| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
T... – METAL TÉCNICA, S.A. veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do despacho saneador do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 20.04.2015, pelo qual foi julgada procedente a caducidade do direito de acção e, consequentemente, absolvido o réu, INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P., da instância.
Invocou para tanto que não se verifica a caducidade da acção; para além de que, sustenta, não foi assegurado o contraditório relativamente a esta questão nos termos em que foi oficiosamente suscitada e decidida.
O recorrido não contra-alegou.
O Ministério Público neste Tribunal emitiu parecer no sentido de não ser admitido o recurso por caber da decisão reclamação para a conferência no prazo de 10 dias, prazo que foi ultrapassado.
Veio o recorrente pronunciar-se sobre este parecer, dizendo que desconhece se a decisão foi proferida por juiz singular ou é colegial presumindo até, pela forma que consta da notificação que recebeu, que foi tomada em colectivo pelo que, a faltarem assinaturas, devem ser recolhidas e admitido o recurso ou, sendo a decisão singular, remetida a decisão para o colectivo. * Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.* I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
1. Nos termos do artigo 87º nº 1 alª a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o juiz conhece obrigatoriamente de questões que obstem ao objecto do recurso – entre as quais a da caducidade do direito de acção (art. 89º nº 1 alª h)), ouvido o autor no prazo de dez dias.
2. A questão da caducidade do direito de acção suscitada pelo réu não tem rigorosamente nada a ver com a questão da caducidade do direito de acção que oficiosamente se decidiu.
3. Na contestação dizia-se que os actos administrativos que se pretendia impugnar eram outros que não o notificado pela comunicação que constitui o documento nº 1 junto com a petição inicial relativamente aos quais já havia decorrido o prazo de impugnação.
4. Enquanto na sentença recorrida se diz que o acto administrativo a impugnar - e impugnado – é exactamente aquele notificado pela comunicação que constitui o documento nº 1 junto à petição inicial, mas que, relativamente a esse, já decorrera ao tempo de interposição da acção o prazo de três meses para impugnação contenciosa.
5. Sobre essa questão não foi ouvida a autora.
6. Logo por aqui a sentença recorrida é ilegal, por violação do artigo 87º nº 1 alª a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pelo que não pode deixar de ser revogada.
7. Nos termos do artigo 58º nº 2 alª b) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o prazo de impugnação contenciosa dos actos administrativos é de três meses a contar da sua notificação.
8. Nos termos do nº 4 alª a) do mesmo dispositivo, desde que não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida para além do prazo de três meses, caso se demonstre que a tempestiva apresentação não era exigível a um cidadão normalmente diligente, designadamente quando a conduta da Administração tenha induzido em erro o destinatário da notificação.
9. E, nos termos do nº 3, ainda do mesmo dispositivo, o prazo de três meses acima referido conta-se como se contam os prazos para a propositura das acções previstas no Código de Processo Civil.
10. Nos termos do artigo 138º nºs 1 e 4 (anterior 144º, nºs 1 e 4) do Código de Processo Civil, os prazos para a propositura de acções correm seguidamente, suspendendo-se durante as férias judiciais, a menos que tenham duração igual ou superior a seis meses ou se trate de actos a praticar em processos urgentes.
11. Como se escreve no texto da notificação do acto impugnado: “Caso não concorde, pode responder por escrito a esta Nota de Reposição, no prazo de dez dias úteis a contar da data da recepção desta notificação, para a morada indicada em rodapé. Deve justificar os motivos e juntar os meios de prova, se for caso disso. Na falta de resposta, considera-se exigida a restituição no primeiro dia útil seguinte ao termo do prazo referido, data a partir da qual se inicia a contagem dos prazos de: - 15 dias úteis para reclamar para o autor da presente notificação; - 3 meses para recorrer hierarquicamente para o Presidente do Conselho Directivo do Instituto da Segurança Social; - 3 meses para impugnar contenciosamente.”
12. Assim, no rigor das coisas, a notificação que constitui o documento nº 1 junto com a petição inicial, não é mais do que um convite para audiência prévia, convertendo-se em definitiva a intenção aí anunciada, caso aquela não seja exercida.
13. Tal prática é ilegal e não dispensa, por isso, a prática de um subsequente acto administrativo.
14. Tal acto não existiu.
15. Mas o facto é que o acto impugnado é susceptível de lesar direitos a partir do primeiro dia útil subsequente ao concedido prazo de dez dias.
