| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:
I
RELATÓRIO
1. AA, residente na Rua ..., ..., ..., inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAF de Braga, datada de 27 de Outubro de 2020, que, no âmbito do Processo Cautelar de Suspensão de Eficácia de Acto, que havia instaurado contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, IP., no qual peticionava a anulação das contribuições declaradas referentes ao período de 1 de Janeiro de 2012 a 20 de Novembro de 2012 e ainda a anulação da decisão proferida no recurso hierárquico, antecipando a decisão da acção principal – art.º 121.º do CPTA -, julgou procedentes as excepções de inimpugnabilidade do acto administrativo e de intempestividade da prática de acto processual e, em consequência, absolveu o R./Recorrido do pedido,
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2. Nas suas alegações recursivas, a Recorrente formulou as seguintes conclusões:
“A- No âmbito do procedimento, deveriam ser dados como provados os seguintes factos:
– A P... Unipessoal, através do seu gerente BB era quem definia os assuntos que careciam de resolução por parte da Requerente.
– A Requerente passava muito tempo fora das instalações da empresa para resolver os assuntos referentes à empresa com os serviços de finanças e de segurança social;
E estes factos deveriam ter como base as seguintes declarações constantes da prova gravada:
– BB, distribuidor de pão na empresa S..., Lda., residente na Rua ..., freguesia ... na ....
– Prestou juramento legal e aos costumes disse que o marido da Autora foi seu contabilista, nada tem contra a requerida, nada tem contra a Segurança Social e que tal facto não o impedia de dizer a verdade. Respondeu à matéria 32 a 40 da petição inicial, ficando o seu depoimento gravado no programa informático SITAF com início em 00h01m27s a 00h11m44s.
– Em concreto as declarações prestadas a partir do minuto 7:41 da gravação onde a testemunha refere:
– “....Ela ajudou-me nas finanças....”;
– “eu disse-lhe desde que ela me ajudasse- min. 8:41
– “foi contratada para me resolver as situações das finanças, caixa minuto 10:20
– As declarações da testemunha CC, identificada na acta:
– CC, técnica de contabilidade na empresa E..., residente na Rua ... em .... Prestou juramento legal e aos costumes disse que a Requerente foi sua patroa, nada tem contra ela, assim como nada tem contra a requerida e que esse facto não impedia de dizer a verdade. Respondeu à matéria 32 a 40 da petição inicial e 52 e seguintes, ficando o seu depoimento gravado no programa informático SITAF com início em 00h12m17s a 00h20m31s.
– Em concreto, em face das seguintes afirmações:
– A partir do minuto 15:58 da gravação:
– “.... ela fazia acordos, muitas vezes à Segurança Social, finanças, fazia relatórios...” min 16:17
– “...sim, ela nessa altura raramente ia ao escritório....” min 16:23 em diante
– À pergunta feita sobre se não havia dúvidas de que a Autora tinha contrato de trabalho com a referida P..., a testemunha referiu:
“... sim, não havia dúvidas, porque ela não estava na empresa, não fazia parte, estava fora” min. 16:40 e segs.;
B – Da mesma forma, deveria ainda ser dado como provado:
5 «- Em 27 de Julho de 2021 a Requerente pronunciou-se para efeitos de audiência prévia, tendo a pronuncia sido subscrita pelo seu mandatário, que juntou à mesma procuração.
17- Em 11 de Outubro de 2021, por fax e posteriormente, por correio registado de 12.10.2021, o mandatário da Requerente juntou nova procuração aos autos a pedido da entidade requerida por ofício de 04.10.2021- Ut fls 80 do PA e documentos ... e ... da petição inicial;
Em complemento, deveria ter sido dado como provada a seguinte matéria:
16- (.....), não tendo sido notificado o mandatário da Requerente da decisão, não obstante a junção de procuração aos autos.
