais ao Estado Português e que justifiquem a derrogação do regime regra de entrada e permanência de cidadãos estrangeiros em território nacional.
Por conseguinte, não padece de erro grosseiro a decisão da Entidade Demandada em não determinar a abertura do procedimento oficioso de concessão de autorização de residência, não se mostrando violado o art.º 123.º da Lei n.º 23/2007 de 04/07.
No que concerne à invocada violação do art.º 122.º da Lei n.º 23/2007 de 04/07, trata-se de vício que não foi concretizado pelo que não pode o Tribunal apreciá-lo.
Ante o exposto, não pode ser concedido ao Autor autorização de residência devendo improceder in totum a presente acção.
(…)».

«É sabido que a ordem jurídica portuguesa, está fundada no princípio da separação de poderes nos termos do qual à Administração cabe administrar e aos Tribunais cumpre julgar “do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação” (n.º 1 do art.º 3.º do CPTA), o que quer dizer que lhes está vedado não só determinar o conteúdo de um acto administrativo quando o mesmo decorre do exercício de poderes discricionários como sindicar esse acto para além dos seus aspectos vinculados (os relativos à competência, à forma, à realidade ou exactidão dos factos representados pela Administração, ao fim prosseguido, e aos limites internos do exercício desse poder, nomeadamente o respeito pelos princípios da igualdade e imparcialidade).» - Ac. do STA, de 03-04-2008, proc. nº 018/08.
Em síntese, depois de breve referência à doutrina e jurisprudência, concluiu o tribunal “a quo”, que poderia «apenas sindicar o acto nos seus aspectos vinculados e indagar da existência de erro patente ou critério inadequado no indeferimento do pedido formulado pelo Autor».
Entende o recorrente que um tal entendimento, que apelida de restritivo dos poderes do tribunal, deixa larga margem de apreciação à Administração, que terá incorrido em erro grosseiro.
Ora, estejamos verdadeiramente aqui em campo de discricionariedade, estejamos perante uma actividade pautada por conceitos indeterminados «que, por desejo do legislador, sofre um influxo autónomo do agente administrativo, deve escapar ao controlo do juiz, embora este tenha o dever de verificar se a solução encontrada obedeceu às exigências externas postas pela ordem jurídica» (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Almedina, 2ª Reimpr., 2003, Vol. II, pág. 114), julga-se não dever censurar o modo como em concreto, e em “contenção” não invasora de separação de poderes, o tribunal entendeu dever o seu munus.
[O sentido útil do princípio da separação de poderes, como princípio normativo autónomo dotado de um irredutível núcleo essencial, será o de servir de fundamento à declaração de inconstitucionalidade de qualquer acto que ponha em causa o sistema de competências, legitimação, responsabilidade e controlo consagrado no texto constitucional - J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa, Anotada, 3.ª edição revista, pág.s. 497-498)
«Citando ainda a doutrina da especialidade nesta matéria da reserva de administração em face da jurisdição, “(..) a Constituição não reserva expressamente a função administrativa aos órgãos administrativos. No entanto, os tribunais só estão habilitados a “reprimir a violação da legalidade democrática” (artº 202º, 2 CRP) e não a fiscalizar o mérito da actuação pública; por isso, a reserva da administração perante os tribunais está naquela parte da sua actividade que se situa para além das vinculações legais e dos limites jurídicos que lhes são impostos. Trata-se da margem de livre decisão administrativa, cujo exercício os tribunais podem controlar precisamente apenas na medida em que tenha envolvido a violação de um qualquer parâmetro de conformidade jurídica. Embora tudo isto já decorresse implicitamente da Constituição, o artº 71º CPTA explicitou a determinação de que os tribunais administrativos respeitem a “formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa”. (..)”.((15) Marcelo Rebelo de Sousa, André Salgado de Matos, Direito administrativo geral, Tomo I, 3ª ed. D. Quixote /2010, págs. 137/138.» - Ac. do TCAS, de 11-09-2014, proc. nº 10771/14]
E, a ocorrer um tal erro grosseiro – como o recorrente afirma ter sido cometido –, na própria óptica do tribunal sempre este é sindicável.
Pelo que a dita “interpretação restritiva” que o recorrente critica nenhum gravame lhe importou.
Resta saber se esse erro ocorreu.
Julga-se que não.