16. Pelo que é impugnável, nos termos do art. 51º nº 1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
17. E, por isso, é o próprio réu a dizer à autora que o prazo para impugnação contenciosa se inicia apenas em 15 de Fevereiro de 2012 (primeiro dia após a verificação do evento a partir do qual se conta o prazo), nos termos do art. 279º alª b) do Código Civil.
18. Pelo que, ainda que se admitisse que o prazo de três meses previsto na lei se converteu em 90 dias, pelo intercurso das férias judiciais, o facto é que o mesmo apenas terminaria em 23 de Maio de 2012.
19. E, pelo que, em 9 de Maio de 2012, data em que se interpôs a acção administrativa especial, ainda faltava muito para o termo do prazo.
20. E nem se diga que o réu não pode alterar os prazos legais e, portanto, que o prazo para impugnação contenciosa se contaria da notificação cuja cópia constitui o documento nº 1 junto com a petição inicial.
21. É que, se assim fosse, então inegavelmente, teria sido a Administração a induzir em erro a autora, pelo que não lhe seria exigível outro entendimento e, então, a impugnação contenciosa sempre teria que ser admitida mesmo que se considerasse transcorrido o prazo de 3 meses e até 30 de Janeiro de 2013 (nos termos do art.279º al ª b) do Código Civil).
22. E pelo que, interposta a acção em 9 de Maio de 2012, sempre seria muito mais do que tempestiva.
23. Também por aqui, é manifesta e decisivamente ilegal a sentença recorrida, agora por violação dos artigos 51º nº 1, 58º nº 2 alª b), nº 3 e nº 4 alª a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 144º nºs 1 e 4 do Código de Processo Civil anterior e 279º do Código Civil, pelo que não pode deixar de ser revogada.
24. Ainda que assim não se entendesse, a verdade é que nada na lei autoriza e, muito menos, impõe, que, no caso de intercorrerem no decurso do prazo para a impugnação contenciosa de actos administrativos, férias judiciais, o prazo de 3 meses se converta em 90 dias.
25. O que a lei impõe é que esse prazo – por não ser superior a seis meses e não respeitar a processo urgente – se suspenda nas férias judiciais.
26. Mas isso faz-se de uma forma extremamente fácil. Ao prazo em que normalmente terminaria o prazo de três meses – a partir do primeiro dia seguinte ao da notificação – acrescenta-se o prazo das férias judiciais.
27. Assim, no caso, contando-se o prazo como se fez na sentença recorrida, o prazo de três meses terminaria em 30 de Abril de 2012.
28. E, acrescentando-se-lhe os 9 dias das férias judiciais da Páscoa de 2012, terminaria em 9 de Maio de 2012.
29. Pelo que interposta a acção nesse dia, sempre teria sido tempestiva.
30. E pelo que a sentença recorrida, ainda por aqui, é ilegal, agora por violação dos artigo 58º nº 2 alª b) e 3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e 144º nºs 1 e 4 do Código de Processo Civil.
31. Ainda mesmo que assim não se entendesse, e se entendesse que o prazo de três meses para impugnação contenciosa se contava da notificação que constitui o documento nº 1 junto com a petição inicial, e que se deveria converter em 90 dias, como, mal, se decidiu na sentença recorrida, ainda assim seria tempestiva a interposição da acção.
32. Pois aos prazos de propositura de acções previstas no Código de Processo Civil, aplica-se o artigo 139º nº 5, ou, anteriormente, 145º nº 5, do mesmo diploma.
33. Pelo que, admitindo-se aqui para esta hipótese de raciocínio que o prazo para impugnação contenciosa terminaria em condições normais no dia 8 de Maio de 2012 – como, aliás, se escreve na sentença recorrida – então o dia 9 seria o primeiro dia útil subsequente ao termo do prazo.
34. Pelo que, não tendo sido paga a multa a que se refere o artigo 145º nº 5 do Código de Processo Civil em vigor na altura da interposição da acção, apenas haveria que ordenar a notificação para a pagar com o acréscimo de 25%, nos expressos e inequívocos termos do artigo 145º, nº 6, do Código de Processo Civil.
35. O que nunca poderia fazer-se era, como se fez, considerar caduco o direito de acção e absolver o réu da instância.
36. Pelo que, ainda por aqui, é ilegal, a sentença recorrida, agora por violação dos artigos 58º nºs 2 alª b) e 3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e 145º nº 5 e 6 do Código de Processo Civil, devendo ser revogada.
