| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
«AA», NIF ...96, residente na Rua ..., ..., Coimbra, intentou ação administrativa contra o INSTITUTO DA MOBILIDADE E DOS TRANSPORTES, I.P, NIPC ...46, com sede na Avenida ..., ... ....
Peticionou:
“Nestes termos e nos demais de Direito, requer-se a V. Exª que se digne julgar a presente ação procedente, por provada, e, em consequência:
Ser anulado o ato impugnado;
Condenando-se o Réu à prática de ato legalmente devido, ou seja, a emitir decisão no sentido de deferimento do pedido de consolidação da mobilidade intercarreiras do Autor no mapa de pessoal do LMT, datado de 09.08.2023.”.
Por saneador-sentença proferido pelo TAF de Coimbra foi julgada improcedente a ação.
Deste vem interposto recurso.
Alegando, o Autor formulou as seguintes conclusões:
I. O douto despacho saneador-sentença recorrido padece de erro de julgamento por errada interpretação e aplicação da lei, porquanto, julgou improcedente a presente ação, absolvendo, por isso, o ora Recorrido do pedido, uma vez que, em síntese, se limitou a aferir que, com base, na fundamentação errada da decisão do Recorrido o seguinte [D]estarte, o serviço de destino, onde o Autor desempenhou funções, manifestou-se em sentido desfavorável à consolidação da mobilidade intercarreiras do Autor, inexistindo, segundo estes, conveniência para o interesse público. Aqui chegados, e sendo a proposta do dirigente máximo do órgão ou serviço de destino um dos pressupostos legais para o deferimento da consolidação requerida, é forçoso concluir que a consolidação requerida pelo Autor não pode ser deferida, em conformidade com o disposto no artigo 99.º-A da LGTFP, sendo esta a única solução legal possível. (negrito e sublinhados nossos)
II. Ou seja, erradamente, o Tribunal a quo limitou-se a aferir apenas e só se o Recorrido cumpriu formalmente com os pressupostos legais (existência de parecer) mas já não se ateve, como devia, à forma como esses pressupostos legais foram cumpridos, isto é, se de facto, a invocada inexistência de conveniência para o interesse público foi bem ou mal aferida pelo dirigente máximo do serviço e, bem assim, pelo Recorrido.
III. Ora, como explanado na petição inicial, esse parecer desfavorável à pretensão do Recorrente, emitido pelo serviço de destino, que concluiu pela inexistência de conveniência para o interesse público, é eivado em várias ilegalidades, ilegalidades estas que não foram sequer apreciadas pelo Tribunal a quo, apesar de enunciadas na petição inicial.
IV. De facto, ainda que estejamos no âmbito de uma ação de condenação à prática de ato devido, o Tribunal a quo não está isento de apreciar a legalidade da atuação do Recorrido, não só do ponto de vista formal, como, também, o deve fazer do ponto de vista material, o que não sucedeu in casu.
V. Vertendo ao caso, não obstante o Recorrente alegar e demonstrar em sede de petição inicial que este fundamento se mostra ferido de ilegalidade, o Tribunal a quo, ao arrepio do disposto, designadamente, no artigo 71.º do CPTA, fez letra morta de todos os vícios imputados pelo Recorrente em sede de petição inicial como sejam, violação de lei, desvio de poder e vício de fundamentação da decisão impugnada, decidindo pura e simplesmente pela improcedência da ação.
VI. Não se desconhece que os Tribunais não se podem substituir às entidades públicas na formulação de valorações que, por envolverem apenas juízos sobre a conveniência e oportunidade da sua atuação - como é o caso do conceito de interesse público em causa -, se inscrevem no âmbito próprio da discricionariedade administrativa, no entanto, é possível a sua sindicância pelo Tribunal através da análise do cumprimento das normas e dos princípios jurídicos que vinculam a Administração e por verificar se a decisão assentou em erro patente ou critério inadequado (neste sentido, vide, entre outros, o douto Acórdão do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27.02.2008, tirado no processo n.º 0269/02, disponível em www.dgsi.pt.)
VII. Até porque não existe uma discricionariedade “zero”, conforme nos ensina DIOGO FREITAS DO AMARAL In Curso de Direito Administrativo, Volume II, Almedina, Coimbra, 3ª Edição, 2016, p.65 e ss.
VIII. Destarte, temos que in casu, tal como alegado em sede de petição inicial, que o Tribunal a quo pura e simplesmente ignorou, erradamente, o critério fundamentador da decisão de indeferimento do pedido do Recorrente, o qual viola nítida e frontalmente a lei, padecendo de vício de desvio de poder e, ainda, de fundamentação, justamente porque o referido indeferimento não se sustentou materialmente no critério de haver ou não conveniência para o interesse público, mas sim num critério atinente com a avaliação pessoal do Recorrente, feita pelo seu Superior Hierárquico, quando a lei, para a concretização do que se deve entender por conveniência para o interesse público de um serviço refere, inequivocamente, que este critério deve ser preenchido e aferido em função de critérios de economia, eficácia e eficiência do serviço - o que, de todo, in casu, não sucedeu, como resulta evidente do libelo provatório dado como assente na presente decisão recorrida, nomeadamente, no ponto 4 referente à decisão da respetiva superior hierárquica que refere o seguinte:
Relativamente à manutenção em funções do trabalhador em apreço, a Delegada Distrital ..., Dra. «BB», tinha-se já pronunciado nos seguintes termos:
IX. Com referência ao assunto em epígrafe, em resposta ao solicitado, sou a informar que não existe interesse deste Serviço em renovar a mobilidade do técnico superior, «AA», em face do seu comportamento, que se traduziu, nomeadamente, na desobediência do trabalhador a uma ordem superior (ver email em anexa), que se consubstanciou na recusa em se deslocar ao Centro de Exames de 2..., para conhecer os percursos das provas práticas em vigor naquele Centro de Exames, com o objetivo de vir a realizar provas práticas quando necessário, no âmbito das suas funções de examinador, para a que frequentou, por opção própria e com sucesso, o Curso de examinadores ministrado pelo IMT, IP (sublinhado nosso).
