Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	02189/13.0BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	05/29/2014

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Hélder Vieira

Descritores:	CONTENCIOSO ELEITORAL AUDIÊNCIA DE INTERESSADOS DECISÃO URGENTE

Sumário:	I — Com relevância para o disposto no artº 103º, nº 1, alínea a), do CPA, tem carácter urgente a decisão que revoga acto tácito de homologação dos resultados da eleição para director de agrupamento de escolas, com fundamento na invalidade desse acto homologatório, numa situação em que o eleito já tomou posse e, consequentemente, está no exercício das respectivas funções. II — A audiência prévia dos interessados não tem lugar, independentemente de invocação de motivos pela Administração, quando a decisão seja urgente, nos termos da alínea a) do nº 1 do artº 103º do CPA, o que sucede quando a situação factual que está explícita no acto administrativo revela objectivamente a urgência.* * Sumário elaborado pelo Relator.


Recorrente:	MLGSS...
Recorrido 1:	Ministério da Educação e Ciência e Outro(s)...
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Impugnação Urgente - Contencioso Eleitoral (CPTA) - Recurso Jurisdicional


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
Pela autora e ora recorrente MLGSS... foi interposto recurso de acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 28-02-2014, que, no âmbito do supra identificado processo de contencioso eleitoral, julgou a acção improcedente, manteve o acto impugnado e absolveu a entidade demandada do demais pedido.
Em síntese, a autora peticionou a declaração de nulidade, ou, caso assim se não entendesse, a anulação do despacho emanado pelo Diretor-Geral da Administração Escolar, que revogou a homologação tácita da sua eleição como directora do Agrupamento de Escolas da SH..., e, bem assim, a condenação do Ministério da Educação e Ciência a repor a situação existente à data da tomada de posse da autora como directora desse Agrupamento de Escolas, com a concomitante invalidação dos actos supervenientes à revogação da homologação tácita, de modo a que a autora passasse a exercer legitimamente as funções de directora.
O objecto do recurso é delimitado pelas seguintes conclusões da respectiva alegação [Nos termos dos artºs 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 4, do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4, e 685.º-A, n.º 1, todos do CPC, na redacção decorrente do DL n.º 303/07, de 24.08 — cfr. arts. 05.º e 07.º, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 41/2013 —, actuais artºs 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do CPC/2013 ex vi artºs 1.º e 140.º do CPTA](sic):
“1. A douta sentença do Tribunal a quo enferma de erro de julgamento traduzido na: (i) incorreta e ilegal aplicação do disposto nos art.º 103.º, n.º 1, al. a) do CPA e errada interpretação do art.º 100.º do CPA, em sede da preterição da audiência prévia da ora Recorrente quanto ao ato revogatório da homologação tácita da sua eleição como Diretora; (ii) na errada interpretação e aplicação do art.º 3.º do Regimento 2012/2013 do Conselho Geral do Agrupamento de Escolas da SH... (adiante, CGT) – e (a fortiori) do art.º 14.º, n.º 2 do CPA –, no que tange à resposta dada pela Sra. Presidente do CGT, constante na al. M) da matéria de facto assente; (iii) na incorreta e ilegal aplicação do art.º 5.º, n.º 6 do Regimento do CGT e do art.º 14.º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de abril, com a redação introduzida pelo Decreto-Lei n.º 137/2012 de 2 de julho (adiante RAAG), bem como no desrespeito pelo regime estatuído no art.º 41.º do CPA – isto no que concerne Regularidade da substituição do Presidente da Junta de Freguesia da SH... e consequente regularidade do resultado da eleição;
2. O ato in crisis, o ato de revogação da homologação tácita da eleição da Recorrente como Diretora do Agrupamento de Escolas da SH..., é um ato que se encontra eivado de invalidades que conduzem à sua nulidade.
3. A jus-fundamentalidade do direito de audição/audiência prévia, consagrada no art.º 267.º, n.º 5 da CRP, não foi respeitado no caso vertente pelo DGAE, porquanto não ouviu a aqui Recorrente previamente à revogação da homologação tácita do resultado eleitoral que a havia eleito Diretora, tendo, desde logo, determinado a revogação da aludida homologação tácita, o que reconduz, nos termos do art.º 133.º, n.º 1 e n.º 2 alínea d) do CPA, à nulidade do ato revogatório.
4. Deste modo, nos termos e para os efeitos do art.º 134.º, n.º 2 do CPA, resulta a nulidade do ato revogatório em liça, determinando a eliminação do mesmo do ordenamento jurídico, bem como de todo o processado subsequente, atendendo a que a nulidade de um ato administrativo gera a nulidade dos atos consequentes (cfr. n.º 1 daquele normativo).
5. Subsidiariamente, e por mera cautela de patrocínio, mesmo que se postulasse a tese, enunciada na douta sentença do Tribunal a quo, de que a inobservância do direito de audição não determina a nulidade, ma sim a anulabilidade,
6. Sempre teríamos que a preterição da audiência de interessados no ato revogatório impugnado, sendo uma exigência formal desse ato revogatório (art.º 144.º do CPA), sempre representaria uma postergação de uma formalidade essencial geradora da anulabilidade do ato.
7. Esta situação determinaria a revogação, de acordo com o regime plasmado nos art.ºs 138.º e seguintes do CPA, do ato revogatório em análise, com fundamento na ilegalidade/anulabilidade do mesmo.
8. Mais acresce que, essa revogação do ato do DGAE teria de ter efeitos repristinatórios, à luz do previsto no art.º 146.º do CPA, o que aqui se requer para os devidos e legais efeitos. Ou seja, teríamos a reposição em vigor do ato tácito de homologação de resultado eleitoral, que havia sido ilegalmente revogado, com a concomitante invalidação dos atos supervenientes à revogação da homologação tácita.
9. Aqui chegados, não pode esta situação soçobrar pelo entendimento acolhido na sentença recorrida de que a «(…) falta de audiência prévia da Autora não constitui, in casu, a preterição de nenhuma formalidade essencial do ato impugnado, uma vez que, atenta natureza urgente de tal ato, é a própria lei a determinar que a mesma não tem lugar».
10. Para que se possa convocar o regime estatuído no art.º 103.º, n.º 1, al a) do CPA, quanto às situação legais de inexistência de audiência prévia, in casu apelando à urgência da decisão, é necessário fundamentar a respetiva decisão.
11. Compulsada a decisão revogatória do DGAE e reproduzida na al. V) da factualidade dada como provada na sentença recorrida, dela não consta qualquer referência da situação urgência que justificaria a não audiência da Requerente, nem muito menos qualquer arremedo de fundamento dessa mesma decisão de não audiência em razão da urgência.
12. Não podemos inferir a inexistência de audiência prévia por via da sua simples inserção num procedimento de contencioso eleitoral (via judicial adjetiva) como o faz o Tribunal a quo.
13. Permitir à Administração invocar a urgência para preterição da audição prévia no seu ato revogatório, por o mesmo estar inserido num contencioso eleitoral, em que a própria Administração nada fez para que o mesmo seja célere seria permitir um verdadeiro abuso de direito – violador dos mais elementares princípios da legalidade, prossecução do interesse público e da boa-fé a que a mesma está adstrita na sua atividade (art.ºs 3.º, 4.º e 6-A, todos do CPA) – o que aqui se rejeita para os devidos e legais efeitos.
14. Recusa-se a tese do Tribunal a quo de que a pronúncia da Presidente do CGT enviada ao DGAE se limita a informar a realidade factual em relação concreta questão da inexistência de instrumento de representação referente ao representante da Junta de Freguesia.
15. A pronúncia mais não faz do que uma mera apropriação, fazendo sua a argumentação esgrimida e as conclusões expendidas no pedido de recusa da homologação apresentado ao DGAE, não elencando quaisquer razões de facto ou de direito que sustentem a posição expressa junto dos serviços ministeriais, quanto à suposta irregularidade da substituição do Presidente da Junta de Freguesia na reunião eletiva.
16. Dizer que a aludida pronúncia é uma decorrência das atribuições da Sra. Presidente do CGT, é, salvo o devido respeito, colocar a chancela sobre um inadmissível venire contra factum proprium praticado por aquela, vale por dizer um assumir de posição jurídica em contradição com o comportamento por si assumido anteriormente.
17. Sendo competência da Presidente do CGT resolver situações de irregularidade de funcionamento do órgão, como argui a sentença in crisis, tal competência foi exercida no seio da reunião de 22/05/2013 e nenhuma irregularidade foi encontrada. Apontá-lo, mais tarde, sem qualquer fundamento que não a cega adesão a uma reclamação apresentada, representa uma insanável contradição
18. Ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo, a pronúncia apresentada pela Exma. Sra. Presidente do CGT não expressa, nem pode expressar, a posição daquele órgão, nem o vincula, porquanto a mesma não foi colocada à consideração e deliberação do mesmo. Como tal, deve ser considerada inexistente à luz dos princípios gerais de funcionamento dos órgãos da Administração Pública.
19. Não só discordamos do Tribunal a quo quando sentencia ser irrazoável realizar uma reunião do CGT para responder ao DGAE, como sustentamos que tal reunião era mandatória. Não estávamos no mero domínio de reporte de uma realidade factual (v.g. quantos membros estavam presentes na reunião, se houve algum pedido de esclarecimentos não vertido em ata, etc.), mas sim no aquilatar da regularidade de um ato eletivo realizado, sendo ónus do órgão apreciar e responder sobre como tal situação decorreu.
20. Do art.º 5.º n.º 6 do Regimento do CGT e do art.º 14.º, n.º 4 do RAAG, resulta que o Exmo. Sr. Presidente da Junta de Freguesia da SH..., enquanto legítimo representante do município no CGT, podia-se fazer substituir nas reuniões por alguém por ele designado para o efeito [não ficando, ao contrário do invocado pelo Tribunal a quo, sujeito a qualquer autorização de outra entidade, maxime do município]. Tal substituição estava sujeita a uma informação antecipada, a qual por força da factualidade dada como provada, foi feita por altura da reunião em que se verificou a substituição.
21. Rechaçamos o entendimento da decisão recorrida por via do qual o representante do município, in casu o Presidente da Junta de Freguesia da SH..., apenas se pode fazer representar por um membro por ele designado, quando a câmara municipal tiver delegado tal competência na Junta de Freguesia. Tal entendimento resulta de uma errónea interpretação do art.º 14.º, n.º 4 do RAAG e dos conceitos aí presente de delegação e representação
22. O município de Matosinhos optou por não lançar mão da delegação de competências na Junta de Freguesia, quanto à sua representação, mas sim fazer-se representar: pelo Vereador da Educação; pelo Presidente da Junta de Freguesia da SH... e pela Mediadora do Projeto Empresários para a Inclusão Social.
23. O Sr. Presidente da Junta de Freguesia da SH... está presente, no Conselho Geral Transitório, enquanto representante do município de Matosinhos e não por delegação de competências deste último.
24. Estando o Presidente da Junta de Freguesia da SH... – o titular do órgão portanto e não em concreto o Sr. A ou B – no CGT enquanto representante do município, a sua substituição, em razão de falta, ausência ou impedimento, não está condicionada a qualquer comunicação prévia ou pedido de autorização ao Município, mas sim ao regime de suplência previsto no art.º 41.º do CPA
25. O Tribunal a quo tratou uma situação de falta, ausência ou impedimento pontual, como se de impedimento permanente (à luz do Regimento do CGT) se tratasse.