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II – Matéria de facto.
Encontram-se provados os seguintes factos, com relevo para as questões que se suscitam:
1. A autora foi notificada do acto ora impugnado, a determinar-lhe a restituição à Segurança Social da quantia de 87.843,60 € paga a título de prestação inicial de desemprego aos seus antigos trabalhadores APG, CESV, JCNC, JMPS e DJSC, através do ofício junto como documento n.º 1 à petição inicial, enviado por carta datada de 20.01.2012 e recebida em 30.01.2012, ofício do qual se extrai o seguinte:
“Caso não concorde, pode responder por escrito a esta Nota de Reposição, no prazo de 10 dias úteis a contar da data da recepção desta notificação, para a morada indicada em rodapé. Deve justificar os motivos e juntar os meios de prova, se for caso disso.
Na falta de resposta, considera-se exigida a restituição no primeiro dia útil seguinte ao termo do prazo referido, data a partir da qual se inicia a contagem dos prazos de:
- 15 dias úteis para reclamar para o autor da presente notificação;
- 3 meses para recorrer hierarquicamente para o Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Segurança Social;
- 3 meses para impugnar contenciosamente:”
2. A petição inicial da presente acção deu entrada no dia 9 de Maio de 2012 – fls. 2.
3. Na contestação foi suscitada a questão da caducidade do direito de acção, invocando o réu que a situação jurídica da autora ficou definida por actos administrativos anteriores ao que consta da comunicação que constitui o documento nº 1 junto com a petição inicial, relativamente aos quais já havia decorrido o prazo de impugnação.
4. Por despacho de 6.11.2013 foi a autora convidada, nos termos do disposto nos artigos 78º, n.º 2, alínea l) e 88º, n.ºs 2 e 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos “a indicar os factos cuja prova se propõe fazer, juntando os documentos que desde logo provem esses factos ou informando que eles constam do processo administrativo”.
5. Sem previamente se ter cumprido o disposto no artigo 87º, n.º1, alínea a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a decisão recorrida, proferida por juiz singular, julgou procedente a excepção de caducidade com o fundamento de que a presente acção foi intentada depois de decorrido o prazo de 3 meses sobre a notificação do acto aqui impugnado, reproduzido no documento 1 junto com a petição inicial.
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III – Enquadramento jurídico.
1. A inadmissibilidade do recurso.
Invocou o Ministério Público neste Tribunal, a propósito desta questão, no essencial:
“Apesar de o recurso ter sido admitido, importa assinalar que a decisão judicial que admite a interposição do recurso jurisdicional e lhe fixa os respectivos efeitos, tem natureza provisória, e, pese embora vincule o juiz que a proferiu, que fica, em consequência da mesma, impedido de proceder à sua alteração, não constitui caso julgado formal em relação ao tribunal ad quem, que tem a faculdade de rever a decisão, o que bem se compreende, uma vez que é ao juiz relator do tribunal de recurso que compete aferir, oficiosamente, da verificação dos pressupostos legais da regularidade e legalidade da instância de recurso jurisdicional, podendo proferir decisão que implique o não conhecimento do objecto do recurso ou, conhecendo-o, que determine a correcção da qualificação que lhe foi dada, o momento de subida e o efeito atribuído – cfr. artºs 685º-C nºs 1 e 5, 700º nº 1 alª b), 702º a 704º, todos do CPC/2013 ex vi artºs 1º e 140º do CPTA e ainda 27º do CPTA.
Estabelece o artigo 40º nº 3 do ETAF que “nas acções administrativas especiais de valor superior à alçada, o tribunal funciona em formação de 3 juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito”.
Por seu turno determina-se na alª i) do art. 27º do CPTA que são competências do relator as que estão enumeradas nas várias alíneas desse nº 1 e ainda todos os «demais poderes que lhe estão conferidos” pelo CPTA.
No âmbito de tais poderes, incluem-se os que estão previstos nos artºs 87º nº 1, 88º a 91º do CPTA de proferir despacho saneador, julgando de facto e de direito, suprir excepções dilatórias, de determinar o aperfeiçoamento dos articulados, de determinar a absolvição da instância, de ordenar diligências de prova ou de indeferir requerimentos para a sua produção e de ordenar a realização de uma audiência pública.