X. Pelo que mal andou o Tribunal a quo ao ter decidido como decidiu, pois que, ainda que o Recorrido atue no âmbito de poderes discricionários, está, antes de mais, como se disse, vinculado à lei pelo que deve, para o que ora releva, observância ao disposto nos artigos 92.11, 99.11 e 99.11-A, todos da LFTP, o que determina, que no caso sub judice, está vinculado a aferir e a decidir o pedido de consolidação da mobilidade do Recorrente segundo as suas necessidades de serviço e no âmbito daquilo que é reclamado pelo interesse público, de acordo com critérios de economia, eficácia e eficiência, e não como fez, repita-se, ilegalmente, segundo um critério de avaliação do próprio Recorrente.
XI. De facto, atento o teor da decisão de indeferimento do Recorrido é notório, ainda que se faça uma leitura perfunctória da mesma, que em momento algum os critérios de economia, eficácia, eficiência são tidos em consideração para efeitos de apreciação e decisão sobre a conveniência para o interesse público na consolidação da mobilidade do Recorrente - o que, determinante, implica que o Recorrido violou a lei.
XII. Mas mais, não se diga que in casu não havia razões de conveniência de interesse público que justificassem o deferimento do pedido de consolidação da mobilidade formulado pelo A..
XIII. Aliás, tais razões são mais do que evidentes, óbvias e factuais, conforme fora alegado e demonstrado pelo Recorrente em sede de petição inicial, nomeadamente nos artigos 43.º a 56.º da mesma, o qual aliás, para provar e demonstrar isto mesmo, ou seja, que havia de todo conveniência para o serviço da consolidação da sua mobilidade, requereu oportunamente que o Recorrido juntasse aos autos prova documental atinente com os factos que alegara e cuja prova estava na posse do Recorrido, pelo que quisesse Tribunal a quo obtido tal prova, outra decisão teria proferido que não a ora recorrida.
XIV. Ora, num primeiro momento, como resulta provado da tramitação processual, o Tribunal a quo, notifica o Recorrente para dizer, em concreto, que documentos quer que o Recorrido junte aos autos, o que o mesmo fez por intermédio de requerimento datado de 28.10.2024, no entanto, depois o Tribunal a quo mantém-se silente sobre a junção dos referidos documentos, nada rejeitando ou aprovando e, consequentemente notificando o Recorrido para junção dos mesmos.
XV. Este silêncio do Tribunal a quo mantém-se na presente decisão recorrida, o que a nosso ver enferma de erro de julgamento de facto, uma vez que, caso o Tribunal a quo tivesse feito prova dos factos aqui em apreço não haveria como não concluir que a decisão impugnada, tomada pelo Recorrido não se sufragou em verdadeiros citérios de conveniência de interesse público, senão vejamos.
XVI. Quanto aos critérios de (i) eficiência e eficácia:
- desde logo, verifica-se a ausência de recursos técnicos de examinadores em número suficiente para a realização dos respetivos exames de condução, sendo certo que, com o término do exercício de funções do Recorrente em regime de mobilidade da Delegação de Distrital ... do Recorrido, esta tem de recorrer a outros examinadores de outras Delegações Distritais;
- Depois, a abertura de procedimentos concursais para recrutamento de técnicos prova, justamente, a ausência dos referidos recursos e, concomitantemente, que carece nos seus quadros destes mesmos recursos técnicos, caso contrário, não teria aberto qualquer procedimento concursal;
- por outro lado, ainda, o facto de terem sido admitidos internamente alguns colegas do Recorrente interessados na formação de examinadores, sendo que na Delegação Distrital 1..., aquando da saída do Recorrente, se encontravam em formação dois colegas seus - uma colega do concurso externo e outro colega por manifestação de interesse -, demostra e prova, precisamente, por um lado, não só a carência de examinadores existente na Delegação 1..., como também, por outro lado, a essencialidade do exercício de funções do Recorrente naquela Delegação Distrital, cujas funções de examinador, repita-se, tinham sido anteriormente consideradas sem interesse para o serviço público.
XVII. Quanto ao (ii) critério de economia veja-se que, no fim da formação para examinadores, o Recorrente assinou a par com o Recorrido um Pacto de Permanência, dado o custo da formação e a relevância da mesma para as necessidades funcionais do mesmo, o qual obrigava, por isso, o Recorrente a ficar 3 (três) anos no exercício daquelas funções - note-se, 3 anos, quando a mobilidade é por 18 (dezoito) meses! Ora, tal não se concretizou, tendo, por isso, o Recorrido não só desperdiçado recursos com a formação do Recorrente, que depois não tirou qualquer proveito, bem como gastou recursos com a abertura de procedimentos concursais para o recrutamento de técnicos cujos lugares, pelo menos um, podia e devia ter sido ocupado definitivamente pelo Recorrente.
XVIII. Ou seja, o Recorrido lesou duplamente o erário público: por um lado, investiu formação num recurso técnico que depois não afetou aos seus quadros; por outro lado, não economizou com a afetação desse recurso técnico (Recorrente) ao preenchimento de uma das vagas abertas a concurso.
XIX. Assim e concluindo, as razões de conveniência para o interesse público na consolidação da mobilidade do Recorrente eram mais que evidentes e óbvias, mas ao arrepio da lei, o Recorrido entendeu contra legem assim não decidir, com a agravante de conduzir tal decisão sobre um critério não legal, o que conforma nítido desvio de poder no exercício dos seus poderes discricionários.
XX. Mas mais, para além do acabado de referir, o Recorrente requereu que o Recorrido juntasse prova documental em sua posse, para demonstrar a essencialidade das suas funções de examinador para colmatar a necessidade de serviços patentes nos serviços do Recorrido, tais como (cf. artigo 56.º da p.i.): - foram cancelados exames de algumas escolas de condução por, alegadamente, não haver examinadores disponíveis, designadamente para a realização de exames da categoria A que poderiam ter sido realizados pelo Recorrente, caso não tivesse sido colocado em outras funções, caso tais exames tivessem sido realizados no dia em que estavam agendados (num dos casos o cidadão deslocou-se propositadamente dos Açores para realizar exame, quando lhe é comunicado que o mesmo já não iria acontecer);
- em virtude de a Superior Hierárquica ter deslocado o Recorrente para funções administrativas, ficaram por realizar entre 25 a 30 exames pelo mesmo, e como tal, pelo Centro de Exames de 1 ..., na semana de 21 a 25 de agosto de 2023 (cf. documento a juntar pelo R. Ora, o fundamento de “Interesse do Serviço Público” que impediu que o Recorrente não pudesse gozar o dia 21 de agosto, do saldo acumulado no mês anterior, como férias, foi totalmente esquecido quando o mesmo foi deslocado para a Delegação ao invés de realizar exames, o que originou que tivessem que se deslocar Colegas do Recorrente de Coimbra para ... com todos os custos que tal implica, para colmatar a ausência do Recorrente imposta do Recorrido no Centro de Exames.
