| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
Sindicato… [S…] – com sede na rua …, Lisboa – interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra – em 14.04.2010 – que absolveu da instância o Município da Figueira da Foz [MFF] com fundamento na falta de interesse em agir do representado do autor – a decisão judicial recorrida constitui saneador/sentença proferido numa acção administrativa especial em que o S…, em representação do seu associado A…, demanda o MFF pedindo ao tribunal que anule o acto impugnado e condene o MFF a devolver o seu representado ao anterior serviço, ou a outro que lhe propicie o exercício das funções inerentes à sua categoria [coordenador técnico]. Note-se que o S… vem intentar acção ao abrigo do artigo 310º nº2 do RCTFP [Regime dos Contratos de Trabalho na Função Pública aprovado pela Lei 59/2008 de 11.09], segundo o qual é reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem.
Conclui assim as suas alegações:
1- Está em causa a impugnação contenciosa de acto administrativo proferido em procedimento administrativo, iniciado com o requerimento do sócio do recorrente de 30.09.09 deduzido quando este se encontrava de baixa por doença;
2- Requerimento em que referia que, ao retomar o serviço em Abril de 2009, a secção que até aí chefiara deixara de ter espaço próprio não lhe tendo sido atribuídas as anteriores funções, ou outras, pedindo a sua devolução às funções e condições de trabalho naquela estrutura, ou em qualquer outra, enquanto coordenador técnico;
3- Este requerimento iniciou procedimento, em que foram dadas informações pela dirigente do serviço do sócio do recorrente e do Chefe da Divisão dos Recursos Humanos, que veio a culminar no acto impugnado;
4- Face ao teor dessas informações e do despacho em crise, não se afigura que este acto tivesse, tão só, o objectivo de comunicar ao sócio do recorrente o conteúdo das informações;
5- Face ao teor das referidas informações e do acto em causa, não é correcto sustentar-se que este consistia numa recusa em apreciar o requerimento do sócio do recorrente dado estar de baixa prolongada;
6- Se fosse essa a motivação, porque razão foram feitas diligências no sentido de afectar o sócio do recorrente a outros serviços;
7- Ao concordar com as informações, o acto impugnado concorda com a não afectação ao mesmo serviço, ou a qualquer outro que garanta o condigno exercício das funções inerentes à categoria do funcionário;
8- Mesmo considerando que se tratasse de uma recusa em apreciar o requerimento, sempre a legitimidade adviria do facto de vir pedida a condenação à prática do acto devido;
9- O sócio do recorrente era titular de relação jurídica de emprego público, estabelecida com o recorrido, cujo escopo estava definido pelo conteúdo funcional da categoria que legalmente lhe cabia;
10- Não seria pelo facto de se encontrar de baixa por doença que ele deixava de ver inscrito na sua esfera de direitos e interesses o direito ao exercício daquelas funções, naquela estrutura, ou em qualquer outra;
11- Assim, o acto impugnado é directa e imediatamente lesivo da esfera de direitos e interesses do sócio do recorrente;
12- A definição das suas funções não representa qualquer interesse eventual ou longínquo na anulação do acto;
13- Pelo contrário, o sócio do recorrente teria garantido o exercício das funções correspondentes à sua categoria, na mesma unidade ou em qualquer outra, no seu regresso, que podendo ainda ser moroso, também pode ser imediato;
14- Pelo que o aresto recorrido violou os artigos 51º nº1 e 55º nº1 alínea a) do CPTA.
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida, e a baixa do processo para prosseguimento.
O MFF contra-alegou, concluindo deste jeito:
1- Sobre a informação da Chefe de Divisão da Educação e Acção Social recaiu uma proposta do Chefe de Divisão de Recursos Humanos, que teve concordância do Senhor Presidente, e onde se lê: “estando ele [Mário Silva] actualmente de baixa prolongada, julgo nada mais dever ser feito”;
2- Assim, é evidente que a pretensão do trabalhador não foi negada ou recusada, unicamente se concluiu pela falta de oportunidade em decidir o pedido do sócio do autor, por se encontrar de baixa prolongada, decisão que tem todo o sentido: se o trabalhador está de baixa e é expectável que não regresse tão cedo ao serviço, que alcance teria determinar, por exemplo, a sua afectação a uma unidade orgânica se, quando o trabalhador regressar [se regressar], as circunstâncias podem ser, como serão certamente, distintas;
3- Só faria sentido falar na violação das normas legais ditas pelo autor, se o acto tivesse negado o pedido formulado pelo funcionário, o que não é o caso, apesar de o recorrente tentar colher uma interpretação dos documentos nesse sentido;
4- A data em que o sócio do autor faz o requerimento, e o contexto em que o faz, evidenciam uma birra sem fundamento, e claramente o uso desnecessário dos meios judiciais só para obter uma condenação da sua entidade patronal, sem efeitos práticos. Nenhum interesse real, sério e imediato justificando o requerido pelo trabalhador.
