| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
FMCV (devidamente identificada nos autos) requerente no processo cautelar que instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto contra o MUNICÍPIO P... – no qual requereu a decretação de providência cautelar de suspensão de eficácia do Despacho do Vereador com os Pelouros da Habitação, Coesão Social e Educação da Câmara Municipal P..., de 22/12/2018, que decretou a resolução do arrendamento apoiado do fogo habitacional ali identificado – inconformada com a sentença do Tribunal a quo datada de 14/05/2019, que indeferiu o pedido cautelar, dela interpôs o presente recurso de apelação, formulando as seguintes conclusões nos seguintes termos:
1º - A Douta Sentença não faz a correcta aplicação do direito aos factos.
2º - Com relevância para a boa decisão da causa, estão provados, os seguintes factos:
1.º - Em 08/11/2018, nos serviços da “Domus Social”, foi elaborado o “RELATÓRIO DE AVERIGUAÇÃO LOCAL” à morada “Dr. N… Bloco 7 Entrada 364 Casa 42”, figurando como arrendatária a ora Requerente, do qual, a partir de duas deslocações, ocorridas em 23/10/2018 e 06/11/2018, consta o seguinte relato (por excerto): “…3 elementos menores Valor da renda: €11,40 Valor da dívida: €658,39 Acordo de pagamento em prestações Não N.º de Rendas em mora: 36…” (cf. fls. 242 a 245 do processo administrativo - PA);
2.º - Por carta de 25/10/2018 subscrita pela Administradora Executiva da “Domus Social”, a ora Requerente foi notificada do seguinte: “…verificamos que de acordo com a sua conta corrente, a renda não é paga no tempo devido, estando vencidas e não pagas, um total de 36 rendas. Este facto, constitui fundamento para a resolução do arrendamento apoiado da habitação, e concomitante, extinção do direito de ocupação do agregado (…).
Nesta medida, e como última advertência prévia à instrução de processo de resolução do arrendamento apoiado, notifica-se…que dispõem do prazo de 15 dias, para a regularização da dívida. (…) findo o prazo agora concedido sem que tenham regularizado o incumprimento, será avaliada a instrução do procedimento de despejo…” (cf. fls. 246 do PA);
3.º - Pelo despacho do Vereador com os Pelouros da Habitação, Coesão Social e Educação da Câmara Municipal P..., de 22/12/2018, foi determinada a resolução do arrendamento apoiado de que a ora Requerente beneficiava para a casa 42, da entrada 364, do bloco - 7, da Rua Dr. N…, na cidade do P…, com a seguinte fundamentação (por excertos): “…verifica-se mora no pagamento da renda (…). De acordo com a conta corrente da arrendatária, arquivada no processo habitacional, estão devidas e vencidas as rendas entre 06/2015 e 06/2018, num total de 36 meses (…).
Presentemente a dívida não está a ser regularizada, quer seja através de pagamento por conta ou plano de pagamento em prestações (…). Acresce ainda que, foram realizadas obras na habitação, sem que o agregado tenha efectuado qualquer comunicação, ou solicitado permissão para a realização das mesmas. Foram realizadas alterações à planta original da habitação que podem comprometer a segurança da mesma e do edifício, colocando em risco pessoas e bens, interferindo com o direito de propriedade do senhorio. Notificado o projecto de decisão a 23/10/2017, ninguém se pronunciou em sede de audiência prévia, no entanto, em 25/01/2018, foi intentada providência cautelar n.º 169/18.8BEPRT, com vista à suspensão da eficácia do acto administrativo, julgada improcedente a 14/03/2018 e transitada em julgado (…). (…) No que respeita às obras realizadas, a arrendatária não repôs o estado primitivo da habitação mantendo-se as alterações à planta original…” (cf. fls. 250 a 252 do PA);
4.º - A Requerente tem três filhos em comum com CFSF (cf. fls. 49 a 53 do processo físico);
5.º - LVF, filha da ora Requerente, no ano lectivo 2018/2019 frequenta o 7.º ano de escolaridade no Agrupamento de Escolas LCF, no Porto (cf. fls. 54 do processo físico);
6.º - A Requerente é beneficiária da prestação social de rendimento social de inserção, no valor mensal de €443,24 (cf. fls. 55 do processo físico);
7.º - No processo de regulação do poder paternal, que correu termos no 1.º Juízo de Família e Menores do Porto, 2.ª secção, sob o n.º 8/08.TMPRT, não foi fixada a favor da ora Requerente qualquer pensão de alimentos pelos seus três filhos, então menores de idade (cf. fls. 56 do processo físico).
