| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
DMAC (Travessa T…, FF...) interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Coimbra que, em acção intentada contra o Município FF... (Av.ª S…, FF...), absolveu o réu.* Conclui (sic):
1) O douto Tribunal "a quo" veio proferir a sentença sem a realização de julgamento, pelo que deve a sentença ser declarada nula e respeitar-se a lei processual administrativa.
2) Como consta dos autos foram instalados pelo Município três contentores do lixo, imediatamente em frente à sua residência, na sua linha de visão directa, impedindo a vista que anteriormente era para a muralha, passando a ser para os contentores do lixo.
3) O Autor e demais habitantes próximos passaram a conviver e ter de suportar os odores do lixo, a putrefação, a falta de higiene e a existência de ratos no local;
4) Têm igualmente de suportar a poluição sonora causada pelos camiões do lixo que diariamente removem os resíduos, entre as 6 e as 7h da manhã.
5) A solução adoptada pelo Município de colocar os contentores naquele local sacrificou espaço insubstituível que antes se destinava a estacionamento dos residentes e restante população que se deslocava às igrejas próximas.
6) Na Rua 5 de Outubro não se encontram quaisquer contentores, bem como na zona histórica não se encontram quaisquer contentores pois foram removidos ao abrigo da intervenção e regeneração das muralhas - e é nesta mesma zona histórica da R. 5 de Outubro que a casa do A. se encontra (embora a direção seja Travessa Terreiro do Amara!, pelas fotos e no mapa comprova-se que a casa está de facto na R. 5 Outubro)
7) Os contentores que servem a população idosa (e os demais) estão todos localizados (com excepção dos contentores em causa) nos parques de estacionamento abaixo da muralha onde existem acessos por escadas.
8) A R. retirou todos os contentores na zona histórica da muralha da R. 5 de Outubro e passou-os para os parques abaixo.
9) A largura da estrada nesta parte histórica da R. 5 de outubro (vulgo R da muralha) é exatamente a mesma ao longo da sua extensão, podendo tanto passar um automóvel, autocarro, incluindo o próprio camião de recolha de lixo que por vezes faz toda esta parte da muralha.
10) Obviamente que caso todos os contentores estivessem localizados nos parques de estacionamento da Av. Infante D. Pedro (abaixo da muralha), os mesmos camiões de recolha de lixo deixariam de atravessar a zona histórica.
11) Acresce que a malha urbana da Zona Histórica da Muralha de Buarcos (tanto a Sul e Norte) são iguais e que historicamente todos os contentores de ambas zonas que estavam na Rua 5 de Outubro
12) A Zona Histórica da Muralha da Rua 5 de Outubro teria na sua extensão total, espaço bastante para albergar os contentores de lixo, bastando recordar que há alguns anos autocarros e camiões circulavam na sua totalidade e este funcionava em dois sentidos.
13) A manutenção da situação actual implica que uma pequena parte dos moradores, e em especial o Autor, tenham de suportar exclusivamente os danos de falta de higiene, de poluição visual e sonora, e perturbação do seu descanso, sem fundamento bastante para tal, visto existirem outras alternativas, que salvaguardam a conservação das muralhas e prejudicam menos o Autor e demais residentes/ cidadãos.
14) Não sendo todos os cidadãos residentes na zona histórica tratados de forma igual, estando uns obrigados a sofrer a lesão dos seus legítimos interesses e outros em circunstâncias idênticas livres de tais lesões.
15) Juntam-se em anexo 9 fotografias (doc. 1 a 9) que bem demonstram o inverso da interpretação do douto Tribunal, as quais foram tiradas após a prolacção da douta sentença, pelo que se justifica sua junção e comprovam tudo quanto o A. alega, bem como o mapa da zona histórica de Buarcos - doc. 11.
16) Como se alcança ao nível do piso térreo os contentores são a única visão da casa do A.
17) A decisão da Administração de colocar os contentores no local viola a tutela geral da personalidade, alvo de protecção jurídica contra qualquer ofensa ilícita ou ameaça de ofensa à personalidade física ou moral do sujeito, conforme definido no artigo 70.° do Código Civil (CC).
