| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
O IFAP - Instituto da Financiamento da Agricultura e Pescas, IP, veio interpor RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, de 08.02.2022 pela qual foi julgada procedente a acção contra si intentada pela Quinta ...- Sociedade Agrícola, L.da. e, em consequência, foi anulada a decisão da Autoridade Demandada constante do ofício ...12, de 04.07.2012 que determinou a Autora a restituição da quantia de 44.802€68, considerada ajuda indevidamente recebida, pelo vício de “prescrição do procedimento”.
Invocou para tanto, em síntese, que a decisão recorrida violou, por erro de interpretação e aplicação ao caso concreto do n.º 1 do artigo 323º do Código Civil.
A Recorrida contra-alegou defendendo a manutenção da decisão recorrida.
O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer.
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Cumpre decidir já que nada a tal obsta.
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I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
A. Vem o presente recurso jurisdicional interposto de sentença de 8/2/2022 do Tribunal Administrativo e Fiscal de ... que julgou procedente a ação e, em consequência foi anulada “… a decisão da ED. constante do oficio n° ...12, com registo de saída n° 12612/2012, de 04/07/2012”, no entendimento que “…com a notificação do oficio de 18/07/2005 (alínea Z) do probatório) a Autora foi interrompida a prescrição do procedimento e começou a contar novo prazo de prescrição de quatro anos”, razão pela qual “… quando a ED. remeteu a Autora o oficio de 04/07/2012 (alínea CC) do probatório), já se encontrava prescrito o procedimento há muito tempo, ao abrigo do disposto no artigo 38 do Regulamento (CE, EURATOM) n° 2988/95, do Conselho, de 18/12”.
B. Salvo melhor entendimento, o Tribunal não faz uma correta interpretação dos factos e aplicação do direito, porquanto, o Tribunal dá como provado que entre a notificação à ora recorrida, em 2005, do ofício de audiência prévia e a decisão final impugnada nos presentes autos em 2012, pelo IFAP, I.P. foi proferida uma decisão final em 2005 que foi impugnada judicialmente, não levando em consideração que entre 2005 e 2012 a contagem do prazo de prescrição encontrava-se interrompido pelo de decurso de uma ação administrativa.
C. A este respeito, entendeu o Tribunal a quo (Pág. 40 da sentença recorrida), que “o ato de 14/10/2005 foi declarado nulo pelo tribunal (alíneas AA) e BB) do probatório) e dado que se tratava de um ato final, enquanto decorreu a ação em tribunal apenas não começou a correr o prazo de execução da decisão, que depois da declaração de nulidade deixou de existir no ordenamento jurídico.”
D. Salvo melhor opinião, não é correto o entendimento de que no decurso da ação em Tribunal, apenas não começou a correr o prazo de execução da decisão, dado que depois da declaração de nulidade, esta deixou de existir no ordenamento jurídico, pois se é certo que a declaração de nulidade tem efeitos relativamente à própria decisão final, já não tem efeitos relativamente ao decurso do tempo que o Tribunal levou a decretar a referida nulidade no âmbito do Proc. 336/06.7BELSB.
E. Com efeito, nos termos do nº 1 do Artº 323º do CC “a prescrição interrompe-se pela citação ou notificação judicial de qualquer acto que exprima, directa ou indirectamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o acto pertence e ainda que o tribunal seja incompetente”, sendo que nos termos do disposto no nº 1 do Artº 326º do CC que “a interrupção inutiliza para a prescrição todo o tempo decorrido anteriormente, começando a correr novo prazo a partir do acto interruptivo, sem prejuízo do disposto nos n.ºs 1 e 3 do artigo seguinte.”
F. Por outro lado, nos termos e para os efeitos do nº 3 do artigo 134° do Código do Procedimento Administrativo (na anterior versão do CPA, em vigor à data dos factos) é possível a atribuição de efeitos jurídicos a situações decorrentes de atos nulos de harmonia com os princípios da boa-fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade, designadamente quando associados ao decurso do tempo.
G. Ou seja, o referido preceito não consagra a sanação ou supressão da ilegalidade do ato nulo, mas atribui certos efeitos ao tempo decorrido. (Neste sentido vide acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte em 3/5/2019, no âmbito do Proc. nº 00841/09.3BEAVR),
H. Na situação em apreço, com a interposição da ação relativa ao Proc. 336/06.7BELSS, na qual foi judicialmente impugnada uma decisão final proferida pelo IFAP, I.P. (ex- IFADAP) e até trânsito em julgado da sentença que pôs termo a este processo, interrompeu-se a contagem do prazo de prescrição.
I. Atento o exposto, não olvidando todo o processo administrativo supra melhor referido e uma vez que a sentença proferida no âmbito do Proc. 336/06.7BELSS não se pronunciava sobre as razões substantivas/do mérito da decisão proferida pelo Instituto, o ora recorrente notificou a recorrida, através do ofício nº ...12, de 04/07/2012, da decisão final de reposição do montante total de € 44.802,68
J. Face ao exposto, salvo melhor entendimento, a sentença proferida pelo Tribunal a quo não faz uma correta interpretação dos factos e da legislação aplicável, razão pela qual, deve o presente recurso ser admitido e julgado procedente por provado e em consequência ser proferido acórdão revogando a sentença recorrida, substituindo-a por outra em que se considere que não ocorreu qualquer tipo de prescrição, pois o procedimento encontrava-se interrompido nos termos do nº 1 do Artº 323º do CC.
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II –Matéria de facto.
A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
A) Em 29.09.2000, a Autora apresentou uma candidatura ao IFADAP – Serviço Regional de ..., no âmbito do regime de apoio à reconversão e reestruturação da vinha (VITIS), tendo sido atribuído ao projecto o nº ...28, candidatura aqui dada por integralmente reproduzida.
(cfr. consta do processo administrativo apenso).
B) Em 11.04.2001 o projecto foi aprovado pelo IFADAP para a reestruturação de 20,00 hectares de vinha e em 25.06.2001 foi assinado o contrato de atribuição de ajuda, que foi objecto de alteração, documentos aqui se dão por integralmente reproduzidos.
(Documentos que constam do processo administrativo apenso, o contrato e a sua alteração dos documentos ... e ... juntos pela Autora com a petição inicial).
C) Em 27.04.2001, o IFADAP realizou uma acção de controlo, que deu origem ao relatório de controlo de aplicação (RCA) nº ...71, de 25.06.2001, que é do seguinte teor:
(Imagem na decisão recorrida que aqui se dá por reproduzida).
(Documento que consta do processo administrativo apenso, documento ... junto pela Autora com a petição inicial e depoimento da testemunha da Entidade Demandada AA).
D) Em 27.02.2002, o IFADAP realizou uma acção de controlo, que deu origem ao relatório de controlo de aplicação (RCA) nº ...55, de 01/03/2002, que é do seguinte teor:
(Imagem na decisão recorrida que aqui se dá por reproduzida).
(Documento que consta do processo administrativo apenso, documento ... junto pela Autora com a petição inicial e depoimento da testemunha da Entidade Demandada AA).
E) Em 02.05.2002, o IFADAP realizou uma acção de controlo, que deu origem ao relatório de controlo de aplicação (RCA) nº ...87, de 02.05.2002, que é do seguinte teor:
(Imagem na decisão recorrida que aqui se dá por reproduzida).
(Documento que consta do processo administrativo apenso, documento ... junto pela Autora com a petição inicial e depoimento da testemunha da Entidade Demandada AA).