XXI. Com efeito, do que vimos de referir resulta à saciedade que tendo em contas as reais necessidades do serviço, apuradas sobre critérios de eficiência, eficácia e economia, por um lado, a carência de recursos humanos nos quadros do Recorrido com funções de examinadores que, com frequência, tem de deslocar examinadores de uma Delegação para outra e mesmo assim, não raras as vezes, tem de cancelar exames previamente agendados, por falta de examinadores, e, por outro lado, todo o investimento feito no Recorrente, ao nível da sua formação de examinador, formação essa que obrigou à celebração do Pacto de Permanência pelo período de três anos, que a consolidação da mobilidade do Recorrente, nos quadros do Recorrido, se mostra, de todo em todo, conveniente para o interesse público, contrariamente ao que foi decido pelo recorrido, demonstrando, também que essa decisão aqui impugnada foi movida não por critérios legais, enfermando por isso de vício de desvio de poder.
XXII. Ainda neste âmbito, mas sob outro prisma, é caso para se dizer, sem margem para quaisquer dúvidas que tivesse o Recorrido orientado a sua decisão pelo critério legal de conveniência para o interesse público, a única decisão possível a tomar pelo Recorrido seria o deferimento do pedido do Recorrente de consolidação da sua mobilidade, atentas não só a sua formação específica como examinador, como também a carência evidente e notória de falta de examinadores, que não raras as vezes leva a que outros examinadores, de outras Delegações do Recorrido tenham de ser movidos para outras Delegações a fim de assegurarem os exames previamente marcados, sendo certo, ainda, que, mesmo assim, um grande número de exames agendados têm de ser cancelados, precisamente por falta de examinadores.
XXIII. Por outro lado, ainda, na sequência do que vimos de referir, a decisão de indeferimento padece de vício de fundamentação porque, como referido adrede, são razões de conveniência de interesse público, aferido em função dos critérios legais definidos de eficiência, eficácia e economia que justificam ou não um pedido de consolidação da mobilidade formulado pelo Recorrente.
XXIV. Ora, no caso sub judice, a decisão de indeferimento sindicada é absolutamente omissa quanto ao preenchimento dos referidos critérios de eficiência, eficácia e economia que dão substrato ao conceito conveniência de interesse público, razão pela qual ao Recorrente não foi dado a conhecer qual o iter cognoscitivo que conduziu à tomada da decisão de indeferimento.
XXV. E veja-se que no caso concreto, a referida fundamentação é essencial uma vez que o conceito de interesse público necessita de concretização caso a caso, uma vez que o mesmo é, no fundo, um conceito lato, que depende de órgão administrativo para órgão administrativo.
XXVI. De facto, estando perante conceitos indeterminados, as exigências de fundamentação são acrescidas, o que não se verifica, de todo, na decisão de indeferimento sindicada
Termos em que ao presente recurso deve ser dado provimento, com as consequências legais, com o que farão
JUSTIÇA!
O Réu juntou contra-alegações, concluindo:
1. Não está a douta sentença recorrida ferida de qualquer irregularidade, invalidade ou nulidade.
2. Não ocorreu erro de julgamento do Tribunal a quo, uma vez que, o pedido/proposta de consolidação de mobilidade não é iniciada pelo trabalhador, mas sim pelo serviço de destino.
3. Ainda que o Recorrente tenha solicitado a consolidação, não existe o pressuposto legal para que esta pudesse ocorrer, uma vez, uma vez mais se reitera, inexiste proposta do Recorrido nesse sentido (que apenas se pronunciou em sentido desfavorável àquela pretensão).
4. Note-se que, este regime não é, pois, ditado pelo interesse do trabalhador, embora a sua efetivação dependa também do seu acordo (que se resume a apenas um dos requisitos cumulativos a observar).
5. Por outro lado, contrariamente ao alegado pelo Recorrente o Tribunal não fez «letra morta de todos os vícios imputados pelo Recorrente em sede de petição inicial», uma vez que todas as outras questões que o Recorrente submeteu à apreciação daquela instância jurisdicional, ficaram prejudicadas pela solução dada à questão principal - a saber, inexistência de proposta por parte do serviço de destino (ora Recorrido), requisito essencial para a consolidação da mobilidade em discussão.
6. Dito isto, o Recorrido procedeu como lhe competia e no exercício do poder discricionário conferido pela lei, à ponderação das suas necessidades, e de que forma estas seriam preenchidas por aquele trabalhador em concreto, tendo concluído que a consolidação não respondia a essas necessidades.
Nestes termos, deverá ser negado provimento ao Recurso.
A Senhora Procuradora Geral Adjunta não emitiu parecer.
Cumpre apreciar e decidir.
De Facto
Na decisão foi fixada a seguinte factualidade:
1) Na sequência de candidatura à oferta promovida na Bolsa de Emprego Público (BEP) sob o n.º ...06/0191 e respetiva aprovação, o Autor foi colocado na Delegação Distrital 1... do Réu, em regime de mobilidade intercarreiras, na carreira unicategorial de técnico superior, por um período de 18 meses (facto não controvertido).
2) A mobilidade referida no ponto anterior teve início em 01/07/2022 (facto não controvertido).
3) A 30/06/2023, o Autor remeteu aos serviços do Réu, através de mensagem de correio eletrónico, requerimento de consolidação da sua mobilidade intercarreiras no mapa de pessoal do Réu (cfr. documento n.º 1 junto com a petição inicial).
