| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
SAC(...) – residente na rua Júlio Dantas, nº430, Porto – interpõe recurso jurisdicional do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto [TAF] – em 15.07.2011 – que absolveu o réu Ministério da Educação [ME] dos pedidos que contra ele formulou - este acórdão recorrido culmina acção administrativa especial [AAE] em que a ora recorrente demanda o ME pedindo ao TAF do Porto a anulação do despacho de 11.11.2006 do Secretário de Estado da Educação [SEE] que indeferiu o recurso hierárquico interposto do despacho de 25.07.2006 da Directora Regional de Educação do Norte [DREN] que não autorizou a sua requisição para exercer funções na Faculdade de Farmácia da Universidade do Porto [FFUP], e a condenação do ME a pagar-lhe a quantia de 10.000,00€ a título de reparação dos prejuízos que lhe foram causados pelo acto impugnado.
Conclui assim as suas alegações:
1- A recorrente não podia prever que – depois de 27 anos lectivos consecutivos na Faculdade de Farmácia, mantendo-se os pressupostos que haviam determinado, inicialmente, a sua requisição [isto é, falta de pessoal habilitado no quadro da FF e excesso – aliás, notório – de pessoal docente no ensino secundário] – perante a vontade expressa daquela Faculdade e concordância do estabelecimento de origem, a proposta de mobilidade que subscreveu viesse a ser indeferida;
2- Na verdade, a recorrente sabia que, a favor do deferimento da pretensão, estavam:
– O seu interesse pessoal;
– O interesse [público] da Faculdade de Farmácia;
– O interesse [público] da Escola de origem e dos alunos que a frequentavam, dado que o necessário desfasamento da recorrente, provocado por 27 anos de ausência, quer quanto a conteúdos programáticos, quer quanto a métodos de ensino, faziam dela [apesar de conceituada docente no ensino universitário] uma professora do ensino secundário com graves lacunas;
3- O facto de a decisão impugnada não ter sido proferida dentro dos limites temporais fixados sob o artigo 65º, nº1, do DL nº20/2006, de 31.01, e o ponto 3, alínea f), do Despacho nº8641/2006, só podiam reforçar, ainda mais, a convicção da recorrente no sentido de que nada mudaria, relativamente aos anos anteriores;
4- Nas circunstâncias concretas do caso, o indeferimento do pedido de mobilidade é violador do princípio da tutela da confiança;
5- A fundamentação do acto impugnado [e do acto por ele confirmado] é manifestamente incongruente, porque, de todo em todo, não se aplica à situação da recorrente;
6- Em primeiro lugar, o regresso da recorrente [a cerca de três anos da aposentação] a uma escola em que nunca exerceu funções, de facto, e que não necessitava dela [ver parecer aposto na proposta de mobilidade] não traria a estabilidade invocada naquela suposta fundamentação;
7- Em segundo lugar, a recorrente, longe de pertencer ao grupo dos «docentes mais experientes» que ali se invoca, tinha apenas cinco anos de experiência no ensino secundário, dos quais somente dois como professora efectiva [nºs2, 3 e 5 da MFP];
8- Finalmente, não é perceptível a razão por que só as funções respeitantes à formação profissional de professores são consideradas relevantes para o deferimento da proposta de mobilidade, quando a Lei [artigo 67º do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aludido no douto acórdão] não estabelece essa restrição;
9- Acresce que, como se invocou, a fundamentação genérica acolhida não tomou em conta, minimamente, as circunstâncias concretas do caso e, por conseguinte, não revelou as razões, de facto e de direito, por que a Administração decidiu como decidiu;
10- A informação/proposta que baseou o acto impugnado apenas pode servir de fundamentação a este acto, e não ao de indeferimento do pedido de mobilidade, que lhe é anterior;
11- E, ao contrário do defendido na decisão que se discute, não é aceitável uma fundamentação anterior, quando se trate de «orientações administrativas anteriores» que não estejam fundamentadas, de facto e de direito, nem sejam demonstradamente aplicáveis ao acto que pretenda motivar-se nelas;
12- Mostram-se, assim, ofendidos, por erradas interpretação e aplicação, os preceitos dos artigos 124º, nº1 alíneas a) c) d), e 125º, nº2, do CPA;
13- Configura uma visão demasiado distanciada da realidade a asserção, constante do acórdão recorrido, de que «a autora leccionou durante largos anos no ensino superior, com um grau de exigência ao nível de conhecimentos muito maior do que o do ensino secundário, pelo que não se vê de que forma é que o seu regresso a esse grau de ensino pode acarretar para ela um custo tão elevado e desproporcionado»;
14- Efectivamente, a questão não é, claramente, a do nível científico de conhecimentos, mas [1] de familiaridade com os conteúdos programáticos, [2] dos métodos de ensino, [3] do modo de relacionamento com alunos de nível etário completamente diferente e [4] do reduzidíssimo tempo para adaptação a uma realidade completamente nova;
15- Por isso mesmo, aliás, a recorrente teve a reacção que teve, retratada sob os nºs 24 a 29 da MFP – semelhante à que sentiria o destinatário médio do acto, nas mesmas circunstâncias;
16- Não podem, pois, subsistir dúvidas de que também o princípio da proporcionalidade foi ofendido pelo acto impugnado;
17- Finalmente, ocorre ofensa do princípio da justiça, traduzida, no caso vertente, na imposição à recorrente de «um sacrifício infundado e desnecessário» [para usar a expressão de Santos Botelho e outros, Código do Procedimento Administrativo Anotado e Comentado, 2ª edição, Coimbra, Almedina, 2002, página 94], dado que o interesse público não só não foi protegido como, pelo contrário, foi fortemente posto em causa pelo acto impugnado;