Não decorre um tal erro da matéria provada, nem do que foi perspectiva perante circunstâncias alegadas, em confronto com razões: a) de interesse nacional; b) humanitárias; c) de interesse público decorrentes do exercício de uma atividade relevante no domínio científico, cultural, desportivo, económico ou social.
Recorrendo no que em pretérito a jurisprudência se debruçou, e no que são pontos de similitude que para aqui interessam:
«I – (…)
II - A concessão de autorização excepcional de residência ao abrigo do artigo 88º do Decreto-Lei n.º 244/98, de 8 de Agosto, consubstancia um poder discricionário da Administração, como tal apenas sindicável nos seus aspectos vinculados, designadamente, os relativos à competência, à forma, aos pressupostos de facto e à adequação ao fim prosseguido, e quanto aos "limites internos" do exercício desse poder, designadamente o respeito pelos princípios da igualdade, justiça e imparcialidade.
III - Na estrutura do n.º 1 do citado artigo 88º, o conceito de "interesse nacional" não descreve o pressuposto do exercício do poder discricionário, antes desempenha a função de indicar o fim específico a prosseguir, ou o critério da discricionariedade.
IV - O conceito de "razões humanitárias" afere-se pelo quadro de valores constitucionais e convenções internacionais a que Portugal aderiu, sendo o acto administrativo, na aplicação que dele faça, sindicável pelo tribunal apenas em caso de erro grosseiro ou utilização de critério manifestamente inadequado.
V - A recusa de autorização excepcional de residência a um estrangeiro, que em Portugal vem trabalhando na construção civil, como pedreiro, alegando que se viu forçado a abandonar o seu país de origem por aí não conseguir obter meios económicos que lhe permitissem viver acima do limiar da pobreza, não evidencia ter incorrido em erro grosseiro ou feito aplicação de critério manifestamente inadequado: por um lado, a actividade desenvolvida pelo recorrente, de carácter fungível e indiferenciado, não surge como especificamente relevante para a execução dos interesses essenciais que o Estado deve prosseguir quanto à existência, conservação e desenvolvimento da sociedade portuguesa; por outro lado, a emigração económica, provocada pela dificuldade de o interessado fazer a sua vida profissional, nos termos em que a projecta, no seu país de origem, por virtude da crise económica que alega aí persistir, não é subsumível ao conceito de "razões humanitárias".
VI - Está devidamente fundamentado o acto de recusa de autorização excepcional de residência, que, através de remissão expressa, se apropria da fundamentação da informação/proposta sobre que foi exarado, se desta constam, de modo claro, suficiente e congruente, embora sucintamente, as razões de facto e de direito que sustentam aquela decisão, possibilitando ao destinatário do acto a percepção de que a Administração considerou que os motivos por ele alegados para continuar a residir em Portugal são meramente individuais - ou seja, que interessam a ele próprio e não à colectividade nacional - e que não se provaram outros factos que pudessem constituir razões humanitárias.
VII - Para o acto se considerar fundamentado basta a indicação das razões por que se entende que no caso concreto do recorrente o interesse nacional não reclama a adopção de um regime excepcional de autorização de residência, não sendo exigível que a Administração enuncie, em abstracto, os casos em que, em seu entender, o interesse nacional justificaria a adopção desse regime excepcional.» – [Ac. do STA, Pleno, de 30-06-2000, proc. nº 044933; tb. o Ac. do STA, Pleno, de 07-02-2001, proc. nº 044852].
Por último, assinalando o recorrente violação do art.º 122º, resta dizer que de tal matéria não se ocupou a decisão recorrida - que também com ela não foi confrontado -, não cabendo no recurso o tratamento de questões novas não oficiosas. Aliás, mal se compreende tal invocação quando, na defesa de aplicação ao caso individual do recorrente do regime excepcional previsto no art.º 123º da Lei n.º 23/2007, de 04/07, este pressupõe, precisamente, a verificação de “situações extraordinárias a que não sejam aplicáveis as disposições previstas no artigo 122.º” (cfr. art.º 123º, nº 1).

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.

Custas: sendo da responsabilidade do recorrente, nelas agora se não condena o recorrente pelo gozo de apoio judiciário.

Porto, 04 de Dezembro de 2015.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Esperança Mealha
Ass.: Rogério Martins