| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: *
I. RELATÓRIO
A ORDEM DOS ENFERMEIROS (devidamente identificada nos autos) requerente no processo de Intimação para prestação de informações e passagem de certidões que instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra em 20/01/2021 contra a FUNDAÇÃO (...) (igualmente devidamente identificada nos autos) – na qual requereu a intimação desta a fornecer-lhe a identificação (nome completo, morada e contacto telefónico) das ajudantes de ação direta E., M., M., P., R., R., S., M. e I. – inconformada com a sentença do Tribunal a quo datada de 26/02/2021 (fls. 109 SITAF) que julgou a intimação totalmente improcedente absolveu a requerida do pedido, dela interpôs o presente recurso de apelação (fls. 130 SITAF), formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
A. A sentença recorrida julgou a ação improcedente por duas razões, a saber:
i. Inaplicabilidade do Código de Procedimento Administrativo à atividade da Requerida, ora Recorrida;
ii. A informação requerida não consubstanciar um documento administrativo.
B. Salvo o devido respeito, errou a sentença ao julgar improcedente o requerido.
C. A ora Recorrente é uma associação pública profissional (constituída nos termos da Lei n.º 2/2013, de 10 de janeiro) representativa das pessoas que exercem a profissão de enfermeiro (artigo 1.º, n.º 1, do Estatuto da Ordem dos Enfermeiros), que tem como desígnio fundamental a defesa dos interesses gerais dos destinatários dos serviços de enfermagem e a representação e defesa dos interesses da profissão (artigo 3.º, n.º 1, do EOE).
D. No âmbito das suas atribuições, cumpre à Recorrente regular e supervisionar o acesso à profissão de enfermeiro e o seu exercício, zelando pelo cumprimento das normas legais e regulamentares da profissão, e exercer o poder disciplinar sobre os seus membros (artigo 3.º, n.º 2, do EOE, e, no que diz respeito ao poder disciplinar, artigo 18.º, da Lei n.º 2/2013, de 10 de janeiro), traduzindo-se este, grosso modo, na punição dos seus membros pela violação dos deveres deontológicos consignados no EOE e nos diversos regulamentos, punição que pode ir desde a advertência escrita à expulsão do membro (artigos 66.º e seguintes, do EOE). Para cumprimento destas obrigações, a Recorrente pode solicitar, nos termos e para os efeitos do artigo 4.º, n.º 4, do EOE, informação às entidades públicas, privadas e da economia social.
E. Nesse sentido, por ofício datado de 11 de dezembro de 2020, o Conselho Jurisdicional Regional da Secção Regional do Centro da Ordem dos Enfermeiros solicitou ao Centro Geriátrico a identificação completa (nome completo, morada e contacto telefónico) das Senhoras E., M., M., P., R., R., S., M. e I., todas com domicílio profissional na Instituição, tendo ainda sublinhado a extrema importância que a informação solicitada revestia, na medida em que contribuiria para o esclarecimento dos factos objeto do processo disciplinar instaurado pela Ordem dos Enfermeiros.
Assim, e este é o primeiro ponto em que a sentença recorrida labora em manifesto erro, o pedido de informação solicitado pela ora Recorrente tem que ver com a identificação das pessoas que prestaram cuidados a determinada pessoa (e que são relevantes para a aferição da eventual responsabilidade disciplinar do visado no processo que corre termos na Recorrente) e não com a identificação dos trabalhadores da Recorrente.
F. A FUNDAÇÃO (...) é uma Fundação Particular de Solidariedade Social (cfr. página 78 da lista de IPSS registadas, disponibilizada na página da Internet da Segurança Social (http://www.seg-social.pt/publicacoes?bundleId=16414310 ) e uma IPSS, sendo que, nessa qualidade, prossegue uma missão no desenvolvimento do âmbito do contrato com o Estado na prossecução de determinadas funções administrativas na área social e de saúde, informação esta que se encontra na posse da Entidade recorrida (cfr. EIPSS).
G. Ora, as IPSS são associações e fundações que, não obstante terem uma natureza substancial e formalmente privada, prosseguem fins paralelos a fins públicos, o que lhes confere a condição de entidades auxiliares dos poderes públicos (ver, designadamente o n.º 5, do artigo 63.º, da CRP).
H. Nos termos e para os efeitos do artigo 8.º, do EIPSS, “[a]s instituições registadas nos termos regulamentados pelas respetivas portarias adquirem automaticamente a natureza de pessoas coletivas de utilidade pública”.
I. Acresce que o artigo 1.º, do Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de novembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 391/2007, de 13 de dezembro, estabelece que “são pessoas coletivas de utilidade pública as associações ou fundações que prossigam fins de interesse geral, ou da comunidade nacional ou de qualquer região ou circunscrição, cooperando com a Administração Central ou a Administração Local, em termos de merecerem da parte desta Administração a declaração de «utilidade pública»”.
J. De notar que um dos requisitos – cumulativos – para a declaração de utilidade pública é que a entidade não exerça a sua atividade, de forma exclusiva, em benefício dos interesses privados quer dos próprios associados, quer dos fundadores, conforme os casos (cfr. artigo 2.º, do Decreto-Lei n.º 460/77, de 7 de novembro, alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 391/2007, de 13 de dezembro).
K. No entendimento do Tribunal Central Administrativo Sul, no Acórdão proferido em 06 de março de 2007, no âmbito do processo n.º 02406/07, as pessoas coletivas de utilidade pública “[n]ão são entidades privadas, sem mais, mas, antes, pessoas colectivas privadas associadas à prossecução dos «objectivos de desenvolvimento global de que o Estado é o superior garante»”, acrescentando que tais entidades, adquirindo, com o registo, a natureza de utilidade pública, prosseguem fins de interesse público cooperando com a Administração na prossecução dos objetivos de desenvolvimento social global.
L. Ainda que a Recorrida não integre a «Administração Pública (cfr. artigo 2.º, n.º 4, do CPA), a mesma inclui-se no âmbito de aplicação do artigo 2.º, n.º 1, do CPA, na medida em que este preceito inclui, desde logo, as pessoas coletivas de utilidade pública que sejam Instituições Particulares de Solidariedade Social na modalidade de Fundações, como é o caso da Entidade Requerida.
M. De facto, encontrando-se a Recorrida investida no exercício de poderes públicos e numa atividade regulada por disposições de direito administrativo, podemos concluir que, de acordo com o estatuído no artigo 2.º, n.º, 1, do CPA, é aplicável à conduta da Entidade Recorrida o Código do Procedimento Administrativo. Ao entender de forma distinta, a sentença recorrida interpreta e aplica incorretamente o artigo 2.º, n.º, 1, do CPA, que deve ser interpretado no sentido de o Código do Procedimento Administrativo ser aplicável às IPSS no exercício da sua atividade no cumprimento de funções públicas.
