Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte | |
Processo: | 00345/16.8BECBR |
Secção: | 1ª Secção - Contencioso Administrativo |
Data do Acordão: | 10/07/2016 |
Tribunal: | TAF de Coimbra |
Relator: | Frederico Macedo Branco |
Descritores: | PROVIDÊNCIA CAUTELAR; PERICULUM IN MORA; CONTRATOS DE ASSOCIAÇÃO; PROVA TESTEMUNHAL; |
Sumário: | 1 – Recai sobre o requerente de Providência Cautelar o ónus, designadamente, de fazer prova sumária dos requisitos do periculum in mora, enquanto receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação. 2 – Com o novo CPTA deixou de existir a distinção (contante da anterior redação do Artº 120º do CPTA) entre providências conservatórias, como a suspensão da eficácia do ato, e providências antecipatórias, sendo agora exigível para a adoção de qualquer providência cautelar, para além do fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação, ainda e cumulativamente, a verificação da probabilidade de êxito da ação principal. 3 - Atenta a natureza perfunctória dos processos cautelares, cabe ao tribunal aferir da necessidade de proceder, designadamente, à inquirição de testemunhas, em face da prova documental disponível, ponderando se tal inquirição não redundará no mero atraso da tramitação processual e procedimental, sem que qualquer mais-valia possa ser trazida aos autos (cfr. Artº 118.°, n.ºs 1, 3 e 5, do CPTA e Artº 367.°, n.º 1, do CPC). 4 – O legislador concebeu as providências cautelares como medidas de natureza instrumental e provisória, tramitadas em processo de caráter sumário, adequado à celeridade necessária à efetivação da tutela em causa, não sendo exigível uma prova total para a decisão cautelar, como se imporá face à ação principal, sob pena de se desvirtuar a perfunctoriedade dos processos cautelares. 5 – Em concreto, sendo ainda desconhecido o alcance geográfico das normas cuja suspensão foi requerida, terá de se entender ser improcedente a pretensão suspensiva formulada, tanto mais que é insofismável e incontornável que o disposto no n.º 9 do art. 3.º do Despacho 7-B/2015, de 7 de maio, na redação conferida pelo Despacho 1-H/2016, de 14 de abril, não obstará à homologação das turmas de continuidade de ciclo iniciado em anos anteriores, ao abrigo de contrato de associação, independentemente da localização da residência dos encarregados, em função até da emissão pela Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares da Circular 1-DEstE/2016, de 02.06.2016.* * Sumário elaborado pelo Relator. |
Recorrente: | Instituto PH – Cooperativa de Educação CRL |
Recorrido 1: | Ministério da Educação e Ciência |
Votação: | Unanimidade |
Meio Processual: | Procedimento Cautelar Suspensão Eficácia (CPTA) - Recurso Jurisdicional |
Aditamento: |
Parecer Ministério Publico: | Emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso. |
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Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: I Relatório O Instituto PH – Cooperativa de Educação CRL. com os sinais nos autos, tendo requerido a suspensão de eficácia das normas a que correspondem o nº 9 do artigo 3º e o nº 3 do artigo 25º do despacho normativo nº 7-B/2015, de 7/5, na redação introduzida pelo despacho normativo nº 1-H/2016, de 14/4, mais tendo requerido que o mesma se lhe não fosse aplicado, inconformado com a decisão proferida no TAF de Coimbra em 11 de julho de 2016, na qual se decidiu, designadamente, julgar improcedentes os pedidos formulados, mais se absolvendo a Entidade Requerida, veio em 2 de agosto de 2016, recorrer jurisdicionalmente da mesma, concluindo: “1) É verdade que nem o ordenamento jurídico, nem os contratos de associação celebrados em julho e agosto de 2015 (cfr. matéria de facto assente) consagram qualquer limitação geográfica à frequência de estabelecimento de ensino associados, em contrato de associação, muito menos com fundamento na área de residência e ou local de trabalho dos alunos e encarregados de educação; 2) De todo o modo, a redação do nº 9 do artigo 3º e o nº 3 do artigo 25º do despacho normativo nº 7-B/2015, de 7/5, na redação introduzida pelo despacho normativo 1-H/2016, publicado em 14/4, introduziu (“contra legem”) essa limitação geográfica. 