3º - A Recorrente não tem que provar por forma cabal os factos concretos alegados, integrantes do requisito da alínea b) do n. 1 do art. 120º do CPTA, bastando que eles sejam credíveis e susceptíveis de formarem a convicção de que a execução do acto causará, provavelmente, prejuízos de difícil reparação.
4º - Esse juízo de verosimilhança partirá desses factos, que devem ser credíveis, e, inclusivamente, de dados da experiência comum, importando para o efeito que eles não sofram contestação relevante pelos requeridos.
5º - Determina a alínea a) do n.º 1 do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que uma providência cautelar é decretada quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal.
6º - O que é evidente não precisa de ser explicado, para um destinatário mediano, bem entendido. O que precisa de explicação já não é evidente.
7º - Só nos casos em que procedência da pretensão se mostre indiscutível, patente e, por isso, a decisão final do processo principal, salvo circunstâncias anormais e imprevisíveis, se mostre como algo certo, inexorável, se pode dizer que a procedência é evidente (neste sentido ver os acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 19.1.2006, recurso 01295/05, e de 28-06-2007, recurso 02225/07).
8º - Pois apenas nestes casos se justifica a desnecessidade de demonstrar os requisitos exigidos por lei para o decretamento das providências cautelares, em concreto os que são exigidos nas restantes alíneas do mesmo n.º 1, e no n.º 2, do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
9º - São, portanto, raros os casos em que esta previsão se pode dar por preenchida.
10º - Como dizem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, no Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ed. 2005, p. 120, “Os próprios exemplos que o legislador indica no preceito sugerem, porém, que este preceito deve ser objecto de uma aplicação restritiva: a evidência a que o preceito se refere deve ser palmar, sem necessidade de quaisquer indagações”.
11º - Ou, como se refere, entre outros, no acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 29.04.2010, processo 02484/09.2BEPRT:
“Só em relação aos vícios graves, aqueles que concretizam uma lesão insuportável dos valores protegidos pelo direito administrativo e que por isso implicam a nulidade do acto, é que é possível verificar o requisito previsto no artigo 120º, alínea a) do CPTA porque em relação à violação de preceitos de forma em sentido amplo, o que inclui a forma e o próprio procedimento, incluindo vícios cominados com a anulabilidade, nem sempre a preterição da forma conduz à anulação.”
12º - Fora das situações em que a solução jurídica se imponha sem necessidade de qualquer indagação ou explicação para além da simples indicação da evidência, e das situações de vícios graves, impõe-se demonstrar os requisitos para o deferimento da providência, mencionados nas aludidas alíneas b) e c).
13º - Ora, no caso em apreço, não é, por ora, evidente nem a procedência nem a improcedência da acção principal pelo impõe-se, verificar se estão reunidos os requisitos a que alude a alínea b) do n.º 1 do artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos:
14º- O non malus fumus iuris.
Determina este preceito:
“Quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito”.
15º - Como se refere no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 28.10.2009, Proc. n.º 0826/09, reiterando entendimento jurisprudencial que ali invoca, face “… ao art. 120.º, n.º 1 b) e n.º 2 do CPTA, são três os requisitos de que depende a concessão de uma providência conservatória (como é o caso da suspensão de eficácia do acto) e cuja verificação é cumulativa: - o fumus boni iuris, na sua formulação negativa; - o periculum in mora; - a superioridade dos danos resultantes da sua concessão, relativamente aos que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências”.
16º - No que diz respeito, desde logo, ao fumus non malus iuris, sustentou-se, impressivamente, no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13.05.2009, proc. n.º 0156/09, que o «tribunal apenas se deve basear, para a formulação dos juízos a que se refere o art. 120.º, numa apreciação perfunctória, que é própria da tutela cautelar, sobre a (in)existência de circunstâncias que possam obstar ao conhecimento do mérito da causa e sobre a probabilidade de êxito que o requerente poderá ter no processo principal. Trata-se, pois, de juízos formulados sob reserva de, no processo principal, se poder chegar a uma conclusão diferente».
17 º - Reportando-nos ao caso concreto está em causa saber se é válido o motivo essencial para fazer cessar o arrendamento.
18º - Como já se referiu anteriormente, tal motivo não é válido, uma vez que o art.º 6º n.º1 alín. a) in fine da Lei 81/2014 de 19 de Dezembro, consagra uma exceção, inteiramente aplicável ao caso em apreço, e tal nem sequer foi tido e consideração pelo Digno tribunal «a quo».
19º - Mostra-se, portanto, muito provável ou manifesta a procedência da acção principal, embora não evidente.
20º- Relativamente a este perigo, o Digno tribunal a quo entende de facto estar preenchido.