18) No âmbito da tutela geral da personalidade, estabelecida no artigo 70.° do CC, são vários os direitos protegidos e que têm vindo a ser alvo de desenvolvimento doutrinário e jurisprudencial, nomeadamente,
19) O direito ao repouso, ao sono e à tranquilidade, que constituem "uma emanação dos direitos fundamentais de personalidade, nomeadamente à integridade fisica e moral da pessoa e a um ambiente de vida sadio, direitos esses acolhidos quer em Convenções Internacionais, como a DUDH (art. 24.°) e a CEDH (art. 8.º, n.° 1), encontrando-se também constitucionalmente consagrados, nos arts. 17.º e 66.º da CRP” 4 [Ac. do STJ de 30-05-2013, Processo 2209/08.0TBTVD.L1.S1, Juiz Relator: Granja da Fonseca];
20) O direito a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, cujo "escopo é a conservação do ambiente e consiste na pretensão de cada pessoa a não ter afectado, hoje, já o ambiente em que vive e em, para tanto, obter os indispensáveis meios de garantia. E, para lá desse núcleo essencial, deparam-se aí, conjugando o artigo 66º [da CRP] com outros aspectos: O direito a promover a prevenção, a cessação ou a «perseguição judicial», de actos tendentes à degradação do ambiente» [J. Miranda - Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo 1 (art°s 70 a 79º), 2005, pg. 682]5 [5 Ac. de 19-04-2012 Processo 3920/07.8TBVIS.C1.S1, Juiz Relator: Álvaro Rodrigues] e
21) Também é pacífico que "como é consabido, a poluição sonora (ruídos prejudiciais, sobretudo nas horas consagradas ao descanso reparador da generalidade das pessoas) constitui uma das variantes dos atentados ao direito a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado” 6 [6 Idem] e que,
22) Os contentores conforme estão localizados representam também uma forma de poluição visual, igualmente violadora do direito a um ambiente sábio e ecologicamente equilibrado.
23) Ainda no âmbito da tutela da personalidade do Autor, desenvolvida pelo artigo 70.° do CC, a falta de salubridade do local representa um perigo para a sua saúde e dos restantes moradores, violando o seu direito à saúde - integrando os direitos de escopo mais amplo como o direito à vida e o direito à integridade física, consagrados nos artigos 24.° e 25.° da CRP, respectivamente.
24) Na sua actuação a Administração Pública deve obedecer ao princípio da igualdade, princípio estruturante do estado de direito democrático, consagrado no artigo 13.° da CRP,
25) Assim, as diferenças de tratamento que se verifiquem têm de fundamentar-se em razões materiais objectivas e atendíveis, sendo este um limite à margem de discricionariedade da Administração
26) As restrições aos direitos dos cidadãos devem ainda obedecer ao princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 18.°, n.° 2, in finem, da CRP, que impõem um limite às restrições dos direitos constitucionalmente protegidos dos cidadãos, devendo ser apenas efectuada na medida do necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos;
27) As decisões da Administração que colidam com direitos subjectivos dos particulares, só podem afetar essas posições na medida do necessário e em termos proporcionais aos objectivos a realizar, conforme determinado no art. 7.º, n.° 2 do CPA.
28) Estamos perante uma violação do princípio da adequação quando o direito que é restringido não é o efectivamente idóneo para salvaguarda do interesse que se pretende tutelar;
29) Existe ainda uma violação do princípio da proporcionalidade na sub-vertente da necessidade quando se demonstra que existe outro meio para a salvaguarda do interesse que se pretende proteger;
30) O acto administrativo que infrinja princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis é anulável, quando a lei não preveja outra sanção, conforme define o artigo 163.°, n.° 1 do CPA.
31) O Autor pretende ver este acto substituído por novo acto administrativo, não lesivo dos seus direitos, nos termos do artigo 67.°, n.° 4, ai. b) do CPTA,* Sem contra-alegações.* O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado, não ofereceu parecer.* Cumpre decidir, dispensando vistos.* Os factos, enunciados como provados pelo tribunal “a quo”:
1) O A. é proprietário de um prédio urbano, destinado a habitação, de rés-do-chão e 1.º andar, sito na Travessa T…, em Buarcos, FF..., descrito na Conservatória do Registo Predial da FF... sob o n.º 4615/20071206 (acordo e cfr. doc. de fls. 67 a 69 do suporte físico do processo).
2) Através de e-mail enviado no dia 28/10/2014, PMR, cunhado do ora A., apresentou junto do R. um requerimento no qual solicitou, em nome do A., a remoção dos contentores do lixo existentes na Rua 5 de Outubro e a sua recolocação no parque de estacionamento de autocarros na Avenida Infante Dom Pedro, alegando, além do mais, “um natural incómodo de passar a ter 3 contentores de lixo na linha de visão direta das habitações circundantes com os problemas associados aos odores, de higiene, ratos, etc.”, assegurando-se, ainda, “a manutenção de algum estacionamento naquela zona de residentes e utilizadores das Igrejas que se encontram próximas” (cfr. doc. de fls. 1 a 4 do processo administrativo).