4) Na sequência do requerimento referido no ponto anterior, em 14/07/2023, os serviços do Réu elaboraram a informação n.º ...43, da qual consta, entre o mais, que:
“[...]V. Análise
O trabalhador encontra-se em situação de mobilidade intercarreiras no IMT há mais de seis meses, período experimental estabelecido para a carreira de técnico superior;
Relativamente à manutenção em funções do trabalhador em apreço, a Delegada Distrital ..., Dra. «BB», tinha-se já pronunciado nos seguintes termos:
Com referência ao assunto em epígrafe, em resposta ao solicitado, sou a informar que não existe interesse deste Serviço em renovar a mobilidade do técnico superior, «AA», em face do seu comportamento, que se traduziu, nomeadamente, na desobediência do trabalhador a uma ordem superior (ver email em anexa), que se consubstanciou na recusa em se deslocar ao Centro de Exames de 2..., para conhecer os percursos das provas práticas em vigor naquele Centro de Exames, com o objetivo de vir a realizar provas práticas quando necessário, no âmbito das suas funções de examinador, para a que frequentou, por opção própria e com sucesso, o Curso de examinadores ministrado pelo IMT, IP.
7. Relativamente ao mesmo assunto, o Diretor Regional da Mobilidade e dos Transportes do Centro, Dr. «CC», pronunciou-se nos seguintes termos:
Concordo com o parecer da Dra. «BB», não havendo interesse na prorrogação da mobilidade do técnico superior «AA».
IV - Proposta
Considerando o atrás exposto, nomeadamente os pareceres desfavoráveis da Delegada Distrital ..., dirigente direta do trabalhador, e do Diretor Regional da Mobilidade e dos Transportes do Centro, propõe-se que seja inferido o pedido de consolidação da mobilidade intercarreiras apresentado pelo agente da polícia marítima «AA», em situação de mobilidade intercarreiras na carreira de técnico superior na Delegação Distrital 1... desde 01/07/2022, devendo o trabalhador regressar ao seu serviço de origem com efeitos a 1 de janeiro de 2024, após terminar o período de 18 meses estabelecido para a sua mobilidade. [...]” (cfr. fls. 15 a 18 do PA).
5) Em 09/08/2023, na sequência da informação referida no ponto anterior, o Conselho Diretivo do Réu proferiu despacho com o seguinte teor:
“Considerando que, nos termos do n.° 1 do art.° 92.° da Lei geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), aprovada pela lei n.° 35/2014, de 20 de junho, a mobilidade entre órgãos ou serviços da Administração Pública depende da existência de “conveniência para o interesse público, designadamente quanto a economia, a eficácia e a eficiência dos órgãos ou serviços o imponham”;
Considerando ainda o estabelecido no n.° 4 do art.° 99.° A da LTFP que se transcreve: “A consolidação da mobilidade entre dois órgãos ou serviços depende de proposta do dirigente máximo do órgão ou serviço de destino e de parecer favorável do membro do Governo competente na respetiva área.”.
Considerando, por último, face ao parecer dos dirigentes do trabalhador, que não está reunido o requisito de “conveniência para o interesse público”;
O CD deliberou:
- Não dar anuência à consolidação da mobilidade intercarreiras, do Agente da Polícia Marítima «AA», no mapa de Pessoal do IMT;
- Dar por finda a mobilidade do trabalhador identificado no IMT, com regresso ao serviço de origem em 1 de janeiro de 2024.”.
Cfr. documento n.º 1 junto com a petição inicial e fls. 15 do PA.
6) Em 11/08/2023, o Réu enviou ao Autor mensagem de correio eletrónico, da qual consta, entre o mais, que:
“[...] informo que em reunião do Conselho Diretivo do IMT, I.P., de 09-08-2023, foi deliberado o seguinte:
<Deliberação ...40
Considerando que, nos termos do n.° 1 do art.° 92.° da Lei geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), aprovada pela Lei n.° 35/2014, de 20 de junho, a mobilidade entre órgãos ou serviços da Administração Pública depende da existência de “conveniência para o interesse público, designadamente quando a economia, a eficácia e a eficiência dos órgãos ou serviços o imponham”;
Considerando ainda o estabelecido no n.° 4 do art.° 99.°-A da LTFP que se transcreve: “A consolidação da mobilidade entre dois órgãos ou serviços depende de proposta do dirigente máximo do órgão ou serviço de destino e de parecer favorável do membro do Governo competente na respetiva área.”
Considerando, por último, face ao parecer dos dirigentes do trabalhador, que não está reunido o requisito de “conveniência para o interesse público”;
O CD deliberou:
- Não dar anuência à consolidação da mobilidade intercarreiras, do Agente da Polícia Marítima «AA», no mapa de Pessoal do IMT;
- Dar por finda a mobilidade do trabalhador identificado no IMT, com regresso ao serviço de origem em 1 de janeiro de 2024.>
Irá ser dado conhecimento do regresso ao seu serviço de origem com efeitos a 1 de janeiro de 2024. [...]”.
Cfr. documento n.º 1 junto com a petição inicial e fls. 19 do PA.
De Direito
É este o discurso fundamentador da decisão sob recurso:
O Autor pretende, através da presente ação, que o Réu seja condenado a deferir o seu pedido de consolidação da mobilidade intercarreiras, sendo este o objeto do processo e não o ato de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta diretamente da pronúncia condenatória (cfr. artigo 66.º, n.º 2, do CPTA).
Cumpre apreciar e decidir.
Comecemos por fazer uma breve resenha legal para melhor entendimento do que está em causa nos autos.
O regime da mobilidade encontra-se previsto nos artigos 92.º e seguintes da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LGTFP).
Estabelece o artigo 92.º da LGTFP, sob a epígrafe “Situações de mobilidade”, que:
“1 - Quando haja conveniência para o interesse público, designadamente quando a economia, a eficácia e a eficiência dos órgãos ou serviços o imponham, os trabalhadores podem ser sujeitos a mobilidade.