21º - O acto recorrido causa prejuízo de difícil reparação aos requerentes, que extravasa o prejuízo avaliado ou quantificado pecuniariamente, já que estão em causa interesses de maior relevo, nomeadamente valores morais e familiares.
22º - Por outro lado, a suspensão em causa, não determina a grave lesão do interesse público. No caso em apreço, acontece até o inverso.
23º - O interesse público foi e está defendido, uma vez que, a permanência dos requerentes naquele local, corresponde ao seu direito enquanto cidadão, não podendo ser posto em causa sem qualquer motivo plausível e legal.
24º - Por outro lado é também um direito consagrado constitucionalmente – Direito à Habitação e Urbanismo – art. 65º da C.R.P..
25º - Pelo que deve decretar-se a suspensão da eficácia do despacho recorrido.
26º- A douta decisão violou, por erro de interpretação e de aplicação nomeadamente, o disposto nos artigos 6º Lei 81/2014 de 19 de Dezembro; 2º e), 120º e 125º n.º1 do CPPT, bem como art.º 62º CRP.* O recorrido contra-alegou pugnando pela improcedência do recurso, com manutenção da sentença recorrida. * Remetidos os autos a este Tribunal, em recurso, neste notificada, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA, a Digna Magistrada do Ministério Público não emitiu Parecer. * Sem vistos, foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. * II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo, ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas pelo recorrente as conclusões de recurso, é objeto do presente recurso a sentença do Tribunal a quo que julgou improcedente a pretensão cautelar, importando em sede do presente recurso apreciar e decidir se o Tribunal a quo errou ao decidir pela improcedência do pedido cautelar. * III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, assim vertida ipsis verbis na sentença recorrida:
1.º - Em 08/11/2018, nos serviços da “Domus Social”, foi elaborado o “RELATÓRIO DE AVERIGUAÇÃO LOCAL” à morada “Dr. N… Bloco 7 Entrada 364 Casa 42”, figurando como arrendatária a ora Requerente, do qual, a partir de duas deslocações, ocorridas em 23/10/2018 e 06/11/2018, consta o seguinte relato (por excerto):
“…3 elementos menores
Valor da renda: €11,40
Valor da dívida: €658,39 Acordo de pagamento em prestações Não
N.º de Rendas em mora: 36…” (cf. fls. 242 a 245 do processo administrativo - PA);
2.º - Por carta de 25/10/2018 subscrita pela Administradora Executiva da “Domus Social”, a ora Requerente foi notificada do seguinte:
“…verificamos que de acordo com a sua conta corrente, a renda não é paga no tempo devido, estando vencidas e não pagas, um total de 36 rendas.
Este facto, constitui fundamento para a resolução do arrendamento apoiado da habitação, e concomitante, extinção do direito de ocupação do agregado (…).
Nesta medida, e como última advertência prévia à instrução de processo de resolução do arrendamento apoiado, notifica-se…que dispõem do prazo de 15 dias, para a regularização da dívida.
(…) findo o prazo agora concedido sem que tenham regularizado o incumprimento, será avaliada a instrução do procedimento de despejo…” (cf. fls. 246 do PA);
3.º - Pelo despacho do Vereador com os Pelouros da Habitação, Coesão Social e Educação da Câmara Municipal P..., de 22/12/2018, foi determinada a resolução do arrendamento apoiado de que a ora Requerente beneficiava para a casa 42, da entrada 364, do bloco - 7, da Rua Dr. N…, na cidade do P…, com a seguinte fundamentação (por excertos):
“…verifica-se mora no pagamento da renda (…).
De acordo com a conta corrente da arrendatária, arquivada no processo habitacional, estão devidas e vencidas as rendas entre 06/2015 e 06/2018, num total de 36 meses (…).
Presentemente a dívida não está a ser regularizada, quer seja através de pagamento por conta ou plano de pagamento em prestações (…). Acresce ainda que, foram realizadas obras na habitação, sem que o agregado tenha efectuado qualquer comunicação, ou solicitado permissão para a realização das mesmas. Foram realizadas alterações à planta original da habitação que podem comprometer a segurança da mesma e do edifício, colocando em risco pessoas e bens, interferindo com o direito de propriedade do senhorio.
Notificado o projecto de decisão a 23/10/2017, ninguém se pronunciou em sede de audiência prévia, no entanto, em 25/01/2018, foi intentada providência cautelar n.º 169/18.8BEPRT, com vista à suspensão da eficácia do acto administrativo, julgada improcedente a 14/03/2018 e transitada em julgado (…).