26. A substituição do Presidente da Junta de Freguesia da SH..., na reunião do CGT de 22/05/2013, não se enquadra nos casos de impedimento permanente, mas sim de suplência, não sendo necessário qualquer ato de investidura (chamemos-lhe instrumento de representação ou outro), sujeito à comunicação ou autorização do município, fazendo-se o Presidente da Junta substituir por quem ele designar, como se verificou na reunião em causa.
27. Mesmo seguindo a via interpretativa do Tribunal a quo – o que apenas academicamente e por cautela de patrocínio se admite – de que era necessária autorização para a substituição do Presidente da Junta de Freguesia, decorre da factualidade dada como provada que essa autorização existiu.
28. O Município tinha conhecimento de impedimento do Presidente da Junta e da sua decorrente substituição.
29. Por força da informação prestada na reunião de 16/07/2013, por parte do Exmo. Sr. Conselheiro Vereador da Educação e Formação da Câmara Municipal de Matosinhos, na reunião de 22/05/2013 (em que foi eleita a aqui Recorrente), decorre que o Município tinha conhecimento do impedimento do Presidente da Junta de Freguesia e não se opôs à sua substituição na reunião em causa – conforme consta da Ata do CGT de 16/07/2013, reproduzida na al. R) da factualidade dada como provada
30. Não existiu qualquer irregularidade na substituição do Sr. Presidente da Junta de Freguesia da SH..., aquando da reunião de 22/05/2013 do Conselho Geral Transitório.
31. A ora Recorrente foi, válida e regularmente, eleita como Diretora em 22/05/2013, tendo sido o resultado da eleição comunicado ao Exmo. Sr. Diretor-Geral da Administração Escolar em 29/05/2013, pelo que, decorridos os 10 dias úteis posteriores a tal comunicação considerou-se tal eleição tacitamente homologada, constituindo-se o direito da Recorrente ao exercício das suas funções como Diretora;
32. Deve ser decretada a invalidade do ato revogatório de homologação tácita da eleição da Requerente como Diretora e condenado o Ministério da Educação e Ciência à reposição da situação existente à data da prolação desse despacho, com a consequente invalidação de todos os atos supervenientes à revogação da homologação tácita.”.
Conclui a recorrente que deve ser concedido provimento ao recurso, com as legais consequências.
Contra-alegou o recorrido, concluindo:
“I - O acórdão presentemente recorrido, decidiu a questão que ora se coloca em crise, nomeadamente, a eleição para Diretor do Agrupamento de Escolas SH... e que, neste seguimento, detetadas ilegalidades na mesma, procedeu-se a ato administrativo que permitisse repor a veracidade e transparência relativamente a essa eleição.
II – Por conseguinte, a Recorrente coloca em causa três aspetos principais: a preterição da audiência prévia, a invalidade da resposta à Direção Geral da Administração Escolar e a regularidade de participação de um dos elementos no ato eleitoral para a Direção do Agrupamento de Escolas SH..., aceitando na plenitude o que anteriormente impugnara na sua Petição Inicial e decidido pelo TAF do Porto, no ponto relativo ao “Vicio de forma Decorrente da Violação do Dever de Fundamentação”.
III – Quanto ao ponto relativo à preterição da audiência prévia, dispõe o art.º103, n.º1, al. a), do CPA, os motivos que levam à inexistência da audiência dos interessados, sendo precisamente um deles, o facto da decisão a ser tomada assumir um caráter urgente.
IV - Sublinhe-se inexistência, dado que o próprio art.º100 do CPA é ele muito claro ao remeter para o art.º103 do mesmo normativo os casos em que, em conformidade com o n.º1 deste artigo, “Não há lugar à audiência dos interessados”, quando a situação é enquadrável nas situações ai previstas.
V - Estando o ato de revogação de homologação tácita do resultado de eleição ora em crise a ser alvo de processo urgente, dada a importância que assume toda uma envolvente no que a um ato eleitoral diz respeito, a decisão a ser tomada teria que também ela de o ser, sob pena de agravamento da situação que ilegalmente se estabelecera, dada a natureza inerente a este tipo de processos.
VI – Posição corroborada não só pela jurisprudência, adaptável ao caso em concreto na sua plenitude, o acórdão sob o n.º de processo 048378, do Supremo Tribunal Administrativo, que se cita seguidamente:
“A urgência na decisão, susceptível de excluir a audiência prévia dos interessados deve resultar objectivamente do acto e das suas circunstâncias, sendo irrelevante uma urgência afirmada posteriormente ao acto e que dele inequivocamente não resulte.”,
VII – mas de igual modo pelo acórdão ora recorrido, quando determina exatamente este trilho de pensamento, ao referir que “expressamente determinado no artigo 103. N.º1, alínea a) do CPA que não há lugar a audiência prévia dos interessados quando a decisão seja urgente, impera concluir que a falta de audiência prévia da Autora não constitui, in casu, a preterição de nenhuma formalidade essencial do ato impugnado, uma vez que, atenta a natureza urgente de tal ato, é a própria lei a determinar que a mesma não tem lugar. Termos em que improcede o apontado vício de forma por preterição da audiência prévia.”
VIII – Acrescente-se, conforme acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, sob o n.º de processo 0983/11, não poderá haver lugar a audiência prévia “se a decisão foi proferida de acordo com a lei e a falta de audição não prejudicou o interessado, uma vez que o quer que ele viesse trazer ao processo não permitiria decisão diversa”.
XIX - O que significa, que mesmo havendo lugar a audiência prévia, a Administração iria sempre agir de acordo com a lei, dada a sua natureza adstrita ao princípio da Legalidade, o que, perante toda esta factualidade, não poderá nunca considerar-se, como invoca a recorrente, nulidade dos atos consequentes, nem anulabilidade do ato revogatório, como aliás, faz questão de frisar e bem, o acórdão recorrido.
X - Respeitante à ilegal revogação da homologação tácita do resultado de eleição do diretor, não há qualquer tipo de sustentabilidade jurídica nas alegações apresentadas pela Requerente, mas apenas circunstâncias factuais, gerais e abstratas.
XI - Consta do art.º3, do Regimento do Conselho Geral Transitório 2012/2013, (documento que define o funcionamento do agrupamento de escolas ou escolas não agrupadas de cada um dos seus órgãos de administração e gestão, das estruturas de orientação e dos serviços administrativos, técnicos e técnico-pedagógicos, bem como os direitos e os deveres dos membros da comunidade escolar), como atribuições do presidente, identificar situações de incompatibilidade por parte de membros do conselho, resolver situações de irregularidade por parte de membros do conselho e resolver situações de irregularidade de funcionamento deste órgão (cf. n.º4 e 5, desse mesmo artigo)
XII - Ao que acresce o facto de a Presidente do Conselho Geral Transitório, prestar única e simplesmente uma informação, pelo que nada iria ser alterado ou aditado, dado que apenas se evidenciaram factos autênticos.
XIII - Face a essa informação, comprovada a irregularidade no ato de eleição do diretor, a Direção Geral da Administração Escolar, órgão competente para o efeito, toma a decisão de revogação da homologação do ato eleitoral de 22 de maio de 2013.
XIV - Não será de todo plausível, proceder-se a uma reunião entre todos os membros do Conselho Transitório, para ser proferida e determinada decisão sobre o que efetivamente se passou relativamente à eleição de 22 de maio, quando se tratam de elementos meramente factuais.
XV - A Administração atua simplesmente de acordo com o seu dever de cumprimento da legalidade prevista no art.º3 do Código de Procedimento Administrativo, ao agir em conformidade com o disposto nos termos do n.º5, do art.º23, do Decreto-Lei n.º75/2008, de 2 de julho, que permite a recusa da homologação por parte da Administração, por violação da lei ou dos regulamentos.
XVI - Não o fazendo estaria a demonstrar total passividade perante o que efetivamente se passou naquela eleição,
XVII – conjuntura de acordo com a decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de onde se retira, maiormente, que a “Presidente do CGT que a mesma se limitou a informar a realidade factual em relação à concreta questão da inexistência de instrumento de representação referente ao representante da Junta de Freguesia em causa na referida reunião de 22/05/2013. Ora, tal comportamento, em dada contende com as competências do órgão do CGT posto que não traduz a prática de nenhum ato administrativo, não introduzindo nenhuma alteração na realidade, limitando-se, reafirma-se, a relatar factos sucedidos, o que se circunscreve, na nossa perspectiva, no âmbito das atribuições do Presidente do CGT”, onde, de igual modo conclui que “não deixaria de ser totalmente irrazoável que para efeitos de prestação de uma informação sobre uma realidade factual, como aquela que estava em causa fosse necessária uma reunião do Conselho Geral Transitório”.
XVIII – Resta o ponto a que a recorrente alude, como a suposta regularidade da substituição do Presidente da Junta de Freguesia e consequente regularidade do resultado da eleição, que, também aqui, em nada lhe assiste razão.
XIX - Conforme aduz o art.º5, n.º5 do Regimento do Conselho Geral Transitório “Os representantes do município e da comunidade local podem, em cada reunião, fazer-se representar por outros membros, por eles designados, devendo informar, antecipadamente, da sua substituição”. (sublinhado aditado).
XX - Tal disposição não foi cumprida de todo, conforme releva factualmente o Doc. n.º 10 apresentado pela Recorrente juntamente com a sua Petição Inicial, onde de igual modo se confirma a inexistência de instrumento de representação legal, para o caso, o senhor TG..., em substituição do Presidente da Junta de Freguesia da SH....
XXI – A recorrente defende a sua posição que deve ser atendido o art.º41 do CPA, contudo, conforme José Manuel Santos Botelho, Américo Pires Esteves e José Cândido Pinto (Código do Procedimento Administrativo, Anotado e Comentado), referem o seguinte:
“1. Este artigo fixa a regra da substituição dos titulares dos cargos, por razões de ausência, falta ou impedimento, se outra não estiver especialmente determinada.”
XXII - Ora, para o caso em concreto, a regra especialmente determinada é a estabelecida no Regimento do Conselho Geral Transitório, em consonância com o disposto no art.º14, n.º4, do Decreto-Lei n.º75/2008, de 22 de abril com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º137/2012, de 2 de julho.
XXIII - Violando de forma clara a norma do Regimento Interno do Conselho Geral Transitório, que prevê a comunicação antecipada e, ademais, em conformidade com o disposto no artigo 14, n.º4 do Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de abril, com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.º137/2012, de 2 de julho, que “os representantes do município são designados pela camara municipal, podendo esta delegar competências na Junta de Freguesia.”
XXIV - Ou seja, o Regimento é cristalino, ao referir que sendo representante do município, para o caso Presidente da Junta de Freguesia da SH..., pode o mesmo fazer-se representar, por um membro por ele designado, informando antecipadamente a sua substituição, contudo, apenas se a camara municipal, delegar tal competência na Junta de Freguesia.
XXV - Esta contenda foi, aliás, de fácil resolução para o acórdão ora recorrido, tal como do próprio se depreende, quando refere que “é perfeitamente liquido que não foi apresentado ao Conselho Geral Transitório nenhum instrumento de representação e bem assim, que não lhe foi previamente comunicada a verificada substituição” concluindo de forma contundente que “tal participação irregular teve como consequência a participação na eleição do diretor do Agrupamento de Escolas de SH... de um elemento que não estava habilitado a fazê-lo, situação que fere a validade do ato eleitoral em causa, razão pela qual entendemos não padecer o ato impugnado de qualquer invalidade decorrente do referido pressuposto que assentou”.
