| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Norte: * RELATÓRIO
CAIXA GERAL DE APOSENTAÇÕES (CGA) veio interpor recurso do acórdão pelo qual o TAF de Penafiel julgou parcialmente procedente a presente acção administrativa especial instaurada por MFBL, contra MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO e a CGA (ora recorrente), decidindo:
«…julga-se a presente acção administrativa especial parcialmente procedente e, por via disso, anula-se o acto de indeferimento do pedido de aposentação formulado pela Autora de 22/10/2012 praticado pela Direcção da CGA.
No demais, improcedem os pedidos formulados absolvendo-se o Ministério da Educação de todos os pedidos contra si formulados e a Caixa Geral de Aposentações quantos aos demais pedidos contra si formulados.»* Conclusões da Recorrente:
A. Em face da matéria de facto dada como provada – designadamente nas alíneas III., LLL., NNN., OOO., PPP. e QQQ. dos Factos Assentes – não se compreende por que motivo conclui o Tribunal a quo que o parecer médico subscrito pelo especialista em psiquiatria, Prof. Dr. RC, transcrito em PPP. dos Factos Assentes, não cumpre o dever de fundamentação do ato administrativo.
B. Com todo o respeito que o Tribunal a quo nos merece, tal contraria a melhor jurisprudência dos nossos Tribunais em matéria de fundamentação do ato administrativo.
C. A decisão de submeter a Recorrida a exame de um médico especialista em psiquiatria e a posterior emissão de parecer especializado – tomada em 2012-04-24 (cfr. LLL. dos Factos Assentes), com a presença e participação do médico designado pela interessada – surgem no encadeamento do procedimento administrativo subjacente à Junta de Recurso que a própria interessada desencadeou.
D. O Parecer do médico especialista em psiquiatria, que se encontra transcrito em PPP. Dos Factos Assentes e onde se conclui que “...a observada não deve ser considerada definitivamente incapaz para a profissão.” não se traduz (como de alguma forma parece resultar do discurso fundamentador da decisão recorrida) num qualquer parecer que a CGA tenha decidido juntar aos autos (cfr. segundo parágrafo de pág. 74 do Acórdão), mas antes num importante elemento clínico emanado por médico especializado que determinou o sentido da deliberação da Junta de Recurso de 2012-10-02, subjacente ao despacho de indeferimento de 2012-10-22, a que alude a al. QQQ. dos Factos Assentes.
E. Não sendo despiciendo sublinhar que, para além de a Recorrida ter estado presente no referido exame do médico especialista em psiquiatria (cfr. NNN. OOO. e PPP. dos Factos Assentes) também o médico designado pela interessada esteve presente na deliberação da Junta de Recurso de 2012-10-02, tendo lavrado o voto de discordância que consta transcrito na parte final de QQQ. dos Factos Assentes.
F. Acresce que esse Auto da Junta de Recurso datado de 2012-10-02 – a que o Tribunal a quo atribui deficiente fundamentação – refere expressamente que a examinada “tem elementos clínicos antigos e actuais” (cfr. QQQ. dos Factos Assentes), para os quais necessariamente tem de remeter, por constituírem o suporte da deliberação da Junta.
G. Segundo a jurisprudência uniforme do Supremo Tribunal Administrativo, a fundamentação do ato administrativo tem de ser expressa, mas tanto pode constar do ato como de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão, neste caso, parte integrante do respetivo ato.
H. Trata-se, nesse caso, de fundamentação por remissão ou "per relationem", expressamente prevista no art.º 125.º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo, que consiste na remissão para os termos de uma informação, parecer ou proposta que contenha, ela mesma, a motivação do ato, de tal modo que essa remissão deve ser entendida no sentido de que o ato administrativo absorveu e se apropriou da respetiva motivação ou fundamentação, que, assim, dele ficará a fazer parte integrante.
I. Pelo que, em face da matéria de facto dada como assente e da melhor jurisprudência dos nossos Tribunais em matéria de fundamentação do ato administrativo, deverá ser revogada a decisão recorrida e substituída por outra que julgue totalmente improcedente a ação.