Termina pedindo a confirmação da sentença recorrida.
O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º nº1 do CPTA].
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados na sentença recorrida:
1- No dia 01.11.2001, o sócio do sindicato autor tomou posse do lugar de Chefe de Secção do quadro de pessoal em regime de direito público do Município da Figueira da Foz;
2- No exercício deste cargo, encontrava-se, desde 06.11.2003, em funções na Secção de Acção Social [documento nº3 da petição inicial];
3- Secção esta que sempre esteve, e continua, na dependência da Divisão de Educação e Acção Social;
4- Entre 01.01.2004 e 31.12.2008 o associado do sindicato autor, por se encontrar de baixa, trabalhou apenas 138 dias [PA] e nos anos de 2006 e 2008 não prestou qualquer serviço;
5- Em 2009 a sua ausência manteve-se até 22.04, tendo retomado o trabalho no dia 23 seguinte na sequência do indeferimento do seu pedido de aposentação pela Caixa Geral de Aposentações [ver folhas 5 e 8 do PA];
6- Retomou o serviço em 23.04.2009, mas apenas por 30 dias, pois de seguida voltou a entrar de baixa prolongada, situação que se mantém;
7- No dia 30.08.09 endereçou ao Presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz requerimento cujo articulado, integrante do PA [ver folhas 8 e 9, dadas por reproduzidas], em que alegava que ao retomar o serviço em Abril de 2009 a secção que chefiara deixara de ter um espaço próprio e não lhe foram devolvidas as suas funções nem atribuídas outras, terminando por pedir a sua imediata devolução às suas funções e condições de trabalho, naquela unidade orgânica ou em qualquer outra onde pudesse o retomar o estatuto profissional de que se vira privado;
8- Sobre este requerimento foi emitida informação pela Chefe da Divisão de Educação e Acção Social cujo teor é o constante do documento nº3 [folha 2 da petição inicial] onde, entre outras coisas, é referido que após um período prolongado de baixa os serviços tiveram que ser reorganizados, tendo a Chefe de Divisão assumido a chefia da dita secção, dado que os serviços não podiam estar sem coordenação, tendo sido instituídos procedimentos internos de forma a agilizar a organização e o circuito dos processos. Que em 23.04 aquela dirigente solicitou à Divisão de Gestão e Recursos Humanos a reafectação do associado do autor a outro serviço, dado não ter trabalho/serviço para lhe atribuir, tendo sido informada por aquela Divisão que, após várias tentativas de colocação noutras unidades orgânicas, não foi possível proceder à sua reafectação a outro serviço. Que não tinha serviço para o associado do autor, pelo que reiterava o pedido de reafectação do sócio do autor a outro serviço [documento nº3 da petição inicial, folha 2];
9- Na sequência desta informação, foi elaborado parecer da mesma data, assinado pelo Chefe da Divisão da Gestão de Recursos Humanos, nos seguintes termos:
“Independentemente de se continuar a verificar a falta de necessidade/interesse das várias unidades orgânicas em receber o Sr. Mário Silva, estando ele actualmente de baixa prolongada, julgo nada mais dever ser feito que não seja a resposta ao requerente nos termos das presentes informações. À consideração superior” [ver o mesmo documento];
10- Sobre essa informação e este parecer foi proferido o despacho impugnado, cujo teor é o seguinte: «Concordo, proceda-se em conformidade» [confronte-se o mesmo documento].
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. O autor desta acção de condenação à prática de acto devido, pede ao tribunal, em representação do seu associado, a anulação do despacho de 16.09.09 do Presidente da Câmara Municipal da Figueira da Foz [ponto 10 do provado], e a condenação da município réu a devolvê-lo ao seu serviço, ou a outro serviço que lhe propicie o exercício das funções inerentes à sua categoria.
Para o efeito alega que o despacho impugnado padece de vício de violação de lei, por desrespeitar o preceituado nos artigos 59º nº1 alínea b) da Constituição da República Portuguesa [CRP], 20º e 87º alínea c) do Regime de Contrato de Trabalho em Funções Públicas [RCTFP - aprovado pela Lei nº59/2008 de 11.09].