No art. 92º nº 1 do CPTA, também se indica que «concluso o processo ao relator, quando não deva ser julgado por juiz singular», só nestes casos é que haverá «lugar a vista simultânea aos juízes adjuntos». Da conjugação do nº 1 do art. 92º com o nº 1 do art. 27º ambos do CPTA, conclui-se que fazem parte do acervo de competências do juiz relator julgar a causa nas situações em que haja transacção, deserção, desistência, uma impossibilidade ou inutilidade da lide, ou quando entenda que a questão a decidir é simples. Só nas restantes situações, verificado o pressuposto do art. 40º nº 3 do ETAF, é que aquela competência não pode caber ao relator, mas antes, exigir-se-á necessariamente a formação de três juízes.
Deste modo, o juiz de primeira instância a quem foi distribuída uma acção administrativa especial de valor superior à alçada, 87º nºs do tribunal tem poderes para proferir todas as decisões indicadas no nº 1 do art. 27º do CPTA, detendo todos os «demais poderes que lhe são conferidos» pelo CPTA, onde se incluem, quer os poderes para proferir simples despachos [vide alíneas a) a d), f), g) e j) do nº 1 do art. 27º, 87º nº 1 alíneas a), b), 2ª parte, c), 88º e 90º do CPTSA], quer para proferir sentenças, as decisões que julgam a causa principal ou algum incidente que apresente a estrutura de uma causa [vide alíneas e), h) 1ª parte e i), 87º nº 1 alªs a) e b), 1ª parte, 89º nº 1 e 91º do CPTA].
De todas essas decisões cabe reclamação para a conferência nos termos do nº 2 do mesmo preceito, não obstante a referência nesse número a «despachos».
No caso em apreço, a juíza relatora, no âmbito de acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos, de valor correspondente a €87.483,60, proferiu saneador-sentença em que considerou verificada a caducidade do direito de acção, determinando a absolvição da entidade demandada da instância.
Fê-lo, por conseguinte, no uso das competências que lhe estão legalmente cometidas pelo art. 87º nº 1 alíneas a) e b) do CPTA. Deste modo, tendo em conta o disposto os artºs 27 nºs 1 e 2 e 87º nº1 do CPTA do saneador-sentença cabia reclamação para a conferência do tribunal de primeira instância, no prazo de dez dias previsto no art. 29º do CPTA.
No Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo nº 420/12, de 05/06/2012, disponível in www.dgsi.pt, firmou-se jurisprudência segundo a qual das «…decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação dos poderes conferidos no art. 27º nº 1 alº i) do CPTA, cabe reclamação para a conferência, nos termos do nº 2, não recurso…»
No mesmo entendimento veja-se o Acórdão deste TCAN de 10/10/2014, Processo nº 00338/11.1BELSB, disponível em www.dgsi.pt.
Segundo esta jurisprudência da decisão em crise cabia reclamação para a conferência do tribunal da 1ª instância, no prazo de dez dias previsto no art. 29º nº 1 do CPTA e não interposição de recurso jurisdicional.”
Conclui o Ministério Público que tendo sido ultrapassado o referido prazo de dez dias, não é possível a convolação para a reclamação (cf. o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29.01.2015, no processo nº 099/14 pelo que não deve ser tomado conhecimento do recurso por inadmissibilidade legal.
Não se justifica, porém, rejeitar, antes confirmar a decisão de admissão do recurso, nos termos que constam do acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 06.11.2015, subscrito pelo ora relator, ali como adjunto, no processo 1053/12.4 BEAVR, com o qual, por se concordar integralmente, se passa a citar:
“O artigo 40.º/3 do ETAF/2002 (recentemente revogado na alteração ao ETAF operada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 outubro) atribuía a competência para o julgamento das ações administrativas especiais a uma formação de três juízes. Subjacente a esta regra estava, como é sabido, a intenção de acautelar preocupações decorrentes da alteração do quadro de distribuição de competências entre os diferentes degraus da hierarquia dos tribunais administrativos (os tribunais administrativos de 1.ª instância passaram a julgar a generalidade dos litígios relativos a atos administrativos incluindo os que, no âmbito do ETAF/84, eram julgados em 1.ª instância pelo Supremo Tribunal Administrativo e pelo Tribunal Central).
Por seu turno, o artigo 27.º do CPTA/2002 (na redação anterior ao Decreto-Lei n.º 214-G/2015), sob a epígrafe “poderes do relator”, estabelece no seu n.º 2 que dos despachos do relator cabe reclamação para a conferência.