3) A decisão sobre a matéria de facto é insuficiente para a decisão a proferir segundo as várias soluções plausíveis de direito, devendo aditar-se à referida decisão pelo menos os factos alegados em 7º, 8º, 9º, 11º, 15º, 104º, 105º e 126º do Requerimento Inicial (cfr. artigo 31º da oposição) e os factos alegados em 125º, 130º, 131º e 132º do Requerimento Inicial (cfr. artigo 36º da oposição); 4) E uma vez considerados provados estes factos, resulta à saciedade o “periculum in mora”, mas mesmo que assim se não entenda, o que não se admite e apenas se coloca por mera hipótese académica, e recorrendo quer à posição das partes nos articulados, quer aos normativos aplicáveis (mormente o valor de financiamento público, por turma), quer ao número de turmas contratualizado, quer ao número de alunos e de turmas que a Requerente perderá, quer aos documentos juntos aos autos, deviam igualmente ter sido considerados provados pelo menos os factos alegados em 21º-A e 21º-B do RI, 125º, 126º, 130º, 131º e 132º do RI (estes por aceitação expressa do Requerido), 127º a 129º do RI, 133º a 136º do RI e137º a 153º, também do RI. 5) E quando assim se não entenda, o que não se admite e apenas se coloca por mera hipótese académica, o tribunal “a quo” devia ter ordenado a produção de prova adicional (testemunhal e ou documental), ao invés de dispensar a sua realização através do despacho de 11/07/2016, na parte ora impugnada, por violação além do mais do disposto no nº 3 do artigo 118º e artigo 7º do CPTA. 6) Os nºs 9 do artigo 3º e o nº 3 do artigo 25º do Despacho Normativo nº 7-B/2015, publicado no DR, 2ª Série, nº 88, de 7/5/2015, na redação introduzida pelo Despacho Normativo nº 1-H/2016, publicado no DR, 2ª Série, nº 73, de 14/04/2016, são claramente inconstitucionais e ilegais, pelos vícios invocados no RI e sucintamente resumidos na presente peça processual; 7) Pelo que deve ser concluído pela existência de “fumus boni iuris” e pela supremacia dos interesses da Recorrente em face dos interesses do Recorrido e por conseguinte, deve a providência cautelar ser julgada procedente, sob pena de continuar a ser violado o disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 120º do CPTA. Face ao exposto, e por tudo o mais que V. Exas. doutamente suprirão, deve o presente recurso ser julgado totalmente procedente e por via do mesmo, revogar-se a decisão “sub judice”, substituindo-a por outra que decrete as providências requeridas ou quando assim se não entenda, que ordene a baixa dos autos para produção de prova adicional e prolação de subsequente decisão judicial de mérito, com todas as consequências legais.” O Recorrido/Ministério veio a apresentar as suas Contra-alegações de recurso, em 25 de agosto de 2016, nas quais concluiu: “A) Atentas as declarações do Recorrente nas suas Alegações (“não obstante reconhecer que a fundamentação da sentença é a favorável à requerente quando consagra…”), admite a Recorrida que não exista interesse processual do Recorrente no mesmo âmbito, e que, enquanto tal, esteja prejudicado o direito a recorrer, nos termos e para os efeitos do disposto no art. 631.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, aplicável ex vi o disposto no art. 140.º, n.º 3, do CPTA, com consequente extinção da lide. B) Por Sentença Judicial foi julgado improcedente o pedido de decretamento de providência cautelar, rejeitando-se a suspensão dos efeitos das normas contidas no art. 3.º, n.º 9, e art. 25.º, n.º 3, do Despacho Normativo n.