(…)
No que respeita às obras realizadas, a arrendatária não repôs o estado primitivo da habitação mantendo-se as alterações à planta original…” (cf. fls. 250 a 252 do PA);
4.º - A Requerente tem três filhos em comum com CFSF (cf. fls. 49 a 53 do processo físico);
5.º - LVF, filha da ora Requerente, no ano lectivo 2018/2019 frequenta o 7.º ano de escolaridade no Agrupamento de Escolas LCF, no P… (cf. fls. 54 do processo físico);
6.º - A Requerente é beneficiária da prestação social de rendimento social de inserção, no valor mensal de €443,24 (cf. fls. 55 do processo físico);
7.º - No processo de regulação do poder paternal, que correu termos no 1.º Juízo de Família e Menores do Porto, 2.ª secção, sob o n.º 8/08.TMPRT, não foi fixada a favor da ora Requerente qualquer pensão de alimentos pelos seus três filhos, então menores de idade (cf. fls. 56 do processo físico).* B – De direito
1. Da decisão recorrida
A sentença recorrida debruçando-se sobre o mérito da pretensão cautelar, indeferiu-a, por, muito embora ter por verificado o requisito do periculum in mora, ter considerado como não preenchido o requisito do fumus boni iuris.
Decisão que tendo por base a matéria de facto que ali foi considerada como provada, que não vem impugnada no presente recurso, assentou na seguinte fundamentação, que se passa a transcrever:
«(…)
O art.º 120.º, n.º 1, do CPTA, permite que o Tribunal decrete a providência cautelar requerida, que neste caso é de natureza conservatória, quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
Decorre do invocado preceito legal que, para o decretamento de uma providência cautelar no contencioso administrativo, terão de verificar-se dois requisitos cumulativos: (i) a existência de um fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação, requisito comummente designado por “periculum in mora”; e (ii) a probabilidade de procedência da pretensão formulada ou a formular na respectiva acção principal, requisito comummente designado por “fumus boni juris”.
Indaguemos o requisito do “periculum in mora”.
Ora bem, olhando para o caso vertente, não é difícil inferir que a execução do acto suspendendo implicaria que a Impetrante e o seu agregado familiar ficassem despojados, desde já, do local onde realizam as lides básicas e essenciais à vida pessoal, íntima e familiar, nomeadamente, os actos tão simples quanto cozinhar ou de higiene pessoal, mas também no que tange ao repouso em condições minimamente dignas. Ficariam ainda privados de um sítio para a guarda dos seus pertences, assim como, de um local de convívio com amigos e familiares.
O cenário atrás enunciado pode consumar-se assim que se verifique a execução do acto suspendendo, o que se traduziria na imediata produção de prejuízos irreparáveis para a vida pessoal, íntima e familiar da Requerente e seu agregado familiar, evitáveis apenas com o decretamento da medida cautelar peticionada neste processo, já que, a tutela dos interesses em presença que viesse a ocorrer somente em sede da acção principal não seria suficiente, atendendo, sobretudo, ao tempo que essa acção demoraria a alcançar uma decisão final transitada em julgado.
Constata-se ainda que a prestação social de que é beneficiária a Impetrante, cifrada em €443,24 mensais (cf. ponto 6.º do probatório), não lhe permite arrendar ou adquirir uma habitação minimamente condigna para si e para os seus três filhos na cidade P…, tendo presente os preços elevados que hoje se praticam no mercado imobiliário nacional, facto que é público, notório e extraído das regras actuais de experiência (cf. artigos 5.º, n.º 2, alínea c), e 607.º, n.º 4, “in fine”, do CPC, “ex vi” do artigo 1.º do CPTA).
Por conseguinte, nesta perspectiva, considera-se preenchido o requisito do “periculum in mora”.
Mas não chega. Há que averiguar também a probabilidade de procedência da pretensão formulada ou a formular na respectiva acção principal, requisito comummente designado por “fumus boni juris”.
É aqui que se interliga com maior pendor o processo cautelar com a competente acção principal impugnatória, mormente, no que toca aos vícios lançados pela Requerente contra o despacho suspendendo. Não se exige, nesta fase incidental, uma sindicância desses vícios com a extensão e minúcia próprias do processo principal, mas apenas uma análise perfunctória/sintética que evidencie a verosimilhança ou a plausibilidade de procedência desses mesmos vícios, sob pena de, a não ser assim feito, estarmos a antecipar um juízo definitivo de mérito que só deve ser concretizado no competente processo principal.
Acresce dizer que essa sindicância meramente superficial pode revelar outra realidade: a manifesta improcedência, já observável em sede cautelar, dos vícios lançados contra o despacho suspendendo. É precisamente isso que se vislumbra no caso em apreço. Expliquemos os fundamentos da nossa ilação.