N. Para efeitos da LADA, é documento administrativo qualquer suporte de informação sob forma escrita, visual, sonora, eletrónica ou outra forma material, na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo 4.º, da referida Lei, ou detidos em seu nome (artigo 3.º, n.º 1, alínea a), da LADA).
O. Como é referido, no Acórdão de 31 de agosto de 2011 do Supremo Tribunal Administrativo, proferido no âmbito do processo n.º 0758/11, “[p]ara que um documento seja considerado «documento administrativo» para efeitos da alínea a) do n.º 1 do referido art. 3.º daquela Lei, não se exige que ele esteja conexionado com alguma das actividades administrativas, bastando que esteja na posse dos órgãos e entidades referidos no artigo seguinte, ou detidos em seu nome” – tendo em conta a legislação em vigor à data, isto é, a Lei n.º 46/2007, de 4 de agosto, entretanto revogada pela LADA.
P. No presente caso está em causa não só eventualmente o direito à informação procedimental, previsto no n.º 1, do artigo 268.º, da CRP e concretizado nos artigos 82.º a 85.º, do CPA, mas também, e sobretudo, o exercício do direito de acesso a informação administrativa, prevista no n.º 2, do artigo 268.º, da CRP, e concretizada na LADA.
Q. Sendo a Ordem dos Enfermeiros uma associação pública profissional representativa das pessoas que exercem a profissão de enfermagem (artigo 1.º, n.º 1, do EOE), tem como desígnio fundamental a defesa dos interesses gerais dos destinatários dos serviços de enfermagem e a representação e defesa dos interesses da profissão (artigo 3.º, n.º 1, do EOE).
R. Nesse âmbito, cumpre-lhe regular e supervisionar o acesso à profissão de enfermeiro e o seu exercício, zelando pelo cumprimento das normas legais e regulamentares da profissão, e exercer o poder disciplinar sobre os seus membros (artigo 3.º, n.º 2, do EOE). Sendo uma das atribuições da Ordem dos Enfermeiros exercer jurisdição disciplinar sobre os enfermeiros, à mesma cabe, necessariamente, proceder às diligências que considere necessárias para o apuramento da responsabilidade disciplinar dos enfermeiros envolvidos, pelo que não se concebe a ideia de sujeitar o pedido feito ao Centro Geriátrico (...), da FUNDAÇÃO (...) às estritas regras que possibilitam – e, muitas das vezes, condicionam – o acesso a documentos administrativos.
S. Ora, a Recorrente, pretendendo cumprir uma das suas atribuições, designadamente exercer jurisdição disciplinar sobre os enfermeiros (artigo 3.º, n.º 3, al. l), do EOE), visando, com esse exercício, garantir o cabal cumprimento dos deveres profissionais impostos aos enfermeiros e, ainda que indiretamente, salvaguardar a qualidade dos cuidados de saúde/enfermagem é interessada, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 83.º, do CPA.
T. Para esse efeito, isto é, para o desenvolvimento das suas atribuições e competências neste caso, a Recorrente necessita de uma informação que está na posse da Recorrida: a identificação completa de pessoas que, de acordo com as informações anteriormente recolhidas pela Recorrente, participaram ou presenciaram os factos objeto do processo disciplinar.
U. Caso assim se não considere – o que se admite, sem conceder, por mera cautela de patrocínio – a Autora sempre terá direito à informação requerida nos termos e para os efeitos dos artigos 83.º e 84.º, do CPA, aplicáveis ex vi artigo 85.º, do CPA, e do artigo 5.º, da LADA.
V. Por último, cumpre ainda notar que não tem acolhimento a justificação dada por parte da FUNDAÇÃO (...) para o não fornecimento da informação, designadamente no que à proteção de dados pessoais diz respeito, tendo em conta que o pretendido pela Autora é o nome, morada e contacto telefónico de um conjunto de Ajudantes de Ação Direta já previamente identificado bem como a alteração introduzida pela Lei n.º 58/2019, de 8 de agosto, ao n.º 9, do já referido artigo 6.º, da LADA.
W. Assim, tendo em conta que o que se pretende analisar no processo de disciplinar encetado pela Ordem dos Enfermeiros é a existência ou não de incumprimentos, designadamente no que respeita aos registos de enfermagem e à aplicação de terapêutica, a informação solicitada revela-se imprescindível à realização dos objetivos da instrução do respetivo processo disciplinar, sendo que de outra forma não se conseguirá dar seguimento ao mesmo, ficando a Ordem dos Enfermeiros impedida de cumprir uma das obrigações a que se encontra adstrita.
X. Em face do exposto, a sentença recorrida, ao considerar que a FUNDAÇÃO (...) não estava no âmbito de uma relação administrativa e que a informação sobre a identificação completa não era um documento administrativo, por a FUNDAÇÃO (...) não se encontrar incluída no âmbito subjetivo da LADA, interpretou e aplicou incorretamente os artigos 2.º, n.º 1, 82.º a 85.º, 104.º todos do CPA, o artigo 268.º, n.º 1, da CRP e os artigos 4.º e 5.º, da LADA. Tais disposições devem ser interpretadas no sentido de que a informação solicitada está compreendida no âmbito das referidas normas.
Y. A final, a sentença recorrida sustenta ainda que a Recorrente não tem necessidade de tutela através do presente meio processual na medida em que poderá solicitar que a Recorrida notifique, ela própria, as pessoas em causa.
Z. Contudo, a Recorrente tentou a notificação das trabalhadoras no seu domicílio profissional tendo-se a Recorrida recusado a fazê-lo (ver factos 3 a 5 considerados provados na sentença recorrida).
AA. Em face do exposto, e tendo em conta a natureza secreta do processo disciplinar (cfr. artigo 20.º do Regulamento Disciplinar da Ordem dos Enfermeiros), a Recorrente não tinha outra alternativa que não fosse a de recorrer à presente intimação.
BB. Por todo o exposto, conclui-se, assim, estarem reunidos os pressupostos previstos no n.º 1, do artigo 104.º do CPA, tendo a Recorrente legitimidade para requerer a informação sobre a identificação (nome completo, morada e contacto telefónico) das Ajudantes de Ação Direta E., M., M., P., R., R., S., M. e I..
Termina pugnando pela revogação da decisão recorrida, e sua substituição por outra que julgue procedente o pedido de intimação.
O recorrido contra-alegou (fls. 159 SITAF), ali defendendo, desde logo, que as conclusões do recurso não são, em rigor dos termos, uma conclusão sintética da fundamentação do recurso, mas, em larga medida, uma mera repetição da globalidade do aduzido ao longo do próprio recurso reproduzindo, inter alia, jurisprudência que a recorrente entende aplicável in casu (conclusão K ou O) ou a reprodução de normas legais (conclusão H). e que, assim, deve a recorrente ser notificada para os termos e efeitos do artigo 639, n.º 3, do CPC.