º 7-B/2015, de 7 de maio, na redação introduzida pelo Despacho Normativo n.º 1-H/2016; C) A referida Sentença consiste numa de oito Sentenças Judiciais, duas de 11.07.2016, e uma de 18.07.2016, proferidas pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (Unidade Orgânica 1 – Juiz CASTRO FERNANDES), nos processos judiciais n.º 345/16.8BECBR, 327/16.0BECBR, 287/16.7 BECBR, outra de 25.07.2016, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (Juiz ELIANA DE ALMEIDA PINTO), no processo judicial n.º 641/16.4BELRA, outra de 05.08.2016, proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela (Juiz TELMA MARTINS DA SILVA), no processo judicial n.º 175/16.7BEMDL, e outras três, de 12.08.2016, proferidas pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria (Unidade Orgânica 1 – Juiz FILIPE VERÍSSIMO DUARTE), nos processos judiciais n.º 770/16.4BELRA, 742/16.9BELRA e 613/16.9BELRA, que julgaram improcedentes todos os pedidos formulados pelas Requerentes em sede cautelar. D) Revela-se absolutamente fantasiosa a alteração da matéria de facto por si pretendida pela Recorrente: a mesma pretende (1) dar como provados factos especificamente impugnados pela Recorrida, bem como (2) introduzir diligências probatórias que o Tribunal, atenta a fundamentação de facto empregue na Sentença, poderia sempre desconsiderar. E) A respeito do periculum in mora, não foi alegado no Requerimento Inicial qualquer facto consumado ou a produção de prejuízos de difícil reparação que possam fundadamente verificar-se até ao início do ano letivo 2016/2017, ou, sequer, até à decisão final do processo principal, em resultado da vigência das normas cuja suspensão não foi decretada. F) O disposto no n.º 9 do art. 3.º do Despacho 7-B/2015, de 7 de maio, na redação conferida pelo Despacho 1-H/2016, de 14 de abril, não obstará à homologação das turmas de continuidade de ciclo iniciado em anos anteriores à sua entrada em vigor, ao abrigo de contrato de associação, ainda que constituídas por alunos cujos encarregados de educação residam ou desenvolvam a sua atividade profissional em área geográfica distinta da área geográfica de implantação da oferta do estabelecimento de ensino abrangida pelo contrato em causa, na medida em que foi emitida pela Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares a Circular 1-DEstE/2016, de 02.06.2016. G) São igualmente erróneas as considerações jurídicas realizadas nas Alegações a respeito do fumus boni iuris, e da ponderação de interesses (realizada em juízo sem a ponderação de qualquer efetiva factualidade no mesmo âmbito). H) A fundamentação das Alegações da Recorrente remete na integra para as duas Sentenças Judiciais existentes em sentido contrário ao propugnado, ambas não transitadas em julgado, ignorando, desde logo, a douta fundamentação constante das Sentenças proferidas pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria – cujo crivo técnico-jurídico é evidentemente distinto das Sentenças juntas pela Recorrente – discorrendo-se nas mesmas, em suculentas 57 (cinquenta e sete) páginas, sobre todos os elementos jurídicos em abstrato consideráveis, a saber, (i) a falta de habilitação legal; (ii) os vícios do procedimento regulamentar; (iii) a violação do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo; (iv) a violação do princípio da igualdade; e (v) a violação da tutela da confiança e da boa-fé. I) O aviso de publicitação de início de procedimento tendente à elaboração do Despacho Normativo relativo ao regime de matrícula no âmbito da escolaridade obrigatória foi, para os efeitos previstos no art. 98.