Antes de mais, compulsada a fundamentação aduzida no despacho suspendendo, consultável no ponto 3.º do probatório, podemos verificar que a Requerente apresenta antecedentes de incumprimentos transactos, nomeadamente, no que tange ao não pagamento de rendas, objecto de um anterior despacho de resolução do arrendamento apoiado e alvo do processo cautelar n.º 169/18.8BEPRT, que correu termos neste TAF, com vista à suspensão da eficácia desse acto administrativo, no qual, em “virtude do exercício de funções” (cf. artigo 5.º, n.º 2, alínea c), do CPC), o Tribunal tem conhecimento de que o ora Requerido foi absolvido dessa instância cautelar por efeito de uma reconhecida inimpugnabilidade desse acto suspendendo, conforme sentença nesses autos proferida em 14/03/2018 e transitada em julgado (consultável no SITAF).
Uma vez conjugado o incumprimento antecedente da Requerente e o ofício levado ao ponto 2.º do probatório (de 25/10/2018), conclui-se que o Requerido, depois do termo daquele primeiro processo judicial e ainda antes da prolação do despacho ora suspendendo, ainda assim, decidiu conceder à Impetrante uma última e derradeira oportunidade para que a mesma pudesse regularizar o pagamento das trinta e seis rendas em atraso, oportunidade que a Requerente, todavia, não aproveitou.
Indo agora para a sindicância perfunctória dos vícios lançados contra o despacho suspendendo, importa ter presente que a decisão de resolução do arrendamento apoiado relativo à casa ocupada pela Requerente assentou em diversos fundamentos: i) o não pagamento de rendas durante trinta e seis meses; ii) o desrespeito reiterado de regras de sossego e boa vizinhança; iii) o desrespeito das regras quanto à utilização de zonas comuns; iv) e a realização de obras na habitação, com alteração à planta original da casa, sem qualquer comunicação aos serviços do Requerido e sem autorização do mesmo.
Desde já se adianta que basta a verificação de apenas um dos fundamentos atrás ventilados para que os serviços do Requerido se considerem autorizados a decretar a cessação do direito de utilização do fogo.
Nesta senda, mostra-se suficientemente demonstrado neste processo que a Requerente durante trinta e seis meses (= a 3 anos - de 2015 a 2018) incumpriu de forma reiterada e ostensiva o seu dever de pagamento da contraprestação que é por si devida ao MUNICÍPIO P... pela ocupação de uma casa que é propriedade municipal. Aliás, a Requerente confessa esse mesmo incumprimento no artigo 14.º do requerimento inicial.
Compulsada a Lei n.º 81/2014, de 19/12, que aprovou o novo regime do arrendamento apoiado para habitação, vejamos o que preceitua o seu artigo 20.º, n.ºs 1 e 2:
“1 - Salvo estipulação em contrário, a primeira renda vence-se no primeiro dia útil do mês a que respeita, vencendo-se cada uma das restantes no primeiro dia útil de cada mês subsequente.
2 - O pagamento da renda deve ser efetuado no dia do seu vencimento e no lugar e pela forma estabelecidos no contrato.” (negrito meu).
Por força da remissão contida no artigo 25.º, n.º 1, do mesmo diploma legal, para o NRAU, há que chamar à colação o prescrito no artigo 1083.º, n.º 3, do Código Civil, que dita o seguinte: “É inexigível ao senhorio a manutenção do arrendamento em caso de mora igual ou superior a três meses no pagamento da renda, encargos ou despesas que corram por conta do arrendatário…” (negrito meu).
Pois bem, detectados pelos serviços do Requerido a mora da Impetrante no cumprimento da prestação de pagamento das rendas por um período superior a três meses, outro caminho não restava ao Impetrado que não fosse o de, ante tal comprovada infracção, determinar a cessação do direito de utilização do fogo.
Aliás, uma vez apurado o incumprimento em causa, a aplicação da consequente cominação legal consubstancia o exercício de um poder estritamente vinculado por parte do Requerido, não tendo a autarquia local outra alternativa que não seja a da aplicação directa do estatuído legalmente, razão pela qual não é de apelar ao princípio geral da justiça, erroneamente convocado no requerimento inicial, pois é justo que à infracção indagada se aplique de forma estrita a única medida prevista legalmente - a cessação do direito de utilização da habitação.
Nesta vertente, ao invés do alegado pela Impetrante, há que registar que nenhum acordo de pagamento em prestações das rendas em atraso, necessariamente a ser subscrito pela Requerente e pelo representante do Requerido, se encontra presente nos autos físicos ou no processo administrativo.
Prosseguindo, importa agora confrontar o acto de cessação do direito de utilização do fogo com o artigo 65.º, n.º 1, da CRP, que dispõe o seguinte: “Todos têm direito, para si e para a sua família, a uma habitação de dimensão adequada, com condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar”.