18- Nem é invocável, aqui, a discricionariedade técnica da Administração, porquanto nada [nenhum princípio, nenhuma norma, nenhum direito, nenhum interesse público atendível, por pouco relevante que fosse...], nada, repetimos, tornava necessária ou, sequer, aconselhável a conduta da Administração;
19- Assinala-se, ainda, que também as já mencionadas violações dos princípios da proporcionalidade e da confiança se traduzem, também, na ofensa do princípio da justiça, de que são corolários;
20- Se é verdade que os preceitos do artigo 65º, nº1, do DL nº20/2006, e do ponto 3 alínea f) do Despacho nº8641/2006, se destinam, essencialmente, a «assegurar o bom e regular funcionamento das escolas», a verdade é que esse não é o seu único efeito;
21- Declarar que os funcionários ou trabalhadores afectados pelo deferimento ou indeferimento da proposta de mobilidade não podem deduzir pretensão alguma com base no incumprimento, pela Administração, dos prazos estabelecidos [isto é, afirmar que eles não têm, na matéria, direitos ou interesses legalmente protegidos] é vê-los como objectos da relação jurídica e não como sujeitos, que efectivamente são, duma relação jurídica poligonal;
22- Assim sendo, como inequivocamente é, a ultrapassagem dos prazos definidos [estabelecidos, também, no interesse dos trabalhadores], pode ser fonte de responsabilidade civil, caso se demonstre, como se demonstrou abundantemente [nºs21 a 29 da MFP] que dali emergiu um dano que merece a tutela do Direito;
23- Não pode, por outro lado, subscrever-se a tese de que a autora/recorrente poderia ter concorrido às colocações que mais lhe conviessem durante todo o período em que esteve requisitada, por ofensiva, uma vez mais, do princípio da confiança;
24- A recorrente não tinha, de facto, o menor motivo para supor que, depois de 27 anos consecutivos e tão perto da aposentação, iria alguma vez voltar ao ensino secundário;
25- Para além disso – e não menos importante – é certo também que, se a Administração tivesse cumprido os aludidos prazos de decisão, ela poderia ter concorrido, ainda no ano lectivo em causa, e, previsivelmente, obter colocação mais vantajosa, atento, nomeadamente, o seu tempo de serviço;
27- Devia, por tudo, o TAF ter julgado procedente o pedido indemnizatório deduzido, e não o tendo feito, violou o disposto sob o artigo 2º, nº1, do DL nº48.051.
Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido e a procedência total da AAE, ou seja, do pedido declaratório e do pedido condenatório.
O recorrido ME contra-alegou, mas sem formular quaisquer conclusões.
O Ministério Público não se pronunciou [artigo 146º, nº1, do CPTA].
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados no acórdão recorrido:
1- A autora concluiu a licenciatura em Matemática [ramo educacional] pela Faculdade de Ciências da Universidade do Porto, em 30.06.1976;
2- Foi Professora Eventual [1974/75 e 1975/76] e Professora Agregada [1976/77], na Escola Secundária AH(…), no Porto;
3- Foi Professora Efectiva na Escola Secundária de ST(…) [1977/78], na Escola Secundária de F(…) [1978/79], na Escola Secundária de G(…) [1979/80] e na Escola Secundária de M(…) [1980/81];
4- A autora é Professora Efectiva na Escola de CR(…), no Porto, desde 1981/82;
5- A autora esteve requisitada, ininterruptamente, desde 1979/80, até ao final do ano lectivo de 2005/2006, para o exercício, em exclusividade, de funções docentes na Faculdade de Farmácia da Universidade do Porto;
6- A autora assumiu, ali, funções como Assistente, em Setembro de 1979, requisitada por um período de 3 anos, em regime de exclusividade;
7- Findo o período de 3 anos, a autora foi requisitada por mais um triénio para as mesmas funções, após o que passou a ser requisitada anualmente;
8- A autora cursou e concluiu, em Setembro de 1999, a Licenciatura em Ciências Farmacêuticas pela Faculdade de Farmácia da Universidade do Porto;
9- A autora subscreveu, em 06.04.2006, a proposta de mobilidade para o ano lectivo de 2006/07, junta aos autos a folha 36, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
10- Aquela proposta foi formulada pelo Sr. Presidente do Conselho Directivo da Faculdade de Farmácia da Universidade do Porto e mereceu parecer favorável do Presidente do Conselho de Gestão do estabelecimento de ensino/agrupamento;
11- Com data de 25.07.2006, a Direcção Regional de Educação do Norte remeteu ao Magnífico Reitor da Universidade do Porto o ofício nº044738, pelo qual comunicou que «por não se inscreverem no âmbito de funções respeitantes à qualificação profissional de professores, não foram autorizadas as requisições [por ele] solicitadas, relativas aos seguintes docentes: … SAC(…)»;
12- Em 04.08.2006 aquele ofício deu entrada na Secretaria da Faculdade de Farmácia da Universidade do Porto, que do respectivo conteúdo notificou a autora em 07.08.2006, no decorrer de reunião havida com o Sr. Presidente do seu Conselho Directivo;
13- Por requerimento de 11.08.2006 a autora arguiu a nulidade da notificação e impetrou a sua repetição;
14- A resposta consta do ofício nº048659, de 17.08.2006, junto a folha 40 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
15- Em 12.09.2006 a autora apresentou recurso hierárquico do despacho de 25.07.2006 que não autorizou a sua requisição para o exercício de funções docentes na Faculdade de Farmácia da Universidade do Porto, nos termos constantes do documento de folha 31 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