3) Em 29/10/2014 foi elaborada a informação n.º 19667 pelo Departamento de Obras Municipais e Ambiente, da qual se extrai o seguinte:
“1) A zona histórica das muralhas de Buarcos possui uma malha urbana que se caracteriza por arruamentos estreitos onde, apesar de ser possível a circulação automóvel, quando se trata de viaturas de maiores dimensões, o seu acesso torna-se extremamente difícil ou impossível;
2) Por este motivo, esta zona de Buarcos não possui recolha de rsu em contentorização de 1000 l em toda a sua extensão. Na zona das muralhas orientada a sul é onde existem os arruamentos mais estreitos e está implementado um sistema de recolha porta-a-porta. Por este motivo, os contentores estão mais afastados das habitações e foram colocados nos parques de estacionamento na Av. Infante D. Pedro;
3) Na zona das muralhas, orientada a norte, como algumas ruas permitem a passagem da viatura de recolha, existem dois locais de deposição e não está implementada a recolha porta-a-porta. Um dos locais de deposição é na Rua do Batoréu (4 contentores) e o outro é na Rua 5 de Outubro (3 contentores), sobre o qual incide a presente exposição;
4) O local junto à muralha onde anteriormente se encontravam os contentores não era o apropriado pois durante a abertura das tampas provocava desgaste na estrutura da parede;
5) Tendo em consideração a opinião de diferentes entidades, no âmbito da empreitada, foi proposto e decidido a transferência dos contentores para o outro lado da Rua, com a construção de uma base e aplicação de dispositivos de segurança;
6) Deste modo, continua a ser possível a sua recolha com a viatura, não há afastamento dos Munícipes que são servidos diariamente por este local de deposição e é assegurada a proteção e conservação da muralha de Buarcos. Salvo melhor opinião, deverá manter-se a solução encontrada”
(cfr. doc. de fls. 5 e 6 do processo administrativo).
4) Em 19/11/2014 o Presidente da Câmara Municipal da FF... proferiu despacho de concordância com a informação que antecede (cfr. doc. de fls. 6 do processo administrativo).
5) Através de e-mail enviado em 10/12/2014 para o endereço de correio eletrónico de PMR, foi este notificado do despacho e informação referidos nos pontos anteriores (cfr. doc. de fls. 7 do processo administrativo).
6) Por requerimento que deu entrada nos serviços do R. em 20/10/2015, o A., através de mandatário constituído, reiterou o pedido de remoção e relocalização dos contentores do lixo existentes na Rua 5 de Outubro, alegando que não se podia conformar com a decisão de manter o atual posicionamento dos referidos contentores e apontando várias “incongruências” à resposta da edilidade (cfr. doc. de fls. 9 a 11 do processo administrativo).
7) Em 19/11/2015 foi elaborada a informação n.º 238/DJC/2015 pela Divisão Jurídica e Contencioso, da qual consta, além do mais, o seguinte:
“Das competências dos municípios:
7 – Nos termos da alínea qq) do n.º 1 do art.º 33.º do anexo I da Lei n.º 75/2013 de 12.09, compete à câmara municipal: ‘Administrar o domínio público municipal’.
8 – No âmbito do seu poder regulamentar, o Município elaborou, aprovou e fez entrar em vigor o Regulamento de Salubridade, Higiene, Limpeza e Recolha de Resíduos Sólidos na Área do Município, que no n.º 1 do seu artigo 15.º dispõe: ‘É da competência da Câmara Municipal da FF... ou da entidade a quem for concessionada a recolha dos resíduos sólidos urbanos a colocação de contentores, bem como decidir sobre a capacidade e localização dos contentores para resíduos sólidos urbanos’.
9 – Ora, como se pode verificar a câmara municipal tem competência para efetuar a colocação dos contentores no espaço público municipal, não necessitando de qualquer concordância prévia dos particulares nem de qualquer parecer de outras entidades, pois está investida do poder administrativo que lhe é conferido pela lei.
(…)
12 – Em matéria de serviço de gestão de resíduos urbanos o DL n.º 194/09 de 20/08 na sua redação atual, nos seus n.os 4 e 5 do artigo 59.º, diz que tem de se assegurar à população que o equipamento de recolha indiferenciada se encontre instalado a distância inferior a 100m do limite dos prédios e verificar-se se a entidade gestora efetua uma frequência mínima de recolha que salvaguarde a saúde pública, ambiente e qualidade de vida dos cidadãos. No entanto, o limite previsto no número anterior pode ser aumentado até 200m em áreas predominantemente rurais, quando tal esteja previsto em regulamento de serviço aprovado pela entidade titular.
13 – Como se pode verificar in casu a gestão de serviços de resíduos urbanos cumpre com o estipulado no artigo 59.º do DL n.º 194/09 de 20/08, na sua redação atual, aliás, como é possível verificar in loco desde o início da Rua 5 de Outubro, em Buarcos, até ao seu final existem vários contentores, não assistindo razão ao munícipe quando diz no ponto 4 da sua reclamação que não se encontram quaisquer contentores.
14 – Também, como já foi comunicado ao reclamante via e-mail no dia 10/12/2014, nos locais onde não estão contentores, nomeadamente na zona sul das muralhas, está implementado um sistema de recolha porta-a-porta, uma vez que os arruamentos são estreitos tornando impossível a circulação de viaturas de maiores dimensões, motivo pelo qual alguns contentores estão afastados, estando portanto esta exceção devidamente legitimada.