Alteração a ser suportada:
Pelos documentos de fls, 36 a 41 do PA, e docs. ..., ... e ... juntos com a petição inicial;
C- O acto que indefere o recurso hierárquico, onde é apreciada a invocação da insusceptibilidade de anulação do acto, atenta a sua natureza de acto constitutivo de direitos, com fundamento na nulidade decorrente do facto de a Requerente ter prestado falsas declarações para a construção da sua carreira contributiva, é um acto inovador, ao alterar quer os pressupostos para a decisão – a existência da falsidade consciente das declarações efectuadas com a finalidade de construir carreira contributiva indevida – e a qualificação jurídica do mesmo;
D- E isto, porque o acto recorrido hierarquicamente não é um acto de declaração de nulidade, mas um acto de anulação fundado na alteração da qualificação jurídica, em face da recolha de depoimentos, qualificando a relação jurídica entre as partes, e procedendo à consequente anulação, e omitindo a apreciação da questão suscitada pela visada em sede de pronuncia sobre a insusceptibilidade de anulação dos actos que era intenção da administração verificar;
E- A identidade cumulativa, inerente à qualificação do acto que decide o recurso hierárquico, como acto confirmativo, não se encontra presente, sendo por tal facto inovador o acto praticado, e recorrível;
F- No que concerne ao primitivo acto, nos termos conjuntos dos Arts. 59º n. 2 do CPTA, 67 e 111º do CPA, tendo a Requerente constituído mandatário, em Julho de 2021, os actos praticados no procedimento tinham que ser objecto de notificação ao mandatário;
G- O acto primitivo não foi objecto de notificação ao mandatário, como decorre do PA, apenas tendo sido notificado o mandatário do acto primitivo aquando da notificação do acto que veio a decidir o recurso hierárquico;
H- A falta de notificação ao mandatário de acto que lhe tem que ser notificado é condição para se iniciar a contagem do prazo de impugnação, sendo que, a falta de notificação do acto, determina que a contagem do prazo para a impugnação não teve o seu início, tal como decorre do disposto no Art.º 59º n. 2 do CPTA;
I- Não se verifica assim a intempestividade da prática de acto processual declarada na sentença;
J- Entende a Recorrente que foram violadas:
– As normas do Art.º 53º n. 1 e 59 n. 2 do CPTA;
– As normas dos Arts.º 67º e 111º do CPA”
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3. Notificado da interposição do recurso, o Recorrido Instituto da Segurança Social, IP., não apresentou contra-alegações.
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4. A Digna Magistrada do M.º P.º neste TCA, notificada nos termos do art.º 146.º n.º 1 do CPTA, não se pronunciou.
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5. Sem vistos, mas com envio prévio do projecto aos Exmos. Srs. Juízes Desembargadores Adjuntos, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.
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6. Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, acima elencadas, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 685.º A, todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts. 1.º e 140.º, ambos do CPTA.
II
FUNDAMENTAÇÃO
1. MATÉRIA de FACTO
São os seguintes os factos fixados na sentença recorrida:
1) Em 25 de Maio de 2021, foi elaborado Relatório Final na acção inspectiva com a referência PROAVE nº ...83, realizada à sociedade P..., Unipessoal, L. da, “que teve por objectivo averiguar possíveis omissões salariais (...) bem como apurar a relação de trabalho na EE de AA”, o qual se dá aqui por integral mente reproduzido (cfr. fls. 11 a 23 do PA);
2) Em 5 de Julho de 2021, foi elaborada Informação na acção inspectiva referida em 1), pela Unidade de Prestações e Contribuições do Núcleo de Identificação, Qualificação e Remunerações, propondo “Anular as remunerações declaradas pela entidade em nome de AA (...) no período de 01/01/2012 a 20/11/2012.
Informar a EEIE para anulação da qualificação de beneficiária na EE. Informar a equipa de desemprego.
Informar a equipa de doença.”, a qual se dá aqui por inteiramente reproduzida (cfr. fls. 24 e 25 do PA);
3) Em 5 de Julho de 2021, pela Directora do Núcleo de identificação, qualificação e remunerações, sob a Informação referida em 2), foi proferido despacho de “Concordo” (cfr. fls. 25 do PA);
4) Em 16 de Julho de 2021, por Ofício com o “Assunto: Notificação de anulação de período contributivo”, foi a Autora notificada do despacho referido em 3), o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido (cfr. fls. 31 a 35 do PA);
5) Em 27 de Julho de 2021, a Requerente pronunciou-se para efeitos de audiência prévia (cfr. fls. 36 a 41 do PA);
6) Com a pronúncia em audiência prévia a Requerente juntou procuração, a qual se dá aqui por inteiramente reproduzida (cfr. fls. 36 do PA);
7) Foi elaborada Informação, pela Unidade de Prestações e Contribuições do Núcleo de identificação, qualificação e remunerações, propondo “Informar a EEIE para anulação da qualificação da beneficiária na entidade.
Informar a equipa de contas correntes.
Notificar a beneficiária.