Em sede de saneamento dos autos, e conhecendo de questão que foi suscitada pelo MFF na sua contestação, o TAF de Coimbra entendeu que o associado do autor carecia de interesse em agir, e absolveu o réu da instância.
Fê-lo com a seguinte fundamentação jurídica:
«Antes de tudo pede-se a anulação do despacho do Sr. Presidente da Câmara que determinou tão só que se informasse o associado do autor do teor das informações dos chefes de divisão de acção social e de recursos humanos, sendo que segundo esta última, uma vez que o requerente estava de baixa prolongada nada mais havia a fazer se não informá-lo dos termos de ambas as informações.
Deste modo, o acto impugnado consistiu numa recusa em apreciar o objecto do pedido do associado do autor, dado o mesmo estar de baixa prolongada.
O acto pedido, ali como aqui, teria como efeito a recondução do requerente às funções e condições de trabalho anteriores à sua ausência por baixa médica, fosse na unidade orgânica anterior fosse em outra, com as condições de trabalho e com as funções correspondentes à categoria do requerente.
Ao suscitar a falta de interesse em agir está o réu a invocar a excepção dilatória da falta do pressuposto processual da acção administrativa especial que é a legitimidade. Com efeito, nos termos do artigo 55º nº1 do CPTA tem legitimidade para impugnar um acto administrativo quem alegue nisso ter um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
Interesse directo só haverá se a procedência do pedido trouxer uma vantagem imediata para a esfera jurídica do autor.
O autor encontrando-se ausente do serviço, posto que temporariamente, pediu ao réu que praticasse o acto de o devolver às funções e condições de trabalho que tinha quando entrou de baixa médica ou que, ao menos, lhe atribuísse funções e condições de trabalho compatíveis com as suas carreira e categoria. Tendo o órgão requerido decidido não apreciar aquele requerimento, pede neste autos que se anule tal decisão e que o réu seja condenado a atribuir-lhe funções na secção do origem ou noutra, compatíveis com as suas carreira e categoria.
Certamente, ele tem um interesse mediato na procedência do pedido, que é o de, se e quando retomar o serviço, ter funções, condições de trabalho determinadas e compatíveis com a sua categoria.
Porém não se vê qual o seu interesse imediato, uma vez que ele não está ao serviço, tal como não se vê qual o benefício imediato para a sua esfera jurídica numa anulação do acto pelo qual se decidiu não emitir pronúncia, precisamente porque ele não estava ao serviço quando apresentou o seu requerimento de 30.08.09.
Assim que volte ao serviço, então sim, terá o associado um interesse imediato e, aliás, direito a que lhe sejam atribuídas funções e condições de trabalho compatíveis com as suas actuais carreira e categoria. E se entender não estar a ser respeitado esse direito, assistir-lhe-á apresentar requerimento com aquele objecto e exigir a sua apreciação. Encontrando-se, porém, ausente, por muito imediato que possa ser o regresso, e por muito que seja de temer que o réu esteja na disposição de não lhe atribuir, então, as funções que reclama, o certo é que tal regresso se interpõe como condição sem a ocorrência da qual não há utilidade imediata, quer no pedido condenatório ao acto devido quer no de anulação do acto pelo qual foi decidido não apreciar o requerimento do associado do autor, acima descrito.
Assim, julga-se procedente a excepção da falta de interesse em agir, é dizer, da legitimidade do autor, e absolve-se da instância o réu município.
Desta sentença discorda o sindicato autor, que, agora na veste de recorrente, lhe imputa erro de julgamento de direito.
Ao conhecimento deste invocado erro de julgamento se reduz, pois, o objecto do recurso jurisdicional.
III. A maioria esmagadora da doutrina e da jurisprudência tem vindo a manter a distinção clássica entre o pressuposto processual da legitimidade e o pressuposto processual do interesse em agir [a respeito, ver Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra Editora, 1979, páginas 79 a 86; Anselmo de Castro, Direito Processual Civil Declaratório, volume II, Almedina, 1982, páginas 251 a 255; Antunes Varela, Manual de Processo Civil, Coimbra Editora, 1985, páginas 179 a 189; Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Almedina, 8ª edição, páginas 306 a 310; Aroso de Almeida, O Novo Regime de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 3ª edição, páginas 59 a 61; AC STJ de 30.10.1984, Rº071941; AC STJ de 10.12.1985, BMJ 352-29; AC STJ de 08.03.2001, Rº00A3277].