15 – Os contentores alvo da reclamação cumprem com todos os preceitos legais aplicáveis, nomeadamente com a distância e com a capacidade, servindo não só o reclamante mas toda a população residente numa área de 100m, para além do mais não podemos deixar de salientar o facto das muralhas terem sido alvo de restauração, tendo sido apontado como uma das possíveis causas da sua deterioração, o facto das tampas dos contentores desgastarem a estrutura das muralhas sempre que se abriam os contentores.
16 – Como tal, e sendo a Fortaleza de Buarcos classificada como um imóvel de interesse público nos termos do artigo 2.º do Decreto n.º 44075 de 5/12/1961, tendo sido também classificada como zona especial de proteção (ZEP) nos termos da Portaria n.º 337/11 de 08/02 é fundamental a sua preservação tendo a Câmara Municipal um papel preponderante nesse sentido.
17 – Referir a esse propósito que a mudança da localização dos contentores foi contemplada no projeto de manutenção/reparação e consolidação dos elementos estruturais da muralha, que para a sua realização foi alvo de um parecer favorável da Direção Regional da Cultura do Centro (Proc DRC/2009/06-05/98/PPA/5572), o qual foi decisivo para o avanço da obra, vinculando a Câmara ao seu cumprimento integral, e como tal fazendo parte do projeto a mudança de localização dos contentores a mesma teve de ser cumprida, pelo que foi uma decisão tomada pela Câmara Municipal mas com parecer da entidade gestora do património (DRCC/IGESPAR).
18 – Também o estudo/relatório enviado ao DRCC/IGESPAR sobre Muralhas e Baluartes de Buarcos elaborado em maio de 2012 já contemplava a mudança da localização dos contentores pelo facto de se entender que os mesmos contribuíam para a degradação das muralhas.
19 – Para finalizar, acresce ainda dizer que ao contrário do reclamante que não concorda com a mudança da localização dos contentores, tal situação para além de ter sido necessária por motivos de preservação do património de interesse público, havia sido alvo de reclamações verbais e escritas em 2012 (SGD n.º 17938/2012 de 15/11) de alguns munícipes sensíveis às questões de preservação do património cultural da cidade, prescindindo dos seus interesses pessoais a favor de um interesse superior como é o da preservação do património cultural, dando origem a um estudo intensivo elaborado pelos serviços do DOMA em 03/01/2013 onde se concluiu que os contentores e os veículos estacionados junto às muralhas seriam a causa das ocorrências citadas nas reclamações acima mencionadas.
Conclusão:
Perante tais desideratos, podemos dizer que a decisão tomada pela Câmara Municipal foi legítima, manifestando-se por um lado no poder regulamentar e por outro no poder de decisão unilateral que a lei lhe confere com o objetivo de preservar o património cultural em causa, pelo que entendemos que a mesma deve ser mantida pelos motivos anteriormente expostos”
(cfr. doc. de fls. 12 a 14 do processo administrativo).
8) Em 26/11/2015 o Vereador com competências delegadas proferiu despacho de concordância com a informação que antecede (cfr. doc. de fls. 14 do processo administrativo).
9) Pelo ofício n.º 477 de 13/01/2016, recebido pelo A. em 15/01/2016, foi este notificado do despacho e da informação n.º 238/DJC/2015 referidos nos pontos anteriores (cfr. docs. de fls. 15 e 16 do processo administrativo).
10) Os três contentores do lixo existentes na Rua 5 de Outubro, em Buarcos, encontravam-se colocados junto à muralha (cfr. docs. de fls. 37 e 38 do suporte físico do processo).
11) Os referidos três contentores vieram a ser colocados, em 2014, no lado oposto àquele em que se encontravam na mesma Rua 5 de Outubro, a alguns metros da localização anterior, após construção de uma base e aplicação de dispositivos de segurança (cfr. docs. de fls. 39 a 42 do suporte físico do processo).
12) Os contentores encontram-se colocados a uma distância superior a 12 metros das casas com janelas viradas para poente, isto é, para a muralha e para o mar, e que estão situadas num ponto mais elevado em relação aos contentores, não provocando estes limitação de vistas dos residentes de tais casas para a muralha ou para o mar (cfr. docs. de fls. 43 e 44 do suporte físico do processo).
13) A petição inicial da presente ação deu entrada em juízo no dia 14/04/2016 (cfr. doc. de fls. 1 do suporte físico do processo).* A apelação
→ A junção de documentos.
De acordo com o art.º 651º, n.º 1, do CPC, as partes apenas podem juntar documentos às alegações nas situações excepcionais a que se refere o artigo 425.º (cuja apresentação não tenha sido possível) ou no caso de a junção se ter tornado necessária em virtude do julgamento proferido na 1.ª instância.