A interpretação conjugada destas duas normas, gerou jurisprudência não uniforme sobre a (in)admissibilidade de recurso jurisdicional interposto de decisões proferidas por juiz singular em ações administrativas especiais (e não só), por preterição da citada reclamação para a conferência. Essa divergência jurisprudencial foi parcialmente resolvida pelo Acórdão do STA n.º 3/2012, publicado no DR, 1.ª série, de 19.09.2012, que uniformizou jurisprudência nos seguintes termos: das decisões do juiz relator sobre o mérito da causa, proferidas sob a invocação dos poderes conferidos no artigo 27.º, n.º 1, alínea i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - CPTA (aprovado pela Lei nº 15/2002, de 22 de fevereiro) cabe reclamação para a conferência, nos termos do n.º 2, não recurso.
Afigura-se, contudo, manifesto que o caso em apreço não se enquadra no âmbito da uniformização de jurisprudência acima citada, uma vez que o presente recurso foi interposto de uma decisão que julgou procedente uma exceção dilatória (e, por isso, não tem por objeto uma decisão sobre o “mérito da causa”), além de que a decisão em causa não foi proferida sob a invocação dos poderes conferidos no artigo 27.º/1-i) do CPTA (preceito que em momento algum é convocado pela decisão recorrida).
Sobre caso idêntico ao que nos ocupa – recurso jurisdicional de despacho saneador-sentença, proferido em ação administrativa especial, que julgou procedente matéria de exceção – pronunciou-se o Acórdão da 1.ª secção do CA do STA, de 29.01.2015, P. 099/14, onde, por maioria, se conclui que “da decisão que em sede de despacho saneador, conhece de uma exceção, julgando-a procedente, por se tratar de um despacho do relator, cabe reclamação para a conferência do próprio tribunal de 1ª instância, no prazo de 10 dias, por aplicação do art. 29.º, n.º 1 do CPTA e não diretamente recurso jurisdicional.” Neste aresto foi aposto voto de vencido onde se salientaram as seguintes razões contra a posição que fez vencimento: “A razão de ser da reclamação para a conferência reside no facto de os tribunais superiores serem órgãos colegiais em cuja decisão intervêm, em regra, três juízes que constituem a conferência, sendo nesta que reside o poder jurisdicional. Ao contrário do que sucede com os tribunais superiores, os tribunais administrativos de círculo funcionam, em regra, com juiz singular (art. 40.º, n.º 1, do ETAF). Constitui exceção a esta regra, a norma do n.º 3 do citado art. 40.º, da qual resulta que nas ações administrativas especiais de valor superior à alçada o tribunal funciona em formação de três juízes, à qual compete o julgamento da matéria de facto e de direito. Assim, neste tipo de ações, o poder jurisdicional só deixa de residir no juiz singular, para passar a residir no tribunal colectivo, na fase de julgamento. Portanto, não sendo os tribunais administrativos de círculo, em regra, órgãos colegiais, e só estando prevista a intervenção do tribunal colectivo na fase de julgamento, considero inaplicável a norma do art. 27.º, n.º 2, do CPTA, às situações em que foi o juiz singular que elaborou o despacho saneador.”
Independentemente da bondade dos argumentos esgrimidos no citado Acórdão do STA, de 29.01.2015, P. 099/14, o certo é que entretanto ocorreu uma alteração do regime legal que se afigura determinante para a questão em apreço. Assim, o citado n.º 3 do artigo 40.º do ETAF foi revogado na recente alteração operada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, passando a constar do seu n.º 1 que os tribunais administrativos de círculo funcionam apenas com juiz singular, exceto nos casos em que a lei processual administrativa preveja o julgamento em formação alargada. A revogação desta norma entrou em vigor no dia seguinte ao da publicação do diploma, ou seja, em 03.10.2015, por força do disposto no artigo 15.º/4 do citado Decreto-Lei (onde se prevê que as alterações efetuadas ao Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, em matéria de organização e funcionamento dos tribunais administrativos, incluindo dos tribunais administrativos de círculo, entram em vigor no dia seguinte ao da publicação do presente decreto-lei).
O que significa que, mesmo que admitíssemos que do despacho saneador-sentença cabia primeiro reclamação para a conferência, sempre a mesma se mostraria hoje inexequível, por a lei já não prever o funcionamento coletivo dos tribunais administrativos de 1.ª instância. Ou seja, sempre se mostraria inviável determinar a baixa dos autos para apreciar o presente recurso a título de reclamação para a conferência, por já não haver base legal para determinar que o tribunal recorrido se reúna em coletivo para a sua apreciação.