F) Através do ofício ...3.511/2895/021, de 13.05.2002, do IFADAP, foi devolvida à Autora a garantia bancária emitida pelo Banco 1..., com o nº D.13856, por não subsistirem os pressupostos que determinaram a sua apresentação.
(documento que consta do processo administrativo apenso e documento ... junto pela Autora com a petição inicial).
G) Em 12.12.2002, o IFADAP realizou uma acção de controlo, que deu origem ao relatório de controlo da aplicação de financiamentos nº ...89, de 16/12/2002, que aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual se destaca aqui o seguinte:
«Com vista a aferir a área efectivamente reestruturada de vinha, foi efectuado um levantamento com recurso a GPS, da qual resultou uma área de 15,37 ha.
Assim, considerando uma margem de tolerância de 5%, a área plantada, acrescida deste valor, corresponderá a 16,14 ha.
Neste sentido, correspondendo a área candidata de vinha a reestruturar a 20,00 ha, decorre um défice na área plantada de 3,86 ha, isto é, aproximadamente 19,30%.
6. PARECER DOS TÉCNICOS
Irregularidade detectada
A área verificada é inferior, em 3,86 ha, à área candidata”.
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
H) O IFADAP remeteu à Autora o ofício nº ...2, datado de 2002.12.18, sob o “Assunto: Projecto Nº ......”, do seguinte teor:
«Na sequência da visita efectuada à exploração de V. Exa., em 12/12/02, e no seguimento do levantamento efectuado com recurso a GPS, verificou-se que a área afecta à reestruturação da vinha é de 15,37 ha, conforme mapa anexo.
Assim, considerando que a área de reestruturação candidata do projecto é de 20,00 ha, solicitamos que nos informe, para a morada abaixo indicada e num prazo de 10 dias úteis, o que sobre o assunto houver por conveniente.
(...)»
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
I) Por carta datada de 31/01/2003, sob o “Assunto: Projecto Nº ......” e recebida pelo IFADAP em 04/02/2003, a Autora comunicou o seguinte:
«No seguimento da vossa carta de 2002.12.18 com a vossa referência 37.500/1625/02, vimos prestar os seguintes esclarecimentos:
- Só após a nossa candidatura ao programa Vitis, é que foram realizados os movimentos de terra e alteração de perfil da propriedade, para se proceder à instalação da vinha, pelo que é de compreender que o cálculo da área a afetar para a sua plantação fosse aproximado. Este cálculo baseou-se no levantamento topográfico realizado na altura, que foi enviado na nossa primeira carta.
- A área de vinha plantada na nossa propriedade é de 17.77 ha, conforme se comprova através de levantamento topográfico, realizado recentemente por GPS, que junto se anexa.
- Consideramos que a área de vinha é toda a área preparada, trabalhada e utilizada para a exploração dessa mesma área de vinha.
(…)»
(Cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
J) Em 07/03/2003 o IFADAP realizou uma acção de controlo, que deu origem ao relatório de controlo da aplicação de financiamentos nº ...90, que aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual desse destaca o seguinte:
«Na visita anteriormente efectuada, em 12/12/02 (RCA nº ...89), além de executado um levantamento com GPS das áreas das parcelas que constituem a operação de reestruturação, verificou-se o seguinte:
(…) – após medição com aparelho GPS, a área efectivamente reestruturada de vinha, foi de 15,37 ha.
Desta situação foi dado conhecimento ao beneficiário e solicitados os respectivos esclarecimentos.
Em 31/01/03, a sociedade anexa uma planta topográfica, recentemente obtida, com a indicação expressa que a área plantada corresponde a 17,77 ha (desvio ~= 12,50%), cuja medição foi efectuada através de recurso a aparelho GPS.
Por forma a esclarecer a expressiva diferença de áreas obtidas por métodos idênticos, e considerando que o responsável pela exploração não acompanhou o traçado obtido na nossa medição, foi entendido efectuar novo levantamento com a presença activa do responsável de exploração, Sr. BB.
Deste modo, em 07/03/03, foi efectuada nova medição à área reestruturada, com o acompanhamento do Sr. BB, e para a qual foram observados os pressupostos iniciais, que são os constantes na Instrução Interna nº 19/02, verificando-se que a área efectivamente reestruturada corresponde a 15,41 ha, conforme mapas anexo a este relatório.
Assim, considerando uma margem de tolerância de 5%, a área plantada, acrescida deste valor, corresponderá a 16,18 ha.
Neste sentido, correspondendo a área candidata de vinha a reestruturar a 20,00 ha, decorre um défice na área plantada de 3,82 ha, isto é, aproximadamente 19,10%.
(…)
6. PARECER DOS TÉCNICOS
Irregularidade detectada
A área verificada é inferior, em 3,82 ha, à área candidata”
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
K) O IFADAP remeteu à Autora o ofício nº ...3, datado de 2003.03.12, sob o “Assunto: Projecto Nº ......”, do seguinte teor:
«Na sequência da visita efectuada à exploração, em 07/03/03, e no seguimento do levantamento efectuado com recurso a GPS, que contou com o acompanhamento do Sr. BB, verificou-se que a área afecta à reestruturação da vinha é de 15,41 ha, conforme mapa anexo.
Neste contexto, e considerando que a área de reestruturação candidata do projecto é de 20,00 ha, este Instituto irá proceder à apreciação do projecto de investimento, cuja decisão será oportunamente comunicada a V. Exa.
(…).»
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
L) Por carta datada de 18/03/2003, sob o “Assunto: Projecto Nº ......” e recebida pelo IFADAP em 29/03/2003, a Autora comunicou o seguinte:
«Acusamos a receção da carta de V. Exas., com a ref. 37.500/0309/03 de 12/03/2003.
Não estando de acordo com a medição da área das parcelas de vinha da nossa propriedade, como logo manifestado aos v/ técnicos aquando a sua visita, vimos solicitar a V. Exas. que nos informem sobre os conceitos utilizados e a origem/fonte dos mesmos, para definir a área das parcelas da nossa vinha.
(…)»
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
M) O IFADAP remeteu à Autora o ofício nº ...3, datado de 2003.04.14, sob o “Assunto: Projecto Nº ......”, do seguinte teor:
«1 - Relativamente à carta de V. Exa. em refª, informa-se que o conceito de parcela de vinha e as regras para a sua delimitação coincidem com o estabelecido pelo IVV na aplicação do disposto nos Regulamentos (CEE) nº 2392/1986, do Conselho e nº 649/1987, da Comissão, de 3 de Março de 1987, relativos ao estabelecimento do cadastro vitícola comunitário (também designado por Ficheiro Vitivinicola).
2 – Esse cadastro é um dos elementos de informação do Registo Central Vitícola, instituído pelo D.L. nº 83/1997, de 9 de Abril e visa, entre outros objectivos, conhecer a superfície efectivamente ocupada com vinha.
3 – De acordo com a alínea c) do nº 18º da Portaria nº 1259/2001, de 30 de Outubro, que estabelece as normas complementares de execução do regime de apoio à reconversão e reestruturação das vinhas (Programa Vitis), a ajuda é paga directa e integralmente ao beneficiário, em função da área da parcela de vinha reestruturada, de acordo com o Registo Central Vitícola.
4 – No Regulamento (CEE) nº 649/87, define-se superfície vitícola cultivada, no âmbito da exploração vitícola, como o “conjunto das superfícies plantadas com vinha em cultura pura ou em cultura associada, (<), submetidas regularmente a operações de cultivo para a obtenção de produto comercializável”.