O preceito constitucional acabado de transcrever é uma norma inserida no título III da CRP, dedicada aos “Direitos e deveres económicos, sociais e culturais”, de índole programática e natureza social, carente, porém, de intermediação pelo legislador ordinário quanto à sua efectividade material.
O direito à habitação genericamente consagrado no supra mencionado comando constitucional não é um direito absoluto que se possa impor de forma imperativa e ilimitado no seu exercício.
Em rigor, nada impede o labor do legislador ordinário no que respeita à definição de regras legais tendentes ao uso equilibrado e civilizado das habitações municipais, impondo limites à política activa de concessão de habitação social, sobretudo, ao nível da convivência entre moradores, utilização do locado, pagamento da contraprestação adequada pela utilização de um bem público e prestação de informações necessárias ao conhecimento do esforço financeiro que cada ocupante pode dar pela ocupação do fogo.
Ao certo, não se encontra na CRP qualquer abrigo para as condutas dos ocupantes de casas municipais que incumpram tais regras ordinárias (infraconstitucionais), designadamente, no que concerne à obrigatoriedade do pagamento mensal das rendas.
Conclui-se, assim, que o acto suspendendo, ainda que perfunctoriamente, em nada ofende o previsto no artigo 65.º da CRP, não se descortinando, no caso em apreço, qualquer violação de direito fundamental à habitação, nem, por consequência, qualquer invalidade que neste conspecto contamine o predito acto.
Neste sentido, convocamos o já decidido no douto acórdão do TCAN, de 20/05/2016, proferido no processo n.º 01688/11, “in” www.dgsi.pt, destacando-se o seu sumário, como segue:
“1 – A habitação social é, em si mesma, um bem escasso e que visa acudir à satisfação das necessidades básicas da população mais carenciada, pelo que, a ocupação da mesma deve ser atribuída após uma ponderação concreta das necessidades dos indivíduos e famílias elegíveis para o efeito, de modo a que se possa equilibradamente proceder a uma distribuição correta das habitações existentes.
2 - O direito à habitação, enquanto direito a ter uma morada condigna, assume essencialmente uma dimensão social, cuja concretização está dependente da reserva do possível, em termos políticos, económicos e sociais.
Ou seja, o direito à habitação, enquanto direito fundamental de natureza social, pressupõe a mediação do legislador ordinário destinada a concretizar o respetivo conteúdo, dele não se retirando um direito imediato a uma prestação efetiva.
2 - A mora no pagamento das rendas por período superior a três meses constitui fundamento para a cessação da utilização do fogo atribuído, exceto se o não pagamento resultar da alteração do rendimento dos ocupantes em consequência de desemprego ou de alterações da composição do agregado familiar e desde que as alterações referidas sejam comunicadas à entidade proprietária do imóvel antes de decorrido o prazo de três meses de falta do pagamento das rendas, caso em que o ocupante terá direito à renegociação do valor da renda e a um prazo de pagamento faseado do montante da dívida (artigo 3.º/1-d) /4/5 da Lei n.º 21/2009).”.
Finalmente, a Requerente vem assacar contra o despacho suspendendo um potencial vício de forma por falta de fundamentação. Ainda que superficialmente, considera-se que não há qualquer probabilidade de tal vício vir a ser julgado procedente em sede da acção principal, porquanto, compulsado o respectivo procedimento administrativo, bem se constata a devida instrução antecedente à prolação do despacho suspendendo, sobretudo, em resultado da prova documental para o mesmo carreada.
Destaca-se, entre outros, o “RELATÓRIO DE AVERIGUAÇÃO LOCAL” (fundamentação “per relationem”), do qual se extrai a averiguação do núcleo familiar da Requerente, a enunciação da factualidade preparatória e justificativa da decisão resolutiva ora em causa, com especial ênfase para a inscrição da quantia a pagar mensalmente a título de renda pela ocupação da habitação, do valor total de rendas em dívida e do n.º meses correspondentes, situação factual que a Requerente, aliás, não ignora, conforme confissão patenteada no já citado artigo 14.º do requerimento inicial.
Consubstancia uma explanação factual sucinta, conforme aconselha o artigo 153.º, n.º 1, do CPA, facilmente perceptível ao intérprete médio, percebendo-se bem o iter cognoscitivo seguido pelos serviços do Requerido, visto que, confrontados com uma situação particular de não pagamento de rendas por trinta e seis meses, acabaram por aplicar o único efeito estatuído na lei, ou seja, a resolução do vínculo de arrendamento apoiado de que a Requerente beneficiava, fundamentando tal decisão ao abrigo do artigo 1083.º do Código Civil e dos artigos 24.º e 25.º da Lei n.º 81/2014, de 19/12.
Em suma, entende-se que, ainda que à distância do processo cautelar, é possível concluir que o despacho suspendendo encontra-se fundamentado de facto e de direito.
Tudo visto, conclui-se que, apesar de verificado o requisito do “periculum in mora”, a Requerente não logrou demonstrar a probabilidade de procedência da pretensão formulada ou a formular na respectiva acção principal, requisito comummente designado por “fumus boni juris”, o que, atenta a obrigatória cumulação dos requisitos, determina o não decretamento da medida cautelar requerida e o consequente indeferimento do processo.» * 2. Da tese da recorrente
A recorrente pugna que ao invés do decidido, devia ter sido decretada a requerida providência cautelar de suspensão de eficácia do identificado ato resolutivo, defendendo, em suma, que fora das situações previstas na alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, de acordo com a qual uma providência cautelar é decretada quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, nos termos da alínea b) do nº 1 do mesmo artigo 120º do CPTA basta o fumus non malus iuris, isto é, o fumus boni iuris na formulação negativa ali contida, que defende verificar-se no caso, sustentando que o motivo essencial para fazer cessar o arrendamento não é válido, por o artigo 6º nº 1 alínea a) in fine da Lei nº 81/2014 de 19 de Dezembro, consagrar uma exceção inteiramente aplicável ao caso em apreço que não foi tida em consideração pelo Tribunal a quo, concluindo pugnando ter a decisão recorrida violado, por erro de interpretação e de aplicação nomeadamente o disposto nos artigos 6º da Lei nº 81/2014, de 19 de Dezembro; 2º e), 120º e 125º n.º1 do CPPT, bem como art.º 62º CRP.* 3. Da análise e apreciação do recurso
3.1 Antecipe-se, desde já, que o presente recurso está votado ao fracasso. Vejamos porquê.
3.2 O presente processo cautelar foi instaurado em 04/02/2019 (cfr. fls. 1 SITAF), pelo que os normativos contidos no CPTA que lhe são aplicáveis são os decorrentes das alterações introduzidas ao CPTA pelo DL. nº 214-A/2015, de 2 de outubro, como resulta do disposto no artigo 15º nºs 1 e 2 deste diploma.
Na sua anterior redação o artigo 120º do CPTA dispunha o seguinte:
“Artigo 120º
Critérios de decisão
1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas:
a) Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto manifestamente ilegal, de ato de aplicação de norma já anteriormente anulada ou de ato idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou inexistente;
b) Quando, estando em causa a adoção de uma providência conservatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito;
c) Quando, estando em causa a adoção de uma providência antecipatória, haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende ver reconhecidos no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 - Nas situações previstas nas alíneas b) e c) do número anterior, a adoção da providência ou das providências será recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências.
3 - As providências cautelares a adotar devem limitar-se ao necessário para evitar a lesão dos interesses defendidos pelo requerente, podendo o tribunal, ouvidas as partes, adotar outra ou outras providências, em cumulação ou em substituição daquela ou daquelas que tenham sido concretamente requeridas, quando tal se revele adequado a evitar a lesão desses interesses e seja menos gravoso para os demais interesses, públicos ou privados, em presença.
4 - Se os potenciais prejuízos para os interesses, públicos ou privados, em conflito com os do requerente forem integralmente reparáveis mediante indemnização pecuniária, o tribunal pode, para efeitos do disposto no número anterior, impor ao requerente a prestação de garantia por uma das formas previstas na lei tributária.
5 - Na falta de contestação da autoridade requerida ou da alegação de que a adoção das providências cautelares pedidas prejudica o interesse público, o tribunal julga verificada a inexistência de tal lesão, salvo quando esta seja manifesta ou ostensiva.
6 - Quando no processo principal esteja apenas em causa o pagamento da quantia certa, sem natureza sancionatória, as providências cautelares são adotadas, independentemente da verificação dos requisitos previstos no n.º 1, se tiver sido prestada garantia por uma das formas previstas na lei tributária.”
Mas com a revisão operada ao CPTA pelo DL. nº 214-A/2015, de 2 de outubro, o artigo 120º do CPTA passou a dispor o seguinte:
“Artigo 120º
Critérios de decisão
1 — Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares são adotadas quando haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente.
2 — Nas situações previstas no número anterior, a adoção da providência ou das providências é recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências”.