º do Código de Procedimento Administrativo, publicado no site oficial do Governo em 24.02.2016, ainda se encontrando disponível no mesmo portal. J) Nem a Recorrente nem as entidades referidas no seu Requerimento Inicial se constituíram como interessadas no procedimento tendente à elaboração do Despacho Normativo relativo ao regime de matrícula no âmbito da escolaridade obrigatória, K) Não existindo, como aliás resulta do ac. do Tribunal Central Administrativo Norte, de 05.02.2016 (Relator: JOAQUIM CRUZEIRO) e do ac. do Supremo Tribunal Administrativo, de 01.06.2016 (Relator: ALBERTO AUGUSTO OLIVEIRA), qualquer ilegalidade a perspetivar no mesmo âmbito. L) A alegada falta de habilitação legal para regulamentar a frequência escolar, a que igualmente se alude nas Alegações, é claramente inexistente, consoante, uma vez mais, foi reconhecido pelo ac. do Tribunal Central Administrativo Norte de 05.02.2016 (Relator: JOAQUIM CRUZEIRO). M) A única interpretação conforme à Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo e conforme à Constituição é a de que o EEPC não revogou o anterior “paradigma” legal de supletividade da celebração de contratos de associação, consoante resulta do Parecer n.º 11/2016 da Procuradoria-Geral da República. N) O n.º 1 do art.º 16.º do EEPC determina que os contratos de associação são a modalidade de contrato prevista na alínea a) do n.º 2 do art.º 8.º da LBEPC e na alínea c) do art.º 9.º do EEPC que titula o apoio financeiro previsto no n.º 4 do art.º 8.º da LBEPC, ou seja, o tipo contratual pelo qual é garantida igualdade com os alunos do ensino oficial no que se refere a despesas com propinas e matrículas em estabelecimentos que se localizem em áreas carenciadas de rede pública escolar. O) Os alunos que não pertençam à área geográfica identificada no aviso do procedimento de contratação como sendo a área onde o Estado sentiu a necessidade de contratar apoio para a rede escolar, através de contrato de 36/39 associação, não dispõem de qualquer título legal ou contratual que lhes permita beneficiar de gratuitidade em condições de igualdade com os alunos do ensino oficial no que se refere a despesas com propinas e matrículas P) Só esta interpretação permite afirmar que tais contratos respeitam as leis habilitantes, porquanto se conformam com o disposto no art. 8.º, n.º 2, alínea a), e n.º 4, da Lei n.º 9/79, como concluiu o Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República (cfr. 18.ª conclusão do Parecer n.º 11/2016), sendo, ainda a que melhor se conforma com a Lei fundamental. Q) A requerida suspensão normativa, consiste, em síntese, pretender que a Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares desrespeite o objeto contratual, e que viole o disposto no art. 10.º, n.º 3, no art. 16.º, n.º 2, e alíneas c) e g) do art. 18.º, do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, bem como na alínea a) do n.º 2 e no n.º 4 do art. 8.º da Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo. R) Os prejuízos que a Apelante receia – mas que tão pouco logrou demonstrar, ou, sequer, idoneamente alegar – não resultam das normas em causa mas dos contratos de associação que celebrou, maxime de suposto incumprimento contratual por parte da Apelante. S) As normas a que se referem o n.º 9 do artigo 3.º e o n.º 3 do artigo 25.º, ambos do despacho normativo n.º 7-B/2015, de 7/5, na redação introduzida pelo despacho normativo n.º 1-H/2016, de 14/04, não são imediatamente operativas e, por si só, não prejudicarão a Apelada em momento algum: tais normas, consoante reconhecido pela jurisprudência, para surtirem aqueles efeitos (lesivos) na esfera jurídica da Apelada, carecem necessariamente da prática de atos/contratos administrativos de concreta aplicação e conformação. T) É desde logo o indispensável à sua operatividade um contrato de associação, como resultado de um procedimento de contratação onde, por determinação do art.º 9.º número 2, alínea d) da Portaria n. 172-A/2015, o respetivo aviso contém obrigatoriamente a área geográfica de implantação da oferta, que conforma o objeto contratual e o contrato em causa não vem questionado nos autos. U) Subsequentemente será ainda necessário o ato de fiscalização de cumprimento daquele objeto contratual que é a validação ou homologação das turmas, nos termos previstos no art.