5 – De acordo com as regras mencionadas em 1, no levantamento das parcelas de vinha, foi convencionado como podendo fazer parte das mesmas, as superfícies não plantadas, necessárias à actividade normal da cultura, até ao limite de quatro metros. Em oposição, devem portanto ser excluídas da delimitação das parcelas, resultante daquele levantamento, as superfícies sem vinha que ultrapassem aqueles limites.
Analogamente, o Art. 22º do Reg. (CE) nº 2419/2001, da Comissão, que estabelece normas de execução do sistema integrado de gestão e de controlo relativo a determinados regimes de ajudas comunitárias, estabelecido pelo Regulamento (CEE) nº 3508/1992, incluindo o Programa Vitis, define:
“1. A determinação das superfícies das parcelas agrícolas será efectuada por qualquer meio apropriado, estabelecido pela autoridade competente, que garanta um rigor de medição pelo menos equivalente ao exigido pela regulamentação nacional no que respeita às medições oficiais. A autoridade competente fixará uma margem de tolerância, tendo em conta o método de medição utilizado, a precisão dos documentos oficiais disponíveis, os factores locais (como o declive e a forma das parcelas) e o disposto no nº 2.
2. Pode ser tida em conta a superfície total de uma parcela agrícola, desde que seja integralmente utilizada de acordo com as normas usuais do Estado-Membro ou da região em causa. Nos outros casos, será tida em conta a superfície efectivamente utilizada.
(…)”».
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso e depoimento da testemunha da Entidade Demandada CC).
N) Por carta datada de 24/04/2003, com a epígrafe “Projecto Nº ......” e recebida pelo IFADAP em 28/04/2003, a Autora solicitou o seguinte:
«Agradecemos a V. Exas. os esclarecimentos/informações fornecidos na v/carta com a refª 37.500/0399/03 e data de 14/04/2003.
Todavia, encontra-se em falta a informação sobre os documentos emitidos pelo IVV mencionados na v/ carta:
- no ponto 1, “<coincidem com o estabelecido pelo IVV<”;
- no ponto 5, “De acordo com as regras mencionadas em 1, no levantamento das parcelas de vinha, foi convencionado como podendo fazer parte das mesmas, as superfícies não plantadas, necessárias à actividade normal da cultura, até ao limite de quatro metros.”; pelo que solicitamos a V. Exas. o favor de nos esclarecer sobre origem/fonte dos mesmos, afim de termos acesso à completa documentação sobre o assunto em questão. <» (cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
O) Para dar resposta ao solicitado pela Autora na alínea anterior, o IFADAP solicitou ao IVV, através do ofício ...7.500/591/03, de 2003.07.23, sob o “Assunto: Quinta ..., Soc. Agric. Lda. Projecto Nº ......”,o seguinte «Tendo em vista dar-se resposta ao pedido formulado na carta, de 24.04.03, da beneficiária em assunto, agradece-se que nos habilitem com os elementos que se julguem convenientes.»
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
P) Por ofício do IVV nº 04.1/85/03, de 2003-08-07, sob o “Assunto: Ficheiro Vitivinícola”, dirigido ao IFADAP e em resposta ao ofício identificado na alínea anterior, foi comunicado o seguinte:
«Em resposta ao vosso ofício acima referido, informa-se que o conceito de parcela de vinha e regras para a sua delimitação constam no ponto 3.1.1 do anexo III do Programa de Concurso e Caderno de Encargos, elaborado pelo IVV em 1997, para a implementação do Ficheiro Vitivinícola Comunitário em Portugal Continental, o qual foi devidamente analisado e aceite pela DG VI, da Comissão.
Atendendo à extensão do referido documento, anexa-se apenas fotocópia da parte em questão.»
(Documento e respectivo anexo que aqui se dá por integralmente reproduzidos.
(Cfr. documento que consta do processo administrativo apenso e depoimento da testemunha da Entidade Demandada CC).
Q) Em resposta à carta referida na alínea N) supra, o IFADAP remeteu à Autora o ofício nº ...3, datado de 2003.09.12, sob o “Assunto: Projecto Nº ......”, do seguinte teor:
«Na sequência do pedido formulado na V/ carta em referência informa-se que o conceito de parcela de vinha e regras para a sua delimitação constam no ponto 3.1.1. do anexo III do Programa de Concurso e Caderno de Encargos, elaborado pelo IVV em 1997, para a implementação do Ficheiro Vitivinícola Comunitário em Portugal Continental, o qual foi devidamente analisado e aceite pela DG VI, da Comissão.
Atendendo à extensão do referido documento, anexa-se apenas fotocópia da parte em questão. (…)».
(Documento e respetivo anexo que aqui se dá por integralmente reproduzidos.
(Cfr. documento que consta do processo administrativo apenso e depoimento da testemunha da Entidade Demandada CC).
R) A Direcção de Inspecção SCII elaborou o relatório nº ...3, datado de 02-10-2003, sob o “Assunto: Quinta ...– Sociedade Agrícola, Lda Projecto Nº ......”, que é do seguinte teor:
«(…)
1. O projecto de investimento foi aprovado, em 11/04/01, pelo montante global de 209.245,72 €, ao qual foi atribuído um subsídio à preparação de solo e plantação de 184.305,83 € e prémios à perda de rendimento no valor de 24.939,89 €, com vista à reestruturação de 20 ha de vinha, sendo 5 ha com alteração de perfil.
Foram efectuados pagamentos no montante de 204.257,74 €, sendo 184.305,83 € correspondentes ao subsídio preparação/plantação e 19.951,92 € a prémios à perda de rendimento.
2. No âmbito de uma Inspecção Directa (INSPEDIR – RCA nº ...89), efectuada, em 12/12/02, verificou-se o seguinte:
(…)
h) foi efectuado um levantamento, com recurso à utilização de aparelho GPS, para aferição da área efectivamente reestruturada de vinha, do qual resultou uma área de 15,37 ha; tendo em conta a orientação generalizada das linhas de plantação, no sentido periférico das parcelas, foram incluídas praticamente todas as superfícies destinadas a esteios e movimentação de máquinas, bem como os caminhos interiores e taludes, com dimensões até quatro metros.
2.1. Dada a significativa diferença entre as áreas candidata e a efectivamente reestruturada, foram solicitados esclarecimentos à sociedade, em 18/12/02, através da carta 37.500/1625/02.
Em 31/01/03, a sociedade informa que é seu entendimento que “a área da vinha é toda a área preparada, trabalhada e utilizada para a exploração dessa mesma área de vinha” e que a área afecta à instalação da vinha fora apresentada de acordo com um levantamento efectuado na altura da candidatura.
Anexa igualmente uma planta topográfica, recentemente obtida, com a indicação expressa que a área plantada corresponde a 17,77 ha (desvio = 12,50%), cuja medição fora efectuada através de recurso a aparelho GPS.
2.2. Por forma a esclarecer a expressiva diferença de áreas obtidas por métodos idênticos, e considerando que o responsável pela exploração não acompanhou o traçado obtido na nossa medição, foi entendido efectuar novo levantamento com a presença activa do responsável da exploração, Sr. BB.
Deste modo, em 07/03/03 (RCA nº ...90), foi efectuada nova medição à área reestruturada, com o acompanhamento físico do Sr. BB, e para a qual foram observados os pressupostos iniciais que são os constantes na Instrução Interna nº 19/02.