Nestes termos e com o douto suprimento de V. Ex.ªs deve o presente recurso jurisdicional ser julgado procedente, com as legais consequências.* Não foi apresentada contra alegação.* Nos termos do artigo 146º/1 CPTA o Ministério Público proferiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.* FACTOS
Consta no acórdão recorrido (transcreve-se apenas a matéria de facto directamente pertinente à questão em apreço, sendo que em geral se remete para a matéria de facto assente em 1ª instância – artigo 663º/6 CPC):
«Com relevância para a prolação da decisão nos presentes autos consideram-se assentes os seguintes factos:
«…
III. Em 31/01/2012, a Autora requereu a Junta Médica de Recurso à CGA - Cfr. fls. 588 do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
JJJ. Por ofício datado de 27/03/2012, a CGA convocou a Autora para comparecer no dia 24/04/2012 para a Junta Médica de Recurso - Cfr. fls. 591 do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
LLL. Em 24/04/2012 a Junta Médica de Recurso considerou que deveria existir parecer do Consultor de Psiquiatria - Cfr. fls. 592 do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
MMM. Por ofício datado de 17/05/2012, na sequência do parecer a que se alude no ponto anterior, a CGA solicitou ao Dr. RMBAC que informasse o dia em que a Autora poderia comparecer a fim de ser submetido ao exame clínico proposto - Cfr. fls. 594 do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
NNN. A CGA notificou a Autora, através do Agrupamento Esc. Penafiel Sudeste, de que deveria comparecer no consultório do Dr. RMBAC para ser observada pelo especialista em psiquiatria - Cfr. fls. 595 do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
OOO. O exame a que se alude no ponto anterior foi marcado para o dia 13/06/2012 - Cfr. fls. 597 do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
PPP. Em 13/06/2012, o Dr. RMBAC emitiu o seguinte parecer médico:
“antecedentes familiares: ausência aparente de antecedentes psicopatológicos valorizáveis a nível familiar.
Antecedentes pessoais: Seguida clinicamente em Psiquiatria. Medicada com Venlafaxina + Lamotrigina + Diazepam.
Exame directo: Idade aparente semelhante à real, atitude adequada, Humor eutímico. Discurso e linguagem apropriados. Alterações formais e do conteúdo do pensamento: ausentes. Alterações sensoperceptivas ausentes. Orientada no tempo e no espaço, auto e alopsiquicamente. Insight e juízo crítico preservados.
História prévia de internamentos psiquiátricos: positiva na “Santa Casa da Misericórdia de Lousada”. Ausência de tentativa(s) de suicídio. História clínica psiquiátrica e observação/entrevista psiquiátrica compatíveis com “perturbação depressiva recorrente”, adequadamente controlada psicofarmacologicamente. Deverá manter acompanhamento médico especializado.
Parecer: no entender do relator, a observada não deve ser definitivamente incapaz para a profissão.” - Cfr. fls. 598 do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
QQQ. Em 22/10/2012, os Directores da CGA indeferiram o pedido de aposentação com base na Deliberação da Junta de Recurso de 02/10/2012 que se transcreve:
“síndrome depressivo que não justifica a atribuição da incapacidade permanente” constando voto discordante do Médico designado pela Autora Dr. João Paulo Maia Coelho da Silva “discordância do parecer face à evolução e alteração da demência individual e relacional limitativa do seu exercício profissional face à recorrência do agravamento clínico” - Cfr. fls. 600 e 613 do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
RRR. Por ofício datado de 22/10/2012, a CGA notificou de que a Junta de Recurso realizada em 02/10/2012 não considerou a Autora absoluta e permanentemente incapaz para o exercício das suas funções pelo que o pedido de aposentação por incapacidade foi indeferido, por despacho de 22/10/2012 - Cfr. fls. 601 do processo físico, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
…»* DIREITO
Imediatamente antes da estatuição decisória lê-se no acórdão do TAF:
«Em face do exposto, procede o vício de forma por falta de fundamentação do acto de indeferimento do pedido de aposentação formulado pela Autora e datado de 22/10/2012.
No demais, deve a acção ser julgada improcedente, nos termos e fundamentos explanados.»