Informar a equipa de desemprego”, a qual se dá aqui por inteiramente reproduzida (cfr. fls. 49 a 53 do PA);
8) Em 3 de Agosto de 2021, sob a Informação referida em 7), a Directora do Núcleo de identificação, qualificação e remunerações proferiu o seguinte despacho “Concordo. Notifique-se o interessado informando prazos de reclamação e recurso.” (cfr. fls. 53 do PA);
9) Em 9 de Agosto de 2021, mediante carta registada com o nº ..., com Aviso de recepção, foi enviado à Requerente o Ofício, com o “Assunto: Notificação de decisão de anulação de remunerações declaradas”, o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido (cfr. fls. 54 a 57do PA);
10) Em 20 de Agosto de 2021, o Ofício referido em 9) foi devolvido ao Requerido com a menção de “objecto não reclamado” (cfr. fls. 59 do PA);
11) Em 20 de Setembro de 2021, a Requerente, via fax, enviou ao Requerido nova pronúncia para exercício do direito de audiência prévia (cfr. fls. 61 a 64 do PA);
12) Em 1 de Outubro de 2021, a Chefe de Equipa de Gestão de Remunerações, da Unidade de Prestações e Contribuições enviou ao Ilustre mandatário da Requerente email, o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido (cfr. fls. 72 do PA);
13) Por Ofício, registado com a referência ...08, datado de 4 de Outubro de 2021, o despacho referido em 12) foi comunicado ao Ilustre mandatário da Requerente (cfr. fls. 73 do PA);
14) Foi elaborada “Informação para Despacho”, “Anulação remunerações declaradas”, propondo “notificar a beneficiária em resposta à reclamação:
Como se informou pela audiência prévia que lhe foi efectuada através do ofício de 14/07/2021, as remunerações declaradas referentes ao período 01/01/2012 a 20/11/2012, seriam anuladas, caso não apresentasse elementos susceptíveis de alterar aquela decisão no prazo de 10 dias úteis;
Na resposta à audiência prévia, não foram apresentados elementos que obstassem à anulação, pelo que foi notificada em 09/08/2021 da anulação do período contributivo, conforme cópia anexa. A notificação foi efectuada por carta registada com aviso de recepção, pelo que se presume efectuada no terceiro dia útil posterior ao registo, atento o disposto no art. 113.º do Código do Procedimento Administrativo.
Relativamente à reclamação apresentada constata-se que as alegações constantes da mesma não consubstanciam matéria suficiente para alterar aquela decisão, nem foi apresentada qualquer prova que invertesse a consequência legal de anulação de remuneração declaradas, mantendo-se a decisão.”, a qual se dá aqui por inteiramente reproduzida (cfr. fls. 74 do PA);
15) Em 1 de Outubro de 2021, foi, pela Directora do Núcleo de Prestações de identificação, qualificação e remunerações, sob a Informação referida em 14), proferido despacho com o seguinte teor “Concordo”, o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido (cfr. fls. 74 do PA);
16) Por ofício, registado com o nº RF ...25 6PT, datado de 4 de Outubro de 2021, a Requerente foi informada do despacho referido em 15), o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido (cfr. fls. 75 e 76 do PA);
17) Em 19 de Outubro de 2021, o Ilustre mandatário da Requerente juntou ao processo administrativo procuração, que se dá aqui por inteiramente reproduzida (cfr. fls. 80 do PA);
18) Em 19 de Outubro de 2021, a Requerente apresentou recurso hierárquico (cfr. fls. 82 a 87 do PA);
19) Por ofício, registado com a referência ...70, datado de 03/1/2021, a Requerente foi informada do envio do recurso hierárquico ao Director Distrital do Requerido, o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido (cfr. fls. 112 do PA);
20) Em 23 de Dezembro de 2021, sob o Parecer e Proposta, foi proferida decisão no recurso hierárquico mantendo o acto administrativo referido em 15), os quais se dão aqui por inteiramente reproduzidos (cfr. processo administrativo junto a fls. 256 dos autos);
21) Por ofício, datado de 18/01/2022, registado com a referência ...21, a Requerente foi informada da decisão proferida no recurso hierárquico, o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido (cfr. doc. ... junto com a contestação da acção principal);
22) Por ofício, datado de 18/01/2022, registado com a referência ...21, o Ilustre mandatário da Requerente foi informado da decisão proferida no recurso hierárquico, o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido (cfr. doc. ... junto com a contestação da acção principal);
23) Em 1 de Janeiro de 2012, a Requerente e a Sociedade P..., Unipessoal, Lda, representada por BB, celebraram um contrato que denominaram de “Contrato de Trabalho Sem Termo”, o qual se dá aqui por inteiramente reproduzido (cfr. doc. junto com a p.i. da acção principal nº 785/22.3BEBRG);
24) A Sociedade P..., Unipessoal, Lda inscreveu a Requerente na Segurança Social como trabalhadora por conta de outrem (cfr. depoimento da testemunha BB);
25) A Requerente era mensalmente paga por BB em dinheiro (Cfr. declarações de parte da Requerente);
26) A Requerente deslocava-se às instalações da Sociedade P..., Unipessoal, Lda 3 ou 4 dias por semana, cerca de 3 ou 4 horas por dia (cfr. depoimento de BB);
27) Quando se encontrava nas instalações da Sociedade P..., Unipessoal, Lda a Requerente utilizava o gabinete e computador de BB (cfr. depoimento de BB e declarações de parte da Requerente);
28) A Requerente deslocava-se aos Serviços de Finanças e Segurança Social para resolver assuntos pendentes da Sociedade P..., Unipessoal, Lda com estas entidades (cfr. depoimento de BB e declarações de parte da Requerente);
29) A Sociedade P..., Unipessoal, Lda celebrou contrato com a Requerente para obter “ajuda” na resolução de problemas, nomeadamente penhoras, com a Autoridade Tributária e a Segurança Social (cfr. depoimento de BB);
30) O presente processo cautelar deu entrada neste TAF em 20 de Abril de 2022 (cfr. fls. 1 dos autos).