Termina, concluindo dever o presente recurso ser considerado totalmente improcedente, mantendo-se a decisão ora recorrida.
O Ministério Público, notificado nos termos do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA, não se pronunciou.
As questões suscitadas e a decidir [Para tanto, e em sede de recurso de apelação, o tribunal ad quem não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto, “ainda que declare nula a sentença, o tribunal de recurso não deixa de decidir o objecto da causa, conhecendo do facto e do direito”, reunidos que se mostrem os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas — art. 149.º do CPTA.] resumem-se em determinar se a decisão do Tribunal a quo enferma de erro de julgamento traduzido:
— (i) na incorrecta e ilegal aplicação do disposto nos art.º 103.º, n.º 1, al. a), do CPA e errada interpretação do art.º 100.º do CPA, em sede da preterição da audiência prévia da ora Recorrente quanto ao acto revogatório da homologação tácita da sua eleição como Directora;
— (ii) na errada interpretação e aplicação do art.º 3.º do Regimento 2012/2013 do Conselho Geral do Agrupamento de Escolas da SH... (adiante, CGT) – e (a fortiori) do art.º 14.º, n.º 2, do CPA –, no que tange à resposta dada pela Sra. Presidente do CGT, constante na al. M) da matéria de facto assente;
— (iii) na incorrecta e ilegal aplicação do art.º 5.º, n.º 6, do Regimento do CGT e do art.º 14.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de Abril, com a redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 137/2012, de 2 de Julho, (adiante RAAG), bem como no desrespeito pelo regime estatuído no art.º 41.º do CPA – isto no que concerne à regularidade da substituição do Presidente da Junta de Freguesia da SH... e consequente regularidade do resultado da eleição.
Cumpre decidir.
II – FUNDAMENTAÇÃO
II.1 – DE FACTO
A decisão sob recurso deu como provados os seguintes factos, não impugnados e não carecidos de qualquer alteração:
A - A A. integra o quadro do Agrupamento de Escolas de Vilela, continuando em regime de comissão de serviço, a exercer funções de Vogal da Comissão Administrativa Provisória do Agrupamento de Escolas da SH....
B - O Regimento do Conselho Geral Transitório 2012/2013 (doravante RCGT) tem por finalidade regular o funcionamento do conselho geral transitório, em conformidade com a lei, nos termos que constam do documento de fls. 94 a 96 dos autos, e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
C - Por ofício de 14/11/2012, subscrito pelo Senhor Vereador da Educação e Formação da Câmara Municipal de Matosinhos, o mesmo comunicou à Senhora Presidente do Conselho Geral Transitório da Agrupamento de Escolas da SH... o seguinte:
«Assunto: Designação dos Representante do Município ao Conselho Geral Transitório.
De acordo com o Artigo 60.º do Decreto-Lei n.º 75/2008, e a s alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 137/2012 de 2 de julho, informo V. Ex.ª que a Autarquia se fará representar no Conselho Geral Transitório, pelo Vereador da Educação, Professor CP..., que nas suas faltas e impedimentos será substituído por um dirigente dos serviços da Educação e Formação, pelo Presidente da Junta de Freguesia da SH..., e pela Mediadora do Projeto Empresários para a Inclusão Social, MR...s»
D - Em 09/04/2013, através do Aviso n.º 4766/2013, publicado no D.R., II Série, n.º 69, foi publicitada a abertura de procedimento concursal para recrutamento do lugar de diretor do Agrupamento de Escolas da SH... – cfr. doc. de fls. 61 dos autos
E - A Autora foi oponente ao referido concurso, tendo a sua candidatura sido aceite.
F - Em 16/05/2013, a Senhora Presidente do Conselho Geral Transitório subscreveu a “CONVOCATÓRIA N.º 8”, convocando os elementos que compõem o Conselho Geral Transitório para uma reunião a realizar no dia 22 de maio, constando da respetiva ordem de trabalhos a “Eleição do Diretor”- cfr. doc. de fls. 28 do PA.
G - No dia 22/05/2013, o Conselho Geral Transitório do Agrupamento de Escolas da SH... reuniu, tendo participado nessa reunião os elementos do Conselho Geral Transitório que subscreveram a folha de presenças constante de fls. 29 do P.A., cujo teor aqui se dá como reproduzido.
H - Na folha de presenças a que se alude na alínea que antecede, no espaço destinado aos representantes da “AUTARQUIA” onde figura o nome do Presidente da Junta de Freguesia da SH... (VC...) foi aposta uma assinatura com o nome TG... – cfr. fls. 29 do PA;
I - Realizado o ato eleitoral, apurou-se o seguinte resultado:
(i) A Autora obteve onze votos;
(ii) O CI JGA..., obteve dez votos;
(iii) O CI PAG..., obteve zero votos – cfr. doc. de fls. 63/66 dos autos.
J - Através do ofício n.º 241 AESH 13, datado de 29.05.2013, a Sra. Presidente do CGT enviou ao DGAE pedido de homologação da eleição do diretor do Agrupamento de Escolas da SH... - cfr. doc. de fls. 25 do PA;
K - Em 11/06/2013, o Contra-Interessado JGLA... dirigiu ao Diretor-Geral da Administração Escolar pedido de recusa de homologação do resultado da eleição para director do Agrupamento de Escolas SH..., nos termos que constam de fls. 1 a 13 do PA, cujo teor aqui se dá por reproduzido, no qual é invocada a inexistência de instrumento jurídico de representação de um elemento votante na reunião do Conselho Geral Transitório que procedeu à eleição do director.
L - No dia 05/07/2013 a A. tomou posse como diretora do Agrupamento de Escolas da SH... – cfr. doc. de fls.67/70 dos autos.
M - Em 05/07/2013, a Presidente do Conselho Geral Transitório subscreveu o ofício n.º 284/AESH/13, dirigido à DGAE, em resposta ao pedido com a referência B13033064Z, de 25/06/2013, junto a fls. 82 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, dele constando designadamente o seguinte:
«(…) Não tendo formação jurídica , as informações que a seguir serão prestadas limitar-se-ão aos factos sucedidos.
Assim:
- Em relação à alegação 1) Do vício substancial de ilegalidade do procedimento eleitoral confirma-se o alegado nos primeiros parágrafos até ao fim do parágrafo da página 6 ”Resulta do exposto…nomeada Comissão Especializada”.
Os restantes parágrafos desta alegação baseiam-se em considerações de análise jurídica da lei, que não nos cabe apreciar e rebater.
-Em relação à alegação 2) Das irregularidades formais do procedimento eleitoral:
2.1 Inexistência de instrumento de representação de elemento votante no Conselho Geral Transitório- sobre o vício alegado neste ponto, cumpre-nos informar o seguinte:
1.Todas as afirmações produzidas nos sete primeiros parágrafos são verdadeiras;
2.Desconhecia-se que, em termos legais, só a Câmara Municipal de Matosinhos podia proceder à substituição do Presidente da Junta de Freguesia, nas reuniões;
3.Por esta razão, quando foi elaborado o regimento do Conselho Geral Transitório estabeleceu-se que “Os representantes do município e da comunidade local podem, em cada reunião, fazer-se representar por outros membros, por eles designados, devendo informar, antecipadamente, da sua substituição” e, na reunião da eleição realizaram-se todos os trabalhos, apesar de o elemento presente estar pela primeira vez numa reunião do Conselho e não ter comunicado antecipadamente a sua presença.
2.2. (…)
2.3.(…)»
N - Em 09/07/2013 a A. foi pessoalmente notificada pela Sra. Presidente do CGT da comunicação de fls. 72 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzida, e do qual teor consta designadamente o seguinte:
«Informo que de acordo com fax assinado pelo Diretor Geral da Administração Escolar, recebido em 08 de julho, e na sequência de pedido de recusa de homologação do resultado da eleição para diretor apresentado, “o ato de eleição do diretor fica afetado de invalidade, do que resulta a não homologação do mesmo e a necessidade de repetição dos procedimentos.”O Sr. Presidente da Junta de Freguesia estava irregularmente substituído por um elemento presente pela primeira vez na reunião”.
Assim será necessário proceder a nova eleição que irá ter lugar em reunião convocada para o efeito a realizar no próximo dia 16 de julho».
O - Em 09/07/2013, a Senhora Presidente do Conselho Geral Transitório subscreveu a “CONVOCATÓRIA N.º11”, convocando os elementos que compõem o Conselho Geral Transitório para uma reunião a realizar no dia 16 de julho, constando da respetiva ordem de trabalhos a “Eleição do Diretor”- cfr. doc. de fls. 47 do PA.
P - No dia 16/07/2013, o Conselho Geral Transitório do Agrupamento de Escolas da SH... reuniu, tendo participado nessa reunião os elementos do Conselho Geral Transitório que subscreveram a folha de presenças constante de fls. 48 do P.A., cujo teor aqui se dá como reproduzido.
Q - Na folha de presenças a que se alude na alínea que antecede, no espaço destinado aos representantes da “AUTARQUIA” onde figura o nome do Presidente da Junta de Freguesia da SH... (VC...) foi aposta a menção “Faltou”- cfr. fls. 48 do PA;
R - Da reunião de 16/07/2013 foi lavrada ata número onze, de fls. 50 a 65 do PA, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzida, da qual consta designadamente o seguinte:
«2.3 Votação
Antes de dar início à ordem de trabalhos e de modo a não surgirem novamente divergências relacionadas com a presença dos elementos do Conselho Geral Transitório na reunião, que levassem a ser considerado nulo o resultado da eleição, a presidente informou os conselheiros do seguinte:
(...)
3. Recebeu, do presidente da junta de freguesia, a comunicação da sua substituição pelo Sr. TG..., substituição solicitada à Câmara de Matosinhos.
Sobre esta última substituição o vereador da Educação, conselheiro CP..., esclareceu os presentes que tinha comunicado ao senho presidente da junta de freguesia que não era autorizada a sua substituição uma vez que, nesta reunião, não havia qualquer justificação para a sua ausência, pelo que quem teria de comparecer era o representante indicado pelo município na altura da constituição deste Conselho Geral Transitório.
(…)
Frisou novamente que a posição da Câmara de não atender à solicitação do presidente da junta de freguesia para que fosse substituído nesta reunião se devia ao facto de o senhor presidente da junta não estar presente apenas por sua vontade e não porque tinha um impedimento, como realmente tinha acontecido na reunião de 22 de Maio. Realçou que, na prática, o modo como as representações nos conselhos gerais se tem cumprido não tem sido sempre rigorosa e tem sido realizada com alguma informalidade. No entanto, esta prática pode criar fragilidades que podem conduzir à situação que se está a viver.
(…)».