A questão a resolver neste recurso limita-se a verificar se foi ou não cumprido o dever de fundamentação naquele acto, um de entre os vários que estavam em causa nestes autos. Para dar uma ideia de escala sublinha-se infra a referência à questão agora recorrida, na panorâmica geral da causa traçada pelo TAF:
«II) Questões que ao Tribunal incumbe responder
A) Vícios imputados ao acto administrativo que considerou a Autora em licença sem vencimento de longa duração desde 27/11/2009, ao acto administrativo que considerou a Autora em licença sem vencimento pelo período de 30 dias de 24/09/2009 a 23/11/2009 e acto de indeferimento tácito da reclamação apresentada pela autora em 28/04/2010:
1) Erro nos pressupostos de facto e de direito;
2) Violação do direito de audição;
3) Violação do dever de notificar e da falta de forma legal dos actos ora impugnados;
4) Falta de fundamentação do acto que considerou a Autora em licença sem vencimento “pelo período de 30 dias, de 24/09/09 a 23/11/09”;
5) Violação do princípio da legalidade;
6) Violação do princípio da boa-fé e confiança;
7) Violação dos princípios da colaboração e decisão;
B) Do pedido de condenação à adopção dos actos e operações necessários para reconstituir a situação que existiria se o acto não tivesse sido praticado;
C) Do pedido de condenação à reparação de danos;
D) Da modificação objectiva da instância:
1) Saber se estão preenchidos os pressupostos legais de que depende a atribuição da pensão de aposentação por incapacidade com referência aos pedidos formulados pela Autora de reconhecimento da situação de incapacidade da Autora e, nesse sentido, ser-lhe atribuída pensão por incapacidade, impugnação do acto de indeferimento do pedido de aposentação praticado pela CGA em 10/01/2012 (requerimento de 30/03/2012 fls. 421 do processo físico) e impugnação do acto de indeferimento do pedido de aposentação praticado pela CGA em 22/10/2012 (requerimento de 21/12/2012 fls. 574 do processo físico);
2) Pedido de indemnização pelos danos patrimoniais provocados à Autora correspondentes ao vencimento, subsídio de Natal e de férias, bem como outras remunerações que iria auferir caso fosse deferido o pedido de regresso ao serviço (requerimento de 28/07/2011 fls. 248 do processo físico).»* Transcreve-se a fundamentação do acórdão no pertinente:
«No que concerne ao acto de indeferimento do pedido de aposentação de 22/10/2012 no seguimento da Junta de Recurso a Autora aponta-lhe o vício de falta de fundamentação.
Quanto ao dever de fundamentação remete-se para o explanado supra ao que acresce que a fundamentação deve ser expressa, ou seja, exteriorizada pelo órgão decisor no próprio acto (Cfr. art.º 125.º, n.º 1 do CPA). Como defende Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim (In Código de Procedimento Administrativo, comentado, Almedina, 2ª edição, págs. 584 e 600) “fundamentação que conste de documentos ou de declaração exterior ao acto, mesmo que inserida no procedimento (seja em que lugar for) – e que não esteja apropriada na própria decisão – não é fundamentação desta, nem pode ser tomada em conta para avaliar da sua validade” e “para dar cumprimento à exigência de fundamentação não basta que o autor do acto determine e pondere os factos e factores jurídico-administrativos em presença, à luz dos interesses que no caso caiba realizar, é também necessário que revele externamente os termos, a sequência lógica, dessa determinação e ponderação (sem prejuízo, claro, de os fundamentos dos actos poderem ser expressos ou manifestados por concordância com as razões manifestadas no procedimento, em outros actos). O que não houver sido expresso ou manifestado directamente ou por concordância – mesmo que se mostrasse, depois, de ter sido objecto de ponderação- não constitui fundamentação do acto administrativo”.
No caso em apreço, a fundamentação do acto de indeferimento do pedido de aposentação é a constante do auto de junta médica, campo “fundamentação”.
Desta forma, a fundamentação do acto é a constante daquele campo na qual se mencionou o seguinte: “síndrome depressivo que não justifica a atribuição da incapacidade permanente” constando voto discordante do Médico designado pela Autora Dr. João Paulo Maia Coelho da Silva “discordância do parecer face à evolução e alteração da demência individual e relacional limitativa do seu exercício profissional face à recorrência do agravamento clínico”.