º 14/1, g) da Portaria n. 172-A/2015. V) No sentido exposto, nenhum reparo merece o Tribunal recorrido quando, acompanhando a oposição, na sentença em crise afirma “analisados os contratos em causa e a demais legislação aplicável, tal (nova) limitação geográfica inexiste. Assim sendo, por isso, tais normas só poderão valer quando por contrato, por ato administrativo ou por ato normativo for definido o apontado conceito de “área geográfica de implantação da oferta”, remetendo assim, designadamente para os contratos existentes e para os contratos futuros a densificação daquelas normas – não imediatamente operativas – cujo pedido de suspensão faleceu. W) Quanto à ponderação de interesses, era imperativo que, o quanto antes, as normas cuja suspensão foi determinada fossem publicadas atempadamente em local idóneo, precisamente para obstar a efeitos que se referem no Requerimento Inicial; nesse mesmo sentido veio a público em 19.05.2016 um comunicado da MEPEC – Movimento de Escolas com Ensino Público Contratualizado. X) Pretender a suspensão das normas em causa é visar que a Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares (i) desrespeite o objeto contratual, e (ii) viole o disposto no art.º 16.º, n.º 2 e alíneas c) e g) do art.º 18.º, do Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo e o n.º 4 do art.º 8.º da Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo, com resultado lesivo inadmissível para o erário público, através da atribuição de apoios financeiros indevidos. Y) A suspensão da norma implicaria a aceitação provisória – e antecipatória – de matrículas de crianças que veriam depois o seu percurso educativo interrompido caso a ação principal não viesse a ser procedente, criando uma perturbação na organização e no decurso do ano escolar que não pode ser aceite. Z) A Direção-Geral dos Estabelecimentos Escolares já no procedimento de homologação de turmas para o ano letivo 2015/2016 esclareceu vários estabelecimentos com contrato de associação a respeito desta limitação contratual, rejeitando inclusive a homologação de determinadas turmas com tal fundamento, como resulta inclusivamente de anteriores processos judiciais (entre outros ac. do Tribunal Central Administrativo Norte, de 05.02.2016 (Relator: JOAQUIM CRUZEIRO). AA) Atenta a falência (rectius, indeferimento) de outros procedimentos cautelares de teor essencialmente análogo ao presente procedimento cautelar (cfr. os docs. juntos), o interesse público de uniformidade de condições de ensino e de normalização do início de frequência escolar aquando do começo do ano letivo 2016/2017 depõe, também, inexoravelmente, no sentido da revogação da Sentença Judicial proferida. Nestes termos, e nos demais de Direito julgados aplicáveis, deve ser rejeitado provimento ao recurso de Apelação apresentado pela Recorrente, sendo mantido o douto Despacho Judicial que indeferiu a presente providência cautelar solicitada, como é de elementar JUSTIÇA!” O Magistrado do Ministério Público junto deste tribunal devidamente notificado em 1 de setembro de 2016, veio a emitir Parecer em 6 de setembro de 2016, no qual, a final, se pronuncia no sentido de que “deverá ser negado provimento ao recurso”. Com dispensa de vistos prévios (art.º 36º, nº 2, do CPTA), cumpre decidir. II - Questões a apreciar III – Fundamentação de Facto * * * Em face de tudo quanto precedentemente ficou expendido, não se vislumbra que a Sentença recorrida mereça censura.DECISÃO Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento aos recursos, confirmando-se as decisões objeto de impugnação. Custas pelo Recorrente Porto, 7 de outubro de 2016 Ass.: Frederico de Frias Macedo Branco Ass.: Rogério Martins Ass.: Luís Migueis Garcia |