31) A acção administrativa de impugnação de acto administrativo deu entrada neste TAF em 20 de Abril de 2022 (cfr. fls. 1 da acção principal nº 785/22.3BEBRG).
2. MATÉRIA de DIREITO
No caso dos autos, delimitando o objecto do recurso, atentas, por um lado, as conclusões das alegações supra transcritas, por outro, a sentença recorrida, importa elucidar a posição das partes e objectivar concretamente o dissídio que nos cumpre apreciar decidir e que consiste, por um lado, na alteração/aditamento de matéria de facto e, por outro, na verificação de erro de julgamento, este consistente, concretamente, na verificação (ou não) de inimpugnabilidade do 2.º acto – decisão do recurso hierárquico - por confirmatividade e (in)tempestividade quanto ao 1.º acto.
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Importa, porém, antes de mais, referir que, tendo tido sequência processual “normal” Entenda-se. sem incidentes processuais. o procedimento cautelar, foram inquiridas as testemunhas arroladas pela A./Recorrente, prestadas declarações de parte pela mesma e, no final da audiência – cfr. Acta de 13/9/2022 – fez-se constar da Acta que:
”Compulsados os autos o processo cautelar e o processo principal, considera-se que todos os elementos necessários para a decisão da causa principal se encontram reunidos.
Assim, notifique as partes, para em 10 dias, se virem pronunciar quanto à antecipação do juízo sobre a causa principal.
Notifique”.
Apesar das partes terem referido, em audiência, que apresentariam pronúncia e alegações por escrito, o certo é que nada apresentaram.
Sem que exista nos autos – cfr. SITAF – qualquer despacho judicial que decida a antecipação da acção principal – o que, convenhamos se impunha, justificando objectivamente a verificação dos requisitos previstos no art.º 121.º do CPTA – em sede de Relatório, na sentença, apenas se refere:
“AA, residente na Rua ..., ..., ..., deduziu o presente processo cautelar de suspensão de eficácia da decisão de anulação de contribuições declaradas referentes ao período de 1 de Janeiro de 2012 a 20 de Novembro de 2012 e da decisão proferida no recurso hierárquico contra o Instituto da Segurança Social, IP.
Concluiu pedindo a suspensão de eficácia dos actos administrativos referidos.
Devidamente citada, a Entidade Requerida veio deduzir oposição, pugnando pela improcedência do processo cautelar e manutenção dos actos administrativos em causa.
Foi realizada a inquirição de testemunhas indicadas pela Requerente com observância de todos os formalismos legais.
A Autora instaurou acção de impugnação de acto administrativo, fazendo os seguintes pedidos “anulação de ambos os actos identificados supra, e bem assim, condenado o Réu a proferir acto, que, decidindo pela procedência do recurso hierárquico apresentado, revogue o acto primitivo, e mantenha a carreira contributiva da autora, e que pratique os actos necessários a repor a Autora na situação anterior à prática do acto”.
Constatando-se que a Requerente já tinha instaurado acção principal e que os presentes autos já detinham todos os elementos que permitiam a antecipação do juízo sobre a causa principal e que a urgência da situação o justificava, notificaram-se as partes para, em 10 dias, se pronunciarem nos termos do disposto no art. 121º do CPTA.
Em sede de inquirição de testemunhas, as partes requereram a sua pronúncia por escrito e apresentação de alegações também por escrito, mas nada vieram dizer.
Assim, cumpre decidir as questões em causa nestes autos” – sublinhado nosso.