Do exposto resulta que a Administração não explana as razões de facto que permitam reconstituir o caminho por si trilhado para concluir que a Autora não se encontra apta para o desempenho de funções, pois afirmar síndrome depressivo (sem dizer porquê) que não justifica a atribuição de incapacidade permanente (sem dizer porquê) é forçoso concluir que os elementos que a Administração deu a conhecer à Autora não a habilitaram a ficar ciente dos motivos de facto por que decidiu daquela forma, não tendo sido elencados os factos concretos da vida que suportam essas afirmações.
Desta forma, não tendo o acto de indeferimento (por remissão para o auto de junta médica) enunciado as razões de facto pelas quais decidiu indeferir o pedido não obedece aos requisitos da fundamentação legalmente exigíveis, não permitindo à Autora aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, não permite àquela conhecer as razões de facto por que o autor do acto decidiu naquele sentido, para poder accionar os mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação.
Refira-se que, como se referiu supra, não basta que os elementos documentais com base nos quais a Administração terá formado a vontade decisória estejam integrados no procedimento administrativo, é necessário que se revele no acto as razões de facto que o levaram a decidir em determinado sentido. Ora, a CGA juntou aos autos um parecer médico do Prof. Dr. RC no qual se emite parecer no sentido de que “no entender do Relator, a observada não deve ser considerada definitivamente incapaz para a profissão”, contudo, tal não cumpre o dever de fundamentação, pois nos termos do art.º 95.º, n.º 4 do Estatuto da Aposentação “os pareceres da junta de recurso são sempre fundamentados”, o que significa uma de duas possibilidades: ou a fundamentação consta do auto de junta médica ou este remete para anteriores pareceres (cfr. art.º 125.º, n.º do CPA). Sucede que o Auto de Junta Médica de 02/10/2012 em nenhum momento remete para o parecer do Prof. Dr. RC de 13/06/2012, pelo que o seu teor não constitui a fundamentação do referido auto. De facto, como vimos, não basta que os elementos documentais com base nos quais a Administração terá formado a vontade decisória estejam integrados no procedimento administrativo, é necessário que se revele no acto as razões de facto que o levaram a decidir em determinado sentido, o que não é o caso dos autos.
Nesta conformidade, o acto de indeferimento do pedido de aposentação de 22/10/2012 padece do vício de forma, por falta de fundamentação, devendo, por isso, ser anulado.»* Cumpre apreciar.
Em termos teóricos nada obsta ao exposto no acórdão recorrido, designadamente quando aí se refere que a fundamentação do acto deve ser expressa nos termos do artigo 125º/1 do CPA (versão aplicável rationae temporis).
E pode ser expressa per relationem, ou seja, nos termos da norma, “consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto”.
No caso a fundamentação do acto está perfeitamente expressa, por declaração de concordância com a deliberação da junta médica, pois pelo documento referido em RRR da matéria de facto a autora é informada de que “a Junta de Recurso realizada em 02 de outubro de 2012 não considerou a subscritora em referência absoluta e permanentemente incapaz para o exercício das suas funções, pelo que o pedido de aposentação por incapacidade foi indeferido, por despacho de 22 de outubro de 2012…”
O problema da fundamentação do acto é assim “herdado” da resolução da Junta Médica, que por seu turno também carecia de ser fundamentada, nos termos do artigo 95º/4 do Estatuto da Aposentação, aprovado pelo DL 498/72, de 9 de Dezembro.
No Auto de Junta Médica datado de 02-10-2012 (cfr. QQQ), deliberou-se por maioria, com voto discordante do Médico indicado pela Autora, que a examinada não sofre de incapacidade permanente e absoluta para toda e qualquer profissão ou trabalho, nem está absoluta e permanentemente incapaz para o exercício das suas funções.
Nesse Auto, sob epígrafe Fundamentação, consta de forma manuscrita:
“Síndrome depressivo que não justifica a atribuição de incapacidade permanente”
E, seguidamente, com letra de punho diferente (sem dúvida da autoria do Médico indicado pela Autora) é exarado voto de vencido, nestes termos:
“Discordância do parecer face à evolução e alteração da demência individual e relacional limitativa do seu exercício profissional face à recorrência do agravamento clínico”.