No fundo, a legitimidade é o pressuposto processual pelo qual a lei selecciona os sujeitos de cada lide judicial, e o interesse em agir o pressuposto pelo qual a parte, legítima, justifica a carência da tutela judiciária.
Assim, a legitimidade terá a ver com o interesse substantivo, que decorre da posição da parte relativamente à relação jurídica litigada, enquanto o interesse em agir terá a ver com um interesse adjectivo, que decorre da situação, objectivamente existente, de necessidade de protecção judicial daquele interesse substantivo.
Existem duas razões ponderosas que justificam a autonomização do interesse em agir: evitar que as pessoas sejam precipitadamente forçadas a vir a juízo para organizarem a defesa dos seus interesses, numa altura em que a situação da parte contrária o não justifica, e evitar a sobrecarga dos tribunais, com acções desnecessárias.
A dita distinção está patente no desenho dos dois pressupostos que subjaz às actuais normas do CPTA, se bem que em certos casos praticamente se confundam. Mas sempre que haja necessidade de distingui-los, nomeadamente para apreciar a existência de um ou de outro, necessária à pronúncia sobre a procedência ou não do pedido do autor, o juiz deverá fazê-lo.
Apesar da quase confusão entre esses dois pressupostos, que se pode verificar nomeadamente no artigo 55º nº1 alínea a) do CPTA, é bem patente, cremos, a autonomia do pressuposto da legitimidade nas demais alíneas e números desse artigo, e no artigo 40º do CPTA [o artigo 55º trata da legitimidade no âmbito das acções especiais de impugnação, enquanto o artigo 40º trata do mesmo pressuposto nas acções relativas a contratos].
Porém, onde se manifesta de forma mais expressiva a distinção entre a legitimidade e o interesse em agir é nos artigos 9º e 39º do CPTA.
O primeiro, retomando o que já resultava dos artigos 26º e 26º-A do CPC, e ressalvando o estipulado, nomeadamente, nos referidos artigos 40º e 55º, fixa a regra geral da legitimidade activa, pela qual o autor é parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida.
O segundo, relativo à acção administrativa comum, estipula que os pedidos de simples apreciação podem ser deduzidos por quem invoque utilidade ou vantagem imediata, para si, na declaração judicial pretendida, designadamente por existir uma situação de incerteza, de ilegítima afirmação por parte da Administração de existência de determinada situação jurídica, ou o fundado receio de que a Administração possa vir a adoptar uma conduta lesiva, fundada numa avaliação incorrecta da situação jurídica existente.
Sendo certo que o artigo 39º do CPTA respeita apenas à acção administrativa comum, a verdade é que nele se constata a distinção entre legitimidade e interesse em agir a comandar a mão do legislador, que apenas acaba por fazê-lo assim, de forma clara, relativamente às acções em que essa questão se põe com mais acuidade, ou seja, as acções de simples apreciação.
Deve, pois, sempre que a questão se coloque ao juiz, e sempre que isso se mostre, na prática, possível e relevante, ser efectuada a distinção entre a legitimidade e o interesse em agir.
Abordemos agora o caso sub judice, no qual se patenteia uma confusão perfeitamente evitável entre os dois pressupostos processuais.
Como vem entendendo a jurisprudência, autor, neste caso, é o sindicato [S…], e não o seu representado [A…], sendo certo ainda que àquele assiste legitimidade activa para intentar esta acção em representação do seu associado [ver, relativamente a este tribunal, AC TCAN de 13.07.2006, Rº00324/05.0BEPRT; AC TCAN de 11.01.07, Rº1128/06.9BEPRT; AC TCAN de 01.03.2007, Rº1927/04.6BEPRT; AC TCAN 17.05.07, Rº172/06.0BEBRG; AC TCAN de 13.09.07, Rº1127/06.BEPRT; AC TCAN de 11.10.2007, Rº720/05.3BEPRT; AC TCAN de 18.10.2007, Rº01239/06.0BEPRT e AC TCAN de 27.05.2010, Rº02517/08. Relativamente ao TCAS ver AC TCAS de 25.05.06, Rº01502/06; AC TCAS de 28.09.06, Rº01684/06; AC TCAS de 25.01.07, Rº02057/06; e AC TCAS de 30.01.07, Rº02095/06. E, relativamente ao STA, ver AC STA de 06.02.2003, Rº1785/02; AC STA de 22.10.2003, Rº655/03; AC STA/Pleno de 06.05.2004, Rº1888/03; AC STA de 25.05.2004, Rº61/04; AC STA de 21.09.2004, Rº1970/03; AC STA de 07.10.2004, Rº47/04; AC STA de 28.04.2005, Rº0271/05; AC STA/Pleno de 05.07.2005, Rº0190/04; AC STA/Pleno de 06.10.2005, Rº01887/03; AC STA/Pleno de 25.10.2005, Rº01945/03; AC STA/Pleno de 06.12.2005, Rº02018/03; AC STA/Pleno de 02.03.2006, Rº0461/05; e AC STA/Pleno de 29.03.2007, Rº89/07-20].