S - No dia 16 de julho de 2013, às 23:42 a A. enviou à Sra. Presidente do CGT a mensagem eletrónica de fls. 73 dos autos, do seguinte teor:
“MLGSS..., na qualidade de signatária ao concurso para Diretora do Agrupamento de Escolas da SH... e candidata vencedora das eleições resultantes do mesmo, realizadas a 22 de maio de 2013, empossada no cargo a 5 de julho, tendo sido informada oficialmente por V/Ex.ª, no dia 9 do corrente, por documento escrito, de que o ato de homologação do resultado da eleição foi considerado inválido, resultando na não homologação do mesmo e na consequente necessidade de repetição do ato eleitoral, solicita a V.ª Ex.ª, ao abrigo dos Princípios descritos nos artigos 4.º, 5.º, 6.º, 7.º e 12.º do Código de Procedimento Administrativo (…), bem como do artigo 5.º do Decreto Lei 75/2008 com alteração dada pelo Decreto Lei n.º 137/2012, fotocópia de todos os documentos rececionados a 8 de julho, e/ou outras datas, comprovativos da tomada de posição supra referida, por parte do Diretor Geral da Administração Escolar e/ou outros Órgãos de Gestão e Administração afetos ao Ministério de Educação ou outros, bem como dos documentos rececionados e expedidos pelo Conselho Geral Transitório no que a este assunto diga respeito.
Mais solicito a fotocópia da ata da reunião do conselho geral transitório, ocorrida a 16 do corrente mês, na qua fui informada por V. Ex.ª de ter ocorrido um empate no resultado eleitoral”.
T - No dia 18/07/2013, às 12h34m, a Sra. Presidente do CGT enviou à Autora a mensagem eletrónica de fls. 73 dos autos, do seguinte teor:
“ Junto envio os documentos rececionados da DGAE em suporte digital, de acordo com o solicitado. Enviarei a ata da reunião do dia 16 logo que esteja aprovada”;
U - Os documentos enviados à A., a que se refere a mensagem a que se alude na alínea que antecede são os que constam de fls.74 a 80 dos autos, respeitando os mesmos à “Informação n.º B13014219B, de 08-07-2013” e ofício B13035574M, cujo teor aqui se dão por integralmente reproduzidos.
V - Da informação n.º B13014219B consta, designadamente o seguinte:
“ ASSUNTO: Revogação do ato de homologação tácita do resultado da eleição do diretor do Agrupamento de Escolas da SH....
I. Introdução
1. Na sequência da homologação tácita do resultado da eleição do Agrupamento de Escolas da SH..., nos termos do n.º4 do artigo 23.º do Decreto Lei n.º 75/2008 (…)e detetada que foi uma irregularidade no ato de eleição, cumpre elaborar e propor ao senhor Diretor Geral de Administração Escolar a respetiva informação jurídica.
II. DOS FACTOS
2. Em 28 de maio de 2013, reuniu o Conselho Geral Transitório do Agrupamento de Escolas da SH..., constando do ponto 2 da ordem de trabalhos “Eleição do Diretor”;
3. Tendo-se, na referida reunião, procedido à votação verificaram-se os seguintes resultados: (…)
4. (…)
5. (…)
6. Em 12 de junho de 2013, é rececionado na Direção Geral de Administração Escolar, com a referência A13133162B, um requerimento de pedido de recusa de homologação do resultado da eleição em nome e representação de JGLA..., candidato ao procedimento concursal, no qual é invocada a inexistência de instrumento jurídico de representação de um elemento votante na reunião do Conselho Geral Transitório que procedeu à eleição do diretor.
7. Em 25 de junho de 2013, é enviada a informação referência (…) solicita à entidade requerida que se pronuncie ao que é alegado no requerimento com a máxima urgência.
8. Em 05 de julho de 2013, a Presidente do Conselho Geral Transitório envia por fax o Ofício n.º (…) no qual confirma a presença na referida reunião e em substituição representante da Junta de Freguesia da SH... sem que para tal tivesse sido comunicada a sua designação, os termos do Regimento Interno do Conselho Geral Transitório do referido Agrupamento.
9. Em 05 de julho de 2013, é enviado pelo Senhor Diretor Geral de Administração Escolar, o Ofício Referência B13035148M comunicando a não homologação do resultado da eleição do diretor do Agrupamento de Escolas da SH..., em consequência do referido ato se encontrar afetado de invalidade, uma vez que o representante da autarquia se encontrava irregularmente constituído.
(….)
16. Ou seja, a Presidente do Órgão Colegial confirma a inexistência de instrumento de representação legal do senhor TG..., em substituição do Presidente da Junta de Freguesia da SH..., na reunião onde foi deliberada a eleição.
17.Tal irregularidade resulta da violação do estipulado em Regimento Interno do Conselho Geral Transitório que prevê a comunicação antecipada da substituição e designação do membro substituído.
18. Desta forma, mau grado ter ocorrido a homologação tácita do resultado da eleição resulta evidente que o referido ato é inválido.
19. A Administração só pode revogar atos inválidos, nos termos do artigo 141.º do CPA, com fundamento em ilegalidade e dentro do prazo previsto para o recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.
20. abrangendo esta revogação os atos tácitos de homologação.
(…)
CONCLUSÃO:
Pelo exposto, propõe-se a revogação do ato tácito de homologação da eleição do diretor do Agrupamento de Escolas da SH..., nos termos do artigo 100.º do CPA, devendo em consequência:
-ser declarado não homologado o resultado do ato de eleição do diretor do Agrupamento de Escolas da SH...;
-ser repetido o ato de eleição do diretor, e reunião do Conselho Geral Transitório, expressamente convocada para o efeito e com a presença de todos os representantes legalmente designados nos termos do Regulamento Interno e Regimento Interno daquele órgão;
-ser efetuada comunicação à Direção Geral de Estabelecimentos Escolares, Conselho Geral Transitório e Comissão Administrativa Provisória do Agrupamento de Escolas da SH..., da presente proposta de decisão.
X - Em 16/07/2013 e 18/07/2013 foram realizadas reuniões do Conselho Geral Transitório para a repetição da eleição do diretor.
Y - Em 25/07/2013 a A. assinou o documento de fls. 36 dos autos, no qual refere “recebi”, do seguinte teor:
“ De acordo com solicitação recebida a 19 de julho, junto se anexam:
*Cópia de convocatórias, lista de presenças e atas realizadas a 5,16 e 18 de julho (atas n.º 10, 11 e 12);
*Cópia dos documentos que mandatam os membros eleitos do conselho geral transitório para o exercício do cargo (convocatórias, atas das assembleias eleitorais e listas concorrentes).
*Cópia da correspondência entre a DGAE e o Conselho Geral Transitório relativa à não homologação do resultado da eleição para diretor.
Apesar de não solicitado junto se anexa igualmente:
*cópia do ofício enviado à DGAE/DGEstE a comunicar o empate eleitoral ocorrido nas reuniões realizadas a 16 e 18 de julho”.
W - Em 29/07/2013, a A. apresentou a reclamação de fls. 37 a 60 do autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido.
Z - Sobre a reclamação referida no ponto que antecede não foi proferida nenhuma decisão.
AA - A presente ação foi intentada no dia 13/09/2013- cfr.doc. de fls. 1, 2 e 3 dos autos.
II.2 - DE DIREITO
Vertidos os termos da causa e a posição das partes, passamos a apreciar cada uma das questões a decidir, já acima elencadas.
— A decisão recorrida fez uma incorrecta e ilegal aplicação do disposto nos art.º 103.º, n.º 1, alínea a), do CPA e errada interpretação do art.º 100.º do CPA, em sede da preterição da audiência prévia da ora Recorrente quanto ao acto revogatório da homologação tácita da sua eleição?
A decisão sob escrutínio decidiu, nesta matéria, o seguinte:
“(i) Do Vício de Forma Decorrente de Preterição da Audiência Prévia.
A Autora alega que por força do estatuído no artigo 23.º, n.º4 do RAAG, o resultado da eleição do director, realizada em 22/05/2013, encontrava-se tacitamente homologado, pelo menos, desde 17/06/2013 e que da decisão emanada pelo Senhor Diretor-Geral da Administração Escolar, ora impugnada, resultou a revogação do ato de homologação tácita do resultado da eleição, que lhe era favorável, posto que do mesmo resultou a sua eleição como directora, tendo-se constituído o seu direito a exercer tais funções.
Apresentando-se o ato impugnado como uma verdadeira revogação anulatória, fundada numa alegada invalidade da sua eleição como directora, o mesmo estava sujeito às formalidades de procedimento de revogação impostas pelo artigo 144.º do CPA.
Assim, entende a Autora que o ato impugnado que revogou a homologação tácita da eleição de 22/05/2013, que lhe era favorável, reclamava a sua audiência prévia, pelo que ao não ter sido ouvida previamente à revogação da homologação tácita do resultado eleitoral que a havia eleito como directora, foi violado um direito fundamental da mesma, que gera irremediavelmente a nulidade do ato administrativo revogatório, nos termos do artigo 133.º, n.ºs 1 e 2 do CPA.
Acrescenta que o ato de homologação tácita do resultado eleitoral, não só se apresentava como um ato que lhe era favorável, como determinou que a mesma tivesse tomado posse, em 05/07/2013 como directora, constituindo-se dessa forma o seu direito a exercer em regime de comissão de serviço essas funções no Agrupamento de Escolas da SH..., conforme resulta do art.º 26.º , n.º1 do RAAG.
Deste modo, a A. foi surpreendida, em 09/07/2013 com o ato impugnado e numa altura em que já tinha tomado posse nas suas funções de diretora.
Caso se entenda que a preterição da sua audiência prévia não é causadora de nulidade, então sempre a mesma há de determinar a anulabilidade do ato uma vez que a sua inobservância traduz a postergação de uma formalidade essencial geradora da anulabilidade do ato.
A este respeito, a Entidade Demandada contrapõe estar-se perante um ato da administração que incide sobre uma situação de carácter urgente, pelo que, por força do disposto no artigo 103.º, n.º1, alínea, não há lugar à audiência prévia.
Vejamos.
Estatui-se no artigo 100.º do CPA, sob a epígrafe "audiência dos interessados", que concluída "… a instrução, e salvo o disposto no artigo 103.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta” (n.º 1), sendo que no n.º 2 do artigo seguinte se prevê que a “… notificação fornece os elementos necessários para que os interessados fiquem a conhecer todos os aspetos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito, indicando também as horas e o local onde o processo poderá ser consultado”. E do artigo 103.º decorre que não “… há lugar a audiência dos interessados: a) Quando a decisão seja urgente; b) Quando seja razoavelmente de prever que a diligência possa comprometer a execução ou a utilidade da decisão; c) Quando o número de interessados a ouvir seja de tal forma elevada que a audiência se torne impraticável, devendo nesse caso proceder-se a consulta pública, quando possível, pela forma mais adequada …” (n.º 1), prevendo-se a possibilidade dispensa da audiência dos interessados nos seguintes casos “… a) … os interessados já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importem à decisão e sobre as provas produzidas; b) … os elementos constantes do procedimento conduzirem a uma decisão favorável aos interessados …” (n.º 2).
O princípio da audiência prescrito nos artigos 100.º e segs. do CPA assume-se como uma dimensão qualificada do princípio da participação a que se alude no artigo 8.º do mesmo código e surge na sequência e em cumprimento da diretriz constitucional inserta no art. 267.º, n.ºs. 1 e 5 da CRP.
A audiência prévia dos interessados antes da decisão final que os possa afetar constitui, deste modo, um princípio estruturante enquanto manifestação do princípio do contraditório no procedimento administrativo, devendo consistir na efetiva possibilidade que será conferida ao interessado no procedimento em questão de ter uma participação útil no âmbito do mesmo. O direito de audiência deve ser facultado aos diversos interessados obrigatórios na decisão, mesmo àqueles que, tendo podido já intervir no procedimento, não o fizeram, sendo que são interessados tanto aqueles a quem a decisão prejudica ou desfavorece, como aqueles que com ela saem favorecidos pese embora quanto a estes haja a possibilidade de dispensa preenchida a previsão do art. 103.º, n.º 2, al. b) do CPA.