A junção de documentos com o recurso a que se refere sua conclusão 15 é inadmissível; quanto ao mapa nada o recorrente avança de justificação; quanto às fotografias, afirma o recorrente que “demonstram o inverso da interpretação do douto Tribunal, as quais foram tiradas após a prolacção da douta sentença”, mas fica por aí tal menção, sem explicação ao que seja esse inverso (mormente a propósito da aquisição factual - e servindo uma impugnação processualmente conforme aos ónus -, já que questões de interpretação - normativa - lhe sucedem a juzante); não bastando a uma superveniência objectiva ancorar-se na simples “novidade” temporal de produção do documento, mas ainda que a apresentação não tenha antes sido possível, sendo que no caso ao que o recorrente pretende dar “retrato” já de pretérito estava ao seu alcance.
Determina-se o desentranhamento.
Custas: pelo recorrente, com 1 UC de taxa de justiça.
→ A nulidade.
O recorrente alimenta a invocação de nulidade indicando como normas jurídicas violadas o art.º 87º do CPTA, o qual se refere à elaboração de despacho pré-saneador, e o art.º 91º, sob a epígrafe “Audiência final”, onde, após a instrução, se prevê a oportunidade para as partes alegarem.
Relativamente ao despacho pré-saneador, pese o recorrente o oferecer em mira, o recurso não é comportado de qualquer consubstanciada censura que o municie.
Já no segundo ponto, aí sim, alcança-se a razão de crítica, de ser proferida sentença sem a realização de julgamento, onde teria oportunidade de alegar.
Mas tal modo de desenvolvimento e acontecer do processo não importa nulidade.
Notar-se-á que por despacho de 21/09/2017, notificado às partes, logo se anunciou que, reunindo o processo todos os elementos necessários à decisão da causa, seria conhecido o mérito da causa no despacho saneador, despacho não impugnado, cujo caso julgado formal se impõe.
Conforme se escreve no Ac. deste TCAN, de 02-02-2018, proc. n.º 02546/16.0BELSB, “não impõe a lei a obrigatoriedade de produção de prova (testemunhal ou outra) – no caso a inquirição obrigatória da formalidade inquirição de testemunhas – conferindo ao juiz o poder de ajuizar da necessidade da sua produção face aos factos e ao direito invocados.
Pelo que, a contestada omissão de decisão sobre provas requeridas no RI, mormente testemunhal e a dispensa dessas diligências de prova não consubstancia a nulidade processual prevista no artigo 195.º do CPC.”.
→ O fundo.
O tribunal “a quo” julgou a acção improcedente, absolvendo o réu dos pedidos.
Os pedidos foram:
“i. a anulação do ato administrativo de 13/01/2016, emitido pela Câmara Municipal da FF..., que decidiu pela manutenção dos contentores na Travessa Terreiro do Amaral/Rua 5 de Outubro, Buarcos, FF...;
ii. a condenação do R. na remoção dos contentores do lixo do local;
iii. a condenação do R. na mudança dos mesmos para o parque de estacionamento na Avenida Infante Dom Pedro/Rua 5 de Outubro, Buarcos, FF....”.
Fundamentou nos seguintes termos:
«(…)
O A. pretende, na presente ação, que o R. seja condenado a remover os contentores atualmente existentes na Rua 5 de Outubro, em Buarcos, para outro local, nomeadamente para o parque de estacionamento na Avenida Infante Dom Pedro/Rua 5 de Outubro, por a sua localização atual violar a tutela geral da personalidade do A., alvo de proteção jurídica nos termos do art.º 70.º do Código Civil, nas suas dimensões de direito ao repouso, ao sono e à tranquilidade, e de direito a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, dada a poluição atmosférica, sonora e visual e a falta de salubridade que se verificam no local.
Não pode, porém, ser dado provimento à pretensão do A., senão vejamos.
No que respeita, em primeiro lugar, ao argumento de que a decisão do R. de colocar e manter os contentores na sua atual localização viola a tutela geral da personalidade do A. e os demais direitos subjetivos que daqui emergem – o direito ao repouso, ao sono e à tranquilidade e, bem assim, o direito a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado –, em virtude da poluição atmosférica, sonora e visual decorrente da localização dos contentores, bem como o direito à saúde, à vida e à integridade física do A. e dos restantes moradores, em resultado da falta de salubridade do local, não pode tal argumento proceder.
Isto porque, desde logo, resultou não provado nos autos que os três contentores do lixo instalados pelo R. na Rua 5 de Outubro, e que aqui estão diretamente em causa, se encontram colocados imediatamente em frente da residência do A., fazendo com que os mesmos se encontrem na linha de visão direta da sua residência e impedindo a vista que anteriormente era para a muralha, circunstância que deixa cair por terra a alegada poluição visual decorrente da atual localização dos contentores. Aliás, o que decorre da factualidade provada é, ao invés, que os contentores se encontram colocados a uma distância superior a 12 metros das casas com janelas viradas para poente, isto é, para a muralha e para o mar, e que estão situadas num ponto mais elevado em relação aos contentores, não provocando estes limitação de vistas dos residentes de tais casas para a muralha ou para o mar (cfr. ponto 12 dos factos provados).