2 - A mobilidade é devidamente fundamentada e pode abranger:
a) Mobilidade dentro da mesma modalidade de vínculo de emprego público por tempo indeterminado ou entre ambas as modalidades;
b) Mobilidade dentro do mesmo órgão ou serviço ou entre dois órgãos ou serviços;
c) Mobilidade relativa a trabalhadores em efetividade de funções ou relativa a trabalhadores em situação de requalificação;
d) Mobilidade a tempo inteiro ou a tempo parcial.
3 - O disposto na presente lei não prejudica a existência de outros regimes de mobilidade, nomeadamente no âmbito de carreiras especiais.”.
Com efeito, embora possa ser requerida pelo trabalhador, a mobilidade só pode ser deferida quando “haja conveniência para o interesse público, designadamente quando a economia, a eficácia e a eficiência dos órgãos ou serviços o imponham”.
A propósito das modalidades de mobilidade, o artigo 93.º da LGTFP prevê que: “9 - A mobilidade reveste as modalidades de mobilidade na categoria e de mobilidade intercarreiras ou categorias.
2 - A mobilidade na categoria opera-se para o exercício de funções inerentes à categoria de que o trabalhador é titular, na mesma atividade ou em diferente atividade para que detenha habilitação adequada.
3 - A mobilidade intercarreiras ou categorias opera-se para o exercício de funções não inerentes à categoria de que o trabalhador é titular e inerentes:
a) A categoria superior ou inferior da mesma carreira; ou
b) A carreira de grau de complexidade funcional igual, superior ou inferior ao da carreira em que se encontra integrado ou ao da categoria de que é titular.
4 - A mobilidade intercarreiras ou categorias depende da titularidade de habilitação adequada do trabalhador e não pode modificar substancialmente a sua posição.”.
No caso em apreço está em causa uma situação de mobilidade intercarreiras, pelo que cumpre ainda chamar à colação o disposto no artigo 99.º-A da LGTFP, o qual, sob a epígrafe “Consolidação da mobilidade intercarreiras ou intercategorias”, consagra que:
“1 - A mobilidade intercarreiras ou intercategorias dentro do mesmo órgão ou serviço ou entre dois órgãos ou serviços, pode consolidar-se definitivamente mediante parecer prévio do membro do Governo responsável pela área da Administração Pública desde que reunidas, cumulativamente, as seguintes condições:
a) Exista acordo do órgão ou do serviço de origem, quando exigido para a constituição da situação de mobilidade;
b) Exista acordo do trabalhador;
c) Exista posto de trabalho disponível;
d) Quando a mobilidade tenha tido a duração do período experimental estabelecido para a carreira de destino.
2 - Devem ainda ser observados todos os requisitos especiais, designadamente formação específica, conhecimentos ou experiência, legalmente exigidos para o recrutamento.
3 - Quando esteja em causa a mobilidade intercarreiras ou intercategorias no mesmo órgão ou serviço, a consolidação depende de proposta do respetivo dirigente máximo e de parecer favorável do membro do Governo competente na respetiva área.
4 - A consolidação da mobilidade entre dois órgãos ou serviços depende de proposta do dirigente máximo do órgão ou serviço de destino e de parecer favorável do membro do Governo competente na respetiva área.
5 - O disposto no presente artigo aplica-se, com as necessárias adaptações, aos trabalhadores das autarquias locais em situação de mobilidade, a qual se pode consolidar definitivamente mediante proposta do dirigente máximo do serviço e decisão do responsável pelo órgão executivo.” (negrito nosso).
Com efeito, em conformidade com o disposto no artigo 99.º-A, n.º 4, da LGTFP, a consolidação da mobilidade intercarreiras do Autor encontra-se dependente de proposta do dirigente máximo do órgão ou serviço de destino, onde trabalhador desempenhou funções, e de parecer favorável do membro do Governo competente na respetiva área.
No caso em apreço, o trabalhador/ aqui Autor requereu, em 30/06/2023, a consolidação da sua mobilidade intercarreiras no mapa de pessoal do Réu (cfr. pontos 3) dos factos provados).
Na sequência do referido requerimento, em 14/07/2023, os serviços do Réu elaboraram a informação n.º ...43, da qual consta, entre o mais, que:
“[...]
VI. Análise
O trabalhador encontra-se em situação de mobilidade intercarreiras no IMT há mais de seis meses, período experimental estabelecido para a carreira de técnico superior;
Relativamente à manutenção em funções do trabalhador em apreço, a Delegada Distrital ..., Dra. «BB», tinha-se já pronunciado nos seguintes termos:
Com referência ao assunto em epígrafe, em resposta ao solicitado, sou a informar que não existe interesse deste Serviço em renovar a mobilidade do técnico superior, «AA», em face do seu comportamento, que se traduziu, nomeadamente, na desobediência do trabalhador a uma ordem superior (ver email em anexa), que se consubstanciou na recusa em se deslocar ao Centro de Exames de 2..., para conhecer os percursos das provas práticas em vigor naquele Centro de Exames, com o objetivo de vir a realizar provas práticas quando necessário, no âmbito das suas funções de examinador, para a que frequentou, por opção própria e com sucesso, o Curso de examinadores ministrado pelo IMT, IP.
7. Relativamente ao mesmo assunto, o Diretor Regional da Mobilidade e dos Transportes do Centro, Dr. «CC», pronunciou-se nos seguintes termos:
Concordo com o parecer da Dra. «BB», não havendo interesse na prorrogação da mobilidade do técnico superior «AA».
IV - Proposta
Considerando o atrás exposto, nomeadamente os pareceres desfavoráveis da Delegada Distrital ..., dirigente direta do trabalhador, e do Diretor Regional da Mobilidade e dos Transportes do Centro, propõe-se que seja inferido o pedido de consolidação da mobilidade intercarreiras apresentado pelo agente da polícia marítima «AA», em situação de mobilidade intercarreiras na carreira de técnico superior na Delegação Distrital 1... desde 01/07/2022, devendo o trabalhador regressar ao seu serviço de origem com efeitos a 1 de janeiro de 2024, após terminar o período de 18 meses estabelecido para a sua mobilidade. [...]” (cfr. ponto 4) dos factos provados).
Destarte, o serviço de destino, onde o Autor desempenhou funções, manifestou-se em sentido desfavorável à consolidação da mobilidade intercarreiras do Autor, inexistindo, segundo estes, conveniência para o interesse público.