Ou seja, pese embora a inquirição de testemunhas indicadas no procedimento cautelar, dos factos dados como provados e respectiva motivação evidencia-se que a inquirição teve apenas em vista a apreciação das invalidades suscitadas, em sede de acção principal e/ou quanto muito, em sede cautelar, para preenchimento do requisito fumus boni iuris.
Deste modo, pese embora deficiências processuais, temos, assim, que, “implicitamente”, a Sr.ª Juíza de direito do TAF de Braga, antecipou a decisão da causa principal, restringida a questões prévias/excepções, concretamente, uma decidida inimpugnabilidade do acto, por confirmatividade e intempestividade.
Efectivados estes considerandos que nos permitem compreender as decisões tomadas e assim aferir da sua assertividade, vejamos se a decisão judicial se mostra correcta.
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Comecemos pela matéria de facto - factualidade provada, uma vez que a A./recorrente pretende corrigi-la/completá-la.
Quanto ao aditamento “A Requerente passava muito tempo fora das instalações da empresa para resolver os assuntos referentes à empresa com os serviços de finanças e de segurança social”, tendo em consideração a decisão judicial e seus fundamentos – como se evidencia do supra exposto quanto à sequência/tramitação processual – esta factualidade carece, neste momento, de toda e qualquer relevância, apenas podendo relevar para apreciar/decidir da bondade (ou não) da decisão administrativa, qualificando o contrato celebrado entre a A./recorrente e a sociedade “P..., Unipessoal, L. da”, como de contrato de trabalho “tout court” ou, ao invés, um contrato de prestação de serviços.
Quanto à Alínea B) das Conclusões alegatórias, in casu, ponto 5, constando dos pontos 5 e 6 dos factos provados que “Em 27 de Julho de 2021, a Requerente pronunciou-se para efeitos de audiência prévia (cfr. fls. 36 a 41 do PA)” e “Com a pronúncia em audiência prévia a Requerente juntou procuração, a qual se dá aqui por inteiramente reproduzida (cfr. fls. 36 do PA)”, respectivamente, porque a pronúncia enviada, exercitando a audiência prévia, foi efectivamente subscrita pelo ilustre advogado a quem a A./Recorrente outorgou procuração e em nome desta, por razões de estrita veracidade e objectividade e pese embora aqueles pontos da factualidade referirem a apresentação de pronúncia por parte da Requerente e com ela a junção de procuração, alteram-se os pontos 5 e 6 no sentido pugnado no recurso, ou seja, eliminado o Ponto 6 e o Ponto 5 ficará com a seguinte redacção:
“Em 27 de Julho de 2021, a Requerente pronunciou-se para efeitos de audiência prévia, tendo a pronúncia sido subscrita pelo seu mandatário, que juntou à mesma procuração”.
Quanto ao demais, visto o PA – SITAF – atentas as soluções plausíveis de direito, aceitando-se, em geral, a tese da A./Recorrente, o Ponto 17 passará a ter a seguinte redacção:
“Em 11 de Outubro de 2021, por fax e posteriormente, por correio registado de 12.10.2021, o mandatário da Requerente juntou nova procuração aos autos, na sequência do ofício de 04.10.2021 da entidade requerida - Ut fls. 80 do PA e documentos ... e ... da petição inicial - sendo que a decisão, dita em 15, não foi notificada ao mandatário da Requerente”.
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Quanto ao erro de julgamento.
A sentença recorrida que concluiu pela inimpugnabilidade da decisão que decidiu o recurso hierárquico exarou a seguinte fundamentação, expurgada das considerações dogmáticas acerca da confirmatividade de actos administrativos:
“Em sede de contestação, o Requerido veio invocar as excepções de inimpugnabilidade do acto administrativo impugnado que decidiu o recurso hierárquico atenta a sua natureza de acto confirmativo e a intempestividade da prática de acto processual atenta a data em que foi proferido o acto administrativo de anulação da carreira contributiva da Requerente no ano de 2012 e a data em que foi instaurada a acção principal de impugnação de acto administrativo.
Vejamos.
a) Inimpugnabilidade do acto administrativo que decidiu o recurso hierárquico
…
Compulsada a decisão inicial de anulação da carreira contributiva da Requerente do ano de 2012 e a decisão proferida no âmbito do recurso hierárquico interposto por esta constata-se que existe identidade de resolução dada à situação em causa, identidade dos pressupostos de facto das mesmas decisões, identidade da disciplina jurídica vigente à data da prática de ambos os actos administrativos, pelo que a decisão impugnada proferida no âmbito do recurso hierárquico manteve na íntegra a decisão anteriormente notificada à Requerente, fundamentada no Relatório Final do processo de fiscalização a que foi sujeita a sociedade P..., Lda., sem nada acrescentar ao seu conteúdo.