16- Em 11.10.2006 foi elaborada pela Direcção Regional de Educação do Norte a informação/proposta nº391/2006, junta a folha 49 dos autos, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
17- Na referida informação/proposta foi exarado o seguinte despacho, em 11.11.2006 pelo Sr. Secretário de Estado da Educação: «Concordo. Indefiro nos termos propostos»;
18- Pelo ofício nº065312, de 24.11.2006, da DREN, foi a autora notificada de que o Sr. Secretário de Estado da Educação, em 11.11.2006, indeferiu «com os fundamentos da informação nº391/2006, de 11.11.2006 … o recurso hierárquico»; 19- Pelo ofício nº6536, de 09.06.2006, o Sr. Secretário de Estado da Educação transmitiu ao Sr. Presidente do Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas a orientação administrativa relativa à mobilidade de docentes para o ano lectivo de 2006/07, conforme documento de folha 42 do processo administrativo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido;
20- À data em que foi comunicado à autora o indeferimento da proposta de mobilidade, a mesma já tinha efectuado o planeamento da disciplina de Matemática da qual iria ser regente na Faculdade de Farmácia da Universidade do Porto;
21- Nessa oportunidade estava já a autora impossibilitada de se candidatar a escolas que, sob o ponto de vista da organização da sua vida pessoal e da proximidade da sua residência, lhe fossem convenientes;
22- A conduta da entidade demandada tornou impossível, à autora, preparar, com o devido tempo, o seu regresso ao ensino secundário;
23- … relembrando e actualizando os seus conhecimentos específicos e informando-se sobre os novos conteúdos programáticos;
24- As circunstâncias que a autora se viu forçada a enfrentar, subitamente e sem preparação alguma, constituíram para ela um choque;
25- A autora não conseguiu lidar com a situação e cedeu à pressão emocional; 26- Degradou-se o seu modo de se relacionar com a família e amigos;
27- Passou a sentir grandes dificuldades em conciliar o sono;
28- Registaram-se, igualmente, alterações cognitivas fortes, como a atenção e a concentração;
29- Tudo isto a tal ponto que o seu quadro clínico passou a ser considerado crónico e incapacitante para o exercício da actividade profissional.
Nada mais foi considerado pertinente e provado.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela recorrente, o que deve ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para esse efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA.
II. A autora da acção administrativa especial pediu ao TAF que anulasse o despacho de indeferimento do recurso hierárquico [proferido pelo SEE em 11.11.2006] que ela interpôs do despacho que não autorizou a renovação da sua requisição pela FFUP [proferido pela DREN em 25.07.2006], e, ainda, que condenasse o réu ME a pagar-lhe a quantia de 10.000,00€ como indemnização por danos morais resultantes para ela da cessação abrupta, ilícita e culposa, do regime em que se encontrava há cerca de 27 anos.
Como causa de pedir, a autora alega que o acto impugnado viola o artigo 65º, nº1, do DL nº20/2006, de 31.01, e o ponto 3 f) do Despacho nº8641/2006, de 27.03.2006, do Secretário de Estado da Educação [II Série do DR, nº76, de 18.04.2006], carece da devida fundamentação [artigos 124º, nº1 alínea a), e 125º, nº2, CPA], e desrespeita, ainda, os princípios da justiça, proporcionalidade, igualdade e tutela da confiança [artigos 5º, 6º e 6º-A, CPA], e que estas ilegalidades consubstanciam o requisito da «ilicitude» indispensável para a procedência do seu pedido de indemnização.
O TAF submeteu a produção de prova matéria que considerou pertinente e controvertida, e veio a proferir acórdão final em que, após fixar o resultado do julgamento de facto, apreciou e julgou improcedente cada uma das ilegalidades apontadas ao despacho impugnado, avisando que apenas fazia esta apreciação discriminada por se mostrar indispensável à aferição do requisito da «ilicitude» exigido pelo pedido de condenação, e não por se mostrar necessária ao pedido de anulação, o qual, salientou, e muito bem, devia ser entendido como «pedido de condenação à prática de acto legalmente devido» [artigo 66º, nº2, do CPTA].
Devido a essa total improcedência das ilegalidades, o acórdão final julgou improcedente, também, o pedido de indemnização de danos morais.
Desse acórdão discorda a autora que vem, ora como recorrente, apontar-lhe errado julgamento de direito quanto à improcedência do vício de forma, por falta da devida fundamentação, quanto à improcedência das alegadas violações dos princípios da confiança, proporcionalidade e justiça, e à improcedência do pedido de indemnização por danos morais.
Ao conhecimento destes erros de julgamento de direito se reduz, assim, o objecto deste recurso jurisdicional.
III. Enquadramento factual e legal do caso da autora da AAE.
A nossa recorrente, que concluiu a sua licenciatura em Matemática - Ramo Educacional - no ano de 1976, foi professora do ensino secundário durante 5 anos [de 1974 a 1979], e efectivou-se, como professora do «Quadro de Pessoal Docente» da «Escola Secundária CR(…)» [Porto], no ano lectivo de 1981/1982.
Desde o ano lectivo de 1979/80, e até ao ano lectivo de 2005/2006, esteve ininterruptamente requisitada, em exclusividade, para exercer funções docentes na FFUP. Começou por uma requisição pelo período de 3 anos, período esse que foi renovado, e, a partir daí, passou a ser requisitada anualmente.
A recorrente concluiu em 1999 a licenciatura em Ciências Farmacêuticas na FFUP.
Como resulta da factualidade provada, era esta a situação da recorrente aquando da subscrição, em 06.04.2006, da «proposta de mobilidade» que levou à prolação da decisão administrativa de «não renovação da sua requisição».
Nesta altura, o instrumento de mobilidade dos docentes designado como «requisição» era caracterizado no artigo 67º do ECD [Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo DL nº139-A/90, de 28.04, alterado pelo DL nº105/97, de 29.04, pelo DL nº1/98, de 02.01, e pelo DL nº121/2005, de 26.07], e relativamente a este instrumento de mobilidade estipulava o artigo 65º nº1 do DL nº20/2006 de 31.01 [que regulava o concurso para selecção e recrutamento de pessoal docente da educação pré-escolar e ensinos básico e secundário] que a requisição de docentes «deve estar concluída e comunicada às escolas até 30 de Abril de cada ano».
Por sua vez, o Despacho nº8641/2006, de 27.03.2006, do Secretário de Estado da Educação [II Série do DR, nº76, de 18.04.2006], na mira de contribuir para salvaguardar, tão amplamente quanto possível, o disposto no artigo 65º nº1 do DL nº20/2006, estabelecia como regra de procedimento, para o ano escolar 2005/2006, que os pedidos de requisição fossem «decididos e comunicados aos serviços proponentes, bem como aos estabelecimentos de educação ou de ensino, até 31 de Maio».
Por ofício nº6536, datado de 09.06.2006, o SEE comunicou «ao Presidente do Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas…», que por sua vez comunicou aos respectivos Reitores, que para evitar perturbações nos estabelecimentos de ensino com a análise e decisão do «conjunto de propostas de requisição de professores dos ensinos básico e secundário para o exercício de funções, sejam docentes, equiparadas ou outras, em diversas instituições e organismos», era fixado como critério, «relativamente à requisição de docentes dos ensinos básico e secundário para instituições de ensino superior que deveriam tais requisições inscrever-se no âmbito de funções respeitantes à qualificação profissional dos professores para aqueles níveis de ensino, nomeadamente a supervisão da prática pedagógica, dada a necessidade de qualificação dos nossos recursos». E acrescenta que tal critério «tem em conta não só a necessidade de estabilidade do corpo docente das escolas como também a racionalização dos recursos humanos existentes. O facto de podermos manter nos estabelecimentos de ensino os docentes mais experientes e com formação acrescida constitui, ainda, um factor importante de melhoria da qualidade do trabalho dos professores pela dinamização que esses docentes podem trazer às escolas» [ponto 19 do provado].
Como está bem patente no teor do ofício nº044738 [ponto 11 do provado], e do ofício nº048659 [ponto 14 do provado], a DREN tinha conhecimento, como é natural, do critério fixado pelo SEE para o ano escolar 2006/2007.
Como resulta dos autos, eram estas as normas e orientações jurídicas que se impunham à entidade decisora da «proposta de mobilidade» da recorrente, a DREN [ver ponto 3 alínea b) do Despacho nº8641/2006], para o ano escolar 2006/2007.
IV. O acórdão recorrido, após ter realizado uma correcta introdução, que baseia na lei e na jurisprudência [artigos 268º, nº3, da CRP; 125º, nº1 e nº2, do CPA; e AC STA de 10.07.2002, Rº026680], acerca do âmbito, do conteúdo e da finalidade, da «obrigação de fundamentação» das decisões administrativas, que nos dispensamos aqui de repetir, ou sequer de colmatar, por desnecessário, julga improcedente tal vício de forma, imputado ao acto impugnado, com base neste julgamento concreto:
[…]
O acto impugnado – despacho de 11.11.2006 do SEE – aceita e acolhe o teor da informação/proposta nº391/2006 da DREN, assim absorvendo e tomando como seus o conteúdo e fundamentos da mesma.
Da análise cuidada da referida informação/proposta, verifica-se que ela se mostra suficientemente fundamentada, sendo perfeitamente perceptíveis as razões que levaram à proposta formulada, a qual foi aceite pelo despacho impugnado.
Aí se refere o seguinte:
[…]
4. Verifica-se, com efeito, que, nos termos do Despacho nº8641/2006 de 18.04 [nº3 alínea f)], o processo de mobilidade devia estar encerrado até 31.05.2006, conquanto o artigo 65º, nº1, do DL nº20/2006 – que, aliás, prevalece, por ser uma norma hierarquicamente superior – aponte para 30 de Abril de cada ano.
5. Tais normas, no entanto – e parece ser esta a questão central do presente recurso – têm natureza procedimental – estabelecem prazos dentro dos quais determinados actos hão-de ser praticados – e a sua violação não inquina a validade do acto, na sua substância.
6. Além da violação dos prazos disciplinadores, que não comportam, como consequência directa e necessária, a invalidade dos actos, a recorrente assaca ao acto impugnado os vícios de violação dos princípios da justiça, da proporcionalidade e da igualdade, bem como de falta de fundamentação.
7. Relativamente ao vício de forma, é manifesto que o acto se encontra devidamente fundamentado, na medida em que remete para uma orientação superior, aliás, conhecida da recorrente pelo menos desde 17.08.2006, que contém, em si mesma, os fundamentos da decisão adoptada.
8. A decisão está, pois, fundamentada.
9. O princípio da justiça postula que a Administração actue de forma justa e imparcial com todos os que com ela entram em relação. No caso em apreço, não se vislumbra que tenha havido violação deste princípio, nem a recorrente alega factos donde a mesma se possa deduzir, limitando-se a invocar, de forma conclusiva, a sua violação.
10. Note-se que nos termos da alínea c) do nº3 do Despacho nº8641/2006, quem requer a requisição é a FFUP, como entidade proponente [embora com o acordo da recorrente], o que resulta também do formulário anexo.
11. Ora, pelo menos desde 09.06.2006 que o Conselho Restrito de Reitores das Universidades Portuguesas conhece a orientação administrativa da Secretaria de Estado da Educação, relativamente à mobilidade de docentes para 2006/2007, pois esta foi transmitida àquele órgão pelo ofício nº6536/SEE.
12. Quanto ao princípio da proporcionalidade, a decisão, embora possa não ir ao encontro dos interesses da recorrente – que legitimamente pretendia ver assegurada a continuidade da situação de requisição – configura um acto perfeitamente legal, de gestão de recursos humanos do Ministério da Educação, devidamente fundamentado na conveniência de serviço em fazer cessar todas as situações de requisição que não se reconduzam a «supervisão de prática pedagógica» e logo não tragam nenhuma mais-valia em matéria de formação e qualificação profissional do pessoal docente dos estabelecimentos de ensino básico e secundário da rede pública.
13. Com relação ao princípio da igualdade, não se demonstra que a recorrente haja sido preterida em relação a outros colegas, nomeadamente por não ter podido concorrer ao concurso de colocação. Note-se que o concurso foi aberto pelo Aviso nº2174-A/2006 [2ª série], dirigido ao preenchimento de vagas dos quadros e também ao suprimento das necessidades residuais de pessoal docente, estruturadas em horários, completos ou incompletos, através de destacamentos, afectação e contratação.
No caso vertente, aliás, a recorrente volta ao lugar de origem, que é a Escola CR(...), no Porto, por força do disposto no artigo 69º, nº4, do ECD – nomeação no quadro de origem, em lugar a extinguir quando vagar.
14. Relativamente a eventuais prejuízos resultantes do incumprimento de prazos e a uma eventual defraudação de expectativas – que, aliás, não se demonstram – os mesmos não têm reflexo na validade e eficácia do acto impugnado. Trata-se de uma pretensão indemnizatória, que só pode ser avaliada e quantificada no âmbito da competente acção comum, intentada com vista ao ressarcimento de danos, e que no âmbito do presente recurso não pode ser apreciada.
15. Falece, pois, razão à recorrente, pelo que julgo ser de propor o indeferimento do recurso hierárquico em apreço.
São, assim, absolutamente claras as razões que determinaram a prolação do acto impugnado, e o certo é que a autora, ao longo da sua petição, demonstrou tê-las entendido, tanto assim que delas discordou, apresentando os seus próprios argumentos.
Aliás, o que se infere do teor da petição inicial é que a autora compreendeu perfeitamente as razões que levaram à prática do acto impugnado, mas que discorda das mesmas. Ora, uma coisa é o acto não estar fundamentado e outra, bem diversa, é o seu destinatário discordar das razões que lhe subjazem.
Por último cumpre referir que não colhe a argumentação aduzida pela autora para sustentar a existência do vício em apreço, ao afirmar que a informação em que se fundamenta o acto impugnado pretende louvar o despacho que aprecia na orientação administrativa do Secretaria de Estado da Educação, quando essa orientação é anterior à prática do acto hierarquicamente recorrido.
O despacho recorrido foi proferido em 25.07.2006 pela DREN, e as orientações administrativas da Secretaria de Estado da Educação foram transmitidas ao Presidente do Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas pelo ofício nº6536, de 09.06.2006. Não se vê em que é que essa situação interfere com a fundamentação do acto impugnado, sendo certo que a exigência da contemporaneidade da fundamentação, não impede que a mesma se ancore em orientações administrativas anteriores.
[…]
A recorrente discorda do decidido, porque entende que a fundamentação do acto impugnado é genérica e incongruente na medida em que não se aplica à sua situação concreta. Isto porque, alega, o seu regresso à escola de origem não traria a pretendida «estabilidade», nem ela pertence ao grupo dos «docentes mais experientes», e ainda porque «não é perceptível a razão por que só as funções respeitantes à formação profissional de professores são consideradas relevantes para o deferimento da proposta de mobilidade». E acrescenta, além disto, que a proposta da DREN apenas poderá servir de fundamento ao acto impugnado, mas não ao acto de indeferimento do pedido de mobilidade.
A reacção directa da recorrente ao decidido no acórdão recorrido carece de razão. Na verdade, o despacho de indeferimento do recurso hierárquico, que se louva «nos termos propostos» na informação/proposta da DREN, encontra-se fundamentado de forma «concreta», pois analisa cada um dos vícios apontados ao despacho recorrido, e, também nesta perspectiva, está fundamentado de forma «clara e congruente».
Do que a recorrente discorda, ao defender que essa fundamentação não se aplica ao seu caso, em termos da visada «estabilidade» e «experiência», e que não é perceptível a razão da limitação inerente ao critério de mobilidade fixado para o ano escolar 2006/2007, é da própria decisão administrativa, o que, obviamente, ultrapassa o formalismo da fundamentação exógena para entrar já no mérito da mesma.
Mas a fundamentação do despacho impugnado, que é o indeferimento do recurso hierárquico, sendo embora suficiente para esse indeferimento, certo é que acaba por não versar o essencial, ou seja, por não versar a fundamentação da «não autorização» da renovação da requisição da ora recorrente. Essa, tê-la-emos de procurar no acto recorrido, o despacho da DREN, que é mantido pelo indeferimento do recurso gracioso.
Essa «não autorização» é decidida «nos termos das orientações superiormente definidas», que, atento o circunstancialismo próximo, e a montante do acto, não pode deixar de ser o critério de decisão das propostas de mobilidade para o ano escolar de 2006/2007 que foi fixado pelo SEE. Aliás, que o é, resulta claramente do ofício nº048659 [ponto 14 do provado].
A decisão administrativa substantiva, isto é, a decisão de «não autorização» da renovação da requisição da recorrente, encontra-se também fundamentada, cremos, de facto e de direito, e de forma clara e suficiente.
Deverá improceder, pois, este erro de julgamento de direito apontado ao acórdão recorrido.
V. A recorrente reputa de errada a improcedência das alegadas violações de princípios, concretamente do princípio da confiança, da proporcionalidade e da justiça.
No tocante à «confiança», sublinha a ora recorrente que após 27 anos de requisição, e mantendo-se os pressupostos da mesma, ou seja, o interesse da FFUP, o parecer favorável da escola de origem, e a sua própria concordância e interesse, nada faria supor que a renovação não fosse autorizada. Era essa a sua legítima expectativa, reforçada, aliás, pelo decurso do prazo fixado por lei para concluir e comunicar tal autorização.
Quanto à «proporcionalidade» e à «justiça», acrescenta a recorrente que o seu regresso à escola de origem não cumpriria a necessidade de estabilidade e de experiência visadas pela comunicação do SEE de 09.06.2006, antes lhe iria exigir, a ela, um sacrifício infundado e desnecessário devido à sua actual falta de familiaridade com os conteúdos programáticos e os métodos pedagógicos do ensino secundário, e, até, com o modo de relacionamento com alunos de nível etário completamente diferente.
A respeito da invocada violação destes princípios, foi este o julgamento de direito proferido pelo TAF no acórdão recorrido:
[…]
Dispõe o artigo 6º do CPA que «No exercício da sua actividade, a Administração Pública deve tratar de forma justa e imparcial todos os que com ela entrem em relação».
E o artigo 6º-A do mesmo diploma determina que:
«1- No exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa-fé.
2- No cumprimento do disposto nos números anteriores, devem ponderar-se os valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas, e, em especial:
a) A confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa;
b) O objectivo a alcançar com a actuação empreendida».
De acordo com os ensinamentos do Professor Freitas do Amaral [Curso de Direito Administrativo, volume II, página 136 e seguintes] a concretização do princípio da boa-fé «… é possibilitada através de dois princípios básicos: o princípio da tutela da confiança legítima e o princípio da materialidade subjacente. Quer dizer, a boa-fé determina a tutela das situações de confiança e procura assegurar a conformidade material – e não apenas formal – das condutas aos objectivos do ordenamento jurídico. […] São, na verdade, quatro os pressupostos jurídicos de tutela da confiança. Desde logo, a existência de uma situação de confiança, traduzida na boa fé subjectiva ou ética da pessoa lesada. Em segundo lugar, exige-se uma justificação para essa confiança, isto é, a existência de elementos objectivos capazes de provocarem uma crença plausível. Igualmente necessário é o investimento de confiança, isto é, o desenvolvimento efectivo de actividades jurídicas assentes sobre a crença consubstanciada. Por último, surge a imputação da situação de confiança, implicando a existência de um autor a quem se deva a entrega confiante do tutelado».
Feitos estes breves considerandos a propósitos dos princípios da justiça e da tutela da confiança, desde já se adianta que entendemos não ocorrer, no caso em apreço, a sua violação, conforme se passa a expor.
Dispõe o artigo 67º, nºs 1 e 2, alínea b), do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário [ECD] que «A requisição de docentes visa assegurar o exercício transitório de funções nos serviços e organismos centrais e regionais do Ministério da Educação, bem como nos órgãos e instituições sob a sua tutela. A requisição pode ainda visar o exercício de funções docentes no ensino superior»; e o nº4 do mesmo preceito determina que «A entidade requisitante deve explicitar no seu pedido a natureza das funções a exercer pelo docente».
Por seu lado, o artigo 69º do referido ECD estatui que:
«1- Os docentes podem ser requisitados ou destacados por períodos de dois anos escolares, sucessivamente prorrogáveis.
2- A requisição e o destacamento podem ser dados por findos, a qualquer momento, por conveniência ou a requerimento fundamentado do docente».
Importa ainda atentar no nº1 do artigo 71º do mesmo diploma, o qual determina que «a autorização do destacamento, da requisição e da comissão de serviço de docentes é concedida por despacho do Ministro da Educação, após parecer dos órgãos de administração e gestão dos estabelecimentos de educação ou de ensino a cujo quadro pertencem».
A requisição constitui um instrumento de mobilidade pelo qual o funcionário passa a exercer funções em organismo ou serviço público diferente daquele a que pertence, fazendo-o de forma transitória e sem ocupar um lugar do quadro.
Para a sua efectivação necessário é que seja formulado um pedido pela entidade requisitante, o qual carece de autorização do Ministro da Educação, precedida de audição dos órgãos de gestão e de administração do estabelecimento de ensino a cujo quadro o professor pertença.
Ou seja, não assiste aos professores um «direito à requisição», sempre dependendo a mesma de autorização superior, que só é concedida após consulta dos órgãos de direcção da escola de origem dos mesmos.
Bem sabia, pois, a autora que a sua situação poderia alterar-se de um momento para o outro, na medida em que o pedido de requisição poderia não obter deferimento, como de facto sucedeu. E não é pelo facto de a mesma estar há já longos anos a leccionar no ensino superior, como requisitada, que a situação se altera, pois que ela bem sabia que não ocupava um lugar do quadro da Faculdade de Farmácia e que o seu lugar de origem era a «Escola Secundária CR(...)». Se era sua intenção ficar definitivamente a leccionar no ensino superior, então deveria ter promovido as diligências necessárias nesse sentido, designadamente concorrendo nos concursos que tenham sido abertos. Se não o fez, ou se, tendo-o feito, não logrou realizar os seus intentos, não pode pretender obter satisfação da sua pretensão de leccionar no ensino superior através da sua requisição, pois que, mais uma vez se realça, sempre esta estaria dependente de autorização superior.
Vale isto por dizer que não se verifica a existência de elementos objectivos capazes de provocar na autora uma crença plausível na manutenção da sua situação como requisitada para leccionar na FFUP.
No que ao princípio da proporcionalidade concerne, e continuando a citar o Professor Freitas do Amaral, diremos que «A proporcionalidade é o princípio segundo o qual a limitação de bens ou interesses privados por acto dos poderes públicos deve ser adequada e necessária aos fins concretos que tais actos prosseguem, bem como tolerável quando confrontada com aqueles fins» [obra citada, volume II, página 129].
É doutrinalmente assente que o princípio da proporcionalidade assume três manifestações: a da adequação, a da necessidade e a do equilíbrio ou proibição do excesso.
Refere o Tribunal Constitucional no seu AC de 23.10.2003 que: “…o princípio da proporcionalidade desdobra-se em três sub-princípios: - princípio da adequação [as medidas restritivas de direitos, liberdades e garantias devem revelar-se como um meio para a prossecução dos fins visados, com salvaguarda de outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos]; princípio da exigibilidade [essas medidas restritivas têm de ser exigidas para alcançar os fins em vista, por o legislador não dispor de outros meios menos restritivos para alcançar o mesmo desiderato]; princípio da justa medida, ou da proporcionalidade em sentido estrito [não poderão adoptar-se medidas excessivas, desproporcionadas, para alcançar os fins pretendidos]».
Subsumindo a factualidade alegada pela autora tendo em vista a demonstração da violação do princípio da proporcionalidade às suas diferentes dimensões, diga-se, desde já, que se nos prefigura improceder a invocada violação.
A autora alega, a este propósito, que a auto-formação que tem de fazer para regressar ao ensino secundário é desproporcionadamente custosa e, consequentemente, injusta, argumento que, no nosso entendimento, não colhe. A autora leccionou durante largos anos no ensino superior, com um grau de exigência ao nível de conhecimentos muito maior do que o do ensino secundário, pelo que não se vê de que forma é que o seu regresso a esse grau de ensino pode acarretar para ela um custo tão elevado e desproporcionado. Aliás, também os professores do ensino secundário têm muitas vezes de leccionar diferentes níveis e até mesmo disciplinas diferentes, o que lhes exige um esforço de adaptação e de auto-formação.
[…]
Este julgamento de direito está substancialmente correcto, sendo injusto, cremos, qualificá-lo de errado, como faz a recorrente.
Note-se que como decorre das normas legais citadas no trecho do acórdão acabado de referir, o instrumento de mobilidade «requisição» não conferirá ao docente requisitado nem o direito a manter-se ao serviço da entidade ad quem, nem uma expectativa jurídica de vir a adquirir tal direito subjectivo, nem sequer configurará uma situação jurídica objectiva que lhe permita alicerçar a crença legítima de que a sua requisição se irá manter.
A situação de requisição do docente tem de ser «autorizada» pelo órgão competente do Ministério da Educação, e essa autorização assenta no pedido de requisição por parte da entidade requisitante, ad quem, no parecer favorável à requisição dado pela entidade a quo, e, obviamente, pela não oposição do próprio docente requisitado. E, uma vez autorizada a requisição, a situação do requisitado é precária por natureza pois «pode ser dada por finda a qualquer momento, por conveniência de serviço ou a requerimento fundamentado do docente».
Ou seja, uma vez autorizada a «requisição», o requisitado não adquire o direito subjectivo ao novo lugar, nem sequer é, por via disso, potencial futuro adquirente desse direito, merecendo essa sua expectativa jurídica de alguma protecção do direito. A sua saída do lugar da requisição fica dependente da vontade da Administração, e da sua vontade fundamentada. A sua permanência no lugar de requisição fica dependente do interesse público que à Administração pertence prosseguir e concretizar de acordo com as grandes opções políticas do respectivo sector.
Essa concretização do «interesse público», que se traduz, nomeadamente, na fixação de critérios a aplicar à mobilidade de docentes, e na gestão sectorial, integra uma «reserva de Administração», uma zona da actividade administrativa que estará fora, em princípio, dos poderes de sindicabilidade dos tribunais, cujo controle terá de limitar-se à verificação da ofensa ou não de princípios jurídicos que a condicionam, e será controle pela negativa, não podendo o poder judicial substituir-se ao poder administrativo na ponderação das valorações integradas nessa «zona de reserva».
Assim, só perante situações de incompetência, de abuso e de desvio de poder, e perante ostensivas e grosseiras violações dos princípios jurídicos que se impunham à administração sectorial cumprir, é que o poder judicial estará legitimado a intervir.
Em face disto, impunha-se à docente requisitada, ora recorrente, saber que a sua situação de requisição podia terminar por «conveniência de serviço», e que esta conveniência era determinada pela Administração, e que por mais tempo que permanecesse na situação de requisitada não adquiriria o direito ou, sequer, uma expectativa juridicamente fundada de vir a adquiri-lo por via dessa permanência. O que lhe restava era, muito compreensivelmente, um interesse pessoal, subjectivo, em manter-se nesse lugar de requisição, que por si só não chega para gerar uma crença legítima, no sentido de tutelada pelo direito.
Nesta óptica, naturalmente que a manutenção do interesse da entidade ad quem e da própria docente na requisição, mesmo que acrescida da manutenção do parecer favorável da entidade a quo, não é suficiente para vincular o órgão administrativo competente a deferir a respectiva autorização, pois esta sempre dependeria da aplicação de critérios de ponderação gizados por quem tem por incumbência gerir todo o universo docente de acordo com as grandes opções políticas sectoriais.
Relevar o tempo de duração da requisição da recorrente, que se mostra, é certo, algo anómalo, e as suas eventuais dificuldades e sacrifícios na adaptação ao nível de ensino e regime escolar a que sempre efectivamente pertenceu, seria interpretar e aplicar o regime jurídico da «requisição de docentes» de uma forma errada.
Acrescente-se, por fim, que durante todo esse tempo, até porque investiu na sua formação em «ciências farmacêuticas», nada impediria a recorrente de ter concorrido a lugar de docente no ensino superior, libertando, assim, o lugar do quadro de pessoal docente na escola de origem, a «Escola Secundária CR(...)», e permitindo que outros disputassem o lugar que ocupava, como requisitada, na FFUP.
Mostra-se correcta, portanto, e de novo o afirmamos, a improcedência dos vícios de violação dos princípios da tutela da confiança, da proporcionalidade e da justiça, decidida pelo TAF no acórdão recorrido.
VI. Na parte final do acórdão, o tribunal a quo alongou-se, cremos que desnecessariamente, na apreciação dos requisitos da responsabilidade civil extracontratual por conduta ilícita e culposa da Administração, terminando por concluir que, no caso, não se verificava o requisito da «ilicitude».
Aí se estabelece, na linha da jurisprudência do STA, e com uma suficiente exactidão, a distinção entre «ilegalidade» e «ilicitude», para, na decorrência da mesma, se entender que o não cumprimento do prazo procedimental fixado na lei para ser concluída e comunicada a decisão administrativa sobre o pedido de requisição não integrava a «ilicitude» exigida para responsabilizar o réu ME por conduta ilícita e culposa.
A recorrente não concorda, e defende que por incumprimento desse prazo pode exigir do réu ME uma indemnização pelos «danos morais» que resultaram apurados [pontos 20 a 29 do provado].
Mas não lhe assiste razão.
Efectivamente, o prazo estipulado no artigo 65º, nº1, do DL nº20/2006, de 31.01, que em caso de conflito sempre prevaleceria sobre o fixado no ponto 3 f) do Despacho nº8641/2006, de 27.03.2006, do SEE [in II Série do DR, nº76, de 18.04.2006], foi estabelecido para regular a actividade administrativa, tem natureza ordenadora ou disciplinadora, e destina-se a promover o bom e regular funcionamento das escolas.
A disposição legal desse prazo não se destina, pois, a proteger os direitos ou interesses dos docentes «requisitados», nomeadamente quando se trata de uma situação de renovação da requisição, sendo certo que, nos termos da lei que é aqui aplicável, «O Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses…» [artigo 2º do DL nº48 051 de 21.11.67].
Concordamos, portanto, de forma unânime, com a substância do decidido pelo TAF a este respeito.
De todo o modo, e como decorre do que deixamos exarado no ponto V. deste acórdão, a actuação da DREN e do SEE, no caso, mostra-se perfeitamente consonante com as normas legais aplicáveis, motivo por que, a haver qualquer responsabilidade extracontratual do réu para com a docente em causa ela teria de ser baseada em conduta «lícita» e não «ilícita», responsabilização essa que apenas abrange, como é sabido, os «prejuízos especiais e anormais» [artigo 9º, nº1, do DL nº48 051 de 21.11.67]. O que não é, claramente, o caso da autora da acção, ora recorrente, atentos os prejuízos configurados na matéria de facto provada.
Entende-se o desconforto, o desalento, e até a revolta da ora recorrente perante a cessação da sua situação de requisição na FFUP, onde durante tantos anos foi professora. Porém, a leitura dessa cessação face ao regime jurídico da «requisição» e à discricionariedade na gestão da mobilidade dos docentes por parte da administração sectorial, não permite que essa repercussão negativa, de ordem moral, possa merecer tutela jurídica indemnizatória.
Deverá, assim, ser negado total provimento ao recurso jurisdicional, e ser mantido o acórdão recorrido, que aplicou bem o direito.
DECISÃO
Nestes termos, decidem, em conferência, os Juízes deste Tribunal Central, negar provimento ao recurso jurisdicional, e manter o acórdão recorrido.
Custas pela recorrente – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA e regras do RCP [alterado pela Lei nº7/2012 de 13.02] com Tabela I-B a ele anexa.
D.N.
Porto, 19.04.2013
Ass.: José Veloso
Ass.: Fernanda Brandão
Ass.: Isabel Soeiro |