Assim, verificou-se que a área efectivamente reestruturada corresponde a 15,41 ha, conforme mapas anexo a este relatório.
Relativamente à medição anterior (15,37 ha), constata-se um acréscimo de 400 m2 (0,26%), que decorre da impossibilidade de obtenção de um traçado sobreposto, podendo-se concluir, neste caso, que a margem de erro do desvio do aparelho é inexpressiva, não só pela obtenção de um “PDOP” optimizado, como pela justaposição das áreas obtidas.
A diferença de áreas verificada entre as medições IFADAP/Sociedade, deriva do conceito que os responsáveis da sociedade têm de parcela, cujo traçado do levantamento seguiu as linhas marginais da parcela, incluindo, também, áreas interiores “vazias” com variações entre 18/40 ms.
2.3. Porém, no seguimento de alguns critérios de tolerância que têm vindo a ser aplicados aos desvios destas medições, cujas margens de erro se vão estreitando à medida que as superfícies medidas vão aumentando, somos da opinião que poderá ser aplicado um factor de correcção de 5%, traduzindo-se a área de vinha efectivamente reestruturada em 16,18 ha. Neste sentido, correspondendo a área candidata de vinha a reestruturar a 20,00 ha, resulta um défice na área plantada de 3,82 ha, isto é, um desvio de = 19,10%.
(…)
4. Em conclusão, tendo em consideração o documento nº ...95 de 05.08.03 aprovado pelo Conselho de Administração do IFADAP/INGA, somos de parecer que se deverá proceder à reanálise do projecto, com exigência da devolução das ajudas correspondentes:
- à regularização da medição “plantação” em que 3,20 ha porque corresponde a “porta enxertos” e não “enxertos prontos” conforme o aprovado, com consequente readequação/redução das ajudas, acrescidas de juros;
- à diferença (3,82 ha) entre a área efectivamente executada/plantada (16,18 ha) e a área aprovada (20 ha).
(…)».
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
S) Por carta da Autora, datada de 03/06/2004, dirigida ao IFADAP e por este recebida em 07/06/2004, sob o “Assunto: Programa Vitis – Regime de apoio à reconversão e reestruturação da vinha Projecto nº ...”, que aqui se dá por integralmente reproduzida, foi exposto e requerido pela Autora, nomeadamente, o seguinte:
«Tomamos como pressuposto o facto de estarmos a completar até 31 de Julho o investimento a que nos propusemos de acordo com a nossa carta de 05/05/2004, restando pois a questão da definição da área de plantação.
Com efeito, segundo o Ifadap a área de vinha plantada até à campanha de 2003 é de 16,1805 ha, e na nossa opinião, tal área é de 17,7775 ha. Ambas as medições assentam em levantamentos efectuados com o recurso ao GPS. Registamos que o Ifadap não pôs em questão a autenticidade e exactidão do levantamento topográfico por nós apresentado, efectuado em Janeiro de 2003 pela C..., Lda. Está apenas em questão o método utilizado na qualificação do que seja a área da vinha.
Na definição do que seja a área de vinha, o Ifadap não nos apresenta qualquer disposição vinculativa legal, que validamente indique um critério objectivo e seguro para a medição. Bem pelo contrário, apresenta um conjunto de documentos de natureza interna, não publicados em Diário da República, tão pouco alegando a existência de qualquer regulamento comunitário, que indiscutivelmente contenha o critério objectivo para definição do que seja a área da vinha.
Reportando-nos aos documentos internos que ora nos foram facultados, salientamos o texto do Ifadap sobre a epígrafe de Programa VITIS – Controle de áreas, datado de 05.08.2003. Neste documento, estribado na Instrução Interna nº 19/02, reconhece-se que a DINV e a DIC estão “cientes da delicadeza deste assunto”, e que “estão a rever a referida Instrução Interna, no sentido de a tornar menos rigorosa e menos penalizadora para os beneficiários”. Acrescenta tal documento que “há limites legais que não poderemos naturalmente ultrapassar” sem contudo referir quais sejam esses limites legais, que obviamente não existem.
A questão reconduz-se ao facto de não haver norma expressa, e sendo assim os limites legais são os que resultam das regras da razoabilidade, tendo como pressuposto as melhores normas técnicas para a condução da vinha, de acordo com os mais modernos critérios científicos e económicos de exploração da mesma. Acresce que quando submetemos o projecto à apreciação do Ifadap, o fizemos com base na nossa já longa experiência de 12 anos noutra exploração agrícola, portanto com conhecimento de causa adquirido no campo. Acresce ainda, que quando excutámos a plantação em 2001, nem sequer existia a Instrução Interna nº 19/02. É também do conhecimento generalizado, que a lei não rege para o passado, muito menos o fazendo uma Instrução Interna.
A norma 19/02 do Ifadap, que repete-se, não tem força geral, não passando de um mero critério interno passível de contestação, contém critérios genéricos e abstractos com os quais se concorda, e contém pelo menos um critério científico, que é o de considerar uma faixa de 4 metros adjacente aos esteios limítrofes de cada bardo, com o qual não se concorda.
Vem já de há mais de vinte anos o desenvolvimento de maquinaria agrícola destinada à mecanização total da vinha, a qual impõe a existência de uma área de 6 metros no final de cada bardo, para a manobra da viragem das máquinas. Sem tal faixa de 6 metros, as máquinas pura e simplesmente não viram, ou seja, não podem ser utilizadas.
É este o motivo de natureza estritamente técnico pelo qual nos permitimos discordar do critério de medição utilizado pelo Ifadap, baseado numa norma interna desajustada à realidade técnica, por muito bondosa que seja a fundamentação genérica e abstracta nela vertida, sem que contudo da mesma se possa concluir qualquer critério objectivo e técnico, fundado na experiência ou em instruções científicas, que permitam sustentar a razão da elegibilidade da citada faixa de 4 metros. A instrução interna nada refere sobre tal faixa, diz apenas que ela é de 4 metros. Cabe perguntar por que razão tal faixa não é de 2 metros apenas, ou de 6 metros como defende a signatária, ou até de mais. Nada na norma nos permite concluir uma razão válida para a definição da razão de ser dos 4 metros.
Em contrapartida, é nossa firme opinião, baseada nos critérios científicos, técnicos e práticos da utilização da maquinaria agrícola, que a mesma carece da faixa de 6 metros para poder ser aplicada, tendo como base as opções técnicas tomadas aquando da escolha do sistema de condução da vinha a implantar.
Como é do conhecimento do Ifadap, toda a maquinaria agrícola é objecto de homologação na EU por parte dos respectivos fabricantes, em instituições públicas dos países de origem dessas máquinas. O processo de homologação passa, entre outras, também por testes práticos feitos em campo, e leva à definição de condições de funcionamento, como seja a necessidade da existência da tal faixa de 6 metros. Trata-se de um critério técnico e científico, não inventado para conveniência ou belo prazer do signatário, e pode ser consultado nas fichas de homologação do diverso equipamento existente no mercado para a maquinaria agrícola, publicado nos locais próprios, e disponível, até, na Internet.
Existem aliás numerosas publicações de reputados especialistas estrangeiros, que defendem faixas para a manobra da viragem das máquinas superiores aos 6 metros. E curiosamente, mesmo em Portugal o Manual Técnico da Comissão de Viticultura da Região dos Vinhos Verdes (EVAG/...) faz a seguinte recomendação: Chama-se à atenção para a necessidade de deixar cabeceiras com a dimensão suficiente à inversão das máquinas, pelo que estas nunca deverão ser inferiores a 5,0 metros de largura (sublinhado nosso). Isto numa zona de reconhecido minifúndio, o que não é o caso da nossa propriedade.