No demais, pugnou pela improcedência do recurso, com manutenção da decisão recorrida, formulando o seguinte quadro conclusivo, nos seguintes termos:
1. A recorrida é uma fundação, rectius uma pessoa coletiva de direito privado e a sua intervenção nos presentes autos resulta apenas do facto de ser a entidade empregadora de várias testemunhas que a recorrente pretende inquirir em sede disciplinar: a recorrida mantém uma relação jurídico-laboral com as testemunhas (relação essa regulada, de forma incontroversa, pela lei civil), mas não tem qualquer relação com a recorrente, acrescendo que nenhum dos trabalhadores da recorrida é arguido no processo disciplinar, mas, e apenas, testemunha.
2. Por um lado, a recorrida nunca adotou qualquer conduta no exercício de poderes públicos ou que seja regulada de modo específico por disposições de direito administrativo, pelo que o CPA é-lhe inaplicável.
3. Por outro lado, os elementos pretendidos pela recorrente não têm a natureza de um documento administrativo para os termos e efeitos da LADA, pelo que esta é igualmente inaplicável tanto mais que a recorrida também não está abrangida pelo artigo 4.º daquele diploma legal.
4. A notificação pretendida pela recorrente pode ser materializada com sucesso remetendo as missivas que pretende que cheguem ao conhecimento das testemunhas, endereçadas a estas, e não à recorrida, para o seu domicílio profissional sendo este do conhecimento da recorrente.
5. Cautelarmente, caso o recurso mereça provimento, e porque a recorrente pretende efetuar uma notificação escrita, entende a recorrida, e mantendo elevado respeito por melhor opinião, que mais não deveria ser ordenado que o fornecimento apenas do nome completo e residência pois o contacto telefónico é manifestamente desnecessário para tal desiderato.
6. A douta sentença em recurso não merece qualquer recurso, pelo que se deve manter nos seus estritos termos, assim se fazendo justiça.
* Remetidos os autos em recurso a este Tribunal ad quem, neste notificado, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA, o Digno Magistrado do Ministério Público não emitiu Parecer (fls. 178 SITAF). * Sem vistos, foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.
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II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo, ex vi dos artigos 1º e 140º nº 3 do CPTA.
No caso a questão essencial trazida em recurso, e que cumpre decidir, é a de saber se a sentença recorrida padece de erro de julgamento quanto à solução jurídica da causa.
E muito embora nas suas contra-alegações a recorrida tenha sustentado, desde logo, dever a recorrente ser notificada para os termos e efeitos do artigo 639º nº 3 do CPC, por as conclusões do recurso não verterem uma conclusão sintética da fundamentação do recurso, mas, em larga medida, uma mera repetição da globalidade do aduzido ao longo do próprio recurso reproduzindo, inter alia, jurisprudência que a recorrente entende aplicável in casu (conclusão K ou O) ou a reprodução de normas legais (conclusão H), não há, contudo, motivo que justifique o propugnado convite ao aperfeiçoamento das conclusões de recurso.
Nos termos do disposto no artigo 144º nº 2 do CPTA o recurso das decisões dos tribunais administrativos é interposto mediante requerimento que inclui ou junta a respetiva alegação no qual são enunciados os vícios imputados à decisão e formuladas conclusões.
As conclusões de recurso, devem verter a síntese dos fundamentos pelos quais o recorrente pede a alteração ou anulação da decisão recorrida (cfr. artigo 639º nº 1 do CPC, ex vi dos artigos 1º e 140º nº 3 do CPTA). Devendo, ainda, versando o recurso sobre matéria de direito, indicar as normas jurídicas violadas e o sentido com que, no entender do recorrente, as normas que constituem fundamento jurídico da decisão deviam ter sido interpretadas e aplicadas; e quando seja invocado erro na determinação da norma aplicável, a norma jurídica que, no entendimento do recorrente, devia ter sido aplicada (cfr. artigo 639º nº 2 alíneas a), b) e c) do CPC, ex vi dos artigos 1º e 140º nº 3 do CPTA).
Por sua vez o nº 3 do artigo 639º do CPC, aqui aplicável ex vi dos artigos 1º e 140º nº 3 do CPTA prevê que “…quando as conclusões sejam deficientes, obscuras, complexas ou nelas se não tenha procedido às especificações a que alude o número anterior, o relator deve convidar o recorrente a completá-las, esclarecê-las ou sintetizá-las, no prazo de cinco dias, sob pena de se não conhecer do recurso, na parte afetada”.
A recorrida sustentou que as conclusões do recurso não vertem uma conclusão sintética da fundamentação do recurso, mas, em larga medida, uma mera repetição da globalidade do aduzido ao longo do próprio recurso reproduzindo, inter alia, jurisprudência que a recorrente entende aplicável in casu (conclusão K ou O) ou a reprodução de normas legais (conclusão H), afigurando-se apontar no sentido da complexidade e/ou prolixidade das conclusões.
Ensina Abrantes Geraldes, in, “Recursos no Novo Código de Processo Civil”, Almedina, 2016, 3.ª edição, em anotação ao artigo 639.º do Código de Processo Civil, que “(…) as conclusões são deficientes designadamente quando não retratem todas as questões sugeridas pela motivação (insuficiência), quando revelem incompatibilidade com o teor da motivação (contradição), quando não encontrem apoio na motivação, surgindo desgarradas (excessivas), quando não correspondam a proposições logicamente adequadas às premissas (incongruentes) ou quando surjam amalgamadas, sem a necessária discriminação, questões ligadas à matéria de facto e questões de direito (confusas).”. E que serão complexas “(…) quando não cumpram as exigências de sintetização a que se refere o nº1 (prolixidade) ou quando, a par das verdadeiras questões que interferem na decisão do caso, surjam outras sem qualquer interesse (inocuidade) ou que constituam mera repetição de argumentos anteriormente apresentados. Complexidade que também poderá decorrer do facto de se transferirem para o segmento que deve integrar as conclusões, argumentos, referências doutrinais ou jurisprudenciais propícias ao segmento da motivação. Ou, ainda, quando se mostre desrespeitada a regra eu aponta para a necessidade de a cada conclusão corresponder uma proposição, evitando amalgamar diversas questões. Nestes casos, trata-se fundamentalmente de eliminar aquilo que é excessivo, de forma a permitir que o tribunal de recurso apreenda com facilidade as verdadeiras razões nas quais o recorrente sustenta a sua pretensão de anulação ou de alteração do julgado”.
Ora, lidas as conclusões de recurso não se pode dizer que as mesmas se apresentem complexas ou que sejam prolixas, em termos que se deva convidar a recorrente a aperfeiçoá-las, nos termos do artigo 639º nº 3 do CPC. Elas, apresentam-se, aliás, escorreitas, com enunciação da síntese dos fundamentos do recurso, que a citação da norma do artigo 8º do Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social, efetuada na conclusão H), e as referências jurisprudenciais efetuadas nas conclusões K) e O) consubstanciam.