Constitui jurisprudência firmada que a sua inobservância, em regra, determina a anulabilidade do ato administrativo por vício de forma por preterição de uma formalidade essencial [cfr. arts. 100º e segs., 133º, n.º 2, al. d) todos do CPA e 267º da CRP]- vide, entre outros, Ac. do STA de 22/02/2005 - Proc. n.º 1223/04 in: «www.dgsi.pt»).
Resulta do exposto, que a audiência prévia prevista no art.º 100º do CPA traduz-se no direito que assiste ao interessado, em determinado procedimento, de ser ouvido antes de ser proferida a decisão e, essa prévia audição deve consistir na efetiva possibilidade conferida ao interessado no procedimento em questão de ter uma participação útil no âmbito daquele procedimento, não devendo reconduzir-se ou traduzir-se num mero ato de rotina (cfr. Dr. Santos Botelho e outros, in CPA, pág. 419, nota 8; Ac. do S.T.A. de 11/02/1999 - Proc. n.º 44.508 in: Antologia de Acórdãos do STA/TCA Ano II, n.º 2, págs. 107 e segs.).
Deste modo, podemos afirmar impender sobre a Administração uma "obrigação de meios" no sentido de criar as condições necessárias e bastantes por forma a ser assegurado ao interessado uma participação substancial no âmbito do procedimento administrativo.
Feitos estes considerandos, vejamos se assiste, ou não, razão à Autora quando alega não ter tido a possibilidade de exercer o seu direito de audiência prévia.
Não oferece qualquer controvérsia que na situação sub judice o ato revogatório impugnado nestes autos configura uma decisão de natureza urgente, veja-se, que se trata de um ato revogatório da homologação da eleição do diretor de um Agrupamento Escolar, ou seja, do ato final do processo eleitoral respetivo.
Tratando-se de um ato inserido no âmbito do contencioso eleitoral, forçoso é concluir pela natureza urgente dos atos a praticar nesse âmbito, donde também a conclusão em como o ato impugnado tem natureza urgente.
Assim sendo, resultando expressamente determinado no artigo 103.º, n.º1, alínea a) do CPA que não há lugar à audiência prévia dos interessados quando a decisão seja urgente, impera concluir que a a falta de audiência prévia da Autora não constitui, in casu, a preterição de nenhuma formalidade essencial do ato impugnado, uma vez que, atenta natureza urgente de tal ato, é a própria lei a determinar que a mesma não tem lugar.
Termos em que improcede o apontado vício de forma por preterição da audiência prévia.”.
Vejamos.
Como nota introdutória, deve consignar-se que o princípio da audiência prescrito nomeadamente nos artºs 100º e 101º do CPA, como também noutros diplomas relativamente a procedimentos específicos, assume-se como uma dimensão qualificada do princípio da participação a que alude o artº 8º do mesmo Código e surge em observância e transposição do comando constitucional ínsito no artº 267º, nº 5, da CRP.
Todavia, não apresenta carácter absoluto, pois conhece excepções, designadamente as previstas no artº 103.º do mesmo CPA [Pode também acontecer a mesma degradar-se em formalidade não essencial e, nesse caso, da sua omissão não resulta ilegalidade determinante da anulação do acto.].
O nº 1 do artº 100.º do CPA, sob a epígrafe audiência dos interessados, prescreve: Concluída a instrução, e salvo o disposto no artigo 103.º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta. (nossa ênfase).
O art. 103.º do CPA contempla duas situações distintas, como, aliás, a sua epígrafe desde logo desvela: “Inexistência e dispensa de audiência de interessados”:
A primeira, resultante do seu nº 1, elenca as circunstâncias em que não há lugar a audiência de interessados.
A segunda, vertida no seu nº 2, lista os casos em que o órgão instrutor pode dispensar a audiência de interessados.
Esta segunda situação opera por força de uma decisão do órgão instrutor nesse sentido e dela não cuidamos aqui, uma vez que o caso vertente não é subsumível à sua previsão.
Importa à actividade dirimente em curso considerar o disposto no nº 1 do artº 103º do CPA, particularmente o previsto na alínea a), “quando a decisão seja urgente”.
Neste caso, a inexistência de audiência de interessados decorre directamente da lei.
Para a sua aplicação, ponto é que a decisão seja urgente.
Entendemos, com Mário Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, que a urgência da decisão é aferida em relação à situação objectiva, real, que a decisão procedimental se destina a regular, não em relação à urgência procedimental, que esta (em regra, pelo menos) não justifica a preterição de formalidades essenciais do procedimento[In Código do Procedimento Administrativo, 2ª ed. Almedina,
p. 464], [Esta doutrina, aqui acolhida, é, outrossim, jurisprudencialmente pacífica, cfr., entre outros, Acórdãos do STA, de 03-02-2000, proc. 041533; de 28-11-2002, proc. 01180/02; do TCANorte, de 03-05-2013, proc. 00217/08.0BEVIS. ].
Significa isto que a urgência susceptível de qualificar a inexistência de audiência de interessados é de natureza material, substantiva, sendo inócuos a tal qualificação os fundamentos atinentes a uma urgência procedimental.
Duas questões se colocam agora e a que a recorrente dá relevo na sua alegação:
A primeira, a de saber se ocorre no caso em apreço a urgência relevante capaz de accionar a estatuição da norma do artº 103º, nº 1, alínea a), do CPA.
A segunda, a de saber se o facto de tal urgência não ter sido invocada e fundamentada pelo órgão administrativo no acto impugnado é susceptível de o viciar com consequências invalidantes.
Quanto à primeira questão.
Importa relembrar que na sequência do procedimento de eleição do director do Agrupamento de Escolas da SH..., que culminou com a eleição da ora recorrente no dia 22-05-2013, e ocorrida a homologação tácita do resultado da eleição — nº 4 do artº 24º do Dec.-ei nº 75/2008, de 22 de Abril, na redacção do Dec.-Lei nº 137/2012, de 2 de Julho (adiante denominado RAAG) — esta tomou posse desse lugar no dia 05-07-2013, para um mandato de 4 anos — nº 1 do artº 25º do RAAG.
Note-se que O diretor é o órgão de administração e gestão do agrupamento de escolas ou escola não agrupada nas áreas pedagógica, cultural, administrativa, financeira e patrimonial — artº 18º do RAAG.
E note-se ainda a amplitude e a substância das competências que lhe estão cometidas, designadamente nos planos da gestão pedagógica cultural, administrativa, financeira e patrimonial:
1 — Compete ao diretor submeter à aprovação do conselho geral o projeto educativo elaborado pelo conselho pedagógico.
2 — Ouvido o conselho pedagógico, compete também ao diretor:
a) Elaborar e submeter à aprovação do conselho geral:
i) As alterações ao regulamento interno;
ii) Os planos anual e plurianual de atividades;
iii) O relatório anual de atividades;
iv) As propostas de celebração de contratos de autonomia;
b) Aprovar o plano de formação e de atualização do pessoal docente e não docente, ouvido também, no último caso, o município.
3 — No ato de apresentação ao conselho geral, o director faz acompanhar os documentos referidos na alínea a) do número anterior dos pareceres do conselho pedagógico.
4 — Sem prejuízo das competências que lhe sejam cometidas por lei ou regulamento interno, no plano da gestão pedagógica, cultural, administrativa, financeira e patrimonial, compete ao diretor, em especial:
a) Definir o regime de funcionamento do agrupamento de escolas ou escola não agrupada;
b) Elaborar o projeto de orçamento, em conformidade com as linhas orientadoras definidas pelo conselho geral;
c) Superintender na constituição de turmas e na elaboração de horários;
d) Distribuir o serviço docente e não docente;
e) Designar os coordenadores de escola ou estabelecimento de educação pré -escolar;
f) Propor os candidatos ao cargo de coordenador de departamento curricular nos termos definidos no n.º 5 do artigo 43.º e designar os diretores de turma;
g) Planear e assegurar a execução das atividades no domínio da ação social escolar, em conformidade com as linhas orientadoras definidas pelo conselho geral;
h) Gerir as instalações, espaços e equipamentos, bem como os outros recursos educativos;
i) Estabelecer protocolos e celebrar acordos de cooperação ou de associação com outras escolas e instituições de formação, autarquias e coletividades, em conformidade com os critérios definidos pelo conselho geral nos termos da alínea o) do n.º 1 do artigo 13.º;
j) Proceder à seleção e recrutamento do pessoal docente, nos termos dos regimes legais aplicáveis;
k) Assegurar as condições necessárias à realização da avaliação do desempenho do pessoal docente e não docente, nos termos da legislação aplicável;
l) Dirigir superiormente os serviços administrativos, técnicos e técnico -pedagógicos.
5 — Compete ainda ao diretor:
a) Representar a escola;
b) Exercer o poder hierárquico em relação ao pessoal docente e não docente;
c) Exercer o poder disciplinar em relação aos alunos nos termos da legislação aplicável;
d) Intervir nos termos da lei no processo de avaliação de desempenho do pessoal docente;
e) Proceder à avaliação de desempenho do pessoal não docente;
f) (Revogada.)
6 — O diretor exerce ainda as competências que lhe forem delegadas pela administração educativa e pela câmara municipal.
Com isto em mente, verificamos que da fundamentação do acto revogatório constam os factos e os fundamentos de direito pelos quais o Director-Geral da Administração Escolar, concordando com a respectiva Informação nº B13014219B, entendeu verificar-se a invalidade do acto de homologação tácita dos resultados da eleição, por irregularidade ocorrida nesta.
Na sequência do respectivo procedimento eleitoral, tais factos permitem identificar nitidamente a urgência e concluir que tem carácter urgente a decisão que revoga acto tácito de homologação dos resultados da eleição para director de agrupamento de escolas, com fundamento na invalidade desse acto homologatório, numa situação em que o eleito já tomou posse e, consequentemente, está no exercício das respectivas funções.
Na verdade, esse carácter urgente advém do facto de o órgão administrativo com poderes para tanto, não poder permitir, face à vinculação à legalidade [No sentido da conformidade às normas escritas de valor legislativo.] e juridicidade [No sentido da conformidade ao Direito, incluindo os princípios jurídicos fundamentais.] a que está adstrito [Cfr. artº 266º da CRP: 1 — A Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos. 2 — Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa fé.], que o assim eleito por acto que considera inválido, continue a praticar actos no exercício daquelas funções e antes se impondo pôr termo a tal situação, o que é notório e ressuma dos fatos em causa e das atinentes circunstâncias conformadoras do acto [Sobre o conhecimento da matéria pelo tribunal, veja-se, entre outros, desde logo o Acórdão do STA, de 25-05-2004, proc. nº 01615/02, onde se considerou: “Reportando ainda ao julgamento deste vício, a recorrente alega que o juiz a quo, para concluir que o direito de audiência prévia inexistia em concreto, avaliou a verificação objectiva dos pressupostos de facto, substituindo-se à Administração, com violação do princípio da separação de poderes.
Ora, é manifesto que o julgador não fez administração activa. Limitou-se a averiguar se deveria anular, ou não, a deliberação impugnada por falta de audiência prévia da interessada e a concluir que, nas circunstâncias do acto, não havia lugar a essa formalidade, por a decisão ser urgente.”.].