Mais resultou não provado que o A. e os demais habitantes da zona tenham passado a conviver e a ter de suportar os odores a lixo, a putrefação, a falta de higiene e a existência de ratos no local, o que não permite a conclusão de que a atuação administrativa aqui sindicada esteja a pôr em risco ou a ameaçar o direito a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, bem como o direito à saúde, à vida e à integridade física quer do A., quer da população local [cfr. alíneas a), b) e c) dos factos não provados]. É natural e resulta dos dados da experiência comum que os contentores do lixo emanam odores característicos, muitas vezes desagradáveis, mas tal não representa, seguramente, por si só, uma ameaça séria e grave ao direito a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, e ao direito à saúde, à vida e à integridade física dos moradores da mesma zona.
Por outro lado, sendo o A. proprietário de um prédio urbano destinado a habitação que se situa na Travessa T…, em Buarcos e encontrando-se os três contentores do lixo aqui em crise atualmente localizados na Rua 5 de Outubro, também em Buarcos, no lado oposto à muralha, não se vislumbra em que medida a localização desses depósitos de lixo afeta, de modo significativo, o direito do A. ao repouso, ao sono e à tranquilidade, em resultado da alegada poluição sonora provocada pela passagem dos veículos de recolha do lixo junto dos contentores em causa (cfr. pontos 1, 10 e 11 dos factos provados).
Mesmo admitindo que o A. possa sentir o barulho provocado pela passagem das referidas viaturas junto da sua residência e os odores que normalmente existem junto dos contentores (o que se nos afigura pouco crível, atenta a distância entre a localização dos contentores e a residência do A.), estaremos perante um mero “incómodo” ou “dano” generalizado e de pequena gravidade que deve ser entendido como um encargo normal exigível quer ao A., quer aos demais cidadãos como contrapartida dos benefícios que derivam do funcionamento do serviço público de recolha de resíduos urbanos, o qual assume particular importância na prossecução do interesse público subjacente e que, em concreto, supera os eventuais e inevitáveis constrangimentos associados ao mesmo serviço.
Em segundo lugar, relativamente ao princípio da igualdade, não densifica o A. de que forma o mesmo sai violado com a atuação administrativa aqui sindicada, limitando-se a tecer considerações genéricas sobre o sentido do referido princípio. E, mesmo admitindo que o A. se pretende referir aos diferentes sistemas de recolha do lixo implementados na zona sul da muralha (recolha de lixo porta-a-porta) e na zona norte da muralha (com os referidos contentores e passagem de veículos de recolha do lixo), tal diferença encontra-se, in casu, plenamente justificada na informação que serviu de base ao ato impugnado, nomeadamente quando aí se refere que, “na zona sul das muralhas, está implementado um sistema de recolha porta-a-porta, uma vez que os arruamentos são estreitos tornando impossível a circulação de viaturas de maiores dimensões, motivo pelo qual alguns contentores estão afastados, estando portanto esta exceção devidamente legitimada” (cfr. ponto 7 dos factos provados), constrangimentos que não se verificam na zona norte da muralha. Não ocorre, pois, qualquer violação do princípio da igualdade.
Em terceiro lugar, quanto à alegada violação do princípio da proporcionalidade consagrado no art.º 18.º, n.º 2, da CRP e no art.º 7.º do CPA, nas suas três dimensões, também não se vislumbra em que medida a atual localização dos contentores atenta contra este princípio ou em que medida é a mesma desproporcional, excessiva ou desadequada face aos demais interesses em presença, seja porque não ocorre aqui qualquer violação de direitos fundamentais, como vimos supra, seja porque a alternativa de localização avançada pelo A. não revela, por si só, que a localização atual dos contentores viola o referido princípio da proporcionalidade.
E, acima de tudo, não se pode perder de vista que, nos termos do Regulamento de Salubridade, Higiene, Limpeza e Recolha de Resíduos Sólidos na área do Município da FF..., aqui R. (regulamento municipal n.º 03/2002, disponível em http://www.cm-figfoz.pt/images/municipio/camara_municipal/regulamentos/Ambiente/2002-Reg_Sal_Hig_limp_RS.pdf), “é da competência da Câmara Municipal da FF... ou da entidade a quem for concessionada a recolha dos resíduos sólidos urbanos, a colocação de contentores, bem como, decidir sobre a capacidade e localização dos contentores para resíduos sólidos urbanos” (art.º 15.º, n.º 1) (sublinhado nosso). Movemo-nos, pois, como bem sublinha o R., no âmbito do exercício de um poder discricionário, e não vinculado, da Administração (quanto à concreta localização dos contentores), para o qual são convocados, em grande medida, critérios técnicos de decisão e valorações subjetivas da entidade administrativa competente, com uma margem de “livre apreciação”, não competindo ao Tribunal, sob pena de violação do princípio da separação de poderes, concluir pela inconveniência da atual localização de contentores e impor à Administração municipal uma determinada e concreta localização alternativa, quando tal está dependente de uma avaliação que apenas a esta compete realizar (art.º 3.º, n.º 1, do CPTA). Tal atividade é, portanto, considerada jurisdicionalmente insindicável, restringindo-se, nesta sede, os poderes de controlo do Tribunal à legalidade externa do ato, ao erro grosseiro ou manifesto, à utilização de critério desajustado ou ao desrespeito dos princípios gerais reguladores da atividade administrativa, situações que, como vimos, não se verificam no caso em apreço.