Não se impondo, assim, o convite ao aperfeiçoamento das conclusões, nem nada obstando ao conhecimento do recurso.
* III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, assim vertida ipsis verbis na sentença recorrida:
1. A FUNDAÇÃO (...), aqui Requerida, é uma fundação de solidariedade social, que tem por objetivo “contribuir para a promoção da região do centro, através do propósito de dar expressão organizada ao dever de solidariedade e de justiça social entre os indivíduos”, propondo-se a promover e a realizar atividades nos seguintes âmbitos: Solidariedade Social; Educação; Saúde; Cultura e Formação Profissional – cf. os respetivos estatutos, juntos aos autos com a resposta e públicos;
2. A FUNDAÇÃO (...) encontra-se registada como uma Fundação Particular de Solidariedade Social – cf. página 78 da lista de Instituições Particulares de Solidariedade Social registadas, disponibilizada na página da Internet da Segurança Social junta como doc. 10 com o requerimento inicial;
3. Por ofício datado de 06 de novembro de 2020, a Requerente solicitou à Requerida, no âmbito de procedimento disciplinar a correr termos no Conselho Jurisdicional Regional da Secção Regional do Centro, que providenciasse as diligências necessárias no sentido de entregar as notificações, que seguiam em envelope fechado, às Senhoras Ajudantes de Ação Direta E., M., M., P., R., R., S., M. e I., todas com domicílio profissional no Centro Geriátrico (...) – cf. doc. n.º 4 junto com o requerimento inicial;
4. Foi ainda solicitada a devolução, ao Conselho Jurisdicional Regional da Secção Regional do Centro da Ordem dos Enfermeiros, das respetivas certidões de notificação, que igualmente seguiam em anexo, devidamente assinadas – cf. doc. n.º 4 junto com o requerimento inicial;
5. Por ofício datado de 19 de novembro de 2020, e rececionado pelo Conselho Jurisdicional Regional da Secção Regional do Centro da Ordem dos Enfermeiros no dia 25 de novembro de 2020, o Centro Geriátrico devolveu os respetivos ofícios e certidões de notificação nos exatos termos em que os havia rececionado, justificando a sua atuação no sentido de “não poder nem dever assumir a responsabilidade” que aquele Conselho lhe estava a “imputar dado que existem mecanismos de citação pessoal que podem ser utilizados” – cf. doc. 6 junto com o requerimento inicial;
6. Por ofício datado de 11 de dezembro de 2020, o Conselho Jurisdicional Regional da Secção Regional do Centro da Ordem dos Enfermeiros solicitou ao Centro Geriátrico a identificação completa (nome completo, morada e contacto telefónico) das Senhoras E., M., M., P., R., R., S., M. e I., todas com domicílio profissional na Instituição – cf. doc. 7 junto com o requerimento inicial;
7. Por ofício datado de 30 de dezembro de 2020, e rececionado pelo Conselho Jurisdicional Regional da Secção Regional do Centro da Ordem dos Enfermeiros no dia 31 de dezembro de 2020, a FUNDAÇÃO (...) informou que, atendendo à confidencialidade dos dados solicitados, nos termos do Regulamento Geral de Proteção de Dados e Política de Privacidade da Instituição, os mesmos apenas seriam cedidos mediante ordem judicial ou com o respetivo consentimento – cf. doc. 8 junto com o requerimento inicial.
** B – De direito
1. A ORDEM DOS ENFERMEIROS instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra o presente processo de Intimação para prestação de informações e passagem de certidões contra a FUNDAÇÃO (...) requerendo a intimação desta a fornecer-lhe a identificação (nome completo, morada e contacto telefónico) das ajudantes de ação direta E., M., M., P., R., R., S., M. e I..
2. Pela sentença recorrida, datada de 26/02/2021 (fls. 109 SITAF), o Tribunal a quo, após julgar-se materialmente competente para conhecer da intimação (decisão que não vem questionada no recurso), apreciando o mérito da pretensão formulada julgou-a totalmente improcedente, absolvendo a requerida do pedido de intimação que vinha formulado.
Decisão que tendo por base a matéria de facto que nela foi dada como provada, assentou na seguinte fundamentação, que se passa a transcrever:
«Conforme se referiu supra, a Requerente vem, nos termos do disposto no artigo 104.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pedir a intimação da FUNDAÇÃO (...) a fornecer-lhe a identificação (nome completo, morada e contacto telefónico) de algumas das suas trabalhadoras, com o objetivo de as convocar para prestar declarações no âmbito de um processo disciplinar.
Entende que encontrando-se a FUNDAÇÃO (...) registado como uma IPSS, com natureza de pessoa coletiva de utilidade pública reconhecida, está investida no exercício de poderes públicos e numa atividade regulada por disposições de direito administrativo, motivo pelo qual o Código de Procedimento Administrativo é aplicável à sua atividade, estando sujeita também sujeita ao estabelecido na LADA, porquanto está em causa nos presentes autos o exercício do direito de acesso a informação administrativa.
Atuou assim a Requerente ao abrigo do que dispõem os artigos 104.º e seguintes do CPTA, que permitem aos administrados recorrer à via jurisdicional quando a não seja dada integral satisfação a pedidos formulados no exercício do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos.
A este propósito, cumpre referir que o princípio da administração aberta se encontra plasmado no n.° 2 do artigo 268.° da Constituição da República Portuguesa (CRP), no qual pode ler-se que “os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos”, dispondo ainda, em conformidade, o artigo 17.° do Código do Procedimento Administrativo (CPA) que “todas as pessoas têm o direito de aceso aos arquivos e registos administrativos, mesmo quando nenhum procedimento que lhes diga diretamente respeito esteja em curso”.
O meio processual utilizado pelo Requerente surge justamente para tutelar o direito à informação dos administrados, destinando-se “a efetivar jurisdicionalmente, quer o direito à informação sobre o andamento dos procedimentos e o conhecimento das decisões, que integra o direito à informação procedimental, quer o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, que corresponde a um direito à informação não procedimental”, concretizando, no plano processual, os direitos e garantias consagrados nos artigos da CRP e do CPA acima transcritos (cf. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 4.a Edição, 2017, pág. 855).
A Requerida, embora para sustentar a incompetência material deste tribunal, refere que não está constituída qualquer relação jurídica administrativa geral ou existente entre as partes, nem regulada pela legislação administrativa.
Ora, escusando-nos aqui a transcrever tudo o que acima se disse a propósito da natureza da Requerida, resta aqui apreciar se, pese embora estarmos perante uma pessoa coletiva de direito privado, lhe será aplicável o Código do Procedimento Administrativo, por força do disposto no artigo 2.º, n.º 1 do referido diploma, ou se estão em causa documentos administrativos, à luz do disposto nos artigos 3.º, n.º 1 e 4.º da LADA.
Desde já se adianta que a esta questão responderemos de forma negativa. Vejamos porquê.