Assim, tal acto administrativo não acrescentou nada na esfera jurídica da Requerente nem retirou nada à esfera jurídica da mesma, pelo que não é susceptível de impugnação.
Pelo exposto, julgo verificada a excepção de inimpugnabilidade do acto notificado à Requerente relativamente à decisão proferida no recurso hierárquico interposto pela Requerente”.
Além de se concordar com a A./Recorrente no sentido de que o acto recorrido que decidiu o recurso hierárquico é um acto novo e inovador, na medida em que ao indeferir o recurso hierárquico, e nomeadamente, na apreciação da questão da insusceptibilidade de revogação, como decorre da fundamentação do referido recurso hierárquico, vem opor o regime da nulidade, que não da anulabilidade que tinha sido declarada, assentando no pressuposto claro de que a Requerente tinha prestado falsas declarações com a intenção de construir uma carreira contributiva, também, tendo em consideração os actos de 1.º e 2.º grau, verificamos que, em sede de recurso hierárquico (facultativo), a A./Recorrente suscitou, desde logo, a falta de notificação ao seu mandatário quanto ao 1.º acto, tendo, efectivamente, o acto de 2.º grau, apreciado essa questão, decidindo-a em sentido diverso, ou seja, indeferindo, julgando improcedente essa argumentação – questão, aliás, que continuou a ser reiterada no processo contencioso.
Assim sendo, além do mais, o acto de 2.º grau é inovatório e aprecia questão, efectivamente, não apreciada no 1.º acto, apesar de ter sido aceite, sem mais, a pronúncia enviada a título de audiência prévia pelo mandatário da A./Recorrente, acompanhada por procuração forense.
Tanto, no nosso entender, para se questionar a confirmatividade do acto e assim a sua impugnabilidade contenciosa.
**
Quanto à intempestividade da prática de acto processual, refere a decisão do TAF de Braga, expurgando-a também de algumas considerações abstractas e dogmáticas:
“A Requerente vem impugnar o acto administrativo proferido pela Entidade Demandada que determinou a nulidade da carreira contributiva entre o dia 1 de Janeiro de 2012 e o dia 20 de Novembro de 2012 na sociedade P..., Unipessoal, Lda, invocando os vícios de violação de falta de audiência prévia e violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto.
Vem a Entidade Demandada invocar a extemporaneidade da acção principal, uma vez que o acto administrativo que determinou a nulidade da carreira contributiva da Requerente no ano de 2012 lhe foi notificado no dia 13 de Outubro de 2021; o prazo de interposição de acção judicial foi suspenso no dia 21 de Outubro de 2021 com a interposição do recurso hierárquico; em 20 de janeiro de 2022 a Requerente foi notificada da decisão proferida neste recurso hierárquico e a acção principal foi intentada no dia 20 de Abril de 2022.
…
De acordo com o disposto na al. b) do nº 1 do art. 58º do CPTA, o prazo de impugnação de actos administrativos anuláveis, como é o caso em apreço, tem natureza peremptória, pelo que, obrigatoriamente, a impugnação tem que ocorrer no prazo de três meses, contando-se este prazo nos termos do disposto no art. 279º do Código de Processo Civil.
Tal prazo de três meses começa a correr a partir do momento em que se efectua a notificação dos interessados, isto é, a partir do momento em que estes têm conhecimento oportuno dos actos que são susceptíveis de afectarem a sua esfera jurídica (art.59º nº 1 do CPTA).
Por outro lado, o n.º 4, do artigo 59.º do CPTA preceitua que a utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal.
…
A Requerente foi notificada do acto impugnado em 13 de Outubro de 2021 e apresentou recurso hierárquico em 21 de Outubro de 2021.
O recurso hierárquico no caso dos autos é facultativo, podendo ser apresentado no prazo estabelecido para interposição do recurso contencioso do acto em causa (cfr, artigos 193.º, n.º 2 e 194.º n.º 2 do CPA), sendo que deve ser decidido no prazo de 30 dias contado a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer (cfr. artigo 198.º, n.ºs 1 e 4 do CPA).
Ao apresentar o recurso hierárquico em 21 de Outubro de 2021, a Requerente obedeceu ao prazo estabelecido de três meses para ser interposta a acção administrativa.
Importa, agora, atentar na suspensão do decurso do prazo de 3 meses para impugnar contenciosamente, nos termos do n.º 4, do artigo 59.º, acima referido, pois o recurso hierárquico em causa é facultativo.