É apodíctico que, na consideração da invalidade do acto electivo, como foi pela entidade administrativa considerado, quanto mais tarde fosse revogado o acto de homologação dos resultados da eleição maiores seriam as probabilidades de o eleito praticar actos inválidos, intervindo na ordem jus-administrativa ao abrigo dos inerentes poderes-deveres, mas para cuja prática não detinha, na lógica dessa invalidade, legitimidade.
Os factos essenciais que revelam objectivamente a urgência da revogação existem e constam da fundamentação do acto revogatório e das circunstâncias que o conformam.
O que dele não consta é o juízo sobre a urgência da decisão revogatória conducente à preterição da audiência de interessados.
O que nos conduz à segunda questão, a de saber se o facto de tal urgência não ter sido invocada e fundamentada pelo órgão administrativo no acto impugnado é susceptível de o viciar com consequências invalidantes.
A recorrente apoia-se em doutrina e jurisprudência que, tanto quanto se vislumbra, foi introduzida nos idos de 1994, pelo acórdão do STA, de 03-11-1994, rec. nº 033837 [In Acórdãos Doutrinais nº 407, pág. 1153], e assim sumariado, no ponto que ora nos ocupa: “Para que um processo possa ser considerado urgente, para efeitos do artº 103º do CPA é necessário que essa urgência seja objectiva, e seja justificada antes da prática do acto”.
Especificamente sobre a matéria da aludida urgência, e com apoio nessa jurisprudência, vertem Mário Esteves de Oliveira, Pedro C. Gonçalves e J. Pacheco de Amorim [Op. Cit., p. 463-464.], designadamente:
“Na fundamentação do juízo referido, exige-se, quanto aos casos de decisão urgente, a indicação dos factos que revelam não apenas essa urgência, como também que ela é tal que aniquila a possibilidade de realizar a audiência no prazo mínimo da lei — bem como a eventual ponderação da sua substituição por outras medidas provisórias. Sobre a exigência, pode ver-se o Acórdão do STA (1ª Secção) de 3.X.94, publicado nos AD nº 407, pág. 1153. (…)”
Relativamente a esta posição, a jurisprudência evoluiu, entretanto.
Acompanhando o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Administrativo nesta matéria, a “situação de urgência que justifica a não audiência dos interessados, nos termos da alínea a), do nº 1, do artº 103° do CPA tem natureza excepcional, só ocorrendo quando haja de prosseguir determinada finalidade pública em que o factor tempo se apresente como elemento determinante e constitutivo e seja impossível ou, pelo menos, muito difícil, cumpri-la através da observância do procedimento previsto no artº 100º do CPA” — Acórdão de 24.04.2007, proc. nº 069/07.
Extrai-se ainda da sua fundamentação, com relevância para os aspectos ora em análise e cuja solução aqui se adopta, que “a urgência justificativa da preterição da formalidade da audiência prévia deve resultar objectivamente do acto administrativo e das suas circunstâncias, sendo irrelevante a urgência afirmada posteriormente ao acto e que dele inequivocamente não resulte (cfr., entre muitos, os Acs. de 27.10.2005 - Rec. 411/04, de 29.06.2005 - Rec. 89/04, de 25.05.2004 - Rec. 1615/02, e de 24.03.2004 - Rec. 691/03).
Como se salienta no penúltimo dos arestos citados, «A Administração não goza de um poder discricionário de livremente integrar o conceito de urgência», sendo pois evidente que a mesma, ainda que não afirmada formalmente na decisão administrativa, deve resultar objectivamente do seu conteúdo e das circunstâncias que a conformam”. – Acórdão de 21/09/2006 (rec. 254/06).
O que quer dizer que, como se afirmou no Acórdão do Tribunal Pleno de 4/07/2006 (rec. 498/03), desde que se verifique uma situação objectiva de urgência, isto é, desde que se verifique uma situação em que o factor tempo na tomada e implementação da decisão se revele essencial para o seu êxito e desde que esta urgência seja contemporânea do acto a autoridade administrativa não só está dispensada do cumprimento do artº 100º do CPA como também não está obrigada a justificar de forma expressa as razões que a levam a não cumprir o disposto nesse normativo. Ou, dito de forma diferente, a “urgência a que alude o artº 103º/1/a) do CPA só justifica a inexistência da audiência prévia dos interessados nas situações em que o tempo seja determinante do sucesso ou insucesso da medida administrativa a adoptar, em termos tais que se possa antever que, sem esse sacrifício, ficará definitivamente ou gravemente comprometida a satisfação de uma necessidade pública indeclinável, incompatível com a observância do prazo mínimo legalmente previsto para o exercício do direito do interessado a ser ouvido no procedimento.” – Ac. deste STA de 11/01/2005 (rec. 1225/04)” (nossa ênfase).
Jurisprudência anterior a esta — cfr. acórdão do STA, de 24-03-2004, proc. nº 0691/03, — havia concluído: “A audiência prévia dos interessados não tem lugar, independentemente de invocação de motivos pela Administração, quando a decisão seja urgente, nos termos da al. a) do n.º 1 do art.º 103.º do CPA, o que sucede quando a situação factual que está explicita no acto administrativo revela objectivamente a urgência, como a medida de encerramento que preventivamente visa afastar riscos graves para a saúde pública por falta de condições de higiene de um estabelecimento até que tais condições fossem asseguradas mediante obras e procedimentos que foram indicados pela autoridade de saúde” (nossa ênfase)
Nesse acórdão entendeu-se ainda o seguinte: “Nos casos em que a lei prevê que não há lugar a audiência dos interessados a solução legal impõe-se de forma objectiva logo que se esteja perante situações enquadráveis em alguma das alíneas do n.º 1 do art.º 103.º, ao contrário dos casos do no n.º 2 do mesmo artigo 103.º, em que “o órgão instrutor pode dispensar a audiência dos interessados” pelo que o vício improcede ante os fundamentos que eram apontados para a ordem de encerramento e que foram comunicados à interessada. (nossa ênfase).
A jurisprudência recente tem repetidamente interpretado este n.º 1 do art.º 103.º neste sentido literal e objectivo que dispensa a Administração de justificar a não audição prévia dos particulares, p. e. nos Ac. de 14.05.2002, Proc. 47825; de 19.02.2004, Proc. 41000 e de 2.3.2004, Proc. 914/02.” (nossa ênfase).
Finalmente, quanto à alegada falta de celeridade, em abuso de direito, na adopção da medida revogatória, diga-se que não se mostra excessivo o espaço temporal que teve lugar entre o momento da recepção do requerimento de pedido de recusa de homologação do resultado da eleição — 12 de Junho de 2013 — e a data da decisão final — 09 de Julho de 2013 —, abaixo de trinta dias, considerando os passos procedimentais, designadamente na recolha de informação, que a fundamentação do acto denuncia, e ainda o facto de estarmos perante a Administração da Educação, cujo modelo de administração se apresenta complexo, assentando em vertentes de descentralização, de desconcentração e de autonomia das escolas [A Lei nº 46/86, de 14 de Outubro (cuja versão mais recente resulta da Lei n.º 85/2009, de 27 de Agosto) veio abrir novas possibilidades ao nível da repartição de funções entre o Estado, as autarquias e as escolas, destacando-se, na definição do modelo, o disposto na alínea g) do artº 3º e artºs 46 a 49º;
V.g. alínea g) do artº 3º: g) Descentralizar, desconcentrar e diversificar as estruturas e acções educativas de modo a proporcionar uma correcta adaptação às realidades, um elevado sentido de participação das populações, uma adequada inserção no meio comunitário e níveis de decisão eficientes;
V.g. artº 46º: 1 - A administração e gestão do sistema educativo devem assegurar o pleno respeito pelas regras de democraticidade e de participação que visem a consecução de objectivos pedagógicos e educativos, nomeadamente no domínio da formação social e cívica.
2 - O sistema educativo deve ser dotado de estruturas administrativas de âmbito nacional, regional autónomo, regional e local, que assegurem a sua interligação com a comunidade mediante adequados graus de participação dos professores, dos alunos, das famílias, das autarquias, de entidades representativas das actividades sociais, económicas e culturais e ainda de instituições de carácter científico.
3 - Para os efeitos do número anterior, serão adoptadas orgânicas e formas de descentralização e de desconcentração dos serviços, cabendo ao Estado, através do ministério responsável pela coordenação da política educativa, garantir a necessária eficácia e unidade de acção.], com variados níveis de atribuições, competências e interacções [Natércio Afonso refere as interacções decorrente de tal modelo, a propósito das direcções regionais de educação “onde se concretizam as interacções que veiculam os dois modos de regulação provenientes de outras instâncias de regulação (do nível “macro”, da política educativa e da administração central da educação, e do nível “micro” que corresponde à gestão escolar, da administração local e da micropolítica organizacional”) — A Direcção Regional de Educação: um espaço de regulação intermédia In: BARROSO, J (org) A regulação das políticas públicas de educação. Espaços, dinâmicas e actores, Lisboa: Educa, 2006, (p. 73)].
A revogação do acto de homologação tácita do resultado da eleição, como se disse, teve lugar por despacho datado de 09 de Julho de 2013, pelo que não se vislumbra, de todo, perante os factos provados, que tal procedimento tenha decorrido temporalmente em abuso de direito ou se qualifique como excessivo e invalidante da qualificação da urgência justificadora da preterição da audiência de interessados, pelo que, por esta via, não se mostram violados os princípios da legalidade, da prossecução do interesse público ou da boa-fé.
Não se vislumbra razão à recorrente.
Assim, embora com fundamentação diversa, entendemos, quanto ao resultado, que a decisão recorrida não fez uma incorrecta e ilegal aplicação do disposto nos art.º 103.º, n.º 1, alínea a), do CPA, nem errada interpretação do art.º 100.º do CPA, em sede da preterição da audiência prévia da ora Recorrente quanto ao acto revogatório da homologação tácita da sua eleição.
Vejamos a questão seguinte.
— A decisão sob recurso fez errada interpretação e aplicação do art.º 3.º do Regimento 2012/2013 do Conselho Geral do Agrupamento de Escolas da SH... (adiante, CGT) – e (a fortiori) do art.º 14.º, n.º 2 do CPA –, no que tange à resposta dada pela Sra. Presidente do CGT, constante na al. M) da matéria de facto assente?
A questão acabada de formular, exarada sob a forma de afirmação no início da alegação da recorrente, situa-se no contexto da alegação da ilegalidade do acto revogatório e tem a sua delimitação nas respectivas conclusões 14 a 19.
Na sentença recorrida decidiu-se assim esta matéria:
“Da Ilegal Revogação da Homologação Tácita do Resultado da Eleição de Diretor
a) Invalidade da resposta enviada à Direção Geral da Administração Escolar
A Autora refere que na sequência do pedido de recusa de homologação apresentado pelo candidato JGA..., junto da DGAE, quanto ao resultado da eleição para diretor do Agrupamento de Escolas da SH..., o senhor DGAE solicitou ao Conselho Geral Transitório (CGT) do referido Agrupamento, que se pronunciasse sobre o pedido de recusa, designadamente no que se reportava “à verificação da legalidade dos procedimentos”, solicitação essa que foi expressa em dois ofícios, um de 25/06/2013 [com a menção para que V.Ex.ª se pronuncie] e outro de 05/07/2013, [com a menção “deve o Conselho Geral pronunciar-se no prazo máximo de 72 horas”].