Existe ainda um outro fundamento para negligenciar o critério proposto pelo Ifadap com o qual discordamos. Tem a ver com a orientação da vinha. Se o terreno for, por hipótese, rectangular, e se se seguir o critério rígido proposto pelo Ifadap, não é irrelevante a orientação da vinha, pois se a mesma estiver orientada pela largura, a faixa de implantação das videiras strictu sensu é diferente se essa implantação for feita tomando por base o critério do comprimento. No primeiro caso a vinha terá menos pés que no segundo caso. E para se adequar a implantação da vinha ao critério sugerido pelo Ifadap, ter-se-á que optar pela implementação em comprimento. Ora este critério poderá estar tecnicamente errado, por implicar uma deficiente exposição solar, com a consequente quebra de qualidade das uvas produzidas. No entanto, esta vinha, assim implantada, dará satisfação ao critério defendido pelo Ifadap, embora, repita-se, com reconhecida menor qualidade da produção. Porem, a mesma vinha implantada em largura, não satisfará o critério do Ifadap, embora tecnicamente produza uvas de muito melhor qualidade. Aqui está um exemplo claro, de como a norma técnica que se vem comentando, pode influir negativamente na forma de plantação, levando em última análise à opção por uma implantação tecnicamente incorrecta, com menor qualidade da produção. Ou seja, objectivamentea norma prejudica a qualidade da vinha em Portugal.
A isto acresce ainda que tal norma leva à diminuição da área de vinha, pois ninguém optará por uma implantação errada, e consequentemente quer se queira quer não, terá que prever as tais cabeceiras com a dimensão suficiente à inversão das máquinas a que se refere o texto da CVRVV acima referido.
Somos assim da opinião, que o critério da Instrução Interna nº 19/02 do Ifadap, para além de nenhuma força genérica ter, não tem qualquer sustentabilidade em termos de critérios técnicos e científicos objectivos, pelo que não pode, de acordo com as boas regras da administração, ser imposto, nenhuma validade tendo.
Face aos restantes elementos que nos disponibilizaram, tão pouco encontrámos qualquer fundamento válido para ilidir o critério por nós apresentado. Sendo assim, reiteramos a nossa posição anteriormente vinculada, e que, diga-se em abono da verdade, foi inicialmente aceite pelo Ifadap. Em consequência, solicitamos se dignem rever os vossos critérios.»
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
T) Em 28/09/2004 o IFADAP realizou uma acção de controlo, que deu origem ao relatório de controlo da aplicação de financiamentos nº 3304114, que aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual se destaca o seguinte:
«Motivo da visita:
Reapreciação da área de vinha instalada<
4. CARACTERIZAÇÃO DO PROJECTO
…4.2 Termo do vínculo contratual 25-06-2008 (dd-mm-yyyy)
(7 anos após a contratação)
.No seguimento da NIº 342/DINV/SAG/2004, de 19/07/2004, com o despacho concordante do Sr. Director, foi efectuada conjuntamente com <., uma visita à exploração para verificação do grau de implementação do Projecto, uma vez que a beneficiária, em carta enviada à DINV em 30-07-2004, informa que o Projecto estaria concluído em 31-07-2004.
No prosseguimento da visita à exploração verificou-se que o Sócio gerente da Beneficiária, Sr. DD, estava na exploração mas não acompanhou a medição das novas áreas de vinha instaladas que ainda não estavam efectuadas aquando da última visita à exploração. O seu não acompanhamento dos trabalhos de medição foi justificado com a necessidade de acompanhamento de electricistas que estariam na exploração.
Foi efectuada a medição da área de duas novas parcelas de vinha instaladas em 2004, com recurso ao GPS tendo-se verificado que a de maior área tinha 0,89ha - sem Tolerância – e se localiza, na zona de maior cota da exploração, tendo sido utilizados enxertos prontos. A parcela de área inferior localiza-se próxima da Ribeira e têm uma área de 0,35ha – sem Tolerância – tendo sido utilizados enxertos prontos.
Verificou-se que em ambas as parcelas estavam colocados os postes mas faltam ainda os arames.
Assim o somatório das áreas medidas por GPS para as duas parcelas é de 1.24ha que com uma tolerância de 5% a que correspondem 0.06ha, prefaz uma área a considerar de 1,302Ha.
Atendendo a que foram aprovados para o Projecto 20hectares e que a área anteriormente considerada para efeito de determinação do total de área de vinha instalada era de 16,1805ha, concluí-se que estão actualmente instalados 17,4825hectares o que consubstancia uma situação de irregularidade com um desvio relativo à área aprovada de 12,58%.
A vinha no seu conjunto apresenta fraco vigor vegetativo.
a) a área a considerar como preparada e plantada deverá ser de 17.4825ha.
.PARECER DOS TÉCNICOS
.Situação Irregular», dando aqui também por reproduzida a NIº 342/DINV/SAG/2004, de 19/07/2004.”
(Cfr. documentos que constam do processo administrativo apenso).
U) O IFADAP remeteu à Autora o ofício nº ...04, datado de 27.10.2004, sob o “Assunto: Programa: VITIS – Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação da Vinha Projecto nº ...”, do seguinte teor:
«De acordo com as conclusões do controlo físico e administrativo realizado pelo Serviço de ..., verificou-se uma situação de incumprimento nos termos da legislação aplicável ao Programa em apreço, designadamente, do Regulamento (CE) nº 1227/2000, entretanto sujeito a alterações, que determina as normas de execução do Regulamento (CE) nº 1493/1999 do Conselho, o qual estabelece a Organização Comum do Mercado Vitivinícola, no referente ao potencial de produção, e da Portaria nº 685/2000, de 30 de Agosto.
Com efeito apurou-se que:
- Foram instalados 17,4825ha, em vez dos 20ha aprovados.
(…)» (cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
V) Na sequência do pedido efetuado pela Autora, o IFADAP remeteu à Autora o ofício nº ...5, datado de 05.01.2005, sob o “Assunto: Projecto Nº ...... Envio de suporte magnético”, do seguinte teor:
«Em resposta ao V. pedido constante na carta de 15/11/2004, junto se envia em suporte magnético (Sample AutoCAD DXF) o levantamento cartográfico efectuado na Quinta ... e respeitante ao projecto em assunto, cujo traçado contou com o acompanhamento do Sr. BB, com excepção da área levantada em 28/09/2009 (1,24 ha), por indisponibilidade deste, apesar da sua presença na exploração.» (cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
W) Por carta da Autora, datada de 08/04/2005, dirigida ao IFADAP e por este recebida em 11/04/2005, sob o “Assunto: Programa Vitis – Regime de apoio à reconversão e reestruturação da vinha Projecto nº ...”, que aqui se dá por integralmente reproduzida, foi referido pela Autora o seguinte:
«Na sequência da V/ carta de 27 de Janeiro de 2005, vimos informar que o levantamento topográfico que V/ Exas. nos disponibilizaram está incorrecto e tem incongruências, pelo que não pode merecer a nossa aceitação.
Solicitámos a comparação do vosso levantamento com aquele que possuímos a uma
empresa da especialidade e constatámos o seguinte:
1 – O vosso levantamento abrange áreas que não são nossa propriedade.
2 – O traçado das extremas no vosso levantamento apresenta irregularidades que nada
tem a ver com a realidade das extremas da nossa área vitivinícola.