No acórdão recorrido entende-se que a fundamentação assim externada se limita à expressão “síndrome depressivo que não justifica a atribuição da incapacidade permanente” e que esta, por insuficiência de razões, não cumpre o dever de fundamentação legalmente exigível.
Para tanto, o TAF entendeu, ou pressupôs, que a fundamentação da resolução da Junta se esgotava naquela menção constante da Acta de 02-10-2012.
Mas este TCAN entende que assim não é, uma vez que há que adicionar a parcela da fundamentação exarada pela mesma Junta de Revisão numa 1ª reunião, em 24-04-2012, como está consignado em LLL – “Em 24/04/2012 a Junta Médica de Recurso considerou que deveria existir parecer do Consultor de Psiquiatria”.
Efectivamente, no Auto de Junta Médica datado de 24-04-2012, sob a epígrafe Fundamentação, consta em manuscrito (notoriamente do mesmo punho que exarou a fundamentação maioritária no Auto de 02-10-2012): “Parecer do Consultor de Psiquiatria”.
Nessa sequência, a posterior reunião da Junta Médica em 02-10-2012 mais não é do que a continuação e epílogo da reunião da mesma Junta de 24-04-2012, para se pronunciar tendo já em conta o Parecer de Psiquiatria previamente anunciado a título de “Fundamentação”. E que realmente foi peça decisiva na deliberação final da Junta Médica.
Interpretação que, além de embasada na mencionada sequência funcional das duas reuniões da mesma Junta Médica, se torna firme pela compatibilidade da resolução final da Junta com o diagnóstico lavrado no dito Parecer Médico, datado de 13-06-2012 – cfr. PPP - de “perturbação depressiva recorrente” e ainda pela referência explícita no voto de vencido à “discordância do parecer”, o que significa inequivocamente que o voto maioritário foi de concordância com aquele parecer clínico.
Note-se que os princípios gerais da “interpretação e integração” que surgem tradicionalmente tratados no direito privado, mormente no Código Civil, a propósito da declaração negocial, são extrapoláveis para as declarações jurídicas em direito público, devendo considerar-se que também a fundamentação do acto é uma declaração jurídica sujeita genericamente a esses princípios.
E, nos termos do artigo 236º/1 do C. Civil, a declaração “vale com o sentido que um declaratário normal, colocado na posição do real declaratário, possa deduzir do comportamento do declarante, salvo se este não puder razoavelmente contar com ele”.
No dizer de Pires de Lima e Antunes Varela (C. Civil anotado) “Consagra-se assim uma doutrina objectivista da interpretação, em que o objectivismo é, no entanto, temperado por uma salutar restrição de inspiração subjectivista”.
Ora, no caso, todos os elementos contextuais e funcionais da actuação da Junta Médica apontam no sentido da relevância decisiva do mencionado parecer de psiquiatria, pois a própria Junta Médica decidiu antecipadamente (em 24-04-2012) que o mesmo se impunha em ordem à Fundamentação da sua deliberação.
Vão no mesmo sentido os elementos estritamente declarativos, mormente a declaração de discordância relativamente ao “parecer” lavrada pelo Médico indicado pela Autora, que assim, no caso, afasta a possível objecção de cariz subjectivista baseada na parte final da norma citada (nº1 do artigo 236º do C. Civil), pois quem vota contra uma decisão mediante expressão de discordância com um parecer, não pode ignorar, antes se presta a confirmar, a relevância decisiva de tal parecer na decisão.
Então, uma vez integrada com o parecer médico do Prof. RC, como flui dos critérios da boa interpretação, a deliberação da Junta Médica e, consequentemente, o acto impugnado, cumprem amplamente as exigências legais de fundamentação.
Assim, procede a tese da Recorrente, expressa sobretudo na conclusão H, e o recurso merece provimento.*** DECISÃO
Pelo exposto acordam em conceder provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida, com o que resulta totalmente improcedente a presente acção administrativa especial, sendo a Caixa Geral de Aposentações absolvida de todos os pedidos formulados pela Autora.
Custas pela Recorrente.
Porto, 12 de Outubro de 2012
Ass. João Beato
Ass. Hélder Vieira
Ass. Rogério Martins |