Aqui chegados, e sendo a proposta do dirigente máximo do órgão ou serviço de destino um dos pressupostos legais para o deferimento da consolidação requerida, é forçoso concluir que a consolidação requerida pelo Autor não pode ser deferida, em conformidade com o disposto no artigo 99.º-A da LGTFP, sendo esta a única solução legal possível.
Neste sentido, refere-se no acórdão do TCA Norte de 13/09/2024, proferido no processo cautelar apenso aos autos, disponível em www.dgsi.pt, que “[...] Ainda que se tenha por verificado, designadamente, o vício formal da falta de audiência prévia, sempre o acto em apreço se deverá manter na ordem jurídica porque não restava à Entidade Demandada outra solução legal que não fosse a adoptada no acto impugnado.
A solução legal de indeferir o pedido deduzido pelo Demandante, Agente da Polícia Marítima, de consolidação da mobilidade intercarreiras, no mapa de Pessoal do Instituto da Mobilidade e dos Transportes, e, consequentemente, dar por finda a mobilidade deste trabalhador no Instituto, com regresso ao serviço de origem em 1 de Janeiro de 2024. Porque esta consolidação da mobilidade intercarreiras só pode verificar-se se o serviço de destino, onde trabalhador desempenhou funções, apresentar proposta nesse sentido - n.° 4 do artigo 99.°-A da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas.
No caso concreto, tendo o trabalhador requerido a consolidação, os serviços vieram pronunciar-se em sentido desfavorável, inexistindo, segundo estes, conveniência para o interesse público que fundamenta este regime. [...]”.
Em face do exposto, não se verificando o requisito da existência de proposta do dirigente máximo serviço de destino, onde o Autor desempenhou funções, no sentido da consolidação da sua mobilidade, impõe-se julgar improcedente a presente ação, como adiante se decidirá, ficando prejudicado o demais alegado pelo Autor (cfr. artigo 608.º, n.º 2, do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA) (sublinhado nosso).
X
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 1, do CPTA e dos artigos 608.º, n.º 2, 635.º, nºs. 4 e 5, e 639.º, do Código de Processo Civil, aplicáveis por força do disposto no artigo 140.º, n.º 3, do CPTA.
Importa, assim, aferir se o despacho saneador-sentença recorrido padece de erro de julgamento por errada interpretação e aplicação da lei.
É certo que na conclusão xv. o Recorrente apela ao erro de julgamento de facto, “uma vez que, caso o Tribunal a quo tivesse feito prova dos factos aqui em apreço não haveria como não concluir que a decisão impugnada, tomada pelo Recorrido não se sufragou em verdadeiros citérios de conveniência de interesse público”.
Ora, quanto à impugnação da decisão da matéria de facto contempla o artigo 640.º, nas alíneas do n.º 1, do CPC, denominado Ónus a cargo do recorrente que impugne a decisão relativa à matéria de facto, que:
1 - Quando seja impugnada a decisão sobre a matéria de facto, deve o recorrente obrigatoriamente especificar, sob pena de rejeição:
a) Os concretos pontos de facto que considera incorretamente julgados;
b) Os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida;
c) A decisão que, no seu entender, deve ser proferida sobre as questões de facto impugnadas.
(...).
No caso posto tal ónus não foi acatado, pelo que nos cingiremos ao erro de julgamento de Direito.
Vejamos,
O pedido formulado pelo Autor prende-se com a suspensão da eficácia do seguinte ato:
Deliberação proferida pelo Conselho Diretivo do IMT, I.P., em 09.08.2023, que deliberou «Não dar anuência à consolidação da mobilidade intercarreiras, do Agente da Polícia Marítima (..), no mapa de Pessoal do IMT».
Assim, avança-se, já, que o Apelante carece de razão.
É que, como referido na sentença, «(..) em conformidade com o disposto no artigo 99.°-A, n,° 4 da LGTFP, a consolidação de mobilidade intercarreiras do Autor encontra-se dependente de proposta do dirigente máximo do órgão ou serviço de destino, onde o trabalhador desempenhou funções, e de parecer favorável do membro do Governo competente na respetiva área», pelo que, «(..) não se verificando o requisito da proposta do dirigente máximo do serviço de destino, (..), no sentido da sua consolidação, impõe-se julgar improcedente a presente ação (..)».
E, de facto, assim é.
Na óptica do Recorrente o Tribunal a quo ignorou todos os vícios imputados em sede de petição inicial como sejam, violação de lei, desvio de poder e vício de fundamentação da decisão impugnada.
O Recorrente parece apelar à omissão de pronúncia, uma vez que o Tribunal, ao arrepio do disposto, designadamente, no artigo 71.° do CPTA, fez letra morta de todos os vícios imputados pelo Autor em sede de petição inicial.
Não vemos que assim seja.
Com efeito, segundo a alínea d) do n.º 1 do art.º 615 do CPC, relacionando-se com o n.º 2 do art.º 608.º do CPC, “O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras. Não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras”.
Assim, só haverá nulidade da sentença por omissão de pronúncia quando o julgador tiver omitido pronúncia relativamente a alguma das questões que lhe foram colocadas pelas partes, excetuando aquelas cuja decisão tenha ficado prejudicada pela solução dada a outras.
A omissão de pronúncia como nulidade só se verifica quando o Tribunal deixa de apreciar questões submetidas pelas partes à sua apreciação e não quando deixa de apreciar os argumentos invocados a favor da versão por elas sustentada, entendimento que é pacificamente aceite pela generalidade da jurisprudência.
Em concreto, o Tribunal apreciou a questão que lhe foi submetida.
Repete-se, a nulidade da decisão por omissão de pronúncia verificar-se-á quando exista (apenas quando exista) uma omissão dos deveres de cognição do tribunal, o que sucederá quando o juiz não tenha resolvido todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação e cuja decisão não esteja prejudicada pela solução dada a outras.
Este vício relaciona-se com o comando ínsito na 1ª parte do n.º 2 do artigo 608.º do CPC, segundo o qual o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, e não todos e cada um dos argumentos/fundamentos apresentados pelas partes, e excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras - cfr. Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, vol. V, Coimbra 1984 (reimpressão) e os Acórdãos do STA de 03/07/2007, proc. 043/07, de 11/9/2007, proc. 059/07, de 10/09/2008, proc. 0812/07, de 28/10/2009, proc. 098/09 e de 17/03/2010, proc. 0964/09, entre tantos outros.