De acordo com o artigo 2.º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo, as disposições respeitantes aos princípios gerais, ao procedimento e à atividade administrativa são aplicáveis à conduta de quaisquer entidades, independentemente da sua natureza, adotada no exercício de poderes públicos ou regulada de modo específico por disposições de direito administrativo.
Na verdade, perscrutado o probatório, não se vislumbra que, no âmbito do presente litígio, a FUNDAÇÃO (...) tenha adotado qualquer conduta no exercício de poderes públicos, ou que a mesma seja regulada de modo específico por disposições de direito administrativo.
É que, relação jurídica administrativa só existe, e como explica DOMINGOS SOARES FARINHO, O âmbito de aplicação do novo Código do Procedimento Administrativo: regressar a Ítaca, in Comentários ao Novo Código do Procedimento Administrativo, Coordenação de Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, Volume I, 2016, 3ª Edição, pág. 250, relativamente “a entidades privadas desde que sua atuação implique o exercício de poderes de autoridade ou seja regulada de modo específico por disposições de direito administrativo”, salientando que, quanto a este último caso, estas “situações tanto podem ocorrer com empresas privadas, por exemplo nos casos de concessões de serviços públicos ou de prestações de serviços com obrigação de serviço público, como com entidades não lucrativas, no caso de delegações de serviços públicos. O caso exemplar é o das Instituições Particulares de Solidariedade Social que contratam com o Estado a prossecução de determinadas funções administrativas na área social, educativa ou de saúde e que, por assegurarem um serviço público, ficam sujeitas, dir-se-á, de um modo específico, às disposições de direito administrativo que regulam esse tipo de serviços”, situações que não se verificam no caso sub judice, por não estarem em causa, desde logo, quaisquer disposições relacionadas com a atividade prestada pela Requerida, como parece entender a Requerente. Na verdade, as relações laborais estabelecidas entre a Fundação e as suas trabalhadoras é uma relação estritamente privada.
Por outro lado, os dados referentes às trabalhadoras da Requerida visadas nos presentes autos também não podem considerar-se “documento administrativo”, para os efeitos previstos na LADA, desde logo porque, para que o fosse, teria que estar na posse ou ser detido em nome dos órgãos e entidades referidas no artigo 4.º da referida Lei, no qual a FUNDAÇÃO (...) não se inclui.
Efetivamente, a LADA aplica-se, entre o mais, às associações ou fundações de direito privado, mas apenas àquelas nas quais os órgãos e entidades previstas no artigo 4.º, n.º 1, als. a) a f) (tais como órgãos de soberania e órgãos do Estado e das Regiões Autónomas; órgãos dos institutos públicos, das entidades administrativas independentes e das associações e fundações públicas; órgãos das empresas públicas; órgãos das autarquias locais, das entidades intermunicipais e de quaisquer outras associações e federações públicas locais; órgãos das empresas regionais, municipais, intermunicipais ou metropolitanas, bem como de quaisquer outras empresas locais ou serviços municipalizados públicos) exerçam poderes de controlo de gestão ou designem, direta ou indiretamente, a maioria dos titulares do órgão de administração, de direção ou de fiscalização. E dos estatutos da fundação não resulta que qualquer uma das referidas entidades ali exerça poderes de controlo, gestão, ou designe titulares seja de que órgão for.
Também não resulta dos autos que a FUNDAÇÃO (...) seja maioritariamente financiada por alguma das entidades referidas no parágrafo anterior, que a respetiva gestão esteja sujeita a um controlo por parte de alguma das entidades referidas no artigo 4.º, n.º 1 da LADA, ou que os respetivos órgãos de administração, de direção ou de fiscalização sejam compostos, em mais de metade, por membros designados por alguma daquelas entidades, pelo que não cabe, também no conceito previsto no artigo 4.º, n.º 2 da LADA.
Desde modo, e não estando, assim, aqui em causa, pedido formulado no exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos forçoso será concluir pela improcedência da presente intimação.
Ainda que assim não fosse, sempre se diga que, como bem refere a Requerida nos artigos 51.º e 52.º da sua resposta, a pretensão da Requerente é totalmente destituída de fundamento.
Na verdade, se o que a Requerente pretende é notificar as trabalhadoras da Requerida, basta-lhe, para o efeito, remeter as missivas que pretende que cheguem ao seu conhecimento, endereçadas às referidas trabalhadoras, e não à Requerida, para o seu domicílio profissional (que, de resto, e como resulta dos autos, conhece).
Isto é, a Requerente carece, manifestamente, de interesse processual, porque não precisa, para os efeitos pretendidos, de vir a juízo. Para efeitos de notificar as trabalhadoras da Requerida, não tem necessidade objetiva, real, justificada e razoável de usar este processo. Já tem todos os dados de que necessita.
Como se afirmou no Acórdão do TCAS de 26.02.2015, proferido no Proc. n.º 11749/14, em sentido com o qual concordamos integralmente:
Como o presente processo, de intimação, tem natureza condenatória, a falta de interesse processual (uma espécie de abuso do direito de ação, perto da litigância de má fé) produz, não a absolvição da instância (o que ocorre nas ações de simples apreciação e nas ações constitutivas), mas a absolvição do pedido. O autor, no fundo, não tem o direito invocado, e o réu não tem a correspetiva obrigação ou dever; por outro lado, o Direito, como sistema (jurídico) assente nas leis e na ideia de justiça, não permite que se continue a incomodar o tribunal e o réu quando o aparelho estadual de justiça não é necessário ao autor e sua pretensão concreta. (sublinhado nosso).»
Concluindo do seguinte modo:
«Destarte, impõe-se, por falta de verificação dos pressupostos do artigo 104.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e por desnecessidade de tutela por parte da Requerente, absolver a Requerida dos pedidos formulados na presente intimação».
3. Sustenta a recorrente ORDEM DOS ENFERMEIROS que a sentença recorrida julgou a ação improcedente por duas razões, a saber: i) a inaplicabilidade do Código de Procedimento Administrativo à atividade da requerida FUNDAÇÃO (...); ii) a informação requerida não consubstanciar um documento administrativo, imputando-lhe erro de julgamento, sustentando, em suma, que ao considerar que a FUNDAÇÃO (...) não estava no âmbito de uma relação administrativa e que a informação sobre a identificação completa não era um documento administrativo, por não se encontrar incluída no âmbito subjetivo da LADA, interpretou e aplicou incorretamente os artigos 2.º, n.º 1, 82.º a 85.º, 104.º todos do CPA, o artigo 268.º, n.º 1, da CRP e os artigos 4.º e 5.º da LADA, disposições que entende deverem ser interpretadas no sentido de que a informação solicitada está compreendida no âmbito das referidas normas – (vide conclusões A) a X) das alegações de recurso).