Com esta nova redação dada ao artigo 120º do CPTA com a sua revisão, operada pelo DL n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, foi revogada a anterior alínea a) do nº 1 deste artigo 120º (a atinente à manifesta procedência da ação principal) e concomitantemente eliminado o distinto critério decisório quanto ao fumus boni iuris que se encontrava consignado nas anteriores alíneas b) e c), a aplicar consoante se estive perante medidas cautelares de natureza conservatória ou medidas cautelares antecipatória, distinção essa que perde agora relevância. A tal respeito se refere aliás o preâmbulo do DL n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro, dizendo que “…o novo regime previsto no artigo 120º consagra um único critério de decisão de providências cautelares, quer estas tenham natureza antecipatória ou conservatória, as quais poderão ser adotadas quando se demonstre a existência de um fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente pretende acautelar no processo principal, e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”.
3.3 Das alegações de recurso da recorrente resulta que ela faz uso e apelo aos critérios decisórios das providências cautelares ínsitos na antiga redação do artigo 120º do CPTA, quando, como se vê, são de aplicar os novos critérios constantes da atual redação do artigo 120º do CPTA dada pelo DL n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro.
Isso tem como imediata consequência que a invocação, que faz, do fumus non malus iuris tal como constava consagrado no artigo 120º nº 1 alínea b) do CPTA na sua antiga redação, não pode operar aqui.
O que importa, nos termos do nº 1 do artigo 120º do CPTA na sua atual redação, é aferir se é provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente, que foi o que o Tribunal a quo fez.
Isto porque o requisito do fumus boni iuris tem agora igual intensidade, seja, para as então apelidadas providências cautelares de natureza conservatória seja para as de natureza antecipatória.
3.4 Simultaneamente, não se deteta também qualquer erro na apreciação que o Tribunal a quo fez, necessariamente perfuntória, quanto aos fundamentos de invalidade do ato resolutivo invocados pela requerente cautelar, sobre os quais a sentença recorrida se debruçou, e que a recorrente não impugna.
3.5 E se bem que a recorrente conclua pugnando sumariamente que a decisão recorrida violado, por erro de interpretação e de aplicação, o disposto nos artigos 6º da Lei nº 81/2014, de 19 de Dezembro; 2º e), 120º e 125º n.º1 do CPPT, bem como artigo 62º CRP, não densifica ou procede a um mínimo de concretização do motivo pelo qual, na sua ótica, o Tribunal a quo pudesse ter incorrido em erro de interpretação ou aplicação daqueles citados normativos no ajuizamento que fez quanto à não verificação do requisito do fumus boni iuris.
3.6 Ora, nessa sede o Tribunal a quo teve presente que a decisão de resolução do arrendamento apoiado relativo à casa ocupada pela Requerente assentou em diversos fundamentos, a saber:
i) o não pagamento de rendas durante trinta e seis meses;
ii) o desrespeito reiterado de regras de sossego e boa vizinhança;
iii) o desrespeito das regras quanto à utilização de zonas comuns;
iv) e a realização de obras na habitação, com alteração à planta original da casa, sem qualquer comunicação aos serviços do Requerido e sem autorização do mesmo.
E convocando corretamente a Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro, explicitou bastar a verificação de um daqueles fundamentos para que os serviços do Requerido se encontrarem autorizados a decretar a cessação do direito de utilização do fogo habitacional.
Do que extraiu, que verificada no caso a mora no cumprimento da prestação de pagamento das rendas por um período superior a três meses (por aplicação do artigo 1083º nº 3 do Código Civil, ex vi do artigo 25º nº 1 da Lei n.º 81/2014, de 19 de dezembro) o requerido estava legitimado a determinar a cessação do direito de utilização do fogo habitacional, perante a simultânea inexistência de qualquer acordo de pagamento em prestações das rendas em atraso. Sendo que na situação presente as rendas em dívida correspondem a um total de 36 meses, compreendidos entre Maio de 2015 e Junho de 2018, perfazendo, assim, um total de 3 anos consecutivos de rendas em dívida.
3.6 Por outro lado foi o Tribunal a quo foi correto o enquadramento dado pelo Tribunal a quo quanto à proteção constitucional dada pelo artigo 65º da Constituição da República Portuguesa ao direito à habitação. Não se compreendendo em que medida vem agora a recorrente invocar, em sede do presente recurso, a violação do artigo 62º da constituição, que como é sabido se refere à consagração do direito à propriedade privada.
3.7 Em face do sobredito, não se perspetivando qualquer erro de julgamento apontado pela recorrente à sentença recorrida, tem que improceder o presente recurso. O que se decide.*** IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando-se a sentença recorrida.
Custas pela recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário de que demonstre beneficiar - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo e artigos 7º e 12º nº 2 do RCP e 189º nº 2 do CPTA.
Notifique.
D.N.
Porto, 1 de agosto de 2019
Ass. M. Helena Canelas
Ass. Nuno Coutinho
Ass. Maria Cardoso |