Em resposta a tal solicitação, alega a A. que, em 05/07/2013 foi remetido um ofício subscrito pela Senhora Presidente do Conselho Geral Transitório, sendo que, compulsadas as atas do CGT, no período anterior ao envio da pronúncia em causa, se verifica que a tomada de posição sobre o pedido de recusa de homologação da eleição de diretor e subsequente resposta ao Sr. Diretor-Geral da Administração Escolar, não foi colocada à consideração daquele colégio eleitoral, nem designada nenhuma reunião para o efeito.
Assim, conclui que a pronúncia apresentada pela Presidente do CGT não expressa a posição do CGT, nem o vincula, pelo que deve ser considerada inexistente à luz dos princípios gerais de funcionamento dos órgãos da Administração Pública.
Acrescenta que só o CGT estava em condições de se pronunciar sobre a sua regular constituição aquando da reunião de eleição de diretor em 22/05/2013, não podendo o seu presidente substituir-se às deliberações e posições desse órgão.
A Entidade Demandada discorda da tese afirmada pela Autora.
Começa por afirmar que consta das atribuições do presidente do CGT identificar situações de incompatibilidade por parte dos membros do conselho e resolver situações de funcionamento deste órgão (artigo3.º do RCGT).
Afirma que o presidente do CGT limitou-se a prestar uma informação, determinada pela pura evidência dos factos, pelo que face à irregularidade detetada, o DGAE proferiu a sua decisão de revogação da homologação do ato eleitoral de 22/05/2013, no âmbito da sua competência.
Frisa que o Presidente do CGT limitou-se a relatar os factos sucedidos, não parecendo plausível ter que existir uma reunião entre todos os membros do CGT para ser emanada uma decisão sobre o que efetivamente se passou relativamente à eleição de 22 de maio, quando se tratam de elementos meramente factuais.
Conclui que a atuação da Administração não merece qualquer tipo de censura.
Vejamos.
No que tange às atribuições do Presidente do Conselho Geral Transitório dispõe o artigo 3.º do respetivo Regimento 2012/2013 (RCGT) que :
«Para além das previstas na lei, são atribuições do presidente:
1.Concordar e presidir ao conselho geral transitório;
2.Definir a ordem de trabalhos;
3.Apreciar pedidos de eventual renúncia ao mandato.
4. Identificar situações de incompatibilidade por parte de membros do conselho.
5. Resolver situações de irregularidade de funcionamento deste órgão».
Decorre diretamente desta norma do RCGT que são atribuições do Presidente do CGT, entre outras, as de identificar as situações de incompatibilidade por parte de membros do conselho e resolver situações de irregularidade de funcionamento do referido órgão.
Posto isto, vejamos qual o comportamento que foi adotado pela Senhora Presidente do CGT, para o que importa ter em consideração a seguinte factualidade, apurada sob a alínea M) da matéria de facto assente:
«Em 05/07/2013, a Presidente do Conselho Geral Transitório subscreveu o ofício n.º 284/AESH/13, dirigido à DGAE, em resposta ao pedido com a referência B13033064Z, de 25/06/2013, junto a fls. 82 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, dele constando designadamente o seguinte:
«(…) Não tendo formação jurídica , as informações que a seguir serão prestadas limitar-se-ão aos factos sucedidos.
Assim:
- Em relação à alegação 1) Do vício substancial de ilegalidade do procedimento eleitoral confirma-se o alegado nos primeiros parágrafos até ao fim do parágrafo da página 6 ”Resulta do exposto…nomeada Comissão Especializada”.
Os restantes parágrafos desta alegação baseiam-se em considerações de análise jurídica da lei, que não nos cabe apreciar e rebater.
-Em relação à alegação 2) Das irregularidades formais do procedimento eleitoral:
2.1. Inexistência de instrumento de representação de elemento votante no Conselho Geral Transitório- sobre o vício alegado neste ponto, cumpre-nos informar o seguinte:
1.Todas as afirmações produzidas nos sete primeiros parágrafos são verdadeiras;
2.Desconhecia-se que, em termos legais, só a Câmara Municipal de Matosinhos podia proceder à substituição do Presidente da Junta de Freguesia, nas reuniões;
3.Por esta razão, quando foi elaborado o regimento do Conselho Geral Transitório estabeleceu-se que “Os representantes do município e da comunidade local podem, em cada reunião, fazer-se representar por outros membros, por eles designados, devendo informar, antecipadamente, da sua substituição” e, na reunião da eleição realizaram-se todos os trabalhos, apesar de o elemento presente estar pela primeira vez numa reunião do Conselho e não ter comunicado antecipadamente a sua presença.
2.2. (…)
2.3.(…)»
Resulta do teor do ofício subscrito pela senhora Presidente do CGT que a mesma se limitou a informar a realidade factual em relação à concreta questão da inexistência de instrumento de representação referente ao representante da Junta de Freguesia em causa na referida reunião de 22/05/2013. Ora, tal comportamento, em nada contende com as competências do órgão CGT posto que não traduz a prática de nenhum ato administrativo, não introduzindo nenhuma alteração na realidade, limitando-se, reafirma-se, a relatar factos sucedidos, o que se circunscreve, na nossa perspectiva, no âmbito das atribuições do Presidente do CGT.
Além do mais, não deixaria de ser totalmente irrazoável que para efeitos de prestação de uma informação sobre uma realidade factual, como aquela que estava em causa fosse necessário realizar uma reunião do CGT.
Em face do exposto, entendemos não decorrer qualquer ilegalidade que afete a validade do ato de revogação da homologação tácita da eleição da Autora pelo facto da informação a que se faz menção na alínea M) da matéria de facto ter sido prestada pela Presidente do Conselho Geral Transitório, cujas atribuições abarcam a pratica de atos da natureza dos que estão em causa na presente lide.”.
O assim decidido não merece reparo.
A sentença recorrida conclui que o teor do referido ofício não introduz nenhuma alteração na realidade, limitando-se, reafirma-se, a relatar factos sucedidos.
E, na verdade, o teor desse ofício, na parte posta em crise (o seu ponto 2.1), não denota teor jus-decisório, nem posição juridicamente relevante que se contivesse no âmbito das competências que ao Conselho Geral Transitório estão especialmente cometidas, mas antes teor confirmativo e informativo de factos, insusceptível de consubstanciar decisão sobre a matéria de que versa, o que é objectivamente revelado pela substância do seu teor e corroborado, embora sem decisividade para o argumento, pela própria formulação introdutória: “Não tendo formação jurídica, as informações que a seguir serão prestadas limitar-se-ão aos factos sucedidos.”.
Relembramos que as competências do Conselho Geral Transitório são as que constam do nº 1 do artº 61º do RAAG e ainda, ex vi tal norma, do artº 13º do mesmo RAAG aprovado pelo Dec.-Lei nº 75/2008, na redacção do Dec.-Lei nº 137/2012, cabendo ao seu presidente, à míngua de especial regime, as competências vertidas no artº 14º do CPA — e que não estejam subtraídas pelo regime especial —, que permitem prestar à DGAE a informação em causa, em termos que não se situam no domínio da exclusiva competência do Conselho Geral Transitório.
Acresce que o teor da referida informação, na parte em crise — e apenas desta se cuida aqui —, não consubstancia um “parecer”, no sentido vertido no artº 98º do CPA, não identificando a recorrente — e também não se vislumbra — que essa intervenção a solicitação da DGAE seja exigida por lei enquanto tal e, sendo, que se caracterizasse como vinculativa, caso em que, aí sim, as respectivas conclusões, a existirem, teriam de ser seguidas pelo órgão competente para a decisão, como dispõe o nº 1 do artº 98º do CPA.
Ora, nada disto se verifica no caso presente e, nessa parte, a sentença recorrida não se mostra viciada.
A última das questões a dirimir é a seguinte:
— A sentença sob recurso fez uma incorrecta e ilegal aplicação do art.º 5.º, n.º 6 do Regimento do CGT e do art.º 14.º, n.º 4 do Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de Abril, com a redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 137/2012 de 2 de Julho (adiante RAAG), no desrespeito pelo regime estatuído no art.º 41.º do CPA, no que concerne à regularidade da substituição do Presidente da Junta de Freguesia da SH... e consequente regularidade do resultado da eleição?
A sentença recorrida decidiu:
“A Autora advoga também que os termos da predita pronúncia da Sra. Presidente do CGT, no que tange à questão da regularidade da eleição, são totalmente infundados.
Começa por referir, a esse respeito, que na ata n.º 8 do CGR, referente à reunião realizada em 22/05/2013 ficou expresso que: “ Não havendo faltas a registar por parte de nenhum dos conselheiros, nem havendo Informações a dar aos mesmos, passou-se de imediato ao poto dois, Eleição do Diretor”. Que nessa ata não se procedeu ao registo, realizado por qualquer Conselheiro, a dar conta de irregularidade do funcionamento do órgão, ou dos membros que ai se fizeram representar, nem de qualquer declaração de voto.
Que a ata n.º 9 da reunião do CGT realizada em 27/05/2013, foi aprovada por unanimidade a ata n.º8.
Acrescenta que em ambas as reuniões esteve presente o senhor Vereador da Educação e Formação da CMM, que é um dos representantes do Município no CGT e que em nenhuma dessas reuniões o mesmo levantou qualquer questão quanto à alegada irregularidade da substituição do outro representante do Município na reunião de 22/05/2013.
Por fim, aduz que se existia alguma irregularidade na substituição de um dos membros, aquando da reunião de 22/05/2013 do CGT, é de questionar por que razão a questão não foi colocada e dirimida. Chama também á atenção para o disposto no artigo 5.º, n.º6 do RGGT 2012/2013.
Entende que perante a factualidade em causa, a única solução compaginável com a atuação do CGT é a de que a substituição foi comunicada no início da reunião e a mesma foi aceite pelos demais membros do órgão aí presente.
Sustenta também que a substituição do Presidente da Junta de Freguesia foi regular, não estando a mesma dependente de autorização do Município.
A este respeito, a Entidade Demandada refere que o Presidente do órgão colegial confirmou a inexistência de instrumento de representação legal do Senhor TG... em substituição do Presidente da Junta de Freguesia da SH..., o que viola o RICGT que prevê a comunicação antecipada da substituição e designação do membro substituído.
Por outro lado, o artigo 5.º, n.º6 do Regimento é muito claro ao referir que sendo representante do município pode o mesmo fazer-se representar por um membro por ele designado, informando antecipadamente a sua substituição, contudo, apenas se a câmara municipal em questão delegar tal competência na Junta de Freguesia
O facto de tal ato ter passado em claro na reunião que determinou a suposta eleição da A., não significa que não esteja sujeito a posterior verificação da legalidade por parte da Administração, conforme determina o n.º5 do art.º 23.º do D.L. n.º 75/2008, de 22/04, que permite a recusa da homologação por parte da Administração, por violação da lei ou dos regulamentos.
Vejamos.
Estabelece o artigo 5.º, n.º 6 do RCGT 2012/2013 do Agrupamento de Escolas da SH... que “Os representantes do município e da comunidade local podem, em cada reunião, fazer-se representar por outros membros, por ele designados, devendo informar, antecipadamente, da sua substituição””.
Outrossim, importa ainda ter presente o que se dispõe no artigo 14.º, n.º 4 do Decreto- Lei n.º 75/2008, de 22 de abril, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 137/2012, de 02 de julho, segundo o qual “os representantes do município são designados pela câmara municipal, podendo esta delegar competências na Junta da Freguesia”.