Aliás, atento o teor da informação subjacente ao ato impugnado, temos que a decisão de colocar os contentores na sua atual localização se prendeu, desde logo, com a necessidade de cumprir as exigências legais em matéria de serviço de gestão de resíduos urbanos, bem como com questões atinentes à preservação do património cultural da cidade e com a necessidade de conservar a muralha de Buarcos, a qual foi alvo de restauração, tendo sido apontado como uma das possíveis causas da sua deterioração o facto de as tampas dos contentores desgastarem a estrutura da muralha sempre que estes eram abertos (cfr. ponto 7 dos factos provados).
Por todo o exposto, não se verificando as ilegalidades invocadas pelo A., impõe-se concluir pela manutenção do ato impugnado na ordem jurídica, com a consequente e forçosa improcedência dos pedidos condenatórios ora deduzidos.
(…)».
O recorrente tanto se queixa que os três contentores do lixo de que pretende remoção bem poderiam acompanhar os restantes deslocados para os parques de estacionamento da Av.ª Infante D. Pedro, como censura a opção camarária de deslocalização, a seu ver é errada, asseverando que a anterior localização poderia perdurar.
Mas essa é opção que, como assinala a decisão recorrida, cabe à respectiva Câmara Municipal (ou entidade a quem for concessionada a recolha).
A tal propósito, e em caso com pontos de contacto, teve já este TCAN ensejo de observar tratar-se de uma opção impregnada de discricionariedade (Ac. deste TCAN, de 15-12-2017, proc. n.º 00740/16.2BECBR-A).
«Ora, no respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação, como dispõe o nº 1 do artigo 3º do CPTA, o que implica um exercício de equilíbrio na corda bamba que separa, tanto quanto liga, os princípios da separação de poderes (artigo 111º da CRP), e da garantia de controlo judicial da actividade administrativa (artigo 268º, nº 4, da CRP).
Na verdade, tal como esclarece Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, Lex, vol. I, pag. 107-108, «discricionariedade administrativa consiste, pois, numa liberdade de escolha da Administração Pública quanto a partes do conteúdo (envolvendo a própria necessidade e o momento da conduta), do objecto, das formalidades e da forma de actos seus de gestão pública unilaterais. (…)
Alguma doutrina e jurisprudência recente questiona a definição da discricionariedade administrativa, como liberdade de escolha, dizendo que há sempre uma e só uma solução administrativa condizente com o interesse público concreto prosseguido, ou seja, condizente com o fim do acto, que já vimos ser vinculado.
Não tem razão.
Pode haver mais do que uma solução administrativa para prosseguir um certo interesse público concreto — quer quanto ao conteúdo, quer quanto ao objecto, quer quanto à forma.
Ponto é que o legislador tenha querido atribuir a liberdade de escolha à Administração Pública e que o exercício dessa liberdade não colida com qualquer outro princípio norteador da actividade administrativa.
Não se nos afigura, por isso, legítimo a o tribunal encarregado de controlar a legalidade de um acto de administração ir ao ponto de definir — nos casos em que a lei quis atribuir discricionariedade — um conteúdo, um objecto ou uma forma únicos compatíveis com o fim a prosseguir, e, em função deles, apreciar o acto em questão.
Isso representaria admitir que o tribunal se pudesse substituir sempre à Administração no traçado de todos os elementos do acto por ela praticado. O que põe em causa a lei — que quis dar à Administração Pública uma liberdade de escolha — assim negada.
Ora, os tribunais e a função jurisdicional encontram-se, também eles, submetidos à lei.
E já não mencionamos a razão socio-política prévia que explica a discricionariedade e se traduz em a realidade ser sempre mais complexa do que é concebido pelos juristas, comportando, amiúde, mais do que uma solução inequivocamente adequada a certo fim.» (Ac. deste TCAN, de 07-04-2017, proc. n.º 00339/05.9BEMDL).
O tribunal “a quo” não deixou, porém, de ver das consequências da opção e sua conformidade para com os princípios norteadores, exercendo a sua sindicância na medida do possível em espaços de discriconariedade.
Neste âmbito a sindicância judicial “não é plena por a mesma, sob pena de violação do princípio da separação do poder judicial do poder administrativo, não poder abarcar o juízo da Administração quando ele se contenha dentro de coordenadas técnicas ou de planos que não extravasam a sua margem de decisão nas situações de não vinculação. Regra que só pode ser quebrada quando for visível que, apesar do apelo a regras técnicas, a Administração agiu com um erro grosseiro ou manifesto a merecer uma censura particular ou quando seja visível que a invocação de tais regras e a formulação de tais juízos foi feita com violação dos princípios gerais a que a sua actividade está subordinada. Não ocorrendo esse tipo de situações, onde se compreende que a sindicância judicial vá além da dimensão garantística ou formal da actividade, o Tribunal tem de respeitar a autonomia e o poder de decisão administrativo, não lhe sendo lícito sobrepor os seus juízos e valorações aos juízos e valorações da Administração” (Ac. do STA, de 08-09-2016, proc. n.º 0571/16).