3 – Embora usando programa e escalas idênticas não é possível fazer a sobreposição com um mínimo de exactidão dos dois levantamentos.
4 – Segundo conclui o nosso perito, o levantamento obtido pelo IFADAP não é
fidedigno.
Uma vez que não podemos continuar a discutir esta questão eternamente e porque não reconhecemos rigor ao vosso levantamento topográfico, informamos que apenas estamos em condições de tomar uma posição usando por referência o levantamento que mandámos fazer e que disponibilizamos.
Consequentemente, enviamos o mesmo em suporte informático, informando que se
responsabiliza pela respectiva exactidão o seu autor (C..., Lda, <.). Nos termos deste levantamento estão instalados 19,0650 ha de vinha.».
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
X) O IFADAP remeteu à Autora o ofício nº ...5, com data de saída de 01.06.2005, sob o “Assunto: Projecto Nº ......”, do seguinte teor:
«Em resposta à V. carta de 08/04/2005, informa-se o seguinte:
1. Foram efectuados três levantamentos, com recurso a GPS, na Quinta ..., respectivamente em 12/12/2002, 07/03/2003 e em 28/09/2004, cujos traçados foram obtidos, no primeiro caso, com a presença do Sr. EE, e, no segundo caso, com o acompanhamento do Sr. BB. O levantamento realizado em 28/09/2004, decorreu da V. carta de 29/07/2004 e só não contou com a companhia do Sr. BB por indisponibilidade deste, apesar de presente na exploração.
Assim, os traçados resultam das indicações dos acompanhantes, recolhidos, sempre, junto das áreas plantadas com vinha e de acordo com o estipulado nos normativos em vigor, exceptuando o último levantamento efectuado, em 28/09/2004, que não contou com acompanhamento de qualquer responsável da exploração, mas apenas com indicações expressas da sua localização.
2. Quanto à sobreposição dos levantamentos podem ser comparáveis desde que sejam utilizados os mesmos sistemas de coordenadas e configurações de correcção, a mesma estação base e a mesma base ortocartográfica.
Deste modo, e dado que não são prestadas quaisquer indicações sobre esta matéria, não nos é possível comentar o conteúdo do ponto 3. da carta de V.Exas.
3. Relativamente ao ponto 4., informamos que estão garantidas e asseguradas a legitimidade, qualidade e fiabilidade dos levantamentos cartográficos efectuados pelos nossos serviços.
Em suma, após aplicação das tolerâncias técnicas a área afecta ao projecto atinge 17,4825 ha.».
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
Y) Por carta da Autora, datada de 05/07/2005, dirigida ao IFADAP e por este recebida em 08/07/2005, que aqui se dá por integralmente reproduzida, foi referido pela Autora o seguinte:
«Acusamos e agradecemos a recepção da vossa carta de 01.06.2005, relativamente à qual nos cumpre salientar o seguinte:
1. O acompanhamento do levantamento topográfico por parte do Sr. EE ou do Sr. DD não constitui garantia de fidedignidade do serviço efectuado;
2. O acompanhamento do topógrafo, visa apenas indicar as extremas da propriedade, não garantindo obviamente a qualidade e exactidão do serviço que o topógrafo executa;
3. Tratando-se de um levantamento com o recurso a GPS importa averiguar, se o mecanismo utilizado estava devidamente aferido e em condições de perfeito funcionamento;
4. Não podemos confirmar o valor da medição por V. Exas. indicado, que está manifestamente errado;
5. Reiteramos que a vinha instalada ocupa a área de 19,0650ha;
6. Aproveitamos a oportunidade para insistir por resposta à questão que vos colocámos nas nossas anteriores cartas, pedindo que nos informem qual a sede legal que contem os critérios técnicos para medição de vinhas.»
(Cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
Z) O IFADAP remeteu à Autora o ofício nº ...05, datado de 18.07.2005, sob o “Assunto: AUDIÊNCIA PRÉVIA NOS TERMOS DOS ARTIGOS 100º E 101º DO CÓDIGO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO Projecto VITIS Nº ... Nº Processo IRV: 25 747/2003», que aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual se destaca o seguinte:
«De acordo com as conclusões do controlo físico e administrativo realizado pelo nosso Instituto, verificou-se uma situação de incumprimento nos termos da legislação aplicável ao VITIS – Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação da Vinha, mais concretamente, do Regulamento (CE) nº 1493/99, do Conselho, de 17 de Maio, do Regulamento (CE) nº 1227/2000, da Comissão, de 31 de Maio, e da Portaria nº 685/2000, de 30 de Agosto (ao abrigo da qual a candidatura de V.ª Ex.ªs foi analisada e aprovada).
Por meio do ofício com referência ...5, foram V.ª Ex.ª notificados da irregularidade detectada, após a última acção de controlo físico efectuada ao projecto identificado em epígrafe –área de vinha plantada (17,4825 ha, com aplicação de 5% de tolerância) inferior à área aprovada (20,000 ha), conferindo um desvio de área inexecutada correspondente a 12,59%, o que, de acordo com o contratualmente estabelecido, conduz à modificação das condições contratuais, com obrigação de devolver os montantes indevidamente auferidos, acrescidos dos respectivos juros.
(…)»
(cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
AA) O IFADAP remeteu à Autora o ofício nº ...05, datado de 14.10.2005, sob o “Assunto: Decisão Final Programa - VITIS – Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação da Vinha Nº Processo IRV: 25 747/2003 Projecto nº ...”, que aqui se dá por integralmente reproduzido”.
(Cfr. documento que consta do processo administrativo apenso).
BB) A Autora impugnou o acto identificado na alínea anterior, na acção que correu termos sob o nº 336/06.7BELSB, na 3ª Unidade Orgânica do Tribunal administrativo de Circulo de Lisboa, na qual foi proferida sentença que declarou nulo o referido acto e já transitada em julgado, sentença que daqui se dá por integralmente reproduzida.
(Cfr. documento que consta do processo administrativo apenso – pasta 2).
CC) O IFADAP remeteu à Autora o ofício nº ...12, com registo de saída nº 12612/2012, de 04/07/2012, sob o “Assunto: Decisão Final Programa - VITIS – Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação da Vinha Projecto: VITIS nº 200.33.... Processo IRV: 25747/2003» do seguinte teor:
(Imagem na decisão recorrida)
(Cfr. documento nº ... junto pela Autora e documento que consta do processo administrativo apenso na pasta 2) – acto impugnado.
DD) Dá-se aqui por integralmente reproduzido o documento nº ... junto com a petição inicial, intitulado “DOCUMENTO ORTOFOTOGRÁFICO DA PARCELA”, no âmbito do “SISTEMA DE IDENTIFICAÇÃO PARCELAR”, do qual se destaca o seguinte:
«DATA EMISSÃO: 2007-06-01
Nº DO PARCELÁRIO: ...00
ÁREA (ha): 20,43
Nome da Parcela: vt1-...28
CUPAÇÃO DE SOLO
Código DESCRIÇÃO Área (ha)
VN Área de Vinha 20,24»
(Documento não impugnado).
EE) O sistema de informação parcelar foi desenvolvido por força de regulamentos comunitários e tem a designação corrente de Parcelário ou Sistema de Identificação Parcelar. Trata-se de um sistema de georreferenciação desenvolvido com base em fotografia aérea com identificação da data dos sobrevoos e traduz-se numa folha designada P3, com a fotografia e demarcação da propriedade, o nome do proprietário, concelho, freguesia e área apurada (não impugnado e depoimento escrito de FF).