E defende também que muito embora a sentença recorrida tenha também entendido que a ora recorrente ORDEM DOS ENFERMEIROS não tem necessidade de tutela através do presente meio processual na medida em que poderá solicitar que a recorrida FUNDAÇÃO (...) notifique, ela própria, as pessoas em causa, contudo, tentou a notificação das trabalhadoras no seu domicílio profissional tendo-se a Recorrida recusado a fazê-lo, nos termos do que resulta dos factos 3 a 5 considerados provados na sentença recorrida, e que, assim, tendo em conta a natureza secreta do processo disciplinar (cfr. artigo 20.º do Regulamento Disciplinar da Ordem dos Enfermeiros), a recorrente não tinha outra alternativa que não fosse a de recorrer à presente intimação, terminando concluindo estarem reunidos os pressupostos previstos no n.º 1, do artigo 104.º do CPA, tendo a Recorrente legitimidade para requerer a informação sobre a identificação (nome completo, morada e contacto telefónico) das Ajudantes de Ação Direta E., M., M., P., R., R., S., M. e I. – (vide conclusões Y) a BB) das alegações de recurso).
4. Diga-se, desde já, que o recurso não pode merecer provimento, não devendo a decisão recorrida ser revogada a substituída por outra que julgue procedente o formulado pedido de intimação.
5. Na base do pedido formulado na intimação está a intenção da ORDEM DOS ENFERMEIROS notificar as referidas E., M., M., P., R., R., S., M. e I., ajudantes de ação direta no Centro Geriátrico (...), da requerida FUNDAÇÃO (...) no âmbito de procedimento disciplinar a correr termos no Conselho Jurisdicional Regional da Secção Regional do Centro da ORDEM DOS ENFERMEIROS.
6. Para isso, conforme alegou e resulta assente no probatório, a requerente ORDEM DOS ENFERMEIROS, por ofício datado de 06/11/2020 solicitou à requerida FUNDAÇÃO (...) que providenciasse as diligências necessárias no sentido de entregar as notificações, que seguiam em envelope fechado, àquelas identificadas ajudantes de ação direta, e bem assim que procedesse à devolução, ao Conselho Jurisdicional Regional da Secção Regional do Centro da ORDEM DOS ENFERMEIROS das respetivas certidões de notificação, que igualmente seguiam em anexo, devidamente assinadas.
O Centro Geriátrico (...), da requerida FUNDAÇÃO (...), devolveu à ORDEM DOS ENFERMEIROS os ofícios e certidões de notificação nos exatos termos em que os havia rececionado, justificando a sua atuação no sentido de “não poder nem dever assumir a responsabilidade” que o Conselho Jurisdicional Regional da Secção Regional do Centro da ORDEM DOS ENFERMEIROS lhe estava a “imputar dado que existem mecanismos de citação pessoal que podem ser utilizados”.
Nessa sequência o Conselho Jurisdicional Regional da Secção Regional do Centro da ORDEM DOS ENFERMEIROS, solicitou ao Centro Geriátrico (...), da requerida FUNDAÇÃO (...), por ofício datado de 11/12/2020 (junto sob Doc. nº 7 com o requerimento inicial do processo de intimação) a identificação completa (nome completo, morada e contacto telefónico) daquelas referidas E., M., M., P., R., R., S., M. e I., todas com domicílio profissional naquela instituição.
O que obteve da requerida FUNDAÇÃO (...) a resposta constante do ofício datado de 30/12/2020 (junto sob Doc. nº 8 com o requerimento inicial do processo de intimação) no sentido de que atendendo à confidencialidade dos dados solicitados, nos termos do Regulamento Geral de Proteção de Dados e Política de Privacidade da Instituição, os mesmos apenas seriam cedidos mediante ordem judicial ou com o respetivo consentimento.
7. E foi com base naquela recusa da FUNDAÇÃO (...) a fornecer à ORDEM DOS ENFERMEIROS a identificação solicitada quanto àquelas suas identificadas trabalhadoras, ajudantes de ação direta no Centro Geriátrico (...), da requerida FUNDAÇÃO (...), que a ORDEM DOS ENFERMEIROS instaurou em 20/01/2021 no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra o presente processo de Intimação para prestação de informações e passagem de certidões.
8. Para sustentar a sua pretensão a ORDEM DOS ENFERMEIROS sustentou, entre o demais, que a informação pretendida em nada contende com o “núcleo duro da vida privada” das pessoas em causa; que só com a disponibilização da informação solicitada conseguirá proceder à sua notificação, com o objetivo de as mesmas prestarem, na qualidade de testemunhas, as declarações que tiverem por convenientes no âmbito de processo disciplinar; que a informação solicitada se revela imprescindível à realização dos objetivos da instrução do respetivo processo disciplinar, sendo que de outra forma não se conseguirá dar seguimento ao mesmo, ficando a ORDEM DOS ENFERMEIROS impedida de cumprir uma das obrigações a que se encontra adstrita.
9. E reitera no presente recurso a tese, que havia já defendido no petitório, de que a requerida FUNDAÇÃO (...) é uma IPSS, prosseguindo nessa qualidade determinadas funções administrativas na área social e de saúde; que as IPSS´s são associações e fundações que, não obstante terem uma natureza substancial e formalmente privada, prosseguem fins paralelos a fins públicos, o que lhes confere a condição de entidades auxiliares dos poderes públicos (cfr. artigo 63.º nº 5 da CRP); que nos termos e para os efeitos do artigo 8.º, do Estatuto das IPSS´s, as instituições registadas nos termos regulamentados pelas respetivas portarias adquirem automaticamente a natureza de pessoas coletivas de utilidade pública”; que sendo a requerida FUNDAÇÃO (...) uma pessoa coletiva de utilidade pública, inclui-se no âmbito de aplicação do artigo 2.º, n.º 1, do CPA, na medida em que este preceito inclui, desde logo, as pessoas coletivas de utilidade pública que sejam Instituições Particulares de Solidariedade Social na modalidade de Fundações, como é o caso da Requerida; que no caso está em causa não só eventualmente o direito à informação procedimental, previsto no n.º 1, do artigo 268.º, da CRP e concretizado nos artigos 82.º a 85.º, do CPA, mas também, e sobretudo, o exercício do direito de acesso a informação administrativa, prevista no n.º 2, do artigo 268.º, da CRP, e concretizada na LADA; que sendo a ORDEM DOS ENFERMEIROS uma associação pública profissional representativa das pessoas que exercem a profissão de enfermagem tendo como desígnio fundamental a defesa dos interesses gerais dos destinatários dos serviços de enfermagem e a representação e defesa dos interesses da profissão e cumprindo-lhe regular e supervisionar o acesso à profissão de enfermeiro e o seu exercício, zelando pelo cumprimento das normas legais e regulamentares da profissão, e exercer o poder disciplinar sobre os seus membros; que sendo uma das atribuições da ORDEM DOS ENFERMEIROS exercer jurisdição disciplinar sobre os enfermeiros, à mesma cabe, necessariamente, proceder às diligências que considere necessárias para o apuramento da responsabilidade disciplinar dos enfermeiros envolvidos, razão pela qual não concebe a ideia de sujeitar o pedido feito ao Centro Geriátrico (...), da FUNDAÇÃO (...) às estritas regras que possibilitam – e, muitas das vezes, condicionam – o acesso a documentos administrativos; que para o desenvolvimento das suas atribuições e competências necessita da informação solicitada, que está na posse da requerida: a identificação completa de pessoas que, de acordo com as informações anteriormente recolhidas, participaram ou presenciaram os factos objeto do processo disciplinar; que de todo o modo sempre terá direito à informação requerida nos termos e para os efeitos dos artigos 83.º e 84.º, do CPA, aplicáveis ex vi artigo 85.º, do CPA, e do artigo 5.º, da LADA; que não tem acolhimento a justificação dada pela FUNDAÇÃO (...) o não fornecimento da informação, designadamente no que à proteção de dados pessoais diz respeito, tendo em conta que o pretendido é o nome, morada e contacto telefónico de um conjunto de ajudantes de ação direta já previamente identificado bem como a alteração introduzida pela Lei n.º 58/2019, de 8 de agosto, ao n.º 9, do já referido artigo 6.º, da LADA; que tendo em conta que o que se pretende analisar no processo de disciplinar encetado pela ORDEM DOS ENFERMEIROS é a existência ou não de incumprimentos, designadamente no que respeita aos registos de enfermagem e à aplicação de terapêutica, a informação solicitada revela-se imprescindível à realização dos objetivos da instrução do respetivo processo disciplinar, de outra forma não se conseguirá dar seguimento ao mesmo, ficando a ORDEM DOS ENFERMEIROS impedida de cumprir uma das obrigações a que se encontra adstrita.