Assim sendo, o recurso é, atualmente, o único meio de que os interessados dispõem para impugnar as decisões proferidas por juiz singular no tribunal administrativo de 1.ª instância, pelo que se impõe a sua admissão no caso em apreço.
E nem se diga, em contrário, que no caso se devia ficcionar a necessidade da reclamação para a conferência para depois se concluir pela sua intempestividade (por ter sido apresentada fora do prazo de 10 dias). É que ao desaparecer o mecanismo de impugnação (reclamação para conferência), por via da citada revogação do n.º 3 do artigo 40.º do ETAF, desapareceram também todas as normas que estavam instrumentalizadas ao funcionamento dessa figura, incluindo o prazo para a respetiva apresentação.
O que, só por si, determina a admissibilidade do presente recurso e a improcedência da questão prévia suscitada pela Recorrida Ordem dos Engenheiros.
Ainda assim, sempre se dirá, a título de mero obiter dictum, que a interpretação das normas em apreço defendida pela Recorrida se afigura inconstitucional, por razões idênticas às alinhadas no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 442/2015, para as quais remetemos, onde se decidiu julgar inconstitucional, por violação do princípio do processo equitativo em conjugação com os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, consagrados nos artigos 2.º e 20.º, n.º 4, da Constituição, a norma do artigo 27°, n.º 1, alínea i), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, interpretada no sentido de que “de decisões relativas a ações administrativas especiais de valor superior ao da alçada, que tenham sido decididas por um juiz singular, sem menção de que essa decisão foi tomada ao abrigo da alínea i) do n.° 1 do art. 27.° do CPTA, se deve reclamar necessariamente para a conferência, antes de se poder recorrer para o Tribunal Central Administrativo”. Também no caso em apreço o despacho saneador-sentença recorrido omite qualquer referência ao artigo 27.º/1-i) do CPTA, antes afirmando expressamente que é proferido ao abrigo do artigo 87.º do CPTA, pelo que, nestas circunstâncias do caso (em que as normas do artigo 27.º/1-i)/2 do CPTA não são de interpretação inequívoca, nem há jurisprudência uniformizada a respeito de decisões idênticas à aqui recorrida e em que a decisão recorrida foi proferida com invocação expressa do disposto no artigo 89.º do CPTA e dificilmente se poderá caraterizar como “decisão sumária” para os efeitos da citada alínea i) do n.º 1 do artigo 27.º, a que nem sequer faz alusão), interpretar as normas em causa no sentido de exigirem que a parte que pretende impugnar essa decisão seja obrigada a reclamar para a conferência antes de poder recorrer para o Tribunal Central Administrativo (e sendo certo que o prazo dessa reclamação é de 10 dias, enquanto que o de recurso é de 30 dias) consubstanciaria uma violação do princípio do processo equitativo em conjugação com os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança. Para evitar um tal resultado, impõe-se por isso, uma interpretação do regime legal, como aquela que propugnamos, que não seja de molde a “dificultar de modo excessivamente oneroso a atividade das partes, nem implicar consequências processuais que sejam desproporcionadas à gravidade e relevância da falta ou deficiência que lhes seja imputada” (Acórdão n.º 442/2015 citado).
Tendo desaparecido a figura jurídica da reclamação para a conferência no tribunal da primeira instância, impõe-se concluir que o meio de impugnação actualmente existente contra o despacho saneador-sentença, proferido em acção administrativa especial a julgar procedente uma excepção, como a caducidade do direito de acção, é o recurso jurisdicional.
Termos em que se impõe julgar, como julga, improcedente a questão prévia relativa à inadmissibilidade legal do recurso, suscitada pelo Ministério Público.
2. O mérito do recurso jurisdicional:
2.1. A nulidade processual decorrente da falta de contraditório.
Invoca a recorrente que: nos termos do artigo 87º, nº 1, al. a), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o juiz conhece obrigatoriamente de questões que obstem ao objecto do recurso – entre as quais a da caducidade do direito de acção (art. 89º nº 1 alª h)), ouvido o autor no prazo de dez dias; a questão da caducidade do direito de acção suscitada pelo réu não tem rigorosamente nada a ver com a questão da caducidade do direito de acção que oficiosamente se decidiu; na contestação dizia-se que os actos administrativos que se pretendia impugnar eram outros que não o notificado pela comunicação que constitui o documento nº 1 junto com a petição inicial relativamente aos quais já havia decorrido o prazo de impugnação; enquanto na sentença recorrida se diz que o acto administrativo a impugnar - e impugnado – é exactamente aquele notificado pela comunicação que constitui o documento nº 1 junto à petição inicial, mas que, relativamente a esse, já decorrera ao tempo de interposição da acção o prazo de três meses para impugnação contenciosa; sobre essa questão não foi ouvida a autora.