FF) No referido documento nº ... consta o nome C..., Lda, que é a empresa que gere atualmente a propriedade, por ter sucedido nas obrigações e direitos da Quinta ...– Sociedade Agrícola, Lda (factos não impugnados).
GG) O Parcelário referido nas três alíneas anteriores foi organizado com base em fotografia aérea, constando do mesmo «Voo ano de 2005»
(Integra o documento nº ... não impugnado).
HH) Dá-se aqui por integralmente reproduzido o documento nº ...0 junto com a petição inicial, intitulado “DOCUMENTO ORTOFOTOGRÁFICO DA PARCELA”, no âmbito do “SISTEMA DE IDENTIFICAÇÃO PARCELAR”, do qual se destaca o seguinte:
«DATA EMISSÃO: 2007-07-16
Nº DO PARCELÁRIO: ...00
ÁREA (ha): 19,11
Nome da Parcela: VT-...28
OCUPAÇÃO DE SOLO
Código DESCRIÇÃO Área (ha)
VN Área de Vinha 19,11”
(Documento não impugnado).
II) O Parcelário referido na alínea anterior foi organizado com base em fotografia aérea, constando do mesmo «Voo Ano de 2005».
(Integra o documento nº ...0 não impugnado).
JJ) Dá-se aqui por integralmente reproduzido o documento nº ...1 junto com a petição inicial, intitulado “DOCUMENTO ORTOFOTOGRÁFICO DA PARCELA”, no âmbito do “SISTEMA DE IDENTIFICAÇÃO PARCELAR”, do qual se destaca o seguinte:
«DATA EMISSÃO: 2011-05-03
Nº DO PARCELÁRIO: ...00
ÁREA (ha): 19,00
OCUPAÇÃO DE SOLO
Código DESCRIÇÃO Área (ha)
VIN-VN Vinha 19,00»
(Documento não impugnado).
KK) O Parcelário referido na alínea JJ) foi organizado com base em fotografia aérea, constando do mesmo «Voo Ano de 2010».
(Integra o documento nº ...1 não impugnado).
LL) Os Parcelários identificados nas alíneas DD), HH) e JJ) foram efetuados pelo INGA e pelo IFADAP.
MM) Dá-se aqui por integralmente reproduzido o documento nº ...2 junto com a petição inicial, efectuado pela testemunha GG, em representação da empresa C..., L.da, que também fez o levantamento topográfico que consta do documento e foi realizado em 2004.
Quando a testemunha fez a medição da vinha esta já estava preparada e estavam a instalar a vinha por castas. A medição da vinha foi efetuada com recurso a GPS e foi tido em consideração o que o proprietário indicava. A medição da vinha foi feita talhão a talhão e por casta e tendo em considerando a zona de caminho da vinha para o trator passar, cerca de 3 metros ao correr da vinha e nos topos incluiu cerca de 3 metros. A testemunha apurou de área de vinha 19,051ha, que decomposto corresponde:
- Touriga Nacional 103.597m2 (soma dos talhões L1, L2, L3, L4, L5 e L10).
- Roriz 34.807m2 (soma dos talhões L6 e L9).
- Tinto Cão 4720m2 (soma dos talhões L2B).
- Trincadeira Preta 47386m2 (soma dos talhões L8 e L7)
(cfr. documento nº ...2 junto pela Autora, não impugnado, e depoimento da testemunha da Autora GG).
NN) A diferença de área de vinha entre o levantamento topográfico realizado pela mesma testemunha GG, também em representação da empresa C..., Lda, em janeiro de 2003, e o que resulta do levantamento topográfico identificado na alínea anterior, ficou a dever-se ao facto da vinha não se encontrar totalmente instalada em janeiro de 2003.
(Depoimento da testemunha da Autora GG).
*
III - Enquadramento jurídico.
É o seguinte o teor da decisão recorrida na parte aqui relevante:
“(…)
Conforme referido em audiência final, o tribunal vai começar por apreciar o alegado vício de prescrição.
Da alegada prescrição.
O contrato celebrado (alínea B) do probatório) diz respeito a um projeto (alínea A) do probatório) apresentado pela Autora, ao abrigo do Programa de Apoio à Reconversão e Reestruturação das Vinhas, projeto que recebeu o nº ... (cfr. Cláusula 1ª).
A candidatura da Autora foi aprovada ao abrigo do Regulamento (CE) nº 1493/99, do Conselho, de 17 de maio, do Regulamento (CE) nº 1227/2000, da Comissão, de 31 de maio, e da Portaria nº 685/2000, de 30 de agosto.
Dispõe o artigo 1º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, do Conselho, de 18/12, que:
(imagem na decisão que aqui e dá por reproduzida)
E o artigo 3º que:
(imagem na decisão que aqui se dá por reproduzida).
O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade [Acórdão do Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, de 26/02/2015, Processo 0173/13 e Acs. do STA de 29/03/2017, Processo 0583/16, de 08/03/2018, Processo 0480/17, de 03/05/2018, Processo 0337/18, de 17/05/2018, Processo 024/17, de 03/07/2019, Processo 02528/08, de 23/04/2020, Processo 0571/18 e de 09/07/2020, Processo 034/19] e «<interrompe-se, nos termos do art. 03.º do referido Regulamento, com a emissão de qualquer ato que dê conhecimento à pessoa/entidade visada que se irá instruir ou instaurar procedimento por irregularidade, regime esse que afasta, pelos seus termos, a regra de direito interno constante do art. 323.ºdo CC.» [cfr. decidido no Acórdão do STA, de 30/10/2014, Processo 092/14].
Decidiu o Colendo Supremo Tribunal Administrativo, em 26/04/2018, no Processo 0249/16, cujo sumário se passa a citar, com a devida vénia ao seu relator, que:
«I - O prazo para ser pedida a devolução de quantias recebidas irregularmente no âmbito do «Fundo de Orientação e Garantia Agrícola» é o prazo de 4 anos, previsto no nº1 do artigo 3º do Regulamento [CE EURATOM] nº2988/95, do Conselho, de 18.12, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias;
II - O artigo 3º, nº1, 2º parágrafo, segunda parte, deste Regulamento, deve ser interpretado no sentido de que um programa operacional, na acepção do artigo 9º, alínea f), do Regulamento [CE] nº1260/99 do Conselho, de 21.06 - que fixa disposições gerais sobre os Fundos estruturais - como o programa operacional AGRICULTURA E DESENVOLVIMENTO RURAL [AGRO], aprovado pela Decisão C (2000) 2878 da Comissão, de 30.10.2000, não está abrangido pelo conceito de programa plurianual na acepção da primeira destas disposições, excepto se o referido programa já identificar acções concretas a executar;
III - Dado que o Programa Operacional AGRO, a Decisão da Comissão Europeia que o aprovou, e os diplomas nacionais que o regulam, não identificam «acções concretas a executar», que só aparecem nos contratos de atribuição de ajuda, não pode, para efeitos da prescrição aqui em referência, ser considerado um programa plurianual.»
[Também Acs. do STA de 17/05/2018, Processo 0914/17; de 14/06/2018, Processo 0220/16; de 10/09/2020, Processo 01398/11.0BELSB].
No caso dos autos, a legislação aplicável, comunitária e nacional, não identifica concretamente as ações a executar, que só foram identificadas no contrato de atribuição de ajuda, na sequência da candidatura apresentada pela Autora, com identificação das medidas específicas a realizar.