10. A Constituição da República Portuguesa (CRP) consagra e distingue, no seu artigo 268º, o direito de informação sobre o andamento dos processos em que se seja interessado – dispondo que “os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam diretamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem tomadas” (nº 1) – e o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos – dispondo que “os cidadãos têm também o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, sem prejuízo do disposto na lei em matérias relativas à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade das pessoas”. (nº 2).
O direito de informação dos cidadãos encerra, pois, uma vertente procedimental (cfr. nº 1 do artigo 268º da CRP), e uma vertente não procedimental (cfr. nº 2 do artigo 268º da CRP).
Enquanto a primeira está intimamente ligada ao direito de participação dos cidadãos na formação das decisões que lhes digam respeito, a segunda prende-se com o princípio da administração aberta, assegurando o acesso genérico aos documentos administrativos de acordo com os princípios da publicidade e da transparência.
Sendo que cada uma dessas vertentes está submetida a um regime jurídico próprio, desenvolvido para concretizar e conferir operatividade àqueles princípios constitucionais.
Assim, e sem prejuízo da existência de regimes especiais, enquanto o Código de Procedimento Administrativo (CPA) estabelece o regime jurídico do acesso procedimental, à luz do nº 1 do artigo 268º da CRP, já a Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, que aprovou o atual regime de acesso à informação administrativa e ambiental e de reutilização dos documentos administrativos, transpondo a Diretiva 2003/4/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de janeiro, e a Diretiva 2003/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de novembro, revogando a anterior Lei nº 46/2007, de 24 de agosto (vg. Lei de Acesso dos Documentos Administrativos), estabelece, à luz do nº 2 do artigo 268º da CRP, o regime do acesso extra procedimental.
10. É apodítico que na situação presente não está em causa o acesso a informação procedimental, na medida em que os elementos solicitados pela ORDEM DOS ENFERMEIROS à requerida FUNDAÇÃO (...) não respeitam a qualquer procedimento.
O que a ORDEM DOS ENFERMEIROS pretende é que a requerida FUNDAÇÃO (...) lhe forneça (seja intimada a fornecer) os elementos identificativos das referidas trabalhadoras (nome completo, morada e contacto telefónico) com vista a notificá-las, como diz, para serem ouvidas como testemunhas no âmbito de um processo disciplinar.
Pelo que a questão se haverá de colocar e resolver por referência ao direito ao acesso a documentos administrativos, tal como regulado na atual Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, que a sentença recorrida convocou.
11. A Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, regula o acesso aos documentos administrativos e à informação administrativa e ambiental (cfr. artigo 1º nº 1). E regula também, transpondo para a ordem jurídica interna a Diretiva 2003/98/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de novembro de 2003, relativa à reutilização de informações do setor público, a reutilização de documentos relativos a atividades desenvolvidas pelos órgãos e entidades submetidas ao âmbito subjetivo da sua aplicação, isto é, as referidas no seu artigo 4.º (cfr. artigo 1º nº 2).
12. Importando, pois, verificar se a requerida FUNDAÇÃO (...), assente que é que constitui uma IPSS, se encontra submetida ao âmbito de aplicação subjetivo da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, à luz do seu artigo 4º que dispõe o seguinte:
“Artigo 4º
Âmbito de aplicação subjetivo
1 - A presente lei aplica-se aos seguintes órgãos e entidades:
a) Órgãos de soberania e os órgãos do Estado e das regiões autónomas que integrem a Administração Pública;
b) Demais órgãos do Estado e das regiões autónomas, na medida em que exerçam funções materialmente administrativas;
c) Órgãos dos institutos públicos, das entidades administrativas independentes e das associações e fundações públicas;
d) Órgãos das empresas públicas;
e) Órgãos das autarquias locais, das entidades intermunicipais e de quaisquer outras associações e federações públicas locais;
f) Órgãos das empresas regionais, municipais, intermunicipais ou metropolitanas, bem como de quaisquer outras empresas locais ou serviços municipalizados públicos;
g) Associações ou fundações de direito privado nas quais os órgãos e entidades previstas no presente número exerçam poderes de controlo de gestão ou designem, direta ou indiretamente, a maioria dos titulares do órgão de administração, de direção ou de fiscalização;
h) Outras entidades responsáveis pela gestão de arquivos com caráter público;
i) Outras entidades no exercício de funções materialmente administrativas ou de poderes públicos, nomeadamente as que são titulares de concessões ou de delegações de serviços públicos.
2 - As disposições da presente lei são ainda aplicáveis aos documentos detidos ou elaborados por quaisquer entidades dotadas de personalidade jurídica que tenham sido criadas para satisfazer de um modo específico necessidades de interesse geral, sem caráter industrial ou comercial, e em relação às quais se verifique uma das seguintes circunstâncias:
a) A respetiva atividade seja maioritariamente financiada por alguma das entidades referidas no número anterior ou no presente número;
b) A respetiva gestão esteja sujeita a um controlo por parte de alguma das entidades referidas no número anterior ou no presente número;
c) Os respetivos órgãos de administração, de direção ou de fiscalização sejam compostos, em mais de metade, por membros designados por alguma das entidades referidas no número anterior ou no presente número.