In casu, não conhecendo o Tribunal determinada questão, expressando em concreto a razão pela qual não toma conhecimento da mesma, inexiste omissão de pronúncia.
Assertivamente referiu: Em face do exposto, não se verificando o requisito da existência de proposta do dirigente máximo serviço de destino, onde o Autor desempenhou funções, no sentido da consolidação da sua mobilidade, impõe-se julgar improcedente a presente ação, como adiante se decidirá, ficando prejudicado o demais alegado pelo Autor (cfr. artigo 608.º, n.º 2, do CPC, ex vi artigo 1.º do CPTA) (sublinhado nosso).
Do erro de julgamento de Direito -
Pelo que se disse, é manifesto que tem de proceder o alegado erro de julgamento.
Efectivamente, sendo a proposta do dirigente máximo do órgão ou serviço de destino um dos pressupostos legais para o deferimento da consolidação requerida, é forçoso concluir que a consolidação requerida não pode ser deferida.
Atente-se no quadro legal aplicável:
O regime da mobilidade encontra-se previsto nos artigos 92.º e seguintes da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovado em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho (LGTFP).
Estatui o n.º 1 do artigo 92.º da LGTFP que, “Quando haja conveniência para o interesse público, designadamente quando a economia, a eficácia e a eficiência dos órgãos ou serviços o imponham, os trabalhadores podem ser sujeitos a mobilidade” e ainda o artigo 97.º n.º 1 que “A mobilidade tem a duração máxima de 18 meses (...)”.
No caso concreto, em que estamos perante uma situação de mobilidade intercarreiras, cumpre ainda chamar à colação o artigo 99.º-A da LGTFP que estabelece o seguinte:
“Artigo 99.º-A
Consolidação da mobilidade intercarreiras ou intercategorias
1 - A mobilidade intercarreiras ou intercategorias dentro do mesmo órgão ou serviço ou entre dois órgãos ou serviços, pode consolidar-se definitivamente mediante parecer prévio do membro do Governo responsável pela área da Administração Pública desde que reunidas, cumulativamente, as seguintes condições:
a) Exista acordo do órgão ou do serviço de origem, quando exigido para a constituição da situação de mobilidade;
b) Exista acordo do trabalhador;
c) Exista posto de trabalho disponível;
d) Quando a mobilidade tenha tido a duração do período experimental estabelecido para a carreira de destino.
(...)
4 - A consolidação da mobilidade entre dois órgãos ou serviços depende de proposta do dirigente máximo do órgão ou serviço de destino e de parecer favorável do membro do Governo competente na respetiva área (...)” (sublinhados nossos).
Alega o Recorrente que “as razões de conveniência para o interesse público na consolidação da mobilidade do A. eram mais que evidentes e óbvias, mas ao arrepio da lei, o R. entendeu contra legem assim não decidir, com a agravante de conduzir tal decisão sobre um critério não legal, o que conforma nítido desvio de poder no exercício dos seus poderes discricionários.”
Por outras palavras, alega que “O R. agiu de forma desconforme com o fim visado pele lei, isto é, exerceu o seu poder discricionário sem ter exclusivamente em atenção o fim de interesse público que deve nortear a sua atuação”.
Todavia, não tem o menor suporte.
Desde logo inexiste qualquer violação da lei.
O bloco normativo pertinente para o caso foi observado.
Atente-se que o Legislador usou a expressão pode, ou seja, não foi imperativo.
Como decidido amiúde, entre outos, pelo Tribunal Constitucional, onde a lei não distingue, o intérprete não deve distinguir - isto significa que se o legislador, ao formular a lei, não introduziu nela quaisquer ressalvas, especificações ou exclusões, é porque pretendeu que ela valesse nos precisos termos em que está formulada, não sendo lícito ao intérprete introduzir distinções em sede de interpretação -;
Ademais está arredado o desvio de poder.
Como é sabido, o desvio de poder é um vício funcional, ou seja, decorre da preterição de requisitos de legalidade respeitantes ao fim e aos motivos dos atos administrativos. Teoricamente, poderia definir-se o desvio de poder como o vício dos atos administrativos que prosseguem outros fins que não o fim legal; contudo, o conteúdo do vício de desvio de poder, tal como isolado historicamente pela jurisprudência e pela doutrina, é muito mais restrito: há́ desvio de poder apenas quando o motivo principalmente determinante de um ato administrativo não visa a prossecução do fim legal.
Como bem aduz o Recorrido, importa começar por distinguir dois conceitos absolutamente fulcrais:
Se por um lado temos a figura da «mobilidade», enquanto modificação transitória da situação funcional do trabalhador, fundada em razões de interesse público, nos termos do n.º 1 do artigo 92.º da LGTFP;
Por outro, temos a “consolidação da mobilidade” que obedece a requisitos distintos daquela.
A mobilidade é um conteúdo típico do vínculo de emprego público, cuja finalidade é de interesse público (boa gestão dos recursos humanos da Administração Pública), e que surge inteiramente regulada neste sentido e não como direito do trabalhador, sem prejuízo de acautelar os direitos e interesses destes.
Assim, e aliás, como é reconhecido pelo Recorrente que cita Paulo Veiga e Moura e Cátia Arrimar, que defendem que: “Nunca se poderá constituir uma situação de mobilidade apenas em resultado de um interesse meramente pessoal do trabalhador público”.
Desta feita, embora possa ser requerida pelo trabalhador, só poderá ter acolhimento na medida em que “haja conveniência para o interesse público”, designadamente atentas razões de economia, eficácia e eficiência dos órgãos ou serviços.
E adianta foi em obediência aos requisitos legais impostos para a constituição da “mobilidade” (e não da sua consolidação) que se gerou a situação do Autor, isto é, o Réu deu início ao procedimento de mobilidade intercarreiras, por razões de conveniência para o interesse público, mormente por motivos de economia, eficácia e a eficiência, em que decidiu promover a afetação temporária (cujo período máximo é de 18 meses - artigo 97.º da LGTFP) do Autor, ora Recorrente.