«Torna-se difícil delimitar esse «controlo externo» em sede apreciativa, mas esta dificuldade não deverá resultar numa excessiva autocontenção judicial nem em excessivo activismo judicial. Nesse âmbito apreciativo, vem-se entendendo que cabe ao tribunal apreciar os casos de erro grosseiro, grave, de desvio de poder - utilização da competência para fim diverso do fim legal - de erro de facto - relativo às circunstâncias relevantes para a decisão - de falta de fundamentação - na medida em que a ausência de motivação não permite averiguar «da juridicidade da decisão» - e, em geral, da compatibilidade do juízo decisório com os «direitos, liberdades e garantias» dos cidadãos e os princípios fundamentais que regem a actividade administrativa - igualdade, segurança jurídica, imparcialidade, proporcionalidade, boa-fé…» (Ac. do STA, de 31-01-2019, proc. n.º 01132/15.6BALSB).
Há que observar que, aparte aqueles pressupostos que sejam fixados por lei ou pela auto-vinculação regulamentar - mormente quanto ao compasso de instalação de equipamentos de recolha ou à frequência mínima de recolha que salvaguarde a saúde pública, ambiente e qualidade de vida dos cidadãos, cujos critérios, assim remete a lei, são definidos em regulamento pela entidade titular (hipotéticas violações que o caso não comporta) -, a Administração não está vinculada à utilização de quaisquer outros, podendo decidir de acordo com aqueles que julga mais ajustados ao interesse público, no respeito dos princípios.
Uma primeira premissa concorre: factualmente, há que aceitar o que vem definido, nos limites do probatório; com repúdio do que a diferente ou extravasante modo o recorrente pretende suportar.
Tratando-se a gestão de resíduos urbanos de um serviço de interesse geral que visa a prossecução do interesse público, para tal fim ela comporta a instalação de equipamentos de recolha em espaço urbano, natural e correntemente nas proximidades de casas de habitação, que dominam espaço envolvente.
Do que é conhecido, nada se identifica que não vá para além de uma tolerável afectação de posição jurídica, implicada na vida em sociedade.
Na verdade “a recolha do lixo de forma sinemática em todas as provocações do País foi uma das conquistas mais significativas que se introduziram no Portugal democrático no âmbito da concretização das políticas públicas de ambiente, com resultados significativos na qualidade de vida dos cidadãos” (cit. proc. n.º 00740/16.2BECBR-A), protecção da saúde pública e do ambiente prosseguida pelo modo em que por força da vontade e expressão legislativa o sistema de recolha é implementado.
Naturalmente que a racionalidade e eficiência desse sistema gera que as soluções a implementar sirvam na medida do disponível e possível, implicando escolhas que não têm de ser por igual.
Ora, na hipótese, se obviamente o autor/recorrente se encontra em situação diferenciada pela proximidade dos contentores do lixo, com relação àqueles que não têm de a “suportar”, essa é uma “desigualdade” que se compreende quanto a um sistema que não é nem se pode querer totalmente igual, a modos de que todos os cidadãos não tivessem ou tivessem igual “compressão” dos seus direitos, sendo certo também que no individual caso nada identifica a desigualdade como arbitrária ou sem fundamento material bastante.
Mesmo extraindo o natural desagrado do autor/recorrente para com a situação que lhe justifica o interesse em agir, com possível reflexo do que é tutela geral do seu direito de personalidade e pormenorizadas expressões - mas sem o exagero de perspectiva dum atentado à vida ou integridade física -, a dita “compressão” dos seus direitos individuais encontra justificação na harmonização dos interesses conflituantes.
Sem que resulte violação do princípio da proporcionalidade; «a respectiva violação deve ser clara, ou seja devem existir elementos que possibilitam uma “afirmação segura e positiva da existência de tal violação”, como se disse, no Acórdão deste Supremo Tribunal Administrativo de 6-3-2007, proferido no processo 1143/06: “Não terá de ser - pondera o citado Acórdão - um controle limitado pela constatação da existência de violação grosseira ou manifesta de princípios jurídicos, pois a violação não grosseira ou manifesta não deixa de ser ilegal, mas terá de ser um controle limitado pela possibilidade de afirmação segura e positiva da existência de tal violação”.» (Ac. do STA, de 13-03-2007, proc. n.º 01403/02).*** Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao recurso.
Custas: pelo recorrente.
Porto, 12 de Abril de 2019.
Ass. Luís Migueis Garcia
Ass. Conceição Silvestre
Ass. Isabel Costa, em substituição |