Porém, embora a legitimidade assente aqui no representante, o interesse em agir, isto é, a efectiva necessidade de tutela judiciária, terá de ser aferida relativamente à situação do direito ou interesse jurídico invocado pelo representado, pois é ele o verdadeiro titular da relação jurídica controvertida.
Ora, a este respeito, o que constatamos é que o representado do autor, e funcionário do réu, pretende que este lhe atribua serviço compatível com a sua categoria e funções, pois isso mesmo não foi feito quando regressou ao trabalho, em 23.04.2009, após um período prolongado de baixa médica [entre 2004 e 2008 trabalhou 138 dias].
E para justificar o seu pedido de condenação do réu à prática do acto devido, o representado do sindicato autor entende que essa sua pretensão, de atribuição de trabalho adequado, lhe foi recusada pelo despacho de 16.09.2009 do Presidente da CMFF.
Tal despacho surge na sequência do seu requerimento de 30.08, a pedir que lhe seja atribuído trabalho compatível com a sua categoria de coordenador técnico ou na antiga unidade orgânica ou em qualquer outra, e ainda na sequência de informação e parecer que, no fundo, dizem que os serviços camarários foram reorganizados, e que, fruto dessa reorganização, não há serviço a atribuir ao funcionário em questão nem na sua antiga secção nem em qualquer outra.
Ao ordenar que se comunique [oficie] ao interessado o conteúdo dessas informação e parecer, o Presidente da CMFF assume a realidade que lhe é informada, e que redunda na recusa actual de lhe atribuir serviço compatível, por não o haver na sua antiga secção, nem haver interesse em recebê-lo por parte das outras secções.
O representado do autor, que está novamente de baixa médica desde 23.05.2009, teme que tendo de regressar ao serviço a qualquer momento, se depare com a mesma situação ocorrida em Abril desse ano, ou seja, não ter que fazer.
Existe, pois, uma situação factual, suficientemente objectivada, que legitima a apreensão do funcionário em causa e que torna a seu direito ao trabalho, no qual ele inclui o direito à efectiva prestação do serviço através do desempenho das funções correspondentes à sua categoria [artigos 59º nº1 alínea b) CRP, 20º e 87º alínea c) RCTFP], carecido de tutela judiciária.
Torna-se interessante verificar, até, que a acção de condenação à prática de acto devido integra, neste caso, alguns ressaibos da acção de simples apreciação, na medida em que a intervenção do tribunal se justifica não numa lesão efectiva actual [o funcionário está de baixa médica], mas antes numa situação de fundada incerteza relativamente ao que irá acontecer no seu regresso ao serviço.
Tudo ponderado, cremos que a sentença recorrida misturou de forma indevida os pressupostos da legitimidade e do interesse em agir, e errou ao considerar não verificado este último.
Procede, portanto, o recurso jurisdicional, devendo ser revogada a sentença recorrida com base em erro de julgamento de direito.
Porque as partes não prescindiram de alegações escritas [artigo 91º nº4 do CPTA], deverão os autos continuar a sua pertinente tramitação no TAF de Coimbra.
DECISÃO
Nestes termos, acordam, os juízes deste Tribunal Central, no seguinte:
- Conceder provimento ao recurso jurisdicional, e revogar a sentença recorrida;
- Ordenar a baixa deste processo ao TAF de Coimbra, para aí prosseguir a sua normal tramitação, caso nada mais obste a tal.
Custas pela entidade recorrida - artigos 446º, 447º, 447º-C e 447º-D, todos do CPC, 189º do CPTA, 1º, 2º, 3º nº1, 6º nº2, 7º nº2, 12º nº1 alínea b) e nº2, 13º nº1, e 29º nº2, todos do RCP, bem como Tabela I-B a ele Anexa.
D.N.
Porto, 15.10.2010
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela |
