Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01718/08.5BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	06/18/2009

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Drº José Augusto Araújo Veloso

Descritores:	PROCEDIMENTO CAUTELAR REGULAMENTO

Sumário:	I. Um regulamento poderá ser aplicável de forma mediata ou indirecta ou de forma imediata ou directa; II. Neste último caso, e sem prejuízo da sua impugnabilidade erga omnes, pode o regulamento ser impugnado pelo respectivo lesado, de forma a obter a sua desaplicação, por ilegalidade, com efeitos circunscritos ao caso concreto; III. Esse lesado poderá, também, requerer providência cautelar visando assegurar a utilidade da decisão final dessa acção para desaplicação do regulamento.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	05/22/2009
Recorrente:	Minas de..., S.A.
Recorrido 1:	Município de Barcelos
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Procedimento Cautelar Suspensão Eficácia (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Concedido provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, os Juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
"Minas ...[M...] - sediada em ..., Esposende – recorre da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Braga – em 13.02.2009 – que lhe indeferiu o pedido de suspensão de eficácia de acto administrativo emanado do Presidente da Câmara Municipal de Barcelos [P/CMB] – a sentença recorrida culmina processo cautelar intentado pela ora recorrente contra o Município de Barcelos [MB] e as interessadas Freguesia de Milhazes [FM] e Freguesia de Vila Seca [FVS], pedindo ao tribunal que ordene ao MB que retire, de imediato, todos os sinais que instalou nos caminhos de acesso ao local onde ela leva a cabo a exploração de caulino, e lhe ordene que, de futuro, se abstenha de praticar quaisquer actos que possam ofender os direitos que lhe foram conferidos pelo respectivo contrato de concessão, e, ainda, que fixe uma sanção pecuniária compulsória [não inferior a 2.500,00€ diários] destinada a evitar novos actos que a possam impedir de proceder à referida exploração.
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- Para fundamentar a decisão ora posta sob censura, o julgador a quo estribou-se no disposto nos artigos 72º, 112º e 120º nº1 e nº2, todos do CPTA;
2- A invocação dessas normas foram incorrectamente interpretadas e subsequentemente mal aplicadas, porquanto o tribunal a quo fez um errado enquadramento da situação de facto que lhe foi presente para apreciar e decidir;
3- Por economia processual, dá-se aqui por reproduzida a matéria de facto supra enunciada;
4- A colocação dos sinais de trânsito em questão materializa acto administrativo com declaração/estatuição continuada, encontrando-se, de forma patente, ferido do vício de forma por absoluta e completa falta de fundamentação legal, o que acarreta, desde logo, a sua nulidade e de todos os demais actos ulteriormente praticados;
5- A matéria nuclear a decidir neste consiste em saber se os actos praticados pelo Município de Barcelos, acima referenciados, constituem actos administrativos, como pugna a recorrente, ou se, pelo contrário, os mesmos podem ser reconduzidos à figura de normas administrativas de carácter geral e abstracto, o que, o mesmo é dizer, postulam a natureza de regulamento;
6- Partindo do conceito de acto administrativo dado pelo Professor Doutor Rogério Soares [Lições ao Curso Complementar de Ciências Jurídico/políticas da Faculdade de Direito de Coimbra, ano lectivo de 1997/98] afigura-se à recorrente que o despacho proferido pelo Presidente da CMB, datado de 13.11.2008, na sequência da Informação 153//2008LL da Divisão de Trânsito daquele município, e, bem assim, a colocação e implantação de tal sinalização vertical nas vias e artérias propostas, tudo melhor individualizado na referida informação, constituem verdadeiros e autênticos actos administrativos e não normas gerais e abstractas [regulamentos];
7- Em causa estão comandos por força dos quais se constituem, modificam ou extinguem relações jurídicas, se decide um conflito, ou até se fixa o sentido jurídico de uma determinada situação de facto;
8- Tais actos revelam [necessariamente] declaração de vontade com poder de império, ou autoridade, e cujo escopo é fixar para um particular o que é ou não direito, logo, com produção imediata de efeitos jurídicos;
9- No que concerne aos sinais de trânsito, o seu carácter repetitivo não permite enquadrá-los num processo de natureza regulamentar;
10- A implantação ou colocação da supra mencionada sinalização de trânsito consubstancia acto administrativo de declaração continuada;
11- Acresce que, tal despacho, e a implantação/colocação da supra apontada sinalização, traduzem uma decisão sobre uma situação jurídica bem definida e determinada, não se reportando a situações abstractas;
12- O recorrido, de forma consciente e voluntária, por força de tal despacho e subsequente colocação/implantação dos sinais de trânsito em questão, pretendeu impedir, como vem impedindo e impede, que os necessários e indispensáveis camiões afectos à exploração e ao serviço da recorrente ali se desloquem para efectuar carregamentos de material que daí é retirado e, posteriormente, levado para tratamento noutro local, em instalações da própria recorrente;
13- Com esta actuação, o Município de Barcelos, através do seu Presidente, produziu comandos de efeitos jurídicos imediatos, comandos estes que se dirigem a todos aqueles que se apresentem com interesse na circulação nas supra mencionadas vias ou artérias [grupo determinável de pessoas];
14- Situações há em que a falta de um destinatário individualizado ou a referência a uma situação de destinatários indefinidos não permite, ainda assim, afastar a figura do acto administrativo, tanto mais que, relevante, é a produção de efeitos jurídicos imediatos;
15- Os actos praticados pelo Município de Barcelos através do seu Presidente, poderiam ser reconduzidos à figura do acto administrativo geral, realidade esta que não é confundível com o acto genérico;
16- Assim, sempre tais actos estarão funcionalmente finalizados ao regime de impugnação contenciosa dos actos administrativos;
17- Os actos praticados pelo Município de Barcelos através do seu Presidente, no modesto entender da recorrente, assumem uma dimensão concreta, isto é, referem-se a situações determinadas ou determináveis, integrando, por todas as razões expostas, a figura ou conceito de acto administrativo, e não, contrariamente ao que é sufragado na decisão sob recurso, a figura do acto regulamentar [norma jurídica geral e abstracta], uma vez que tiveram como finalidade primeira e última, impedir o acesso a veículos pesados da recorrente à zona de exploração da sua concessão de Gandra, encontrando-se a dita sinalização cirurgicamente colocada de molde a tornar concretamente impossível esse acesso, e inviabilizando, desta forma, por completo, tal exploração;
18- Com a colocação dessa sinalização, o ora recorrido definiu em concreto, e com produção imediata de efeitos, a situação jurídica relativa à recorrente;
19- Tais actos administrativos praticados pelo recorrido enfermam, ostensivamente, de graves e insanáveis vícios, não só pela preterição do respeito pelo princípio da legalidade, mas, sobretudo, porque os mesmos foram abertamente realizados em desvio de poder, tendo o Município de Barcelos actuado com o propósito consciente e deliberado de prosseguir um fim ilegal [existência manifesta de discrepância entre o fim legal e o fim real - o fim efectivamente prosseguido pelo órgão administrativo];
19- O fim pretendido com tal actuação não é de interesse público, mas sim de natureza privada, uma vez que tal actuação prende-se, única e exclusivamente com razões de inimizade e perseguição que o Município em questão vem assumindo claramente contra a recorrente, e em total desrespeito pelas duas decisões judiciais acima melhor referenciadas;
20- Para a recorrente é absolutamente necessário poder continuar a explorar na concessão de Gandra, onde se encontrava, pela segunda vez, a reiniciar a exploração, no momento em que o recorrido, de forma consciente e intencional, praticou os actos administrativos objecto do presente recurso, consubstanciados na decisão e subsequente colocação da apontada sinalização, com o exclusivo e firme propósito de paralisar, por completo, o exercício da actividade da ora recorrente, afrontando, de forma inexplicável, e sem o mínimo de fundamento, as duas assinaladas decisões judiciais que, de forma inequívoca, conferem à recorrente o direito de desenvolver actividade de exploração mineira na concessão de Gandra;
21- Acresce que as subsequentes acções materiais levadas a cabo pelo recorrido destinaram-se, apenas, a impedir, a restringir, a proibir e negar, um direito fundamental da recorrente, consagrado no artigo 61º da CRP, como seja o da livre iniciativa económica privada, constituindo meio idóneo e suficiente para paralisar, por completo e em absoluto, o direito/poder de movimentação ou deambulação àquele inerente, sendo uma sua concretização;
22- A actividade administrativa pauta-se por critérios de legalidade e mérito, e mesmo em casos de discricionariedade, a mesma não pode deixar de ser entendida como discricionariedade técnica, o que equivale a dizer, à escolha dos melhores meios para prossecução dos fins, sendo que, no caso concreto, os fins não são mais do que o interesse público a prosseguir, isto é, o primário interesse ou bem comum. Ora, nada disto observou o recorrido com a sua conduta acima descrita;
23- A conduta do recorrido consubstancia, ainda, uma inaceitável violação do direito de propriedade de que é titular a recorrente, dadas as inerentes limitações ou restrições que, ilegal e ilegitimamente, lhe foram impostas, e que privam aquela de poder exercitar em pleno de todas as faculdades que o referido direito comporta, designadamente, de usar e fruir o mesmo;
24- Cumpre à recorrente alertar o tribunal que os direitos que lhe foram conferidos com a outorga do contrato de concessão, a que supra se alude, não se destinam apenas à satisfação do seu interesse particular ou privado, com efeito, com a referida outorga, o Estado reconheceu à recorrente a capacidade e a legitimidade para, em mútua colaboração, esta realizar, também, um interesse que é de ordem pública;
25- Daí que também o Estado Português se encontre gravemente prejudicado nos seus interesses, nomeadamente nos direitos que para si decorrem do contrato de concessão, dado que, sendo o mercado nacional deficitário no minério de caulino, tal acarreta a importação do mesmo com os prejuízos daí decorrentes, sendo certo que, estando a recorrente impedida de explorar na concessão de Gandra, as importações de caulino são, necessariamente, superiores, produzindo maior fluxo para o exterior de divisas nacionais;
26- Finalmente, sempre se dirá que os actos administrativos em apreço infringem o consignado nos artigos 266º e 268º nº4 da CRP, 3º, 4º, 5º, 6º, 6º-A, 8º, 100º e 103º, todos do CPA, e bem assim as demais disposições legais acima invocadas, e que, por razões de mera economia processual, aqui se dão por integradas para os legais e devidos efeitos.
Termina pedindo a revogação da decisão judicial recorrida, com o deferimento da providência cautelar que foi pedida.
Os recorridos [MB + FM + FVS] apresentaram contra-alegações, mas sem formular quaisquer conclusões.
O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º nº1 do CPTA] sobre o mérito do recurso jurisdicional.
Cumpre, pois, apreciar e decidir o objecto do recurso.
De Facto
São os seguintes os factos dados como sumariamente provados na sentença recorrida:
1- A requerente é uma sociedade comercial que tem por objecto a prospecção, registos, arrendamento, exploração de minas e preparação industrial de minérios;
2- Por contrato de concessão outorgado em 20.03.2007, entre o Estado Português e a sociedade requerente [cujo Anúncio, com o nº6058/2007, se encontra publicado no nº176 da 2ª série do Diário da República de 12.09.2007] foi atribuída à requerente a concessão de exploração do depósito mineral de caulino com o nºC-105 de cadastro e a denominação de Gandra [sito na Freguesia de Vila Seca, concelho de Barcelos, distrito de Braga];
3- Por edital datado de 14.11.2008, mandado afixar pelo Presidente da Câmara Municipal de Barcelos, foi publicitada a “alteração ao trânsito automóvel” em certas artérias das freguesias de Milhazes e Vila Seca, nos termos constantes do documento de folhas 181 dos autos [cujo teor se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais].
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 9ª edição, páginas 453 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. A requerente cautelar peticionou ao tribunal que suspenda a eficácia do despacho de 13.11.08 do Presidente da CMB, que condene o MB a retirar, de imediato, todos os sinais de trânsito que colocou nos caminhos de acesso ao local onde ela procede à exploração de caulino, e que, de futuro, se abstenha de praticar actos que possam ofender os direitos que lhe foram conferidos pelo respectivo contrato de concessão, e, ainda, que fixe uma sanção pecuniária compulsória destinada a evitar a prática desses novos actos.
Para o efeito, alega que o acto suspendendo é manifestamente ilegal, por falta de fundamentação, por desvio de poder, por abuso de direito, por violação dos artigos 266º e 268º da CRP, e 3º a 6º-A, 8º, 100º e 103º do CPA [alíneas a) e b) do nº1 do artigo 120º CPTA], e a continuação da sua execução lhe causa prejuízos de muito difícil reparação [alínea b) do nº1 do artigo 120º CPTA].
O TAF de Braga indeferiu este pedido de suspensão de eficácia com base na ocorrência de fumus malus [alínea b) do nº1 do artigo 120º CPTA], por entender que o que estava em causa era um regulamento, e não um acto administrativo, e que, destarte, careceria de objecto a acção principal [impossibilidade da lide].
A requerente cautelar discorda desta decisão judicial, e imputa-lhe erro de julgamento de direito, por entender que está em causa a impugnação de acto administrativo de declaração continuada, que é manifestamente ilegal e a lesa directamente, causando-lhe danos de difícil reparação.
Cumpre, pois, conhecer deste erro de julgamento, pois a ele se reduz o objecto do presente recurso jurisdicional.
III. O TAF de Braga indeferiu o pedido cautelar que lhe foi feito pela requerente por entender que era manifesta a impossibilidade da lide principal por falta de objecto da mesma [fumus malus] [final da alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA].
Para tanto, argumentou que o acto cuja eficácia a M... queria ver suspensa não era verdadeiro acto administrativo, mas antes um regulamento, e que este, dado o seu carácter geral e abstracto, não poderia ser declarado ilegal, ou ser suspenso na sua eficácia, apenas com efeitos num caso concreto, o caso da ora recorrente.
Ou seja, o julgador a quo limitou-se a apreciar o indispensável requisito do fumus boni juris, que julgou não verificado na versão de fumus non malus juris exigido pela 2ª parte da alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA. Não apreciou, pois, a eventual ocorrência de manifesto fumus bonus, prevista na alínea a) do nº1 desse artigo 120º, nem sentiu necessidade, atenta a indispensabilidade do requisito que julgou não verificado, de abordar a questão do periculum in mora, cuja alegação ocupa boa parte do requerimento cautelar [seus artigos 27º a 43º, e 47º a 54º].
A nós, chamados a apreciar o eventual desacerto desta decisão, cumpre começar por ponderar as razões em que a mesma se louva, e aferir da sua bondade.
A este respeito, e cientes de que nos encontramos em processo cautelar, urgente, instrumental, de sumaria cognitio, temos por certo que não se imporá uma abordagem aprofundada da questão nuclear que determinou a sorte da providência pretendida: se a decisão cuja eficácia a ora recorrente quer ver suspensa constitui um regulamento ou um acto administrativo.
Neste âmbito cautelar, apenas nos interessa saber se, seja acto ou regulamento, a requerente poderá impugnar a decisão em causa em seu exclusivo favor. E temos para nós que sim, sobretudo com os fundamentos, ou alguns dos fundamentos, que ela utiliza.
É claro que, sob a capa de regulamento, pode ser praticado um acto administrativo individual e concreto. Nesse caso, não obstante a sua roupagem enganadora, o regulamento será impugnável como se de verdadeiro acto se tratasse.
Todavia, mesmo tratando-se de um regulamento de verdade, é sabido que este poderá ser aplicável de forma mediata ou indirecta [quando os benefícios ou sacrifícios nele previstos só potencialmente favorecem ou prejudicam a esfera jurídica dos seus destinatários, pois que a sua aplicação efectiva a estes depende de actos concretos posteriores], ou de forma imediata ou directa [quando o efeito da norma regulamentar se projecta na esfera jurídica dos destinatários sem dependência de actos jurídicos, nomeadamente de actos administrativos de aplicação].