Assim sendo, não se está perante um programa plurianual, nem a candidatura da Autora foi apresentada na forma de programa, de incidência plurianual, mas na forma de projeto.
Por outro lado, a irregularidade detetada pela ED. (alíneas T), U), Z) e CC) do probatório), após a última ação de controlo físico ao projeto da Autora, consubstanciada na área de vinha plantada (17,4825 ha, com a aplicação de 5% de tolerância) inferior à área aprovada (20,00 ha), conferindo um desvio de área inexecutada correspondente a 12,59%, constitui apenas uma irregularidade, que foi levada ao conhecimento da Autora por ofício de 27/10/2004 (alínea U) do probatório).
Nos ofícios notificados à Autora para efeitos de audiência prévia e de decisão final (alíneas Z) e CC) do probatório) foi expressamente referido «<verificou-se uma situação de incumprimento nos termos da legislação aplicável ao VITIS – Regime de Apoio à Reconversão e Reestruturação da Vinha, mais concretamente, do Regulamento (CE) nº 1493/99, do Conselho, de 17 de Maio, do Regulamento (CE) nº 1227/2000, da Comissão, de 31 de Maio, e da Portaria nº 685/2000, de 30 de Agosto (ao abrigo da qual a candidatura de V.ª Ex.ªs foi analisada e aprovada).» (sublinhado da signatária).
Nos termos do artigo 3º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, do Conselho, de 18/12, o prazo de prescrição conta-se da data em que foi praticada a irregularidade.
Considerando que o projeto foi concluído em 31/07/2004 e que o apuramento final da área só foi possível depois da conclusão daquele, foi na última ação de controlo, realizada em 27/09/2004, que se verificou a prática da irregularidade e se começou a contar o prazo de prescrição do procedimento.
Importa dizer que quando a Autora submeteu os pedidos de pagamento, os controlos até aí efetuados pela ED. foram todos considerados em situação regular (alíneas C), D) e E) do probatório).
Com a notificação do ofício de 18/07/2005 (alínea Z) do probatório) à Autora foi interrompida a prescrição do procedimento e começou a contar novo prazo de prescrição de quatro anos. Assim, quando a ED. remeteu à Autora o ofício de 04/07/2012 (alínea CC) do probatório), já se encontrava prescrito o procedimento há muito tempo, ao abrigo do disposto no artigo 3º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, do Conselho, de 18/12.
O ato de 14/10/2005 foi declarado nulo pelo tribunal (alíneas AA) e BB) do probatório) e dado que se tratava de um ato final, enquanto decorreu a ação em tribunal apenas não começou a correr o prazo de execução da decisão, que depois da declaração de nulidade deixou de existir no ordenamento jurídico.
Por todo o exposto, conclui-se que se encontrava prescrito o procedimento quanto a ED. remeteu à Autora o ofício de 04/07/2012, pelo que ocorre a inutilidade de apreciação dos demais vícios alegados pela Autora.
V – Decisão.
Nos termos e pelos fundamentos expostos e de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da Constituição da República Portuguesa, julgo a presente ação procedente e, em consequência, anulo a decisão da ED. constante do ofício nº ...12, com registo de saída nº 12612/2012, de 04/07/2012.” .
Entendemos, desde já se adianta, que a decisão recorrida padece do erro que lhe e imputado pela Recorrente.
É indubitável que o prazo de prescrição do procedimento em apreço é de quatro anos, nos termos do primeiro parágrafo do n.º1 do artigo 3º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95, do Conselho, de 18.12.
Assim como não se discute que o prazo de prescrição se conta a partir da data em que verificou a prática da irregularidade, no caso quando foi feita a última acção de controlo, em 27.09.2004.
Não gera aqui polémica também que em 18.07.2005 (facto provado constante da alínea Z) se interrompeu o prazo de prescrição, começando a contar-se novo prazo - terceiro parágrafo do n.º1 do artigo 3º do Regulamento (CE, EURATOM) nº 2988/95).
O dissídio centra-se, apenas, em saber se se aplica, ou não, o disposto no nº 1 do artigo 327º do Código Civil:
“Se a interrupção resultar de citação, notificação ou acto equiparado, ou de compromisso arbitral, o novo prazo de prescrição não começa a correr enquanto não passar em julgado a decisão que puser termo ao processo.”
Entendemos que sim.
Desde logo porque o próprio artigo 3º do Regulamento nº 2988/95 no segundo parágrafo do n.º 2 estipula que:
“Os casos de interrupção e de suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional”.
Em segundo lugar porque não existe qualquer incompatibilidade entre o disposto no artigo 3º do artigo 3º do Regulamento nº 2988/95 e o disposto no nº 1 do artigo 327º do Código Civil.
As normas citadas, constantes do artigo 3º do Regulamento nº 2988/95 regulam sobre o prazo de prescrição do procedimento e sobre uma causa interruptiva da prescrição.
Normas criadas a pensar apenas no procedimento administrativo.
O n.º1 do artigo 327º do Código Civil regula sobre uma situação diversa, não prevista no Regulamento nº 2988/95, o de a relação jurídica administrativa entrar em fase contenciosa, especificando-se aqui uma distinta causa de interrupção do prazo de prescrição e estipulando-se, para esta específica causa de interrupção, quando começa a correr o novo prazo depois de interrompido, em concreto, não antes do trânsito em julgado da decisão que puser termo ao processo.
Solução que, pensada para a hipótese de a relação jurídica ter transitado para uma fase contenciosa, é mais justa quando se verifica esta hipótese.
Na verdade, o instituto da prescrição visa, por um lado, sancionar o titular de um direito, neste caso de um poder, pelo facto de o não exercitar durante um período considerado razoável pelo legislador e, por outro, proteger o devedor ou aquele que está sujeito a um poder público, libertando-o da hipótese de estar indefinidamente sujeito a esse poder.
Ora não faz neste caso sentido sancionar a Autoridade Demandada por não ter retomado o procedimento enquanto estava em curso, sem decisão final transitada em julgado, a acção nº 336/06.7 LSB.
A demora do processo, tanto quanto permitem os autos verificar, não lhe é imputável.
Tendo a decisão final naquele processo transitado em julgado em 2012 ainda não se tinha esgotado o prazo de prescrição quando foi praticado novo acto, precisamente o aqui impugnado, comunicado por ofício de 04.07.2012.
E não altera esta conclusão o facto de o acto impugnado no processo nº 336/06.7 LSB ter sido declarado nulo.
Esta causa de interrupção é alheia ao acto impugnado, administrativo. Tem a ver com actos do processo judicial, a citação e a decisão final deste processo, aos quais é alheia a validade ou invalidade do acto impugnado.
Tem, portanto, razão a Recorrente quando defende que o acto aqui impugnado não padece do vício que lhe foi apontado pela decisão recorrida, o único ali analisado.
Improcedendo este vício, impõe-se que o Tribunal recorrido conheça dos demais, sobre o mérito propriamente dito do acto e as demais vertentes de legalidade em causa na acção.
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IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em CONCEDER PROVIMENTO AO RECURSO pelo que:
1. Revogam a decisão recorrida.
2. Ordenam a baixa dos autos ao Tribunal recorrido para que conheça dos demais vícios do acto, dado não se ter verificado a prescrição do procedimento.
Custas pela Recorrida.
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Porto, 10.02.2023
Rogério Martins
Luís Migueis Garcia
Conceição Silvestre |