3 - Ainda que já não integrem o seu âmbito de aplicação subjetivo, a presente lei aplica-se ainda às entidades que preencheram os requisitos referidos nos números anteriores em momento anterior, relativamente aos documentos correspondentes a esse período.
4 - As disposições relativas ao acesso a informação ambiental aplicam-se ainda a:
a) Qualquer pessoa singular ou coletiva, de natureza pública ou privada, que pertença à administração indireta dos órgãos ou entidades referidas nos números anteriores e que tenha atribuições ou competências, exerça funções administrativas públicas ou preste serviços públicos relacionados com o ambiente, nomeadamente entidades públicas empresariais, empresas participadas e empresas concessionárias;
b) Qualquer pessoa singular ou coletiva que detenha ou materialmente mantenha informação ambiental em nome ou por conta de qualquer dos órgãos ou entidades referidas nos números anteriores.”
13. Daqui resulta que o regime de acesso a documentos e informações administrativas constante da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto se aplica às associações ou fundações de direito privado nas quais os órgãos e entidades previstas no nº 1 deste artigo 4º exerçam poderes de controlo de gestão ou designem, direta ou indiretamente, a maioria dos titulares do órgão de administração, de direção ou de fiscalização (cfr. artigo 4º nº 1 alínea g), bem como quanto aos documentos detidos ou elaborados por quaisquer entidades dotadas de personalidade jurídica que tenham sido criadas para satisfazer de um modo específico necessidades de interesse geral, sem caráter industrial ou comercial, e em relação às quais se verifique uma das seguintes circunstâncias: a) A respetiva atividade seja maioritariamente financiada por alguma das entidades referidas no número anterior ou no presente número; b) A respetiva gestão esteja sujeita a um controlo por parte de alguma das entidades referidas no número anterior ou no presente número; c) Os respetivos órgãos de administração, de direção ou de fiscalização sejam compostos, em mais de metade, por membros designados por alguma das entidades referidas no número anterior ou no presente número (cfr. artigo 4º nº 2).
14. As IPSS ´s enquanto associações ou fundações de direito privado, só se encontrarão submetidas ao regime de acesso aos documentos e informações administrativa constante da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, se se encontrarem submetidas a poderes de controlo de gestão de entidades públicas, incluindo através da designação, direta ou indireta, da maioria dos titulares dos respetivos órgãos de administração, direção ou fiscalização ou se a respetiva atividade for por aquelas maioritariamente financiada (cfr. artigo 4º nºs 1 alínea g) e nº 2 alíneas a), b) e c)).
15. Esse tem sido, aliás, o entendimento seguido pela Comissão de Acesso aos Documentos Administrativos (CADA), no âmbito dos pareceres por si emitidos no âmbito das suas competências (cfr. artigos 28º ss. Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto).
Vejam-se, ainda no âmbito da anterior Lei nº 46/2007, os Pareceres n.º 133/2008, nº 176/2008, nº 183/2009, nº 379/2009; nº 311/2010 e nº 319/2010, e mais recentemente, no âmbito da atual Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto, entre outros, os Pareceres n.º 309/2020, de 16/12/2020 e n.º 99/2021, de 24/03/2021, todos disponíveis in, www.cada.pt/pareceres.
16. A Mmª Juíza a quo, ciente destes dispositivos, convocando-os, disse o seguinte na sentença recorrida:
“(…)
Efetivamente, a LADA aplica-se, entre o mais, às associações ou fundações de direito privado, mas apenas àquelas nas quais os órgãos e entidades previstas no artigo 4.º, n.º 1, als. a) a f) (tais como órgãos de soberania e órgãos do Estado e das Regiões Autónomas; órgãos dos institutos públicos, das entidades administrativas independentes e das associações e fundações públicas; órgãos das empresas públicas; órgãos das autarquias locais, das entidades intermunicipais e de quaisquer outras associações e federações públicas locais; órgãos das empresas regionais, municipais, intermunicipais ou metropolitanas, bem como de quaisquer outras empresas locais ou serviços municipalizados públicos) exerçam poderes de controlo de gestão ou designem, direta ou indiretamente, a maioria dos titulares do órgão de administração, de direção ou de fiscalização.
E dos estatutos da fundação não resulta que qualquer uma das referidas entidades ali exerça poderes de controlo, gestão, ou designe titulares seja de que órgão for.
Também não resulta dos autos que a FUNDAÇÃO (...) seja maioritariamente financiada por alguma das entidades referidas no parágrafo anterior, que a respetiva gestão esteja sujeita a um controlo por parte de alguma das entidades referidas no artigo 4.º, n.º 1 da LADA, ou que os respetivos órgãos de administração, de direção ou de fiscalização sejam compostos, em mais de metade, por membros designados por alguma daquelas entidades, pelo que não cabe, também no conceito previsto no artigo 4.º, n.º 2 da LADA.»
17. Este juízo está correto e é de manter, na exata medida em que faz uma correta interpretação dos normativos aplicáveis, e não se demonstra a verificação de nenhuma das aludidas circunstâncias, exigidas por lei, para a submissão da requerida FUNDAÇÃO (...) e da informação a esta solicitada ao regime de acesso aos documentos e informações administrativa constante da Lei n.º 26/2016, de 22 de agosto. Que a recorrente não rebate.
18. O que conduz à improcedência do recurso, com manutenção da decisão de improcedência do pedido de intimação proferida na sentença recorrida.
19. Acrescendo dizer encontrar-se também correto o entendimento que a sentença recorrida fez de que a pretensão da requerente ORDEM DOS ENFERMEIROS é totalmente destituída de fundamento, na medida em que se pretende a notificação das identificadas trabalhadoras da requerida FUNDAÇÃO (...), ajudantes de ação direta Centro Geriátrico (...), para que estas sejam ouvidas como testemunhas no âmbito de um processo disciplinar, tem já os dados de que necessita para o efeito.
20. Nada obsta à notificação (convocação) das identificadas trabalhadoras da requerida para serem ouvidas na qualidade de testemunhas no âmbito de um processo disciplinar, cujo nome e domicílio profissional é já do conhecimento da requerente, estando, assim, a requerente ORDEM DOS ENFERMEIROS na posse dos elementos necessários para o efeito.
Bastando à requerente enviar cartas registadas para o domicílio profissional das identificadas trabalhadores da requerida para fazer operar a pretendida notificação (cfr. artigos 112º nº 1 alínea a) e 113º nº 1 do CPA).
21. Pelo que, também, neste aspeto não merece acolhimento o recurso.
22. Improcedem, pois, as conclusões de recurso, devendo confirmar-se, pelos fundamentos expostos, a decisão recorrida. O que se decide. * IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida. * Custas pela recorrente – artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigos 7º e 12º nº 2 do RCP (artigo 8º da Lei nº 7/2012, de 13 de fevereiro) e 189º nº 2 do CPTA.* Porto, 7 de maio de 2021
M. Helena Canelas (relatora)
Isabel Costa (1ª adjunta)
Rogério Martins (2º adjunto) |