Nestes termos, aplicando o referido normativo, o prazo de três meses para se impugnar o acto, só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa (recurso hierárquico) ou com o decurso do respetivo prazo legal para decidir (30 dias), conforme o que ocorrer primeiro.
Assim, o prazo de três meses retoma o seu curso, 30 dias a partir da remessa do processo ao órgão competente para dele conhecer (artigo 198.º, n.º 1 do CPA).
Resulta do n.º 2, do artigo 197.º do CPA que o autor do acto recorrido deve pronunciar-se sobre o recurso e remetê-lo ao órgão competente para dele conhecer, no prazo de 15 dias, notificando o recorrente da remessa do processo.
Estes prazos que ocorrem no procedimento administrativo são contados nos termos do artigo 87.º do CPA, ou seja, não se inclui na contagem o dia em que ocorrer o evento a partir do qual o prazo começa a correr {b)}; o prazo começa a correr independentemente de quaisquer formalidades e suspende-se aos sábados, domingos e feriados {a) e c)}; e o termo do prazo que caia em dia em que o serviço perante o qual deva ser praticado o acto não esteja aberto ao público, ou não funcione durante o período normal, transfere-se para o primeiro dia útil seguinte {f)}.
A decisão proferida no recurso hierárquico foi notificada à Autora em 20 de Janeiro de 2022, pelo que a partir desta data começou a correr o prazo de 82 dias, descontados os 8 dias que já tinham decorrido desde a notificação até à interposição do recurso hierárquico, para interpor a acção para impugnar o acto aqui em causa.
Este prazo de 3 meses é contado nos termos do artigo 279.º do CPC, tendo terminado em 13 de Abril de 2022.
A acção principal foi apresentada em 20 de Abril de 2022, ou seja, 6 dias após o término do prazo, sendo, portanto intempestiva.
Nestes termos, verifico a exceção dilatória de intempestividade da prática de acto processual.
No que diz respeito à alegação de falta de notificação do Ilustre mandatário da Requerente sobre tal questão já se pronunciou o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, datados de 07-05-2021, no processo nº 121/19.6BEBRG, que por com ele se concordar na íntegra aqui se transcreve, “Como se sabe, a falta de notificação do acto ao mandatário não bole com a validade do acto, mas tão só interfere com a sua eficácia. Porque a notificação não faz parte do acto.
Disse-o nomeadamente o ac. do STA 06/04/2000, rec. 43522,: “I-A notificação não é um pressuposto de validade dos actos administrativos, antes se configurando como mero requisito de eficácia, no caso em apreço de eficácia subjectiva.
II - A notificação insere-se na fase integrativa da eficácia dos actos administrativos, trata-se de uma forma de publicidade pessoal que é ulterior à prática do acto.
III - A invalidade ou a irregularidade da notificação não é passível de afectar a existência ou a validade do acto.
IV - A ineficácia não se traduz em fonte de invalidade dos actos.” Repetiu-o para caso similar o ac. do TCAN 03/07/2020, rec. 467/20, onde, na própria enunciação do acórdão, se discutia: “A falta de notificação ao Mandatário da Requerente, ora Recorrente, da decisão de afastamento coercivo; a ofensa do conteúdo essencial de um direito fundamental (direito de defesa) conforme estipula o Artigo 161º, n.º1 alínea d), do Código de Procedimento Administrativo.”
E fundamentou:
“Como se refere no acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 26.01.2018, no processo 1494/17, com o mesmo Colectivo embora com diferente Relator:
“Diga-se desde logo, que na situação controvertida apenas está em causa o ato de notificação, enquanto condição de eficácia do ato e não qualquer vício do ato notificado”.
Na verdade, a notificação não pode afectar a validade do acto pela simples razão que lhe é externa e posterior.
Neste sentido, pacífico, ver, por todos, o acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte de 19.12.2014, no processo 01291/10.4 AVR, com o mesmo Relator.
O único direito de defesa que aqui poderia ter sido preterido não seria o direito de defesa em sede administrativa (esse, como vimos, foi assegurado pela audiência prévia) mas o direito de defesa em sede judicial.
Ora esse direito não foi preterido antes exercido através, desde logo, o pedido de suspensão da eficácia do acto notificado, deduzido pelo Mandatário da ora Recorrente.”.
Ora também aqui o Recorrente também exerceu o seu direito de defesa impugnando contenciosamente o acto”.
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Adiantamos que também esta vertente decisória se mostra desacertada.