Vejamos.
Determina o artigo 3º, n.º 3, do Código de Processo Civil de 1995 (aplicável no tempo ao caso, que:
“O juiz deve observar e fazer cumprir, ao longo de todo o processo, o princípio do contraditório, não lhe sendo lícito, salvo caso de manifesta desnecessidade, decidir questões de direito ou de facto, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que as partes tenham tido a possibilidade de sobre elas se pronunciarem.”
O que vem explicado no preâmbulo do Decreto-Lei n.º 329-A/95, de 12 de Dezembro, que aprovou o Código de Processo Civil de 1995:
“Afirmam-se como princípios fundamentais, estruturantes de todo o processo civil, os princípios do contraditório, da igualdade das partes e da cooperação e procuram deles extrair-se consequências concretas, ao nível da regulamentação dos diferentes regimes adjectivos. Assim, prescreve-se, como dimensão do princípio do contraditório, que ele envolve a proibição da prolação de decisões surpresa, não sendo lícito aos tribunais decidir questões de facto ou de direito, mesmo que de conhecimento oficioso, sem que previamente haja sido facultada às partes a possibilidade de sobre elas se pronunciarem, e aplicando-se tal regra não apenas na 1ª instância mas também na regulamentação de diferentes aspectos atinentes à tramitação e julgamento dos recursos”.
Como se refere no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 03-03-2010, proferido no processo nº 063/10:
“(…) nenhuma decisão deve ser tomada pelo juiz sem que previamente tenha sido dada ampla e efectiva possibilidade à parte contra quem é dirigida de a discutir, de a contestar e de a valorar, com vista a evitar decisões surpresa. E a inobservância deste contraditório consubstanciará, fatalmente, uma nulidade processual se a omissão do convite à parte para tomar posição sobre qualquer questão que a possa afectar e que ainda não tenha tido possibilidade de contraditar, for susceptível de influir no exame ou decisão da causa.”
No mesmo sentido se pronunciou o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 22.06.2011, no processo nº 00369/07.6BEPRT:
“ O Princípio do contraditório é estrutural no processo judicial, já que emana do respeito pela própria dignidade da pessoa humana, sendo, assim indispensável ao Estado de Direito democrático que qualifica a nossa República (artºs 1º e 2º da CRP).
Princípio que transparece no invocado artigo 87º, nº 1, al. a), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a impor a audição do autor sobre a matéria de excepção suscitada oficiosamente, como foi aqui o caso.
Analisado o processo constata-se que a recorrente tem razão, já que não foi notificada nos termos previstos neste preceito, face à questão oficiosamente suscitada da caducidade do direito de acção, em termos completamente distintos e inovatórios, face à questão da caducidade suscitada pelo demandado.
Diga-se, de resto, que o demandado suscita uma questão de caducidade que, em bom rigor, o não é: a eventual prática de actos anteriores que se consolidaram na ordem jurídica no mesmo sentido do acto ora impugnado nada têm a ver com a caducidade do direito a impugnar este último acto. Traduzem uma outra questão, a da confirmatividade do acto impugnado.
A caducidade de impugnar o acto em apreço tem a ver, apenas, com o momento em que este acto foi notificado e o momento em que a impugnação judicial deu entrada em juízo.
Questão que foi abordada na decisão recorrida mas sem que a autora, previamente, tenha tido a oportunidade de se pronunciar sobre a mesma.
Essa falta de notificação constitui nulidade que pode influir no exame ou na decisão da causa – artigo 195º, nº 1, do Código de Processo Civil vigente.
O que determinaria, sendo uma omissão susceptível de influir na decisão da causa, a anulação de todo o processado a partir do momento em que se verificou, ou seja, imediatamente antes da decisão recorrida, o que teria por único efeito a anulação desta decisão, nos termos do artigo 195º, nº 2, do mesmo diploma.
Sucede que a autora, ora recorrente, já exerceu o contraditório em sede recurso jurisdicional e impõe-se decidir, como veremos, a seu favor este recurso.