Resulta da conjugação das referidas disposições legais, o seguinte entendimento: o representante do município, in casu, o Presidente da Junta de Freguesia da SH... pode fazer-se representar por um membro por ele designado, mas apenas se a câmara municipal tiver delegado tal competência na Junta de Freguesia, impendendo ainda sobre o mesmo a obrigação de informar antecipadamente a sua substituição.
Na situação presente, não existe qualquer dúvida em como na reunião do CGT em que se procedeu à eleição do Diretor do Agrupamento de Escolas SH..., realizada no dia 22 de maio de 2013, o Presidente da Junta de Freguesia da SH... não esteve presente e que em sua substituição, esteve presente o Senhor “TG...”, que subscreveu a folha de assinaturas no campo expressamente reservado ao Presidente da Junta de Freguesia.
De igual modo, é perfeitamente líquido que não foi apresentado ao Conselho Geral Transitório nenhum instrumento de representação, e bem assim, que não lhe foi previamente comunicada a verificada substituição.
O referido TG..., que participou na reunião e votação realizadas no dia 22/05/2013, não foi formalmente designado para substituir o Presidente da Junta de Freguesia da SH..., conforme se tem de concluir da circunstância de não ter sido apresentado o respetivo instrumento de representação outorgado pela autarquia de Matosinhos, nem foi previamente comunicado ao CGT que o Presidente da Junta de Freguesia em causa iria ser substituído pelo mesmo, como se impunha em face do disposto no artigo 5.º, n.º6 do RCGT 2012/2013.
Em face das disposições supra mencionados, afigura-se-nos que, na verdade, sem tal poder de representação o referido TG... não podia participar na reunião do Conselho Geral Transitório de 22/05/2013, que culminou na eleição da Autora e, por conseguinte, ter exercido um direito de voto. Ademais, e por força do disposto no referido artigo 14.º, n.º4 do D.L 75/2008, de 22/04, na redação dada pelo D.L. 137/2012, de 02/07, reafirma-se, só a Câmara Municipal de Matosinhos é que podia proceder à substituição do Presidente da Junta de Freguesia, nas reuniões do CGT.
Tal participação irregular teve como consequência a participação na eleição do Diretor do Agrupamento de Escolas da SH... de um elemento que não estava habilitado a fazê-lo, situação que fere a validade do ato eleitoral em causa, razão pela qual entendemos não padecer o ato impugnado de qualquer invalidade decorrente do referido pressuposto em que assentou.”.
Vejamos, passo a passo, à luz do alegado pelas partes nesta instância e balizados pelas conclusões da alegação da recorrente.
O artº 14.º, nº 4, do Dec.-Lei nº 75/2008, de 22 de Abril, na redacção dada pelo Dec.-Lei nº 137/2012, de 02 de Julho, dispõe: “Os representantes do município são designados pela câmara municipal, podendo esta delegar tal competência nas juntas de freguesia.”.
“Os representantes do município são designados pela câmara municipal”: Isto significa que a lei cometeu à câmara municipal a competência para designar os representantes do município.
A permissão para tanto encontrava-se na alínea d) do nº 7 do artº 64º da Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, na redacção da Lei nº 5-A/2002, de 11 de Janeiro, e actualmente previsto no artº 32º, por referência ao artº 3º e artº 33º, estes, da Lei nº 75/2013, de 12 de Setembro.
Dispõe a restante parte da norma: “podendo esta delegar tal competência nas juntas de freguesia”: Isto significa que essa, ou tal, competência da câmara para designar os representantes do município pode ser delegada nas juntas de freguesia, o mesmo é dizer, as juntas de freguesia podem designar o representante do município, se para tanto lhes for delegada essa competência.
Vejamos agora a questão da substituição, de proveniência regulamentar.
O artº 5º, nº 6, do RCGT 2012/2013 reza — e exara-se com grafia enfática nossa: “Os representantes do município e da comunidade local podem, em cada reunião, fazer-se representar por outros membros, por eles designados, devendo informar, antecipadamente, da sua substituição”.
Para melhor se compreender a norma em causa e a sua inserção no âmbito das normas vertidas naquele artº 5 do RCGT atinentes ao funcionamento do Conselho Geral Transitório, veja-se o seu teor integral:

Artigo 5º
(Funcionamento)

1. As reuniões do conselho geral transitório são convocadas pelo seu presidente com uma antecedência mínima de 5 dias úteis.
2. As convocatórias são enviadas aos membros do conselho geral transitório por mail ou via postal.
3. Os documentos a analisar em cada reunião serão, sempre que possível, disponibilizados para consulta prévia, na plataforma moodle, com pelo menos três dias úteis de antecedência.
4. Em caso de impedimento do presidente para presidir a uma reunião, é designado por este, um outro membro para presidir a essa reunião.
5. Em caso de impedimento continuado do presidente, proceder-se-á à eleição de um novo presidente.
6. Os representantes do município e da comunidade local podem, em cada reunião, fazer-se representar por outros membros, por eles designados, devendo informar, antecipadamente, da sua substituição.
7. O presidente da Comissão administrativa provisória participa nas reuniões do conselho, sem direito a voto.
Dirimindo.
Resulta do artº 12º do RAAG a composição do conselho geral, que é estabelecida por cada agrupamento de escolas ou escola agrupada, nos termos do respectivo regulamento interno, devendo ser um número ímpar não superior a 21.
Com esse regime se harmoniza a norma regulamentar ínsita no nº 1 do artº 6º do RCGT, que diz: “Para deliberar com legitimidade, devem estar presentes a maioria dos seus vinte e um elementos, ou seja, pelo menos, onze membros.”.
Volvendo ao artº 5º do RCGT, constata-se que Em caso de impedimento do presidente para presidir a uma reunião, é designado por este, um outro membro para presidir a essa reunião.
E são também outros membros os que, nos termos do seu nº 6, podem substituir os representantes do município e da comunidade local, desde que sejam designados por esses representantes, com a obrigação de antecipadamente informar dessa substituição.
Tais membros designados em substituição agirão, assim, em nome próprio enquanto membros do Conselho presentes e também em substituição do membro impedido de comparecer.
E que membros são estes?
São aqueles cuja forma de designação e eleição o nº 4 do artº 60º do RAAG menciona, remetendo para o disposto nos artºs 14º e 15º, e que integram a composição do órgão — o Conselho Geral Transitório — vertida no nº 2 do mesmo artº 60º, ou seja:
a) Sete representantes do pessoal docente;
b) Dois representantes do pessoal não docente;
c) Quatro representantes dos pais e encarregados de educação;
d) Dois representantes dos alunos, sendo um representante do ensino secundário e outro da educação de adultos;
e) Três representantes do município;
f) Três representantes da comunidade local.
Importa ainda registar, para compaginação, o regime de substituição, no caso de impedimento permanente, vertido no artº 10º do RCGT, que dispõe:

Artigo 10º
Substituição

1. Sempre que se verifique impedimento permanente de algum membro eleito, há lugar a substituição, sendo o membro efectivo substituído pelo primeiro membro disponível da lista de suplentes.
2. No caso dos representantes não eleitos, cabe às respectivas organizações designar novo representante.
Resumindo:
a) São membros do conselho geral transitório:
a.Sete representantes do pessoal docente;
b.Dois representantes do pessoal não docente;
c.Quatro representantes dos pais e encarregados de educação;
d.Dois representantes dos alunos, sendo um representante do ensino secundário e outro da educação de adultos;
e.Três representantes do município;
f.Três representantes da comunidade local.
b) “Os representantes do município são designados pela câmara municipal”;
c) “podendo esta delegar tal competência nas juntas de freguesia”;
d) “Os representantes do município e da comunidade local podem, em cada reunião, fazer-se representar por outros membros, por eles designados”;
e) “devendo informar, antecipadamente, da sua substituição”;
f) Sempre que se verifique impedimento permanente (…) No caso dos representantes não eleitos, cabe às respectivas organizações designar novo representante.
Vejamos os concretos e atinentes factos à luz deste regime.
O Vereador da Educação e Formação da Câmara Municipal de Matosinhos informou o Presidente do Conselho Geral do Agrupamento de Escolas da SH..., com data de ofício de 14-11-2012 que “…a Autarquia se fará representar no Conselho Geral Transitório, pelo Vereador da Educação, Professor CP..., que nas suas faltas e impedimentos será substituído por um dirigente dos serviços da Educação e Formação, pelo Presidente da Junta de Freguesia da SH... e pela Mediadora do Projeto Empresários para a Inclusão Social, MR...s.” (nossa ênfase).
A identificada “ata número oito”, datada de 22 de Maio de 2013, regista uma ordem de trabalhos que inclui no seu ponto 2 a eleição do director, a que se procedeu, tendo como candidatos mais votados, MLGSS..., com 11 votos, e JGA..., com 10 votos.
Nessa acta ficou exarado não haver faltas a registar por parte de nenhum dos conselheiros, o que permite concluir pela presença da totalidade dos membros do Conselho, pessoalmente ou em regime de substituição (as duas possibilidades admissíveis em abstracto).
Como representantes da autarquia, a folha anexa à referida acta exibe, impressos, os nomes de António CP..., MR...s e VC..., mostrando-se assinados os campos reservados a assinatura.
Mais resulta dos factos provados que nessa folha de presenças, no espaço destinado aos representantes da “Autarquia”, figura o nome do Presidente da Junta de Freguesia da SH... (VC...) — designado pela Câmara Municipal de Matosinhos como representante do Município respectivo (um dos três representantes designados) —, seguido de uma assinatura com o nome TG....
Do probatório retira-se que TG... não é o Presidente da Junta de Freguesia da SH..., pois esse era VC....
E também não é identificado como membro, eleito ou designado nos termos a que alude o artº 14º do RAAG, do Conselho Geral Transitório do Agrupamento de Escolas da SH....
Ora, relevante para efeitos de substituição, como resulta do atinente regime legal e regulamentar, era, desde logo, que TG... fosse membro do referido Conselho Geral Transitório, pois os seus membros só podem ser substituídos por outros membros, que não por qualquer outra pessoa desprovida dessa qualidade.
Relevante, pois, teria sido o cumprimento das duas exigências regulamentares vertidas no nº 6 do artº 5º do RCGT, as quais, com ênfase nossa, vão sublinhadas: Os representantes do município e da comunidade local podem, em cada reunião, fazer-se representar por outros membros, por eles designados, devendo informar, antecipadamente, da sua substituição.
Na verdade, é à figura da substituição que esta norma regulamentar se refere.
E a substituição opera por via dessa adrede designação de um outro membro, que deve ser comunicada, antecipadamente, ao conselho.
No vertente caso, o Presidente da Junta de Freguesia da SH... não compareceu à reunião de 22 de Maio de 2013.
E não foi substituído por outro membro do Conselho Geral Transitório do Agrupamento de Escolas da SH..., mediante designação de um outro membro para tanto.
Acrescendo ainda que a designação de outro membro em substituição do Presidente da Junta de Freguesia da SH... não foi antecipadamente comunicada ao referido Conselho.
Não tem razão a recorrente.
Justifica-se, deste modo, que confirmemos a pronúncia do tribunal a quo, embora com fundamentação diversa.
III.DECISÃO
Termos em que os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente.
Notifique e D.N..
Porto, 29 de Maio de 2014
Ass.: Helder Vieira
Ass.: Paula Portela
Ass.: Fernanda Brandão