Estando nós a discutir a tempestividade de determinado acto, o que se discute é a eficácia do acto e não a sua validade, pelo que a jurisprudência dos tribunais superiores citada e transcrita, pese embora a sua indiscutibilidade quanto ao que se transcreve e com a qual, obviamente, concordamos, o que está em causa nos autos é efectivamente a eficácia do acto.
Melhor … não tendo a decisão da autoridade administrativa sido também notificada ao mandatário da A./Recorrente que juntou, com a audiência prévia por ele subscrita, no exercício do mandato forense - sem que se tenha questionado esse mandato – procuração forense, com poderes gerais, a mesma não é eficaz, ou seja, sem prejuízo da sua validade, a mesma torna-se apenas eficaz no sentido de se iniciar um prazo de impugnabilidade, quer a nível gracioso/administrativo, seja contencioso.
Entendemos que carece de razão a entidade administrativa, quando em sede de oposição – cfr. arts. 75.º e 76.º - , discute/contrapõe, em relação ao caso concreto dos autos, a notificação imperfeita com a efectiva falta de notificação, quando o que está apenas e só em causa é a falta de notificação do acto de 1.º grau que decidiu anular as remunerações declaradas pela entidade patronal, em nome da A./Recorrente, AA, no período de 1/1/2012 até 20/11/2012 - ao mandatário da A./Recorrente quando este já havia apresentado pronúncia à audiência prévia, juntando, com a mesma, procuração forense que, por ser apenas conferida com poderes forenses gerais, não permitia - segundo a autoridade administrativa - a notificação da decisão também ao mandatário, antes se imporia a outorga de procuração forense com poderes especiais, concretamente, para receber notificações do Instituto de Segurança Social.
Dando ênfase a Ac. do TCA-Sul, de 26/10/2020, in Proc. 1940/19.9BELSB, entendemos que
“I - O mandato forense é mandato especial, que inclui os poderes gerais de representação, seja em juízo, seja no âmbito de procedimentos administrativos. Por via do indicado contrato de mandato forense são conferidos ao mandatário poderes para representar o respectivo mandante em todos os actos e termos de qualquer processo e respectivos incidentes, mesmo perante tribunais superiores, pleiteando em juízo. Esse mesmo mandato confere poderes de representação geral no âmbito de quaisquer procedimentos administrativos. Por via do indicado mandato forense o mandatário passa a ter poderes para praticar actos jurídicos em nome do mandante.
II - Os art.ºs 67.º e 111.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) permitem que os interessados se façam representar no procedimento – ainda em aberto ou já concluído - por mandatário constituído e determinam que quando o interessado assim esteja representado, as notificações que devem ser feitas na sua pessoa passem a ser feitas ao seu mandatário.
III - O acto (jurídico) de receber uma notificação no âmbito de um procedimento administrativo deve ser entendido como se enquadrando no âmbito dos “actos de administração ordinária” – cf. art.º 1159.º do CC.
IV - Trata-se também de um acto para o qual a lei não exige que se confiram poderes especiais ao representante quando advogado. Diversamente, atendendo ao consignado no art.º 111.º do CPA estão incluídos nos poderes gerais do mandatário constituído no procedimento administrativo os poderes para receber notificações (da Administração) em nome e em representação do mandante;
V - Os actos que imponham deveres, encargos, ónus, sujeições ou sanções, que causem prejuízos ou restrinjam direitos e interesses legalmente protegidos, ou afectem condições do seu exercício devem ser notificados pessoalmente aos seus destinatários, interessados e só lhes são oponíveis após tal notificação. Porém, estando esse destinatário, interessado, representado no procedimento através do seu mandatário forense, devidamente constituído, essa notificação pessoal deve ser feita na pessoa desse mandatário, que o representa para efeitos de receber as notificações da Administração, conforme art.º 111.º do CPA”.
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Assim, concluindo-se que o acto de 1.º grau também deveria ter sido notificado ao mandatário da A./Recorrente – o que não foi, como se evidencia da factualidade provada aditada/corrigida – manifestamente, é tempestiva a acção.
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Tudo visto e ponderado, não vindo questionada a (implícita) decisão de antecipação da decisão principal, importa apenas, concluindo pela procedência do recurso, ordenar a baixa dos autos à 1.ª instância para prosseguir a acção principal, conhecendo do respectivo mérito, sendo certo que apenas aí se conheceu das excepções suscitadas.
III
DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em:
- conceder provimento ao recurso:
- revogar a sentença recorrida; e assim,
- ordenar a baixa dos autos à 1.ª instância para os termos supra expostos.
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Sem custas.
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Notifique-se.
DN.
Porto, 10 de Fevereiro de 2023
Antero Salvador
Helena Ribeiro
Nuno Coutinho |