E a decisão recorrida poderia ser substituída por outra de igual conteúdo, depois de assegurar o contraditório.
Pelo que a baixa dos autos para assegurar o contraditório seria um acto inútil, nada acrescentando à defesa dos interesses da ora recorrente, pelo contrário, pois iria simplesmente retardar o processo e, como tal, mostra-se uma solução vedada por lei – artigo 130º do actual Código de Processo Civil (artigo 137º do Código de Processo Civil de 1995).
Neste mesmo sentido se pronunciaram os acórdãos deste Tribunal Central Administrativo Norte (com o mesmo relator) de 06.11.2015, no processo 139/09.7-A PRT, e de 06.11.2015, no processo 406/13.5 VIS.
Termos em que se declara a irrelevância deste vício processual.
2.2. A caducidade do direito de acção.
Pede a autora que seja declarado nulo ou anulado o acto administrativo que lhe foi comunicado por carta datada de 20.01.2012 e recebida pela mesma em 30.01.2012, pelo que foi determinada a restituição à Segurança Social da quantia de 87.843,60 € paga a título de prestação inicial de desemprego aos seus antigos trabalhadores APG, CESV, JCNC, JMPS e DJSC.
A decisão recorrida começou por considerar que nos autos estão em causa apenas vícios determinantes da anulação do acto e não da respectiva nulidade e, menos ainda, inexistência, pelo que se aplica o prazo de 3 meses para a impugnação, a que alude o artigo 58º, nº 2, al. b) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, entendimento correcto, com o qual a autora se conformou.
Mas a decisão recorrida ignorou um aspecto que se mostra, quanto a nós, relevante e para o qual chamou a atenção a recorrente.
Determina o n.º 4 do mesmo artigo 58º, nº 2, al. b) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que:
“Desde que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do n.º 2, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por:
a) A conduta da Administração ter induzido o interessado em erro”.
Ora os termos em que o acto foi notificado são susceptíveis de induzir em erro um destinatário normal.
Na verdade a notificação do acto ora impugnado foi feito nestes termos:
“Caso não concorde, pode responder por escrito a esta Nota de Reposição, no prazo de 10 dias úteis a contar da data da recepção desta notificação, para a morada indicada em rodapé. Deve justificar os motivos e juntar os meios de prova, se for caso disso.
Na falta de resposta, considera-se exigida a restituição no primeiro dia útil seguinte ao termo do prazo referido, data a partir da qual se inicia a contagem dos prazos de:
- 15 dias úteis para reclamar para o autor da presente notificação;
- 3 meses para recorrer hierarquicamente para o Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Segurança Social;
- 3 meses para impugnar contenciosamente:”
Deste ofício resulta que o acto impugnado só se tornou definitivo e eficaz depois de decorridos 10 dias sobre a notificação e só depois de se tornar eficaz e definitivo começou a contar o prazo para, além do mais, o impugnar contenciosamente.
É certo que a Administração não pode alterar os prazos fixados por lei.
Mas, os termos em que configurou a eficácia e definitividade do acto pela respectiva notificação, é aceitável, de acordo com a normalidade, que a autora, ora recorrente, tenha confiado que apenas começaria a contar o prazo de 3 meses para impugnar o acto depois de decorridos os dez dias fixados para o acto se tornar definitivo e eficaz.
Verifica-se, pois uma situação de erro desculpável, a permitir a interposição para além do referido prazo de 3 meses, em concreto, 10 dias depois deste prazo, face à dilação mencionada no ofício para notificação.
Tendo a autora sido notificada do acto impugnado em 30.01.2012 o prazo para impugnar terminaria, face ao exposto, em 18.05.2012 e não em 08.05.2012, como se referiu na decisão recorrida pelo que acção, interposta em 09.05.2012, se mostra tempestiva, ao contrário do decidido.
Termos em que se impõe revogar a decisão recorrida, com o consequente prosseguimento dos autos para apreciação de mérito, se nada mais a tal obstar.
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IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em JULGAR PROCEDENTE O PRESENTE RECURSO JURISDICIONAL, pelo que:
1. Revogam a decisão recorrida.
2. Determinam a baixa dos autos a fim de o mesmo prosseguir os seus termos para conhecimento do mérito da impugnação se nada mais a tal obstar.
Sem custas por não terem sido apresentadas contra-alegações.
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Porto, 8 de Janeiro de 2016
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Hélder Vieira
Ass.: Alexandra Alendouro |