Temos, pois, dois conceitos/figuras distintas.
E é no segmento relativo à “mobilidade” propriamente dita, que entra a tese sufragada pelo Recorrente no que concerne ao alegado vício de falta de fundamentação, por ser “omissa quanto ao preenchimento dos referidos critérios de eficiência, eficácia e economia que dão substrato ao conceito de conveniência de interesse público”.
Entende o Recorrente que o indeferimento da consolidação da mobilidade no serviço de destino tem de ser precedido de fundamentação que desenvolva “critérios de eficiência, eficácia e economia que dão substrato ao conceito de conveniência de interesse público”.
Sucede que esses critérios são aplicáveis à figura da “mobilidade” e não à da “consolidação da mobilidade”, cujos critérios estão arrumados no artigo 99.º-A da LGTFP e que se passam a desenvolver:
-a consolidação não é automática;
-requer de parecer prévio do membro do Governo responsável pela área da Administração Pública;
-carece cumulativamente de acordo do órgão ou do serviço de origem, acordo do trabalhador, posto de trabalho disponível, e que a mobilidade tenha tido a duração do período experimental estabelecido para a carreira de destino;
-devem ser observados todos os requisitos especiais, designadamente formação específica, conhecimentos ou experiência, legalmente exigidos para o recrutamento;
-só pode verificar-se se o serviço de destino, onde o trabalhador desempenhou funções, apresentar proposta nesse sentido.
Ora, o pedido/proposta de consolidação de mobilidade não é iniciada pelo trabalhador, mas sim pelo serviço de destino, porquanto este regime não é ditado pelo interesse do trabalhador, embora a sua efetivação dependa também do seu acordo. Isto é, a existência desta proposta por parte do serviço de destino é condição para desencadear o procedimento de consolidação.
Temos, assim, que a lei confere/quis conferir uma margem de discricionariedade ao serviço de destino, não estabelecendo qualquer critério para essa decisão.
Na verdade, o que está em causa na consolidação é a decisão de tornar permanente o que era por natureza transitório, permitindo a integração do trabalhador que se encontrava em mobilidade nos mapas de pessoal do serviço de destino.
Logo, não se secunda a leitura do Recorrente a propósito da falta de fundamentação.
Decorre da sentença:
No caso em apreço, o trabalhador/ aqui Autor requereu, em 30/06/2023, a consolidação da sua mobilidade intercarreiras no mapa de pessoal do Réu (cfr. pontos 3) dos factos provados).
Na sequência do referido requerimento, em 14/07/2023, os serviços do Réu elaboraram a informação n.º ...43, da qual consta, entre o mais, que:
“[...]
VI. Análise
O trabalhador encontra-se em situação de mobilidade intercarreiras no IMT há mais de seis meses, período experimental estabelecido para a carreira de técnico superior;
Relativamente à manutenção em funções do trabalhador em apreço, a Delegada Distrital ..., Dra. «BB», tinha-se já pronunciado nos seguintes termos:
Com referência ao assunto em epígrafe, em resposta ao solicitado, sou a informar que não existe interesse deste Serviço em renovar a mobilidade do técnico superior, «AA», em face do seu comportamento, que se traduziu, nomeadamente, na desobediência do trabalhador a uma ordem superior (ver email em anexa), que se consubstanciou na recusa em se deslocar ao Centro de Exames de 2..., para conhecer os percursos das provas práticas em vigor naquele Centro de Exames, com o objetivo de vir a realizar provas práticas quando necessário, no âmbito das suas funções de examinador, para a que frequentou, por opção própria e com sucesso, o Curso de examinadores ministrado pelo IMT, IP.
7. Relativamente ao mesmo assunto, o Diretor Regional da Mobilidade e dos Transportes do Centro, Dr. «CC», pronunciou-se nos seguintes termos:
Concordo com o parecer da Dra. «BB», não havendo interesse na prorrogação da mobilidade do técnico superior «AA».
IV - Proposta
Considerando o atrás exposto, nomeadamente os pareceres desfavoráveis da Delegada Distrital ..., dirigente direta do trabalhador, e do Diretor Regional da Mobilidade e dos Transportes do Centro, propõe-se que seja inferido o pedido de consolidação da mobilidade intercarreiras apresentado pelo agente da polícia marítima «AA», em situação de mobilidade intercarreiras na carreira de técnico superior na Delegação Distrital 1... desde 01/07/2022, devendo o trabalhador regressar ao seu serviço de origem com efeitos a 1 de janeiro de 2024, após terminar o período de 18 meses estabelecido para a sua mobilidade. [...]” (cfr. ponto 4) dos factos provados).
Concluiu, e bem, o Tribunal a quo:
Destarte, o serviço de destino, onde o Autor desempenhou funções, manifestou-se em sentido desfavorável à consolidação da mobilidade intercarreiras do Autor, inexistindo, segundo estes, conveniência para o interesse público.
(…).
Em suma,
Não se divisa como pode ser contra legem proceder a uma avaliação do trabalhador quando se trata de decidir sobre a sua consolidação;
Com efeito, para essa decisão, deve a Administração poder ter em conta a forma como aquele trabalhador em concreto desempenhou as suas funções, de forma a poder determinar se a sua consolidação poderá eventualmente contribuir para a realização do interesse público, análise que aqui foi feita;
O aqui recorrido procedeu, como lhe competia e no exercício do poder conferido pela lei, à ponderação das suas necessidades, e de que forma estas seriam preenchidas por aquele trabalhador em concreto, tendo concluído que a consolidação não respondia a essas necessidades;
Acresce que ainda que o Recorrente tenha solicitado a consolidação, não existe o pressuposto legal para que esta pudesse ocorrer, uma vez que inexistiu proposta do Recorrido nesse sentido (que apenas se pronunciou em sentido desfavorável àquela pretensão).
Improcedem as Conclusões das alegações.
Decisão
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente, sem prejuízo de eventual apoio judiciário.
Notifique e DN.
Porto, 06/02/2026
Fernanda Brandão (relatora)
Paulo Ferreira de Magalhães
Isabel Costa |