Cremos bem que esta distinção operativa subjaz à regulação da impugnação de normas actualmente consagrada nos artigos 72º a 77º do CPTA [antes, nos artigos 63º a 68º LPTA]. Efectivamente, aí se permite, após consagração dos pressupostos de uma impugnabilidade erga omnes, que, sem prejuízo da mesma, quando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, o lesado […] pode obter a desaplicação da norma pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto [artigo 73º nº2 e nº2 do CPTA]. E, note-se, esta declaração de ilegalidade pode ser pedida a todo o tempo [artigo 74º do CPTA], o juiz pode decidi-la com fundamento na ofensa de princípios ou normas jurídicas diversas daquelas cuja violação haja sido invocada [artigo 75º do CPTA], e a sua tramitação processual segue forma idêntica à da impugnação de acto administrativo [artigos 78º a 95º do CPTA]. Isto bastará, pensamos, para que deva soçobrar o fundamento que alimenta a decisão judicial recorrida. Efectivamente, seja acto ou regulamento, tendo em conta que a requerente cautelar invoca a sua imediata repercussão lesiva na respectiva esfera jurídica, tal decisão administrativa poderá ser por ela impugnada em tribunal, e constitui objecto idóneo de uma acção especial visando a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao seu caso concreto [artigo 46º nº2 alínea c) do CPTA].
Aqui chegados, importará fazer o que o tribunal a quo não fez, se tivermos barco e vela para tanto: apreciar a eventual ocorrência de uma situação de manifesto fumus bonus [alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA], apreciar, caso necessário, a eventual ocorrência de periculum in mora [alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA] e proceder à ponderação de interesses e danos [nº2 do artigo 120º do CPTA].
A manifesta ilegalidade do acto suspendendo está focalizada, na visão da requerente cautelar, na circunstância deste lhe retirar toda e qualquer possibilidade de aceder com os seus camiões ao local que lhe foi concessionado pela Administração Central para a exploração de caulino. Alega que o MB regulamentou o trânsito de tal maneira, nas freguesias de Milhazes e Vila Seca, que lhe impede todos os acessos à exploração em causa [ver artigos 19º, 20º e 26º do requerimento inicial]. E com esta base factual aponta ao acto suspendendo, além do mais, os vícios de abuso de direito e de desvio de poder [ver artigos 23º, 24º, 60º e 62º do requerimento inicial]. Vícios fortes, naturalmente.
Para o caso do manifesto fumus bonus não vingar, a requerente invocou uma série de concretos e avultados prejuízos causados pela sua impossibilidade de aceder à mina da Gandra, com a consequente paralisação da exploração que lhe foi concessionada [este periculum in mora está invocado nos artigos 27º a 43º e 47º a 54º do requerimento inicial].
Só que, aquela dita base factual nuclear dos invocados vícios de abuso de direito e desvio de poder, traduzida na total impossibilidade de acesso pelos camiões da M... ao local de exploração do minério, e bem assim todos estes prejuízos invocados pela requerente, foram impugnados pelo MB na sua oposição [ver artigo 11º da mesma]. Sendo que ambas as partes arrolaram testemunhas em ordem a fazerem prova sumária disso mesmo [ver parte final do requerimento inicial e da oposição do MB].
Torna-se indispensável, pois, proceder à produção desta prova testemunhal, visando apurar a verdade do alegado pela requerente quanto à total impossibilidade de acesso de veículos pesados ao local da exploração que lhe foi concessionada, e quanto aos prejuízos que ela faz derivar da execução do acto suspendendo.
É que, uma vez provada a referida factualidade, cremos tornar-se deveras pertinente equacionar a possibilidade de preenchimento quer da alínea a) quer da alínea b) do nº1 do artigo 120º do CPTA.
Em conformidade, deverá ser concedido provimento ao recurso jurisdicional, revogada a sentença recorrida, e baixar o processo ao TAF de Braga, para a sua devida instrução, a não ser que algo mais obste a tal.
Decisão
Nestes termos, decidem os juízes deste tribunal, em conferência, conceder provimento ao recurso jurisdicional, e, em consequência, revogar a sentença recorrida, e ordenar que os autos cautelares baixem ao TAF de Braga para a sua devida instrução, e ulterior tramitação, caso nada mais obste a tal.
Custas pelos recorridos, em regime de solidariedade, com taxa de justiça reduzida a metade - artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A, 73º-E nº1 alínea a), do CCJ.
D.N.
Porto, 18 de Junho de 2009
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro